Une histoire de la monnaie polonaise, 1918-1992

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Publié le : vendredi 1 janvier 1993
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EAN13 : 9782296275409
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UNE HISTOIRE DE LA MONNAIE POLONAISE, 1918-1992

Elisabeth R. NAJDER

UNE HISTOIRE DE LA MONNAIE POLONAISE, 1918-1992

Contrôle des changes et convertibilité

Ouvrage publié avec le concours de la Direction de la Recherche et des Etudes doctorales du Ministère de l'Education Nationale, de la Jeunesse et des Sports
L'Harlnattan 5-7, rue de L'Ecole Polytechnique 75005 Partis

Collection "Pays de l'&t" dirigée par Bernard Chavance

Gérard Roland, Economie politique du système soviétique, 1989. Wladimir Andreff (ed.), Réforme et échanges extérieurs dans les pays de l'Est, 1990.
Pierre Dubois, Jena Koltay, Csaba Mako, Xavier Richet (OOs.), Innovation et emploi à l'Est et à l'Ouest: les entreprises hongroises et françaises face à la modernisation, 1990.

Jacques Sapir (ed.), L'URSS au tournant. Une économie en transition, 1990.
François Bafoil, Entreprises et syndicats en RDA : une histoire de l'émulation socialiste, 1991.

Commission des Communautés Européennes, La situation économique et les réformes en Union Soviétique: Stabilisation, libéralisation et dévolution de compétences, 1991.
Catherine Locatelli, l'Est, 1992. La question énergétique en Europe de

Michel Roux (ed.), Nations, Etat et territoire . en Europe de l'Est et en URSS, 1992. Krystyna Vinaver (ed.), La crise de l'environnement à l'Est: Pays en transition et expérience française d'une écononlie mixte, 1993.

@ L'Harmattan, 1993 ISBN: 2-7384-1777-9

A mes parents

AVANT-PROPOS

Asphyxiée au fil de quarante-cinq années par les contraintes du régime totalitaire, aujourd 'hui enfin débarrassée de ce poids, affranchie de la dictature du Parti unique, grisée par sa démocratie nouvelle-née tant espérée, la Pologne s'évertue à mener à bien la. restructuration de son économie. Le handicap capital dont ont souffert les multiples premières tentatives de réfonne des années 1980 résidait dans la situation sur les marchés, intérieur et extérieur, l'inflation galopante et l'échec des efforts tendant à rétablir l'équilibre. Mais cet équilibre était-il réalisable, alors que la monnaie nationale demeurait non seulement inconvertible, mais n'inspirait plus la moindre confiance et qu'il n'était de convertibilité que celle de la seconde monnaie en circulation parallèle, autrement dit le dollar? Si tout le monde souhaitait le retour à la convertibilité, peu de ses adeptes se rendaient compte de ce que cette notion implique. Le climat politique du début des années 1990 et la libéralisation de l'économie polonaise qui s'ensuit semblent a priori favorables à l'instauration de la convertibilité. Mais un tel pari est-il gagnable dans un pays qu'on peut malheureusement qualifier de sous-développé? Comment l'Etat conduit-il cette expérience? Face aux conditions que requiert la convertibilité, quelles sont les possibilités réelles de son instauration en Pologne? Est-il facile, comme on le croyait, de passer du contrôle des changes à la convertibilité? On la veut rapide. Mais sera-t-elle efficace? D'un prix acceptable? Assurée de son maintien dans l'avenir? Une fin ou un moyen? Voilà quelques sujets de réflexion que nous essaierons de développer dans le présent travail. Puisse-t-il démontrer à quel point pour tout ce qui concerne les tribulations dont peut souffrir une monnaie nationale .soumise à celles de la politique, la Pologne peut avoir valeur d'exemple. Nous avons jugé opportun de remonter l'histoire. du XXe siècle de l'Etat polonais et de confronter en premier lieu deux périodes essen-

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tielles, celle de la Pologne de l'avant-guerre (1918-1939) et celle de la Pologne socialiste, ce qui nous pennet de détenniner les conditions du retour à la convertibilité dans ce même pays, mais dans des contextes autres et dans des systèmes autres, ceux du marché et de la planification impérative plus ou moins assouplie. Enfin, l'étude de deux ans et demi de transition vers l'économie de marché 1990-1992 dégage par rapport au passé d'avant-guerre certaines similitudes, mais aussi des différences, notamment pour ce qui concerne l'infrastructure nécessaire à l'instauration de la convertibilité et l'efficacité de la politique menée. Toute tentative de mettre en lumière l'alternance dans la Pologne de l'entre-deux-guerres des périodes de contrôle des changes et de convertibilité implique en préliminaire une présentation du système monétaire polonais, tel qu'il avait émergé de la première guerre mondiale, et de l'environnement économique qui avait obligé les autorités à introduire le contrôle des changes. Nous prêtons donc une attention particulière à la réglementation dans ce domaine. fi est intéressant de faire ressortir comment la Pologne était paIVenue à abolir le contrôle des changes, grâce à une première réfonne monétaire à moitié réussie en 1924, et à rétablir la convertibilité avec l'aide de prêteurs étrangers et grâce à des mesures de rigueur budgétaire et monétaire. Toutefois, le contrôle des changes fut rétabli en 1936 et renforcé au cours des années 1937-1939. Les raisons qui ont conduit la Pologne à prendre cette décision font également l'objet de notre réflexion. Une ample place est réseIVée à l'évolution du contrôle des changes au cours des années 1944-1980, évolution qui devait mener à la réfonne économique de 1981-1982. La relation de l 'histoire du contrôle des changes décrit la mise en place de la monnaie polonaise après la guerre à la suite de la réunification du système monétaire, le rôle dominant du monopole du commerce extérieur, ainsi que la reprise et la consolidation du contrôle des changes d'avant-guerre par les autorités communistes et l'aboutissement à la loi de 1952'. Vient ensuite la période de l'assouplissement progressif du contrôle des changes au long des années 1954-1980 sous la double pression des impératifs économiques et des besoins financiers. L'accent est mis sur les dégâts causés par les cours artificiels du zloty, sur la recherche de palliatifs à l'inconvertibilité et sur l'isolement de la Pologne au sein du marché mondial. Une autre question importante touche aux répercussions de la réforme économique de 1982 sur le contrôle des changes. Elles affectent en premier lieu la décentralisation du commerce extérieur. Elles détenninent aussi la réorganisation du système bancaire en ce qui a trait à la fois aux opérations en devises et à la création de banques, qui, en dehors de la gestion des devises, ont comme objectif la promotion des exportations et des activités y afférentes ou pennettant de réduire les importations. 8

