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TRANSITIONS ET FINANCES PUBLIQUES

De
384 pages
Cet ouvrage a pour objet d'étudier l'évolution des finances publiques, dans les économies en transition, et d'expliquer le paradoxe suivant : alors qu'à la fin des années 1980 l'ensemble des études économiques tendait à indiquer que la Hongrie se trouvait dans une situation relativement favorable par rapport à la Pologne, c'est cette dernière qui a le mieux négocié les premières années de la transition.
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Transition et finances publiques: l'analyse d'un paradoxe

Je tiens à remercier Messieurs les Professeurs Wladimir ANDREFF, Jean ARROUS, Robert BaYER, Ragip EGE, Jean-Paul FITOUSSI qui m'ont fait l'honneur de participer à mon jury de Thèse de Doctorat. J'adresse particulièrement mes remerciements à Messieurs les Professeurs Wladimir ANDREFF et Jean ARROUS pour leur préface dans cet ouvrage. Enfin, je tiens à remercier très chaleureusement proches et notamment mes fidèles re-lecteurs. tous mes

Michel NOGUET

Transition et finances publiques: l'analyse d'un paradoxe

Préfaces de Messieurs les Professeurs Wladimir ANDREFF et Jean ARROUS

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y 1K9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

Collection Finances publiques
dirigée par Thierry LAMBERT
Professeur à l'Université de Paris 13

Les finances publiques connaissent un développement important et se diversifient. Les finances de l'État, les finances communautaires, les finances internationales et comparées, la science et la technique fiscales ne sont que quelques-uns des domaines couverts par les finances publiques contemporaines. La présente collection a pour vocation de publier des travaux originaux (thèses, essais, colloques...) ou de facture plus classique (manuels, commentaires de textes, recueils de documents...). Elle a aussi pour ambition de rééditer des ouvrages aujourd'hui introuvables, mais fort utiles, dès lors qu'ils s'imposent comme référence et qu'ils sont agrémentés d'une préface substantielle.

Déjà parus
Laurence V APAILLE, La doctrine Thierry LAMBERT, 1999. administrative fiscale, préface de

Laurent BARONE, 'apport de la Convention européenne des droits de L l'homme au droitfiscalfrançais, préface de Jean-Paul COSTA,1999. Henri GUERMEUR,Le régime fiscal de l'Indochine, introduction de
Chantal DESCOURS-GATIN, 1999.

Bruno TILLY, La compétence des agents du fisc, préface de Jacques CAILLaSSE,1999. Jean-Claude WATHELET,Budget, comptabilité et contrôle externe des collectivités territoriales, 2000.
Séminaire franco-italien, Les sanctions pénales fiscales.

@L'Hannattan,2000 ISBN: 2-7384-9868-X

PREFACES

Après une décennie de transition des anciennes économies planifiées à régimes communistes vers l'économie de marché, les finances publiques, et particulièrement l'indiscipline dans la dépense budgétaire et l'évasion fiscale, figurent au nombre des principaux déterminants de l'issue de la transition. La crise de la collecte des impôts et les déficits publics répétés suivis de séquestration budgétaire sont, autant que le désordre bancaire, à l'origine de la crise d'août 1998 en Russie, ainsi que de l'inertie de la transition en Ukraine et dans plusieurs pays de la Communauté des Etats Indépendants. En revanche, dans les pays d'Europe centrale, une plus grande discipline budgétaire (de moindres déficits) et la mise en place progressive d'une administration fiscale ont permis non seulement des finances publiques plus saines, un début de lutte contre l'évasion et la fraude fiscales, mais surtout ont ouvert une perspective d'aboutissement de la transition vers l'économie de marché. La plupart des pays d'Europe centrale satisfont déjà régulièrement deux des critères de Maastricht, ceux relatifs au déficit budgétaire de 3% du PIB et celui de la dette publique, démontrant ainsi le rôle des finances publiques dans le processus d'adhésion future de ces pays à l'Union Européenne. Un tel contexte met en valeur l'importance du livre de Michel Noguet qui apporte une explication de la maîtrise des déficits publics en Hongrie et en Pologne. Ou plus exactement du paradoxe suivant: comment est-il possible que la Hongrie, dont le système fiscal avait déjà été fortement réformé sous le régime communiste et s'était rapproché des systèmes fiscaux des pays capitalistes, ait été moins efficace que la Pologne, au début de la transition, dans la collecte d'impôts suffisants pour financer ses dépenses budgétaires. Une partie de l'explication réside dans