Un intérêt particulier est porté à l'assouplissement du contrôle des changes vis-à-vis des entreprises et des institutions. Un asso~plissement
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feutré qui prend la forme de quotas de rétention du produit des exportations, et une mesure qui se heurte à la pénurie aiguë des devises pour les besoins prioritaires de l'Etat. Nous examinons aussi d'autres dérogations au contrôle des changes absolu, telles que les concessions accordées aux sociétés mixtes à participation étrangère, les droits de gestion de devises consentis aux établissements d'enseignement supérieur ou aux collèges d'avocats. Une bonne part du travail est consacrée aux faveurs dont en matière de contrôle des changes ont bénéficié certains particuliers, exemple type de l'extension et de la libéralisation des concessions accordées au cours des années 1970. Un premier pas timide en direction d'un marché des obligations s'esquisse à travers les certificats des dépôts en devises rémunérés mais demeurant strictement nominatifs. Vient enfm le problème d'une brûlante actualité qui consiste à étudier le rétablissement de la convertibilité du zloty dans la Pologne libre. La convertibilité, nous le savons, suppose certaines conditions préalables et ne se concrétise que lorsque la monnaie est stabilisée. Comment, en l'occurrence, les autorités s'y prennent-elles dans une situation où les institutions nécessaires à la bonne marche d'une économie de marché, qu'elles soient administratives, commerciales, financières, font cruellement défaut? Mais plus grave, il s'agit d'entrer dans un univers nouveau, d'aborder un cas de figure où l'on ne peut s'inspirer d'aucun précédent, où l'inexpérience est donc totale! il manque la base théorique relative au processus de libéralisation des économies centralement planifiées et soumises à un inteIVentionnisme excessif. A la suite de l'évolution de la législation qui allège progressivement la réglementation, on obselVe un relâchement du contrôle des changes qui finit par «éclater». Cela se traduit par la légalisation du marché noir devenu marché libre et dans la pratique par l'ouverture des comptoirs d'achat et de vente de devises. Mais, constatation étonnante, plus on libéralise le contrôle des changes, plus les cours du dollar montent et plus son rôle de monnaie parallèle s'amplifie! Quelques explications de l'extension du système bi-monétaire, dit dollarisation, ne seront pas de trop. Avec l'arrivée au gouvernement de Leszek BALCEROWICZ, on engage une nouvelle politique monétaire entrant dans le cadre du programme de stabilisation élaboré avec le concours du FMI. La convertibilité et la défense du cours du zloty en sont le point crucial. Les conditions politiques et structurelles, autrement dit le cadre général de l'accès à la convertibilité, sont examinées, de même que les mesures concrètes prises dans ce sens. L'introduction du taux de change unique fixe établi par rapport au dollar pour les paiements et les transferts dans les transactions avec l'étranger est accompagnée de la libéralisation du contrô9

le des changes et des échanges commerciaux, libéralisation qui ne s'applique cependant pas aux mouvements des capitaux. Cette opération signifie l'instauration de la convertibilité interne du zloty. Nous sommes ainsi confrontés à plusieurs problèmes. Quid du nouveau rôle du taux de change et de son étendue? Dans quelle mesure le cours du zloty peut-il devenir un instrument de la politique économique et de la politique commerciale? Quel est le niveau approprié du cours du dollar? Quelle est l'incidence du cours surévalué de la monnaie polonaise sur les échanges et les investissements étrangers, ainsi que sur sa stabilité? Quelle est l'incidence de l'abolition du rouble transférable sur la balance des paiements polonaise et notamment sur le cours du zloty? Pour clore nos investigations, nous esquissons le bilan de deux ans de plan de stabilisation en essayant de voir quelle part y a prise le problème du contrôle des changes et de la convertibilité. Quels sont ses acquis? Ses points faibles? Les critiques qu'il a suscitées? Et enfin, on présente sommairement le nouveau programme économique et le sort qu'il fait aux cours de changes.

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INTRODUCTION

1. Le contrôle des changes et la convertibilité

On a souvent tendance à considérer la convertibilité et le contrôle des changes comme des phénomènes distincts, voire opposés. La convertibilité serait un attribut de l'économie de marché et le contrôle des changes celui des pays dirigistes ou planifiés. En fait, ils ne sont que deux faces de la même réalité; la convertibilité traduisant simplement la zone de liberté que laisse et circonscrit le
contrôle des changes.

La notion de convertibilité est héritée des temps où la frappe des monnaies en or ou en argent, qui avaient une valeur intrinsèque, s'est accommodéeaux 17e et I8e siècles des billets en papier auxquels l'Etat a conféré un cours légal. La convertibilités'opère essentiellement en or
ou en argent et, accessoirement, en monnaies étrangères. Ces conditions imposées par l'Etat à la convertibilité des monnaies en papier reviennent en réalité à une pratique du contrôle des changes.

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Parmi les nombreuses définitions du concept de contrôle des changes, celle d'André PIATlER, la plus large, semble le mieux correspondre au propos de notre étude, puisqu'elle embrasse le contrôle des changes et la convertibilité dans les différents systèmes économiques qu'a connus la pologne au cours de 74 années de son existence au XXe siècle. Pour André PIATIER, le contrôle des changes comprend «toutes les interventions de l'Etat en matière de change». Cette définition «englobe à la fois ce qu'on pourrait appeler les restrictions de change (c'est-à-dire les opérations effectuées par un organe de direction ou de contrôle, restreignant la liberté des individus dans leurs transactions internationales) et les interventions de l'Etat, qui, sans diminuer la liberté d'action des individus, ont une certaine influence sur le change,(1). telles, par exemple, les politiques des fonds d'égalisation des changes»
1. André PIATIER, Le contrôle des changes, Tome l, Rapport général, Conférence Pennanente des Hautes Etudes Internationales, Paris, 1947, p.5S. Il

La présentation de l'étude est historique. Une telle démarche devrait pennettre une vision assez complète du problème traité. Car l'histoire de la Pologne a connu une succession de phases de contrôle des changes plus ou moins sévère (1918-1926, 1936-1939, 1944-1951, 1952-1992) et de convertibilité plus ou moins étendue (1927-1936, 1990-1992). Ce qui importe, ce n'est pas seulement la réglementation en cours, mais aussi le contexte politique, économique et des finances extérieures qui l'a encadrée, et pas seulement le système en lui-même, mais les conditions du passage d'un système à l'autre. Avant d'aborder l'expérience polonaise, peut-être est-il opportun de rappeler succinctement les fonnes qu'a prises, dans les années 1930, le contrôle des changes dans les économies de marché, les organismes ou arrangements qui l'ont assuré, ainsi que sa nature dans les économies centralement planifiées.

2. Les différentes formes du contrôle des changes dans les économies de marché
La crise économique des années 1929-1930 pose le problème des changes dans tous les pays occidentaux, ainsi que dans le tiers monde. Toutefois, les mesures prises en la matière varient sensiblement selon les pays et les époques. Plusieurs types de contrôle des changes ont alors émergé et fait l'objet de descriptions dans de multiples travaux (2). La classification la plus complète en a été faite par Howard ELLIS. Ce fruit d'une étude approfondie du contrôle des changes pratiqué dans l'Europe centrale au cours des années 1930, publiée en 1941, nous intéresse particulièrement. Howard ELLIS retient cinq types de contrôle des changes en fonction du degré de sévérité des mesures adoptées (3). - Le premier type est destiné à prévenir les mouvements spéculatifs et les variations brusques des taux de change. La création de Fonds de stabilisation des changes après 1931 par la Grande-Bretagne, les Etats-Unis et la France et la politique de devises (Devisenpolitik) pratiquée par l'Autriche-Hongrie et la Russie avant 1914 constituaient des fonnes souples de contrôle (4).
2. Voir les travaux de La Conférence Permanente des Hautes Etudes Internationales déjà citée, Tome I avec le rapport d'André PIATIER et le Tome il: Rapports nationaux, Allemagne, Amérique Latine, Argentine et Bulgarie (Nous n'avons pu consulter les tomes III et IV annoncés) et Howard ELLIS, Exchange Control in Central Europe, Harvard University Press, Cambridge, 1941, P.EINZIG, Exchange Control, London, 1934. Sur le contrôle des changes en Europe Centrale, voir: Eugène ZALESKI, Les courants commerciaux de l'Europe danubienne au cours de la première moitié du XXe siècle, Paris, 1952, pp.171-207. 3. Howard ELLIS, Exchange Control in Central Europe, op.cit., pp.1-7. 4. Ibid., p.1.

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_ Le second type consiste dans l'interdiction de tous les mouvements extérieurs de capitaux autres que ceux effectués sous les auspices de l'Etat. A cette fin, il faut que l'Etat contrÔle tous les mouvements de devises à l'intérieur du pays, et leur afflux en provenance d'exportations et de transferts, afflux qui ne peut avoir lieu que dans certains cas officiellement autorisés. Cela nécessite la supervision étatique des comptes bancaires de tous les individus et de toutes les entreprises. Ce contrôle est étendu aux métaux précieux et aux dépôts faits par des étrangers dans le pays. On favorise par ailleurs les accords de clearing et de compensation qui permettent d'équilibrer les recettes des exportations et les dépenses des importations et freinent la fuite des capitaux. Mais ce type de contrôle n'implique nécessairement ni le ration(5). nement des devises ni la fixation officielle d'un taux de change

_ Le troisième type de contrôle des changes intervient quand un

pays, qui a déjà interdit les mouvements de capitaux vers l'extérieur, fixe le cours du change par voie d'autorité (analogie avec la taxation en matière de prix) (6).On veut ainsi rassurer la population aux yeux de laquelle la dépréciation du cours de change équivaut à l'inflation. En fait, il est plus probable que le taux de change réel tombera au dessous de sa parité officielle. Cela arrivera le plus souvent parce que l'Etat lui-même remboursera des emprunts en principal et intérêts plus rapidement que ne le permettrait la part des exportations que l'on pourrait affecter à cette fin et parce que l'évasion des capitaux privés ne pourra
être maîtrisée (1).

_ Le quatrième type se distingue du troisième par les causes de la

disparité entre les cours des changes officiels et réels. fi puise sa nécessité dans l'inflation ou dans la déflation retardée, autrement dit soit dans la fuite de la monnaie génératrice de poussées inflationnistes, soit dans le fait que des mouvements défavorables se sont produits dans les termes d'échanges, mouvements provoqués par la hausse des coûts et (8).Le redressement de la situation ne déles variations de la demande pendant plus d'un simple arrêt des mouvements de capitaux, il est nécessaire de recourir à des restrictions des crédits, à des réductions des coûts ou à un accroissement de la production. Un excès de demandes de
5. Howard ELLIS, Exchange Control in Central Europe, op.cit., pp.2-3. 6. Ibid., pA et Louis BAUDIN, Manuel d'économie politique, tome n, Paris 1944, p.l Un organisme officiel, doté du monopole en matière de change, compense les dettes et les créances à ce cours devenu définitif. Comme pour les marchandises, il faut que les demandes et les offres soient centralisées. C'est pourquoi toute importation est subordonnée à l'établissement d'un certificat attestant que la délivrance des devises correspondant au règlement est autorisée, toute exportation étant soumise à la souscription par l'exportateur d'un engagement de céder à l'office des changes, dans un certain délai, les devises étrangères qu'il recevra en paiement. 7. Howard ELLIS, op.cit., pp.4-5. 8. Ibid., pp.5-6. 13

devises apparaît et le rationnementde leur allocation devient une nécessité. Dans ce type de contrôle des changes, les cours des changes sont non seulement fixés de façon autoritaire, mais aussi à un niveau trop
élevé (9). - Dans le cinquième type, non seulement on retrouve ce double inconvénient, mais on constate que son mécanisme obéit à des motivations à la fois commerciales et politiques. Le contrôle des changes devient ainsi une anne politique, économique, souvent autarcique, servant le Plan en cours. C'est fréquemment un instrument supplémentaire de la politique commerciale. Celle qui respecterait l'orthodoxie des principes voit son application achopper sur les accords commerciaux en vigueur. En tout cas, un tel contrôle pennet la correction des taux de change défectueux et un traitement sélectif des différents produits à l'aide de subventions, de quotas, par exemple. Souvent aussi, met-on en œuvre un système de taux multiples tendant à fixer des cours différents pour tous les pays et pour presque tous les produits d'exportation ou d'importation. L'effet de monopole joue à plein. On arrive aussi à obtenir des paiements en devises convertibles de pays appliquant eux-mêmes le contrôle des changes en cas de vente de produits «durs». Les taux de change multiples permettent également d'avoir recours à certaines méthodes souples et, en partie au moins, secrètes de la discrimination politique (10).

3. Les organismes et les conventions assurant le contrôle des changes dans les économies de marché
3.1. Les accords de clearing et la création des Offices de compensation

L'introduction d'un contrôle des changes sévère laisse les partenaires commerciaux des pays en question dans une situation peu confortable. Ils peuvent continuer à leur vendre, mais sans aucune certitude d'être payés. La réponse à ces problèmes a été l'institution des Offices de compensation (11) sanctionnant la fonne bilatérale des échanges entre les pays. La compensation s'opère obligatoirement entre les importations et les exportations de deux pays. Les sommes dues par les importateurs

9. Howard ELLIS, Exchange Control in Central Europe, op cit., p.6. 10. Ibid., pp.6-7. Il. L'Office de compensation supprime même le mécanisme des achats et ventes de devises, mais le change subsiste puisqu'il faut exprimer en monnaie nationale les montants des achats effectués en monnaie étrangère à l'étranger. 14

sont versées à l'Office de compensation et elles seIVent à payer les exportateurs (12). La liaison entre les monnaies se fait à l'Office à un cours officiel détenniné par voie d'entente entre les deux pays. Ce cours doit rester stable, stabilité obtenue par l'adéquation de son rythme au règlement des exportations, les importations ne pouvant s'effectuer que dans la limite de celles-ci (13).Ou bien, si elles ont lieu librement, les importa-

teurs ne reçoivent les devises qu'à concurrence des sommes obtenues par les exportations. Cela entraîne l'obligation pour les créanciers d'at(14), tendre que les exportations nationales compensent les importations Des délais d'attente se substituent donc aux variations des cours entre
les pays à change libre
(16).

(15).