le passé, à savoir que des réformes plus radicales de l'économie socialiste avaient conduit la Hongrie, à la veille du déclenchement de la transition, à une situation économique meilleure que celle de la Pologne et, par conséquent, exigeant moins le recours à une thérapie de choc et à une austérité budgétaire drastique. En revanche, les importants déséquilibres de l'économie polonaise à la fin du régime communiste rendaient inévitable un plan de stabilisation extrêmement rigoureux, adopté en janvier 1990, et excluaient une politique économique gradualiste, telle celle mise en oeuvre en Hongrie. Pour étayer ce point de vue, Michel Noguet propose au lecteur (1ère Partie du livre) une analyse comparative des systèmes fiscaux hongrois et polonais, de leurs réformes et de leur incidence sur l'allocation des ressources, la répartition des revenus et la stabilisation (inégale d'un pays à l'autre) de l'économie. Une deuxième partie de l'explication du paradoxe susmentionné est encore plus importante. Pendant les premières années de la transition (2e Partie du livre), la politique de stabilisation polonaise a été plus efficace que la politique de stop and go hongroise (à telle enseigne que la Hongrie a été contrainte d'adopter un programme d'austérité en 1995). La clé du succès de la stabilisation en Pologne est que la politique économique y a facilité la création d'un environnement propice à la reprise de la croissance, a envoyé aux agents économiques le signal que l'ère du laxisme budgétaire (de l'Etat comme des contraintes budgétai res lâches des agents eux-mêmes) était révolue, message que les entreprises polonaises ont perçu comme une menace crédible et comme un indice du passage irréversible à l'économie de marché. Elles se sont lancées dans des stratégies de restructuration, la croissance est revenue, cependant que l'Etat polonais négociait l'annulation d'une fraction de la dette extérieure. En revanche, la Hongrie a laissé filer (jusqu'en mars 1995) ses dépenses budgétaires, certes pour financer des réformes structurelles, alors que les recettes budgétaires étaient contraintes par des taux d'intérêt élevés. Avec la dette publique qui en est résultée, l'économie hongroise a été étranglée par un double endettement, le second provenant de la dette extérieure. Dans leur désir de maintenir une image vertueuse de leur politique économique, les autorités hongroises ont refusé de négocier un allégement ou un rééchelonnement de la dette extérieure de la Hongrie. Cette option s'est avérée

particulièrement coûteuse et n'a fait que retarder l'adoption d'une austère politique de stabilisation en 1995. De cette comparaison, Michel Noguet dégage une double recommandation de politique économique à destination des pays en transition: diminuer la dette extérieure, obtenir une capacité de financement supplémentaire pour les investissements, notamment par le biais de l'aide internationale. Doit-on y voir un hommage de la vertu au vice, si diminution signifie annulation de la dette extérieure, comme pour la Pologne? Bien des pays du Tiers Monde seront attentifs à un tel message, mais les créanciers internationaux suivront-ils, par-delà le cas d'un pays isolé (Pologne) ou celui des pays les plus pauvres du monde? L'autre message délivré par ce livre est un appel à l'optimisme: une austère politique de stabilisation prépare le retour à la croissance. Toutefois, l'austérité fut relâchée en Pologne à partir de 1993 et adoptée en Hongrie à partir de 1995. Aujourd'hui, les organismes internationaux (BERD, Banque mondiale, Union européenne) publient des évaluations plus favorables de la situation économique en Hongrie qu'en Pologne. Au fond, les deux pays n'ont-ils pas connu, l'un et l'autre, des phases de stop and go 1, dans leur double effort de convergence nominale et de rattrapage économique (convergence réelle) des pays de l'Union européenne pour préparer leur future adhésion? S'il en était bien ainsi, ce serait plus une asynchronie des séquences de politique économique qui distinguerait la Hongrie et la Pologne que l'habituelle opposition entre thérapie de choc et politique gradualiste. Ceci n'invalide d'ailleurs pas la thèse défendue par Michel Noguet, mais la prolonge au-delà de la période des premières années de la transition, privilégiée dans son analyse: la trajectoire spécifique de chaque économie en transition s'explique par la séquence de ses choix de politique économique (et de réformes structurelles) et pas seulement par la séquence choisie (choc ou gradualisme) en une période donnée, au début de la transition.

Comme nous le soutenons dans W. Andreff, Nominal and Real Convergence At What Speed ?, dans 1. van Brabant, ed., Remaking Europe. The European Union and the Transition Economies, Rowman & Littlefield, Lanham, 1999, pp. 111-138.

1

Tant par les analyses qu'il propo se que par les interprétations dont elles peuvent faire l'objet, le livre de Michel Noguet constitue une importante pierre dans le vaste édifice qui reste à construire: une théorie intégrée de la transition des régimes communistes vers l'économie de marché. Son moindre intérêt n'est pas sa maîtrise de l'analyse économique comparée articulant finances publiques, politique économique et réformes structurelles. Tous ceux qui participent au processus de transition, tout comme ceux qui élaborent des schémas d'analyse à son sujet, gagneront à étudier de près le travail présenté aux lecteurs par Michel Noguet. Wladimir Andreff Professeur à l'Université de Paris 1

"Le socialisme, c'est l'électricité plus les soviets", tel était le programme fixé par Lénine pour la construction de la société nouvelle, rendue possible par le succès de la révolution d'Octobre 1917 en Russie. Les "soviets", cela signifiait le pouvoir aux "conseils", la démocratie généralisée. On sait ce qu'il en fut: le pouvoir des conseils fut rapidement confisqué par celui d'un parti communiste omni présent. Sous l'apparence de la démocratie, affichée à la face du monde comme démocratie réelle et non pas formelle, s'instaura en fait une des formes de totalitarisme qui marqua le XXème siècle. "L'électricité", c'était l'industrialisation. D'une industrialisation naissante en 1917, on passa, à partir de 1929, à une industrialisation à marche forcée, planifiée, avec le primat donné à ri ndustrie lourde. Et toute cette construction économique du socialisme se fit au nom des principes définis par Marx. Or, si l'on revient aux sources mêmes du matérialisme historique, il apparaît que les principes de la planification, définis pour l'URSS de 1929, ne pouvaient pas ne pas évoluer avec le développement même de cette économie. Les premières difficultés de la planification soviétique apparurent en fait à l'occasion de la réforme économique de 1965 : la nouvelle liste des prix occupant 38000 pages, la réforme des prix s'étendit sur l'ensemble des années 1966-68. On peut considérer qu'un système de planification dans lequel trois années sont nécessaires à la réforme des seuls prix doit lui-même être réformé: le développement des forces productives en URSS rendait ainsi nécessaire l'évolution du mode de gestion de l'économie.

Tout le pouvoir au Parti communiste, toute l'économie gérée par le seul Bureau central de planification, le Gosplan: tels sont, à nos yeux, les éléments d'ossification du système soviétique qui le conduisirent à sa chute, qui se matérialisa par celle du mur de Berlin en novembre 1989. La construction du socialisme en URSS fut, à partir de 1917, un événement sans précédent dans l' Histoire et, à partir de 1945, cette construction s'étendit aux pays d'Europe de l'Est. Depuis 1989, on assiste donc, dans ces pays, à un événement tout autant sans précédent, globalement qualifié de "Transition". En dépit de la brièveté de la période historique ainsi concernée, c'est à l'étude de la Transition en Pologne et en Hongrie que s'est consacré Michel Noguet dans le présent ouvrage. Bien avant la fatidique chute du mur de Berlin, la Hongrie avait tenté un ensemble de réformes économiques visant à sortir le pays d'un certain carcan de la planification, alors que l'on ne trouve guère trace de semblables réformes en Pologne: pour paraphraser R. Dumont, on peut dire qu'en 1989, la Hongrie était plutôt "bien partie".
Moins de dix ans après, force est de constater que c'est l'inverse qui s'est prod uit : au-delà de la déflagration subie par ces pays du fait de leur soudaine transition vers l'économie de marché, c'est en effet la Pologne qui a, pour l'instant, le mieux traversé la période qui vient de s'écouler. C'est donc, plus précisément, à l'explication d'un tel paradoxe que s'est consacré Michel Noguet. Et, pour l'expliquer, il lui a fallu étudier le fonctionnement de ces deux économies tant avant qu'après la chute du mur de Berlin.

Tâche immense, difficile, car elle pose une multitude de questions qui dépassent parfois, ou devraient dépasser, le cadre de la science économique au sens strict. Aussi, devant le rétrécissement actuel d'un trop grand nombre de travaux d'économie, faut-il savoir gré à Michel Noguet, d'avoir dépassé une certaine forme d'économisme pour s'intéresser véritablement à l'économie.
Jean Arrous Professeur à l'Université de Strasbourg III

..Jtmes parents,

" Les dures leçons de l'histoire ont appris à l'homme de lafrontière que je suis, à se méfier des improvisations hâtives, des projets trop ambitieux, mais elles m'ont appris également que lorsqu'un jugement objectif, mûrement réfléchi, basé sur la réalité des faits et l'intérêt supérieur des hommes, nous conduit à des initiatives nouvelles, voire révolutionnaires, il importe -même si elles heurtent les coutumes établies, les routines anciennes- de nous y tenir fermement et de persévérer ". Pour l'Europe Robert Schuman

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Liste des abréviations

BNH : Banque Nationale de Hongrie BNP : Banque Nationale de Pologne CAEM : Conseil d'Assistance Economique Mutuelle ECP : Economies Centralement Planifiées ECPM : Economie Centralement Planifiées Modifiées FAZ : Impôt sur les fonds de salaire IRPP : Impôt sur les Revenus des Personnes Physiques NME : Nouveau Mécanisme Economique PP A : Parité de Pouvoir d'Achat PIB : Produit Intérieur Brut TVA: Taxe sur la Valeur Ajoutée WOG Wielka Organizacja Gaspodarcza (Unités économiques qui regroupent plusieurs entreprises d'Etat)

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INTRODUCTION

1. Les événements survenus à la fin des années 1980, dans les pays de l'Europe de l'Est, ont marqué la fin de toutes références au "socialisme de marché" et, par là même, de toutes tentatives d'aménagement de l'ancien système comme cela avait été envisagé dans les années soixante-dix. Il s'agissait, en effet, de remplacer un système construit autour du principe de gestion administrative de l'économie par un autre système ayant pour principe l'allocation par le marché. L'un des principaux problèmes auquel les pays en Transition ont été confrontés a été de redéfinir le rôle et les fonctions de l'Etat. Les règles régissant les relations et les rapports organiques entre l'Etat et les différents agents économiques devaient être entièrement modifiées afin de les rendre compatibles avec les mécanismes du marché. L'omniprésence de l'Etat dans l'économie avait conduit ces pays à développer un système fiscal non seulement compliqué mais aussi extrêmement différencié en fonction des branches ou même des entreprises: chaque impôt faisait l'objet de marchandages incessants, de sorte que plusieurs milliers de taux d'impôt différents coexistaient. 2. Les réformes fiscales ont reposé à la fois sur une rationalisation des systèmes fiscaux et sur une diminution du poids des impôts et des dépenses publiques dans le PIB. Le système fiscal ainsi réformé s'inspire largement de celui existant