Le clearing ne supprime pas les risques pour l'exportateur étranger. En cas de non-paiement par l'importateur, c'est le droit commun qui
s'applique

Ce clearing bilatéral traduit une régression, un repli brutal des pays
soumis au contrôle des changes et à des interdictions de sortie de l'or et des devises. Les peuples se referment sur eux-mêmes, par souci surtout de sécurité. Réaction illogique, puisque jamais deux économies nationales ne sont exactement complémentaires l'une de l'autre. Le volume du commerce international diminue puisque les échanges sont ramenés au niveau de celle des deux parties la moins disposée à échanger. Les courants commerciaux sont déviés, car le pays désireux de liquider un solde de balance qui risquerait de rester inutilisé est incité à acquérir chez son partenaire des marchandises qu'il pourrait trouver ailleurs à meilleur marché ou de meilleure qualité. Pour les mêmes raisons, les

pays tiers parviennent difficilement à commercer avec les pays à clearing. Us sont amenés à réduire leurs prix pour conserver leurs débou(17).
chés et aggravent ce faisant la dépression mondiale Pour remédier à ces inconvénients, plusieurs pays se sont efforcés d'introduire la compensation multilatérale. Cette compensation n'a plus

12. Louis BAUDIN, Manuel d' écoMmie politique, tome il, op.cit., p.128; Gaston LAPIERRE, Le régime du commerce international. Mobilisation et liquidation des arriérés de clearing, Paris, 1939, pp.33-42. 13. Dans ce cas, les pouvoirs publics exigent la réciprocité immédiate en nature, conformément à la formule «achetons à qui nous achète». Cf.: Louis BAUDIN, op.cit., p.128. 14. Idem. 15. Bertrand NOGARO, La monnaie et les systèmes monitaires, Paris, 1945, p.70. 16. Gaston LAPIERRE, op.cit., p.41. Les exportateurs du pays créanciers croient à tort ne plus avoir à craindre la défaillance des débiteurs, parce qu'ils négocient sous la protection d'un organisme officiel. D'où le risque d'accroître encore le déséquilibre et d'accumuler les arriérés. Louis BAUDIN, op.cit., p.129. 17. Louis BAUDIN, op.cit., p.129.

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rien à voir avec le troc; un titre existe: le chèque-compensation qui est une créance endossable, à durée de validité limitée, sur les marchandises ou les services du pays émetteur. Chaque achat assure donc une
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vente et inversement. Le cours de change reste variable, déterminé par
l'offre et la demande de ces titres, mais ses variations sont moins amples que celles du cours du change sur un marché ordinaire, puisqu'il concerne des devises spéciales fondées sur des transactions réelles. Le clearing multilatéral se raproche donc du mécanisme libre des prix, avec un instrument monétaire particulier (18). Ce clearing est cependant difficile à instituer parce qu'il exige l'accord de la plupart des Etats et il ne peut s'étendre aux Etats constamment débiteurs et dont les pouvoirs publics n'adoptent pas les mesures de redressement nécessaires, surtout que les gouvernements préfèrent s'en tenir aux accords bilatéraux qui, comme les droits de douane et les contingents, peuvent être manipulés à leur gré (19).

3.2. La compensation au niveau des transactions et des entreprises Avant 1940, il y avait aussi des pratiques de compensation privées. Ce genre d'accord pouvait se conclure par entente personnelle et sans caractère officiel, mais il fallait que le montant des opérations fût égal, et même également exigible et également garanti. Seuls les organismes capables de connaître un nombre très grand de négociations pouvaient s'e11tremettre, et de grandes banques s'y étaient consacrées. Des officines privées et spécialisées, alléchées par les commissions, l'avaient fait avec moins de probité. Cette compensation privée devait d'ailleurs être prévue et autorisée par les traités: certains pays l'interdisaient, d'autres l'autorisaient à titre plus ou moins exceptionnel (20). Après la guerre, au milieu de la décennie 70-80, les compensations au niveau des transactions ou des entreprises se sont développées dans le commerce entre l'Est et l'Ouest. fi s'agissait surtout de sauvegarder ce commerce qui devait faire face à une grave crise des paiements dûs aux pays à monnaie convertible. Les accords de compensation se faisaient dans le cadre du contrôle des changes institué dans les pays de l'Est. Là où l'équilibre des paiements ne pouvait plus être réalisé, les échanges compensés avec leur équilibre «automatique» entre les flux commerciaux dans les deux sens pennettaient de sortir de l'impasse. Ces échanges compensés se définissaient comme des transactions commerciales internationales qui obligeaient le pays vendeur à accepter

18-. Louis BAUDIN, Manuel d'économie politique, op.cit., p.130. . 19. Idem. 20. Gaston LAPIERRE, Le régime du commerce international, op.cit., pp.l05108. 16

partiellement en règlement de ses livraisons des produits en provenance du pays acheteur (21). Panni les diverses catégories de compensations commerciales, il convient de mentionner les transactions de troc, les transactions de compensation proprement dites (établies dans un seul contrat), les contre-achats (conclus à l'aide de deux contrats séparés avec paiement séparé des deux livraisons et facturation dans une monnaie convertible convenue). il y avait d'autres variantes (telles que pré-compensations ou achats anticipés, opérations parallèles et contre-achats prévus par un arrangement global). Des accords de rachat sont pratiqués aussi dans la compensation industrielle, où un fournisseur occidental de machines ou d'usines par exemple accepte en paiement partiel soit des produits obtenus grâce aux équipements fournis, soit des produits qui y sont liés de manière plus indirecte. 4. Le contrôle des changes en tant que partie intégrante du monopole du commerce extérieur et de la planification impérative Entre le contrôle des changes dans les économies de marché et les économies centralement planifiées, la différence ne réside pas uniquement dans la rigueur des mesures prises. C'est l'objectif et la place du contrôle des changes dans l'économie qui sont en cause. Dans l'économie de marché, le contrôle des changes est une mesure en principe exceptionnelle, destinée à faire face aux difficultés économiques. Elle devrait être levée avec la disparition de ces difficultés. Dans les pays socialistes centralement planifiés, le contrôle des changes est un rouage d'un système d'ensemble, devant soumettre l'homme, la société et l'économie à l'idéologie dont se réclame le groupe dirigeant, un instrument de pouvoir parmi les autres. Historiquement, le contrôle des changes est apparu en Russie au lendemain du coup d'Etat bolchevique de novembre 1917, à la même époque que le monopole d'Etat du commerce extérieur (institué le 23 avril 1918). il s'agissait aussi bien d'une mesure pragmatique devant protéger l'économie en transition vers le socialisme que d'une décision à caractère idéologique devant protéger le socialisme naissant. C'est à la suite de la mise en place par Staline de l'économie collectiviste centralement planifiée en 1930-1931 que le monopole du commerce extérieur soviétique et le monopole des changes sont devenus
parties intégrantes du nouveau système (22).Dans ce système, toutes les