dans les pays de l'Union Européenne avec notamment un impôt
sur les personnes physiques, une taxe sur la valeur ajoutée et un impôt sur les entreprises appliqué de manière uniforme. Le choix du système fiscal n'est pas neutre puisqu'il fait partie,

notamment pour la Hongrie et la Pologne, d'une stratégie plus large d'intégration rapide à l'Espace européen. 3. Si la plupart des experts étaient d'accord sur les principales tâches à entreprendre, il n'en allait pas de même quant à l'ordre des priorités et quant à la vitesse d'introduction des réformes. Les stratégies poursuivies par les divers pays dépendent, en définitive, d'éléments historiques, politiques et sociaux mais également, et peut-être surtout, des différents contextes économiques initiaux. L'étude comparative de la Hongrie et de la Pologne est à cet égard particulièrement intéressante non seulement parce que la Hongrie a un passé de pays réformateur, alors que la Pologne est restée attachée à la planification centralisée jusqu'au milieu des années 1980, mais également parce que les stratégies de Transition ont été a priori différentes. Notre travail se limitera à l'étude de la Hongrie et de la Pologne, qui furent les premiers pays à réformer leur économie et qui demeurent dans ce domaine parmi les plus avancés. Toutefois les conclusions que nous en tirerons pourront être utilisées, d'une façon générale, pour appréhender les trajectoires de l'ensemble des pays en Transition. 4. La thèse que nous développons a pour objet de résoudre le paradoxe suivant: alors que la Hongrie, de par son expérience en matière de réformes fiscales et sa situation économique de départ, semblait être dans des conditions relativement plus favorables pour réussir la transformation des finances publiques, c'est la Pologne qui enregistre les meilleurs résultats et qui peut entrevoir les perspectives les plus encourageantes. Contre toute attente, l'étude des comptes publics, sur la période 1989-1995, montre une meilleure maîtrise des déficits publics en Pologne qu'en Hongrie. Comment se fait-il que la Hongrie qui avait développé un système fiscal assez proche de ceux existant dans les pays capitalistes ait été incapable de collecter, lors de la Transition, les fonds suffisants pour financer ses dépenses alors que la Pologne y est pratiquement parvenu? 5. Dans la première partie nous faisons un état des lieux des systèmes fiscaux de ces deux pays, au moment où débute la Transition. Nous montrons que la Hongrie se trouvait dans une 22

position plus favorable que la Pologne: l'étendue des réformes fiscales nécessaires à la fois pour corriger les distorsions structurelles les plus importantes et pour mobiliser des recettes en vue de réduire le déficit budgétaire apparaissait plus importante dans ce dernier pays. Ceci est mis en évidence par une analyse détaillée de l'évolution des systèmes fiscaux hongrois et polonais mettant en exergue les grandes tendances des réformes. Notre apport dans ce domaine consiste non seulement à étudier les systèmes fiscaux de ces deux pays de manière systématique mais aussi, et surtout, à montrer en quoi le système fiscal hongrois, contrairement au système polonais, s'apparentait aux systèmes fiscaux occidentaux. Le cadre analytique utilisé, dans cette première partie, est celui proposé par R. Musgrave (1959) qui définit les fonctions essentielles d'un système fiscal: fonction d'allocation, de distribution et fonction de stabilisation. L'évolution des systèmes fiscaux hongrois et polonais est étudiée successivement à travers ces trois fonctions en montrant, de façon systématique, dans quelle mesure elles sont remplies. 6. Le fait que le système fiscal hongroise ait été relativement proche des systèmes occidentaux et qu'en Hongrie la pénurie ait reculé ou stagné sur bon nombre de marchés, en dépit d'un contexte économique de pré-Transition difficile, est conforme au constat établi par la plupart des observateurs et des Organismes Internationaux la Transition devait être relativement facilitée et la "thérapie de choc" pouvait être évitée. La situation de la Hongrie, en 1988, contraste avec ce qui peut être observé dans d'autres pays en Transition et en particulier en Pologne. Dans ces pays, non seulement les réformes structurelles sont moins avancées mais, en plus, d'importants déséquilibres apparaissent tant au niveau interne qu'externe. La position de la Pologne semblait devoir continuer à se détériorer,

à la suite du plan de stabilisation du 1cr Janvier 1990, avec une
chute sans précédent de la production et un risque de récession persistante. La "thérapie graduelle" hongroise donnait, dans le même temps, une image d'une Transition plus paisible avec une production, certes, en baisse mais dans des proportions bien moindres.

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7. Dans la seconde partie nous expliquons pourquoi l'économie hongroise fut confrontée progressivement, entre 1990 et 1995, à un déficit public grandissant alors que la Pologne, sur la même période, réussissait à obtenir, dans ce domaine, des résultats conformes aux "critères européens de convergence" . Notre démarche se fait en deux temps, en relation avec les deux séries de facteurs pouvant influencer l'état des finances publiques: des facteurs communs à l'ensemble des pays, qui ne peuvent expliquer à eux seuls le paradoxe puisqu'ils affectent les pays de manière relativement identique, et des facteurs plus spécifiques. La première série de facteurs se rapporte aux modifications du système fiscal et aux problèmes de mise en place d'une administration fiscale adéquate mais également aux modifications structurelles de l'appareil productif liées, en particulier, à la destruction créatrice schumpétérienne et à l'effondrement du CAEM (Conseil d'Assistance Economique Mutuelle). L'ensemble de ces facteurs n'affecte évidemment pas les économies de manière totalement uniforme. Ainsi l'impact de l'effondrement du CAEM en Hongrie ou en Pologne n'est pas exactement le même, mais cette différence demeure insuffisante pour expliquer l'évolution divergente des positions budgétaires. Il faut donc prendre en considération des facteurs plus spécifiques à chaque pays, que ce soit en matière de politique de stabilisation ou de méthodes et de stratégies employées dans la mise en place des réformes structurelles. 8. La politique de stabilisation polonaise semble avoir été réellement plus efficace que la politique de "stop and go" hongroise, même si des résultats identiques auraient certainement pu être obtenus à un moindre coût en termes d'emplois et de production. L'analyse des politiques de stabilisation comporte à la fois une partie empirique et théorique, avec un modèle de lutte contre l'hyperinflation souvent utilisé comme référentiel dans l'élaboration des politiques de stabilisation. Cette analyse nous amènera à considérer que les principaux avantages d'une telle politique de stabilisation sont de mettre en place un environnement propice à la croissance mais aussi d'envoyer un signal clair en direction des agents leur signifiant la fin des "contraintes budgétaires lâches". La perception, par les agents, de la fin du "paternalisme 24

d'Etat" est une condition nécessaire à l'établissement des règles du marché, des réformes structurelles et à l'établissement d'un nouveau mode de régulation: de nombreuses études montrent que les entreprises polonaises ont rapidement perçu ce message comme une menace crédible et l'ont intégré dans leur fonctionobjectif. Aussi, la relation stabilisation-réformes structurelles constitue-t-elle, à notre sens, un élément central dans l'explication des positions budgétaires de ces deux pays, puisqu'elle agit directement sur la croissance de la production, c'est-à-dire sur les recettes et les dépenses publiques. 9. Après quoi, nous montrons que la plus grande difficulté à mettre en place des réformes structurelles adaptées au nouvel environnement, notamment à travers des lois irréalistes sur les faillites ou des procédures de recapitalisation répétées, explique dans une large mesure la fragilité de l'économie hongroise et la persistance d'un déficit budgétaire important. La part des dépenses publiques a eu tendance à augmenter, dépassant le niveau du début de la Transition, alors que les recettes budgétaires ont été contraintes par des taux d'intérê t élevés. Nous soulignerons, toutefois, que les difficultés budgétaires hongroises ne peuvent être uniquement attribuées à cette difficile mise en place des réformes structurelles. D'autres éléments doivent être considérés et, en particulier, la stratégie hongroise de refus de l'allégement ou de rééchelonnement de sa dette extérieure. Il semble que, dans le cas de la Hongrie, la vertu montre ses limites: contrairement à ce qu'ont pu imaginer les dirigeants hongrois, le coût d'une telle option ne se limite pas au court terme mais va bien au-delà, risquant de remettre en cause, par le piège de l'endettement, l'ensemble des efforts consentis. D'une façon plus générale, on peut se demander si le désir de la Hongrie d'apparaître, par ses réformes structurelles, comme le pays le plus vertueux n'a pas eu un effet exactement opposé, à savoir une crise de confiance. 10. La situation de la Hongrie et de la Pologne, dans une bien moindre mesure, apparaît particulièrement bloquée. En effet, alors que les besoins de financement demeurent importants pour financer les déficits mais également la Transition, ces pays ne disposent plus des moyens nécessaires. Ils ne peuvent pas recourir à la création monétaire sans risquer 25

de relancer l'inflation, à l'emprunt domestique sans renforcer l'effet d'éviction, à l'emprunt extérieur, du fait de l'endettement particulièrement élevé et du coût prohibitif pour le marché domestique. Ce constat nous a conduit à considérer la nécessité d'introduire une autre politique fondée à la fois sur une diminution de la dette, qui serait particulièrement utile à la Hongrie, et l'offre de capacité de financement supplémentaire pour les investissements. Nous évoquons, pour ce dernier volet, la possibilité de s'inspirer du Plan Marshall qui va bien au-delà d'un simple apport financier puisqu'il s'est accompagné de transferts technologiques et a constitué un formidable outil de coordination, autant d'éléments indispensables à la Transition.