21. Les échanges Est-Ouest. L'évolution récente des échanges compensés, OCDE, Paris, 1981, p.9. 22. Eugène ZALESKI, La planification stalinienn£, Préface d'André PIATIER, Paris, 1984. 17

décisions économiques, voire d'importance moyenne, émanent du Centre et sont acheminées impérativement par la voie hiérarchique aux
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agents économiques. De même pour les objectifs en matière de commerce extérieur, qui sont transmis au moyen des ordres et des indices en quantité oU en valeur, des quotas en quantité et en devises et des normes techniques et financières. L'exécution du plan en matière des changes se traduit par les autorisations consenties sur la base des plans des transactions monétaires avec l'étranger qui font partie intégrante du Plan national. Les relations monétaires avec l'étranger sont planifiées par le chiffrage en devises et l'orientation des besoins monétaires du commerce extérieur. Cette intégration complète du monopole des changes, qui a continué en URSS au cours des années de l'après-guerre, a été imposée aux pays de l'Europe centrale occupés par l'année soviétique victorieuse. En Pologne, cette intégration dans le Plan impératif a été réalisée de la façon la plus complète et la plus drastique par la loi sur les devises du 28 mars 1952. Elle est restée sans grands changements jusqu'aux années 1960-1970. Toutefois, les besoins économiques ont nécessairement entraîné l'apport de plusieurs modifications à cette conception soviétique rigoureuse du monopole des changes. Dans le courant des années 1960-1980, ce monopole a subi une érosion importante dans tous les pays de l'Est européen en même temps que d'autres décisions staliniennes de nature idéologique, essentiellement pour des raisons économiques puisque les brimades administratives dont il n'était pas avare devenaient de plus en plus coûteuses et inefficaces. Cette mutation du monopole des changes intervenue après la deuxième guerre mondiale apparaît très nette dans l'expérience polonaise de l'après-guerre. Elle constitue un des principaux éléments de la présente étude et ambitionne de pennettre l'établissement d'une typologie des monopoles de change, en tout cas de les présenter d'une façon évolutive. On se demande, en premier lieu, sous quelle pression économique, fmancière ou même simplement sociale les rigides textes staliniens ont été assouplis. Et quel était le rôle dans cette évolution de la pénurie chronique de devises contre laquelle le monopole des changes a été introduit. L'expérience polonaise est ainsi un exemple frappant de la faillite du monopole des changes stalinien, faillite à l'origine lointaine en grande partie de l'inéluctabilité de la thérapie de choc à partir du recouvrement de l'indépendance polonaise.

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PREMIERE PARTIE LE CONTROLE DES CHANGES ET LA CONVERTIBILITE DANS LA POLOGNE DE L'ENTRE-DEUX-GUERRES

CHAPITRE 1 DU CONTROLE DES CHANGES A LA CONVERTIBILITE DE LA MONNAIE APRES LA RENAISSANCE DE L'ETAT POLONAIS (1918-1927)

1.1. L'unifICation des monnaies en circulation sur le territoire de la Pologne Avant qu'elle redevînt un véritable Etat le Il novembre 1918, ce qu'on appelait encore la Pologne, et donc son administration, sa législation, l'appareil de son Trésor, présentaient une grande diversité. Celle des monnaies s'ensuivait naturellement. Sur le territoire de l'ancien Reich allemand circulaient des marks, sur celui de l'occupation allemande du Royaume de Pologne des marks polonais, en Galicie des couronnes et des roubles, sur les territoires Nord-Est de l'ancien Oberkommando-Ost des roubles, des ost-marks et ost-roubles, sur les territoires du Sud-Est des roubles, des hrivny, des karbowancy ukrainiens sans compter toute une gamme d'autres monnaies émises par les autorités locales (1).Leurs rapports réciproques se modifiaient continuellement. La masse totale équivalait à quelque 8 milliards de marks polonais (2). Toutes sortes de raisons économiques, politiques et techniques empêchaient la création d'une nouvelle unité monétaire, encore que des projets dans ce sens aient été conçus et semblent avoir connu un début d'exécution. En effet, un décret du 5 février 1919, portant la signature du chef d'Etat, Jozef PILSUDSKI, et du Président du Conseil, I.J.PADEREWSKI, avait institué une nouvelle unité monétaire appelée Lech,
1. Zbigniew LANDAU et Andrzej TOMASZEWSKI, Gospodarka Polski miedzywojennej, Tom I, W dobie inflacji 1918-1923 (L'économie polonaise de l'entre-deuxguerres, tome I, Au temps de l'inflation), Warszawa, 1967, p.276. 2. Tadeusz ADAMCZEWSKI, Zagadnienia walutowe w Polsce (Les problèmes monétaires en Pologne), RUCH PRAWNICZY I EKONOMIC~ N°2, 1921, p.48.
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(3). Ce décret sera cependant subdivisée en centièmes dénommés grosz annulé par la loi du 28 février 1919, donnant à la nouvelle unité moné_ (4). taire polonaise la dénomination de zloty

Vu les difficultés économiques résultant des différences existant entre les territoires quant au niveau des prix et des salaires, un taux de change commun et correct était difficile à détenniner. Les particularismes régionaux posaient des problèmes politiques au nouvel Etat et le gouvernement ne voulait pas les amplifier par un taux qui lèserait certains. Mais il s'y ajoutait des difficultés techniques. fi n'était possible ni d'imprimer en grandes quantités une monnaie nouvelle, ni d'accroître sensiblement l'émission d'une des monnaies en circulation.(S).De toutes celles-ci, seul le mark polonais avait un caractère spécifiquement national et n'avait cours dans aucun autre pays. Le gouvernement avait trouvé dans les réselVes de la Caisse étatique polonaise de crédit (Polska Krajowa Kasa Pozyczkowa) un grand stock de monnaie immédiatement disponible. En effet, l'impression de la monnaie avait commencé en janvier 1919, non d'après les maquettes fixées par l'occupant allemand, mais selon les nouveaux dessins précisés par le décret du 31 décembre 1918 (6).Les principes de l'émission ne prévoyaient pas la couverture en or de marks polonais. Leur fondement légal était défini par les décisions de la Diète (7). L'opération d'unification commence par l'interdiction le Il mars 1919 d'importer les monnaies des anciens occupants qui se juxtaposaient à la monnaie en circulation et amplifiaient les variations des cours (8).On introduit ensuite dans les zones héritées de l'ancien partage deux monnaies circulant parallèlement. A la monnaie en vigueur, on adjoint le mark polonais. C'est chose faite le Il avril 1919 dans les anciens territoires prussiens, le 15 janvier 1920 dans les anciens territoires autrichiens et dans l'ensemble de celui de la Pologne par le moyen

3. La couverture du lech en or devait correspondre au pair au franc or français. 4. DZIENNIK USTAW RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ (cité plus loin DzURP), 28 février 1919, N°20, poz. 230. La dénomination zloty devait rappeler les monnaies polonaises existantes avant les partages du pays (fin XVllIe siècle), mais aussi l'époque du «Royaume de Congrès» et de la première Banque de Pologne. 5. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, W dobie inflacji, op.cit. p.278. L'impression des billets en zlotys, confiée aux imprimeries de Paris, à défaut de l'équipement nécessaire en Pologne, devait se prolonger et dépasser le délai prévu. 6. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, op.cit., p.277. 7. Un premier décret du 10 janvier 1919 autorise l'émission de 500 millions de marks polonais. Henryk CYWINSKI, Dziesiec wiekow pieniadza polskiego (Dix siècles de la monnaie polonaise), Warszawa, 1987, p.193. 8. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, op.cit., p.277.
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d'une loi qui détennine un rapport fixe entre les marks polonais et les couronnes (70 marks polonais contre 100 couronnes) (9). Le gouvernement décide ensuite le 2 mars 1920 l'échange obligatoire des couronnes contre les marks polonais en Galicie et dans les territoires de l'ancienne occupation autrichienne du Royaume de Pologne. Finalement, la loi du 29 avril 1920 retire de la Pologne les roubles qui

sont échangeables contre les marks polonais (l0). Ainsi, l'unification de

la monnaie polonaise est-elle achevée au cours de la première moitié de 1920. TIne faut cependant pas oublier que l'émission de marks polonais s'est accélérée durant les années 1919-1920. 1.2. L'inflation et ses causes On considère le déficit budgétaire et la nécessité d'un octroi sans cesse renouvelé de crédits à l'Etat par la Caisse étatique polonaise de crédit - bien que dans une mesure limitée - comme les causes principales de l'inflation en Pologne au début des années 1920. TI convient de noter que les dégâts laissés par la première guerre mondiale sur les territoires occupés par les Russes et les Autrichiens se

chiffraient au total à 10% du patrimoine national (11). Les destructions

dans le domaine de l'industrie, de l'agriculture, des transports, des échanges commerciaux, entraînent la baisse des ressources potentielles. La diminution des prélèvements fiscaux sur les chiffres d'affaires, sur les revenus, celle des impôts fonciers et locaux, en même temps que la Reconstruction exigent de l'Etat des efforts fmanciers considérables (12). De surcroît, le chaos politique sévissant au moment de la naissance de l'Etat polonais rend difficile toute nonnalisation. L'anarchie régnant à l'intérieur du pays, ainsi que les mouvements subversifs qui s'accentuent, découragent les capitaux étrangers et nationaux et les dissuadent de s'investir dans la production. Le premier gouvernement polonais se heurte à de graves difficultés de trésorerie. Etant donné que chaque territoire occupé avait eu son organisation du Trésor et son système fiscal spécifique, il manque à pré-

9. Ustawa z dnia 15 stycznia 1920 r. w przedmiocie ustanowienia marki polskiej prawnym srodldem platniczym na calym obszarze Rzeczypospolitej (Loi du 15 janvier 1920 au sujet de l'introduction du mark polonais comme moyen de paiement légal sur l'ensemble du tenitoire de la République), DzURP, N°5, poz. 26, p.52. 10. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, W dobie inflacji, op.cit., p.278. Il. Il s'agit des dégâts aussi bien directs (dévastations) qu'indirects (réduction de la productivité des entreprises, freinage du progrès technique et technologique). 12. En outre, se pose le problème de l'organisation de l'année, de la police, des tribunaux, de l'enseignement, de l'infrastructure culturelle, de l'équilibre des déficits chroniques des chemins de fer, etc., et à partir de 1920, celui de la préparation de la guerre et enfin de la guerre avec la Russie. 23

sent un appareil central de gestion, ainsi qu'un personnel qualifié. Et les contribuables - démoralisés par les partages et par la guerre - ne res.pectent pas toujours leurs engagements vis-à-vis de l'Etat (13). L'absence de régularité et les déficiences qu'accusent l' Administration politique" et celle du Trésor contraignent le gouvernement à continuer une pratique budgétaire déficitaire. Etant donné la difficulté d'augmenter les impôts, et aussi à défaut d'une possibilité réelle de mettre en œuvre une autre politique, le déficit budgétaire ne peut être comblé que par des crédits et l'émission de nouveaux billets. Mais cette dernière fonnule adoptée par le gouvernement constitue une solution de facilité du fait que la banque émettrice appartient à l'Etat. Alors qu'en novembre 1918, le gouvernement pouvait utiliser le stock de la Caisse étatique polonaise de crédit d'un montant de 360 millions, celui-ci est majoré de 500 millions le 31 décembre 1918. Certes, la poursuite des émissions ne doit se faire qu'après accord du Conseil des Ministres. fi n'en reste pas moins que leur volume augmente à plusieurs reprises: le 7 février 1919 de 200 millions de marks polonais, le 6 juin 1919 de 600 millions. Le 13 février 1920, le Conseil autorise la Banque centrale à émettre jusqu'à 13 milliards au total. Limite portée à 16 milliards le 30 avril, à 26 milliards le 16 juillet, à 31 milliards le 22

septembre et à 55 milliards le 26 novembre 1920 (14).Ultérieurement,

les ministres des Finances se dispenseront de l'autorisation du Conseil des Ministres. En fait, le montant total des émissions sera passé globalement, du Il novembre 1918 au 31 décembre 1920, de 8 milliards à 49,3 milliards(15).Accroissement fondé sur les doubles besoins du Trésor et de la vie économique, et qui, d'inférieur qu'il était au déficit budgétaire au cours des années 1919-1920, lui devient supérieur en 19211923.

13. La réforme du système des revenus du Trésor, notamment en ce qui concerne l'unification des impôts et l'égalisation de leurs niveaux, s'avère difficile à réaliser du fait des répercussions politiques qu'elle entraîne. La normalisation des principes de fonctionnement de l'appareil du Trésor dure trois ans et demi environ. Cf. Ustawa 0 jednolitej organizacji wladz i urzedow skarbowych (Décret de la Diète sur l'organisation unifiée des autorités et offices du Trésor), 31.07.1919. 14. Zbigniew LANDAU, Inflacja w Polsce po pierwszej wojnie swiatowej (L'inflation en Pologne après la première guerre mondiale), Studia finansowe, Cahier 31, 1985, pp. 338-339. 15. Ibid., p.339. 24

Tableau 1. La circulation de la monnaie et le cours du dollar en Pologne (1918-1923)
Circulation en Accroissement

Date

millionsde
marks polonais

de la circulationen % 100 113 152 191 272 617 1283 2869 13 751 19 811 44 682 1 567 149

Cours du dollar en marks polonais 8 9 18 110 142 590 2075 2923 4700 17 800 104 000 6 375 000

Hausse du cours du dollar en % 100 113 225 1375 1 775 7375 25 937 36 537 58 750 222 500 1 300 000 7 968 750

Il.11.1918 31.12.1918 30.06.1919 31.12.1919 30.06.1920 31.12.1920 30.06.1921 30.12.1921 30.06.1922 31.12.1922 30.06.1923 31.12.1923

8000 9000 12 150 15 300 21 730 49 362 102 697 229 537 300 101 793 438 3 566 649 125 371 955

Note: De novembre 1919 au 31 décembre 1919, on a tenu compte de l'équivalent de la circulation en marks polonais. Source: Jerzy ZDZIECHOWSKI, Finanse Polski w latach 1924 i 1925 (Les finances de la Pologne au cours des années 1924 et 1925), Warszawa, 1925, pp.13-15. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, Gospodarka Polski miedzywojennej, tom I, W dobie inflacji (L'économie polonaise au cours de l'entre-deux-guerres, tome I, Au temps de l'inflation), Warszawa, 1967, p.280.