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Première Partie La Hongrie et la Pologne avant 1989 : l'incidence des réformes sur les finances publiques

"Il n 'y a pas à choisir entre les opinions: il faut les accueillir toutes mais les comparer verticalement et les loger à des niveaux convenables" . La pesanteur et la grâce S.Weil

Il. Bien que les pays de l'Europe de l'Est aient un legs commun (la planification centralisée de type soviétique), quelques pays ont tenté d'emprunter une voie originale où coexistent plan et marché. Les économies planifiées ne constituent pas par conséquent, en matière de régulation, un ensemble homogène mais au contraire un espace constitué de deux pôles: les Economies Centralement Planifiées, dont la régulation se fait par les quantités de biens mis à la disposition des agents économiques, et les Economies Centralement Planifiées Modifiées (ECPM) dont la régulation est principalement réalisée par un système d'imposition et de subvention (qui crée par mimétisme les mécanismes de marché). Parmi les ECPM les plus avancées, il y a certes la Hongrie (1968) mais également, dans une bien moindre mesure, la Pologne 1 à partir des années 1981-82. La Tchécoslovaquie avait également tenté lors du "printemps de Prague" de mettre en place un certain nombre de réformes économiques visant à décentraliser les structures économiques. Mais elles furent rapidement interrompues à la suite de l'invasion Soviétique en août 1968, de sorte que jusqu'à la fin des années 1980, la Tchécoslovaquie est restée fidèle à un système de planification traditionnel. De même la Yougoslavie a également une telle orientation depuis longtemps mais le socialisme yougoslave est particulier. 12. L'objet de cette première partie est de mettre en perspective les réformes fiscales réalisées au cours des années 1970 avec celles de la fin des années 1980 -début des années 1990 : l'accent sera notamment mis sur les différents facteurs qui expliquent les échecs successifs des réformes hongroises et qui ont concouru à l'émergence du paradoxe. 13. Dans cette perspective, nous étudierons les caractéristiques du système fiscal associé au Nouveau Mécanisme Economique (NME) hongrois de 1968. Afin d'en appréhender la portée, nous développerons notre analyse autour
1

S. Fischer et Gleb.

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de la taxonomie proposée par R.A. Musgrave (1959). Pour R.A. Musgrave, le système fiscal comporte principalement trois fonctions: - Allocation: l'impôt permet de prélever des ressources d'un secteur et de les transférer à un autre (privé ou public) en vue de créer des biens et services en conformité avec les objectifs fixés par l'Etat. - Répartition: la fonction répartition (ou distribution) vise à corriger la répartition spontanée des revenus et des richesses en vue d'instaurer ce que la société considère comme une juste répartition. - Stabilisation: IILafonction stabilisation diffère fortement des deux précédentes. Elle ne concerne pas le désir d'allouer les ressources mais plutôt de maintenir un niveau élevé dans l'utilisation des ressources et de maintenir une valeur stable un de la monnaie Il .2 Il est recherché, par conséquent,
équilibre macro-économique travers un budget approprié entre l'offre et la demande (surplus/déficit). à

14. La classification proposée par R.A. Musgrave conduit à considérer ces différentes fonctions comme étant indépendantes. Ce cloisonnement des fonctions est l'un des aspects les plus discutés de cette approche. Il apparaît en effet très délicat de séparer les questions d'allocation de celles qui concernent la répartition. R.A. Musgrave3 en convient d'ailleurs lui-même: lIil n'est malheureusement pratiquement pas possible de différencier aussi nettement ces deux niveaux d'imposition Il. Aussi, dans cette première partie, les fonctions allocation et répartition sont étudiées simultanément, tandis que la fonction stabilisation fait l'objet d'une analyse séparée.

15. Ces fonctions sont essentiellement assurées, à la suite de l'introduction du Nouveau Mécanisme Economique (NME), par des impôts directs (impôts sur les actifs, sur les salaires, sur les fonds de participation, sur les fonds de développement) et des impôts indirects (impôts sur le chiffre d'affaires) (Figure 1).

2

R.A. Musgrave (1959), p.22.
R.A. Musgrave (1959), p.21.

3

30

Représentation

Figure 1 : schématisée du système d'imposition dans le cadre du NME.

Ventes

m p ô t

Profit maintenu au sein de l'entreprise
Fonds de participation

Achats C A

Fonds de développement

Impôts pour l'utilisation du fonds de participation

Impôts pour l'utilisation du fonds de développement

Impôts indirects

Impôts directs

16. Si l'analyse des réformes tend à dégager les caractéristiques communes au système fiscal hongrois et aux systèmes fiscaux occidentaux, une analyse plus dynamique fait davantage ressortir les discordances, les difficultés à modifier le système préexistant et les comportements qui y sont associés. A cet égard l'étude de la gestion des réformes en Hongr ie, sur la période 1968-1988, permet de mieux appréhender l'émergence du paradoxe.