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Avant 1920, compte tenu des facteurs objectifs, l'inflation en Pologne était inévitable et commandait un ajustement continuel du budget. Après la guerre polono-russe (1920), les chances offertes par une bonne conjoncture économique et des conditions concrètes favorables à la sortie de l'inflation n'ont pas été exploitées. L'inflation continue d'être un instrument commode pour «équilibrer» la gestion du Trésor et sa permanence reçoit l'aval des pouvoirs politique et économique. Il faut dire qu'elle assure à certains des profits considérables, et au Trésor de substantiels revenus (l'impôt inflationniste) en contrepartie de difficultés mineures. La fuite des gens devant l'argent anime les échanges. Une prime inflationniste favorise les exportations. Et les industriels trouvent avantage à la baisse progressive en valeur réelle des salaires, des prix de revient, des impôts, des tarifs de transport, des crédits, bref, de tout ce qui n'est pas revalorisé. Toutefois, dans une première phase, l'inflation porte atteinte aux intérêts des salariés (ouvriers et employés) et des paysans, dont l'influence sur les orientations économiques de l'Etat est minime. A la longue, l'inflation contribuera à l'appauvrissement du pays entier. 25

fi est à noter que la dynamique de la baisse du pouvoir d'achat du mark polonais dépasse l'augmentation de la circulation. En simplifiant les choses, l'on peut relever trois facteurs fondamentaux de ce phénomène. 1) Le facteur psychologique Malgré la pénurie des marchandises, les prix augmentent sans entraîner pour autant la baisse de la demande, parce que les gens ne veulent pas garder d'espèces. Un commerçant ou industriel écoule la marchandise, non au prix en vigueur, mais en anticipant sur la dévaluation à tenne de l'argent. Craignant des pertes, il fixe le montant du «supplément» de façon qu'il dépasse la baisse réelle attendue du mark. Ainsi, le facteur psychologique conduit directement à l'augmentation des prix, à la dépréciation ultérieure de l'argent et, pour tout dire, à la fatalité de la spirale inflationniste (16). 2) Le commerce extérieur Après la guerre, les importations polonaises prédominent sur les exportations. D'où un déficit de la balance commerciale. Les crédits étrangers le couvrent en partie, mais la balance des paiements doit être ajustée dans une grande mesure, soit par l'achat de devises étrangères à l'intérieur du pays, soit par l'exportation de marks polonais à l'étranger. L'importance de la demande de devises fait que leur taux de change, par rapport au mark polonais, s'accroît plus vite que n'augmentent les prix sur le marché intérieur. De plus, la demande minimale de marks polonais par l'étranger fait que les commerçants ne les acceptent qu'à un taux inférieur. Ainsi, tout en s'assurant un certain profit, ils contribuent à l'accélération de la baisse du taux de change de la monnaie nationale (17).

3) La thésaurisation à l'intérieur du pays Enfm, le manque de confiance à l'égard du mark polonais a comme conséquence que les épargnes et les placements s'investissent exclusivement en or, bijoux et devises étrangères. La demande est élevée. L'impact de ces achats sur le taux du mark est analogue à celui des achats de devises étrangères pour couvrir les importations (18). Dès lors, le problème du contrôle des changes et des opérations commerciales avec l'étranger va inéluctablement se poser.

16. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, W dobie inflacji, op.cit., p.281. 17. Ibid., p. 282. 18. Idem.

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1.3. L'acheminement

vers le contrôle des changes

1.3.1. Les restrictions portant sur la détention et sur l'exportation de l' or et d'autres métaux précieux

Lors de l'accession à l'indépendance de l'Etat polonais, la multitude des monnaies-papiercirculant sur ~s territoires a rendu un peu illusoires les restrictions quant à leur exportation. C'est vers le contrôle de l'exportation des métaux précieux que s'oriente donc le gouvernement au cours des premiersmois de son existence. (19)
C'est ainsi qu'un décret du chef de l'Etat du 4 février 1919 inter-

dit l'exportation de l'or et de l'argent sous toutes les fonnes: monnaie, barres et produits. Les voyageurs franchissant la frontière ne peuvent emporter avec eux qu'une montre et deux bagues, dont la bague de mariage.
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Des sanctions sévères sont prévues en cas de non respect de la règle. Cette mesure est suivie de la loi du 15 juillet 1920 qui en mainet tient l'essentiel (20) pennet au seul ministre du Trésor d'accorder des (21). autorisations concernant d'autres objets en métal précieux Ces dispositions sont complétées par la loi du 7 novembre 1919 prévoyant le rachat obligatoire des monnaies en or et en argent et de l'or et de l'argent non transfonnés (22).Cette loi fixe le prix du rachat: 22 878 marks polonais pour 1 kg d'or fm et 672 marks polonais pour 1 kg d'argent pur. Elle détennine aussi la valeur des monnaies en or et en L argent étrangères (23). a refonte des monnaies en or et en argent est interdite, de même que toute transaction par leur moyen. Seules les monnaies ayant un caractère de collection échappent au rachat obligatoire. (24). 'application L Des pénalités sévères sont prévues en cas d'infraction de ces dispositions est immédiate, mais la présentation au rachat sera

19. 0 zakazie wywozu kruszcow w monetach, sztabach i wyrobach (Sur l'interdiction de l'exportation de métaux précieux en monnaies, en barres et en produits), DZIENNIK PRAW RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ (Journal des Lois de la République Polonaise), N°13, poz.l44, p.180. 20. Cette loi pennet l'exportation d'ooe paire de boucles d'or~illes à usage personnel en or, en argent ou en platine. 21. 0 zakazie wywozu za granice kruszcow szlachetnych (Sur l'interdiction de l'exportation des métaux précieux), DzURP, N°62, poz.404, p.1090. 22. 0 przymusowym wykupie monet zlotych i srebrnych oraz zlota i srebra w stanie nie przerobionym (Sur le rachat obligatoire des monnaies en or et en argent non transformés), DzURP, N°84, poz.463, pp.851-853. 23. Par exemple: 66,Smarks polonais pour 10 francs or, 82 pour 10marks or, 177 pour 10 roubles or, 69,S pour 10 couronnes autrichiennes; S francs en argent sont rachetés pour 10 marks polonais,5 marks allemandspour 17marks polonais. 24. Loi du 7 novembre 1919: 0 przymusowym wykupie monet zlotych i srebrnych oraz zlota i srebra w stanie nie przerobionym, op.cit., p.8S2. 27

ensuite prorogée jusqu'au 31 décembre 1919, puis jusqu'au 31 janvier 1920 (25). Le rachat obligatoire a été aboli lors du 1er février 1920 (26).Mais cette pratique s'est poursuivie et les métaux précieux ainsi obtenus sont allés au Trésor Public (Skarb Narodowy) créé par la loi du 15 novembre 1921 (TI). L'interdiction de l'exportation de l'or et des métaux précieux a été maintenue pendant la période du contrôle des changes et elle lui a surprovécu. Un décret du Président de la République du 27 août 1924 (28) hibe l'exportation de l'or et de l'argent sous toutes les fonnes, sauf autorisation spéciale dont les modalités sont précisées par un arrêté du ministre du Trésor du 17 septembre 1924 (29). Cet arrêté détaille les objets personnels en or ou en argent que les voyageurs sont libres d'emporter avec eux, tels bagues, bracelets, médaillons, montres, étuis à cigarettes et autres dont le poids ne doit pas dépasser 250 grammes quand ils sont en or et 2000 grammes quand ils sont en argent. Il est aussi pennis d'emporter l'or et l'argent sous toutes les fonnes sous la condition d'une attestation spéciale octroyée à l'occasion de leur introduction antérieure en Pologne. Les autorisations pour toute exportation d'or doivent être délivrées par les délégations régionales du Ministère du Trésor (celles-là mêmes qui ont été habilitées à pennettre l'exportation de devises et les paiements à l'étranger) (30). Les décret et arrêté précités ont été abolis par un décret du 15 février 1928, qui' a toutefois maintenu l'interdiction de l'exportation de l'or à l'étranger (31). 1.3.2. Le contrôle des importations et des exportations Un système de contrôle des importations et des exportations est donc mis en place au cours des premiers jours du nouvel Etat polonais. Dès novembre 1918, la Commission polonaise de liquidation, créée à Cracovie, a institué un Bureau de la Commission commerciale qui aura pour mission d'accorder les licences pour les exportations. Ce Bureau sera

25. Décret du ministre du Trésor du Il décembre 1919, DzURP, poz.509, p.941 et du 28 décembre 1919, DzURP, 1919, N°2, poz.12, p.30. 26. Loi du 3 janvier 1920, DzURP, 1920, N°lO, poz.56, p.l02. 27. Loi du 15 novembre 1921, DzURP, 1921, poz.692, pp.1752-1755. 28. 0 zakazie wywozu zagranice zlota i srebra (Sur l'interdiction de l'exportation à l'étranger de l'or et de l'argent), DzURP, 1924, N°79, poz. 770, p.1215. 29. W sprawie wykonania rozporzadzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 sierpnia 1924 r. 0 zakazie wywozu zagranice zlota i srebra (Sur l'exécution du décret du Président de la République Polonaise du 27 août 1924, portant sur l'interdiction de l'exportation de l'or et de l'argent), DzURP, 1924, N°84, poz.797, pp.1272-1273. 30. Voir plus loin, p.33. 31. Voir plus ~oin,pp.39-40. 28

fébientôt transfonné en Office (32).La réglementation est unifiée le 7 (33). vrier 1919 et toute importation ou exportation sans licence interdite Les licences sont délivrées désonnais par la Commisssion d'Etat d'importation et d'exportation, fonctionnant auprès du Ministère de l'Industrie et du Commerce, avec la participation des représentants des Ministères de l'Agriculture et des Domaines de l'Etat, de l' Approvisionnement et du Trésor. Les exonérations ne peuvent être qu'exceptionnelles (34). et des pénalités sévères sont envisagées en cas d'infraction En 1920, cette CommissioIl est remplacée par l'Office central des importations et des exportations, assisté de six Offices régionaux et trois catégories d'importations de marchandises sont définies. La première est purement et simplement prohibée, la seconde autorisée, la troisi~me soumise à licence. Toute cette réglementation n'est que partiellement appliquée et une contrebande importante sévit. Certains chroniqueurs estiment qu'à la fin de 1919, 90% des marchandises sont importées en Pologne sans autorisation (35). Avec le passage à l'économie de paix, en juin 1921, on instaure le principe du libre échange avec l'étranger, sauf pour des produits énumérés sur une liste spéciale et dont l'importation exige une licence. Les Offices régionaux sont supprimés et toutes les taxes d'exportation abolies, à l'exception de celles sur le pétrole. On réduit sensiblement la liste des exportations non autorisées qui incluait surtout des produits agricoles. Au cours des années 1922-1923, les restrictions aux échanges avec l'étranger sont progressivement atténuées. Mais la contrebande reste toujours forte dans la mesure où les droits de douane sont souvent assez élevés (36). 1.3.3. L'introduction du contrôle des changes Le désordre monétaire, à la naissance de l'Etat polonais, n'a pas pennis d'introduire immédiatement le contrôle des changes. Puisque l'or et les métaux précieux constituaient la vraie monnaie, c'est la mainmise de l'Etat sur cette vraie monnaie qui s'est institutionnalisée en même temps que le contrôle strict des importations et des exportations. Mais la dépréciation du mark polonais (près de 8 fois en un an, du 30 juin 1919 au 30 juin 1929 - voir Tableau 1, p.2S) est telle que
32. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, W dobie inflacji, Tom I, op.cit., p.325. 33. Décret 0 wywozie towarow zagranice, przywozie i przewozie tranzytowym (Sur l'exportation des marchandises à l'étranger, sur l'importation de l'étranger et sur le transit), DzURP, 1919, N°15, poz.216, pp.349-350 et arrêté du ministre de l'Industrie et du Commerce en application de ce décret du 7 novembre 1919, DzURP, 1919, N°S, poz.27, pp.S3-S6. 34. DzURP, 1919, N°lS, poz.216,op.cit., pp.349-3S0. 35. Zbigniew LANDAU et Jerzy TOMASZEWSKI, op.cit., pp.325-327. 36. Ibid., pp. 333-335. 29

l'instauration générale du contrôle des changes ne peut plus être différée.
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q du ministre du Trésor du 7 août 1920 (38), ui créent la Commission des devises et des banques de devises et précisent leur caractère exclusif et leur fonctionnement (39). La loi du 9 juillet 1920 autorise le gouvernement à prendre des décrets ayant force de loi concernant les cours des monnaies étrangères en marks polonais, l'acquisition, la possession, la garde, l'accumulation des devises, leur circulation et leur transport à l'étranger, ainsi que la circulation extérieure des marks polonais et l'organisation de la surveillance de l'ensemble de la circulation monétaire avec les pays étrangers (40). L'arrêté du ministre du Trésor du 7 août 1920 stipule que toutes les transactions à l'intérieur de l'Etat polonais en monnaies étrangères et en ne devises (41) peuvent être effectuées que par l'intennédiaire des nouvelles institutions de crédit dénommées comme précisé plus haut. Les représentants de ces banques spécialisées fonnent donc, avec ceux du ministère du Trésor et de la Caisse étatique polonaise de crédit, cette Commission des devises qui contrôle toutes les transactions en question, statue sur la vente et l'allocation aux différentes personnes et institutions de sommes en monnaie étrangère et fixe les cours de change. Les allocations sont affectées à des emplois dûment spécifiés et prennent en compte la situation économique du pays en tant que base des justifications adéquates. La Commission dépend du ministre du Trésor. Les décisions prises n'ont pas besoin d'être motivées. L'arrêté du 7 août 1920 dispose que toutes les personnes et institutions en possession de devises et d'avoirs en monnaies étrangères sont obligées d'en déclarer le montant au Ministère du Trésor avant le 25 août 1920. Les devises et avoirs non destinés aux transactions commerciales autorisées doivent être cédés avant le 10 septembre 1920 à une des banques de devises. Ceux en monnaies étrangères obtenus après la
37. W przedmiocie utJzielania Rzadowi pelnomocnictw do wydawania rozporzadzen w sprawie regulowania obrotu pienieznego z krajami zagranicznymi (Sur les délégations gouvernementales permettant de décréter au sujet de la régulation de la circulation monétaire
avec

Cette mesure prend fonne avec la loi du 9 juillet 1920

(37) l'arrêté et

les pays étrangers),

DzURP, 1920, N°, poz.347, pp.945-946.

38. 0 ograniczeniu obrotow dewizami i walutami zagranicznymi (Sur la limitation de la circulation des devises et des monnaies étrangères), arrêté du ministre du Trésor du 7 août 1920, DzURP, 1920, poz.505, pp.1322-1324. 39. Regulamin czynnosci Komisji dewizowej i bankow dewizowych (Règlement de l'activité de la Commission des devises et des banques de devises) promulgué par le ministre du Trésor, le 7 août 1920, DzURP, 1920, poz.506, pp.1324-1327. 40. Loi du 9 juillet 1920s op.cit., DzUR~ 1929, poz.347, p.945. 41. Il s'agit des monnaies étrangères, billets de banque étrangers, chèques, transferts, lettres de crédit, traites et de tous soldes des transactions figurant dans les comptes.

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