31

Chapi tre 1 : La fonction allocative et distributive du système fiscal
"L'une des leçons fondamentales du tournant de 1972 et de la période suivante est de nous apprendre que les activités des organes centraux de gestion et de régulation de l'économie ne peuvent rester éternellement indépendantes des rapports socioéconomiques etpolitiques existants." Szalai (1982)

17. La Hongrie, à l'instar d'autres pays d'Europe de l'Est, a été confrontée dès le début des années 1960 à un ralentissement de sa croissance. Entre 1961 et 1965, le taux de croissance hongrois n'a atteint que 4,1% soit le plus mauvais taux depuis l'arrivée au pouvoir des communistes. Le ralentissement de la croissance en Pologne est plus tardif puisque les signes d'essoufflement ne sont apparus qu'au début des années 1970 du fait de la tendance démographique et du manque général de technologies modernes. Face à cette situation, les réformes hongroises de 1968 et polonaises de 1973 ont eu pour objectif de modifier le mode de croissance: il s'agissait de promouvoir le passage d'une croissance extensive à une croissance intensive4. La croissance extensive se fonde sur le seul
4"Lespremières analyses objectives et scientifiques du mécanisme économique sont apparues en Hongrie à la fin de l'année 1954. Deux contributions étaient particulièrement importantes: l'article de Sandor Balaszy dans le numéro de novembre de la revue Tobbtermelés (Produire plus) et celui de Gyorgy Péter

accroissement des facteurs de production (le travail et le capital), alors que la croissance intensive dépend de l'augmentation de la producti vité. Le Nouveau Mécanisme Economique (NME) de 1968 préservait les principes de base des Economies Centralement Planifiées (ECP) : la domination de la propriété sociale des moyens de production, les postulats de l'idéologie socialiste. "La planification de l'économie par l'Etat ne sera évidemment pas mise en question. La planification ne sera plus assurée par les chiffres obligatoires du Plan, mais à l'aide d'instruments économiques et seulement à l'aide d'interventions de l'Etat, là où ceci semble indispensable" 5. Les instruments employés, pour ce faire, étaient constitués de régulateurs indirects et en particulier des impôts et des subventions, par opposition aux interventions directes du Centre dans les ECP. L'utilisation de ces derniers, comme outils d'allocation et de distribution, nécessita de réformer le système fiscal dans la mesure où ils étaient, dans les ECP, entièrement subordonnés à la planification.
18. L'objet de ce chapitre est d'étudier le système fiscal mis en place en Hongrie et en Pologne dans le cadre du NME. Cela permettra de mieux évaluer, à la veille de "La Grande Transition" 6, la place du système fiscal dans les économies hongroises et polonaises et d'appréhender le comportement des agents face aux réformes. Pour des raisons de clarté, la présentation de ces différents éléments se fera en distinguant les impôts directs (Section 1) des impôts indirects (Section 2).

dans le numéro de décembre de Kozgazdasagi Szemele (Revue Economique). lSzamuely (1982), versionjrançaise 1986 ;p.76. 5 B. Csikos-Nagy (1967), p.67 6 Titre de l'ouvrage de G. Duchêne et R. Tartarin (1991). 34

Section 1 : La fonction allocative et distributive des impôts directs.

Section 1 : La fonction allocative et distributive des impôts directs

19. Le désir de passer d'un mode de croissance extensif à un mode de croissance intensif devait se traduire par la recherche d'une plus grande efficacité en matière d'allocati on et de distribution des ressources productives. Dans cette perspective, la Hongrie dès 1968 et la Pologne au début des années 1970 ont considéré qu'il était souhaitable de décentraliser un certain nombre de décisions au niveau des entreprises. En Hongrie, les plans annuels continuaient, après 1968, d'être élaborés à tous les niveaux (Office national de planification, ministères et entreprises) mais ils n'avaient aucune force obligatoire. ilLes obligations imparties à llentreprise hongroise n1étaient pas nombreuses: elle devait élaborer son plan quinquennal et le transmettre à son ministère de tutelle en qualité de document de base en vue de la coordination avec d1autres entreprises, mais elle n'était pas formellement tenue d'accepter les amendements éventuellement proposés par le ministère,. elle devait se conformer à des livraisons obligatoires spécifiées lorsqu1elles découlaient d1accords commerciaux signés au sein du à cela, les entreprises devenaient Comecon Il 7. Parallèlement autonomes notamment en matière d'investissements (même si certains d'entre eux restaient du ressort du Centre) et de la maind' œuvre. Le Centre continuait néanmoins d'intervenir, mais de façon indirecte, par le biais des impôts et des subventions. Ceuxci ne se résumaient plus à de simples outils mis à la disposition du Centre pour drainer l'ensemble des surplus existant dans l'économie. Leur rôle devait être, au contraire, d'influencer le
7

W. Brus (1986), p.228.

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Chapitre 1 : La jonction allocative et distributive du système fiscal

comportement des entreprises, via les nouveaux indicateurs performance, afin qu'elles se comp ortent conformément objectifs du Plan. Contrairement au système de régulation ECP, il était prévu que les régulateurs soient appliqués manière uniforme à l'ensemble des unités de production.

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20. Le propos de cette section est d'étudier, d'une part, le rôle des impôts directs sur les entreprises en matière d'allocation et de distribution et, d'autre part, l'évolution de ce rôle au cours du temps. Nous montrons à cette occasion en quoi la stratégie de réforme hongroise diffère de celle de la Polog ne et des ECP. Cette section comporte deux paragraphes: le premier est consacré aux réformes du système fiscal, en Hongrie et en Pologne, (91) alors que le second porte sur les divers ajustements réalisés dans ces deux pays, depuis la mise en place du no uveau système fiscal, et sur leurs conséquences en matière d'allocation et de distribution (92). Notre analyse se limite aux impôts directs sur les entreprises, même si d'autres impôts directs existent (en particulier les impôts sur les personnes physiques), dans la mesure où ils représentaient de loin les outils les plus utilisés en matière d'allocation et de distribution.

1. Le rôle allocatif du système fiscal dans le Nouveau Mécanisme Economique (NME)
21. Dans les ECP, l'allocation des facteurs se faisait à travers le Plan: il définissait, pour chaque unité productive, les quantités à produire ainsi que les quantités des facteurs de production nécessaires. liEn l'absence de marché des capitaux, le budget des économies centralement planifiées constitue le principal intermédiaire pour l'allocation des ressources, en particulier pour financer les investissements,. le budget est l'instrument par lequel l'allocation des ressources se fait en conformité avec le PIan Il 8. Les impôts constituaient de simples outi Is mis à la disposition du Centre pour drainer l'ensemble des surplus existant dans l'économie pour ensuite être redistribués. L'impôt était, par conséquent, entièrement subordonné au Plan: le budget de l'Etat, tout comme les fonds extrabudgétaires contrôlés par les ministres des branches industrielles, étaient
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M.J. Fetherston

(1983), p.2.

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Section 1 : Lafonction allocative et distributive des impôts directs.

simplement des outils de planification qui permettaient de transférer les ressources entre les entreprises. ilLe Plan joue donc le rôle d'allouer et de redistribuer, tâches remplies far le marché et le système fiscal dans une économie capitaliste" .

22. L'objectif du NME n'était pas de renoncer à la planification centrale mais, au contraire, de l'améliorer et de la rendre plus efficace en libérant les Organismes centraux du souci superflu des détails. ilLeplan ne fournit pas en détail la façon et le nombre de biens à produire, ce qui se traduit par une réduction du nombre d'ordres donnés par l'Etat. Tandis que les entreprises ont obtenu une plus grande flexibilité dans les inputs, l'embauche, les salaires et les décisions dans la politique d'investissement" 10. Ayant rendu les entreprises autonomes, en ce qui concernait les décisions de routine, ou décisions standards 11, le Centre gardait néanmoins ses prérogatives en matière d'orientation économique: détermination du taux de croissance, direction générale du développement... La plus grande autonomie accordée aux entreprises fut accompagnée, tant en Hongrie qu'en Pologne, par la mise en place d'indicateurs de performance (le profit en Hongrie, le profit et la valeur ajoutée en Pologne) auxquels les entreprises ont dû se soumettre. En principe, plus ces indicateurs de performance étaient élevés et plus l'entreprise pouvait augmenter les salaires et développer ses capacités productives: alors que les entreprises ont obtenu une plus grande autonomie dans l'utilisation des inputs, le choix des investissements et diverses opérations courantes, il leur a été dit de maximiser le profit. Le Centre pouvait agir sur le comportement des entreprises en imposant de manière différenciée les facteurs de production (impôts sur les actifs et sur les salaires) et la répartition des profits (impôts sur le fonds de développement et sur le fonds de participation).

9

10S.K. Chand et H.R. Lone (1992), p.16. Il Le terme "décisions standards" est utilisé par J. Kornai (1971) par opposition aux "décisions fondamentales" comme les investissements à grande échelle et à long terme. 37

D.M. Newbery

(1990), p.82.

Chapitre 1 : La jonction al/ocative et distributive du système fiscal

23. L'originalité de l'expérience polonaise de 1973, par rapport à la réforme hongroise, tient au fait que l'utilisation d'instruments de régulation indirecte était limitée aux Wielka Organizacja Gospodarcza (WOG). Les WOG sont des unités économiques qui regroupent plusieurs entreprises d'Etat, qui se caractérisent par une taille importante par rapport au marché (normalement en situation de monopoleur), une intégration totale du processus de production (intégration verticale), une subordination directe au ministre de la branche 12. Les WOG constituaient, par conséque nt, des unités pilotes qui devaient permettre d'étudier, de façon expérimentale, l'introduction d'un nouveau mode de régulation sur le comportement des entreprises. Cette expérience devait ensuite être étendue progressivement à l'ensemble de l'économie en fonction des résultats obtenus. Le gradualisme polonais devait permettre une meilleure préparation aux changements et notamment l'établissement de combinaisons entre des règles générales et des solutions appropriées à des secteurs particuliers. L'opération commença en 1973 avec la création de 27 WOG en qualité d'unités pilotes. Au bout de deux ans, elles étaient 62, détenant 44,7% du total des ventes des produits industriels et des services et 38,5% de l'emploi. Au bout de trois ans, elles étaient 110, avec
67,7% des ventes et 61 % de l'emploi
13.

24. Les différents impôts susceptibles d'inciter les entreprises à adopter une combinaison des facteurs de production et à faire un "bon" usage 14 des profits sont les suivants: les impôts rentrant dans les coûts de production (impôt sur les actifs et impôt sur les salaires) et les impôts affectant la répartition des profits (impôt sur le fonds de participation et impôt sur le fonds de salaire).

12 On peut remarquer que très souvent il y a eu fusion ou concentration d'entreprises à la suite du processus de décentralisation des décisions. 13Source: W. Brus (1986), p.256. 14Un usage qui soit conforme aux objectifs définis par le Centre. 38