UNE HISTOIRE DU SÉNÉGAL ET DE SES ENTREPRISES PUBLIQUES

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Agées de plus de quatre-vingt années, les entreprises d'Etat sénégalaises figurent parmi les doyennes du continent. A un moment où la question de l'action de l'Etat est une nouvelle fois posée, tant par les politiques de privatisations que par le débat né de l'alternance politique, cet ouvrage se propose de faire le point exact sur les réalisations enregistrées par les sociétés d'Etat sénégalaises. Largement décrié par la mauvaise qualité de ses services publics, le clientélisme et la gestion sulfureuse de certains établissements, le secteur public sénégalais n'en a pas moins enregistré de véritables succès.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
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EAN13 : 9782296278486
Nombre de pages : 337
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UNE HISTOIRE DU SÉNÉGAL ET DE SES ENTREPRISES PUBLIQUES

Collection Études Africaines
Dernières parutions Jacques COLAS, Une case à Molimé, 2001. Abdou RAMANI, Les femmes et la politique au Niger, 2001. Barnabé Georges GBAGO, Le Bénin et les Droits de l 'Homme, 2 001. Paulette ROULON-DOKO, Cuisine et nourriture chez les Gbaya de Centrafrique, 2001. Edouard ETSIO (coord.), Congo 2000 : état des lieux, 2001. Tidiane DIAKITE, Appel à la jeunesse africaine, 2001. François OSSAMA, Les nouvelles technologies de l'information - Enjeux pour l'Afrique subsaharienne, 2001. Gabriel GOSSELIN, L'Afrique désenchantée, vol.I, 2001. Jean-Marc ELA, Guide pédagogique de formation à la recherche pour le développement en Afrique, 2001. Albert G. ZEUFACK, Investissement privé et ajustement en Afrique subsaharienne, 2001. Silvère Ngoundos IDOURAR, Colonisation et confiscation de la justice en Afrique, 2001. Alain MENIGOZ, Apprentissage et enseignement de l'écrit dans les sociétés multilingues, 2001. Pierre ERNY, Essais sur l'éducation en Afrique Noire ,2001. Mathurin C. HOUNGNIKPO, L'Afrique au passé recomposé, 2001. Léon MATANGILA MUSADILA, Pour une démocratie au Congo Kinshasa, 2001. Raphaël NT AMBUE TSCHIMBULU, L'Internet, son Web et son E-mail en Afrique, 2001. Julien CONDE, Abdoulaye-Baïlo DIALLO, Une ambition pour la Guinée, 2001. Mahamoudou OUEDRAOGO et Joachim TANKOANO, Internet au Burkina Faso: réalités et utopies, 2001. Tidiane N'DIA YE, L'empire de Ckaka Zoulou, 2001. Mwayila TSHIYEMBE, Etat multination et démocratie africaine, 2001.

Marc BELLITTO
(CERDI - CNRS)

UNE HISTOIRE DU SÉNÉGAL ET DE SES ENTREPRISES PUBLIQUES

avec la collaboration de la CVCCEP - Cour des comptes du Sénégal

L'Harmattan 5-7, nIe de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

~L'Hannattan,2001 ISBN: 2-7475-1956-2

Avant-propos
De l'idée de me plonger dans une étude approfondie du secteur parapublic sénégalais à la rédaction de cet ouvrage, nombreuses sont les personnes qui m'ont soutenu dans cet exercice, qui n'est finalement pas si solitaire qu'on pourrait le croire. Je tiens à les en remercier. Jean-Claude Raynal est le premier d'entre eux. Lui qui bien involontairement m'a donné l'idée et la volonté de me lancer dans cette recherche, lorsqu'en 1995 nous préparions ensemble le rapport d'activité de la CVCCEP.Lui encore qui s'est employé à me donner le sens de la conci}ion et de la justesse du verbe. Une exigence qu'il a su, du reste, transmettre aux autres commissaires de cette belle institution, durant les années où il en a exercé la présidence. Sa contribution ne s'arrête pas là puisque, quatre années après, il a accepté de reprendre la plume pour corriger ce texte. Qu'il trouve dans cet ouvrage le témoignage de ma profonde gratitude. Ma reconnaissance va également à Jean-Baptiste Le Hen et à Ndiamé Diop, lesquels n'ont pas hésité à se détourner de leurs activités de recherche pour se consacrer à la correction des versions successives de cette étude. Avant cela, leurs encouragements et la sagesse de leurs conseils, professionnels et personnels, ont joué un rôle déterminant dans la réussite de ce projet et m'ont permis de garder intact ma motivation. Bien entendu, cet ouvrage ne serait pas sans la participation de la CVCCEPet de l'ensemble de son personnel. Son rapporteur général, Eric Godeau, et son président, Marc Breyton, m'ont accordé toute leur confiance et leur soutien. Les équipes de commissaires et de rapporteurs m'ont largement facilité l'accès aux entreprises et à leurs données. Le personnel administratif et, notamment, mon complice de toujours, le gendarme Jean Baptiste Bass ene, m'ont apporté toute l'assistance nécessaire, aussi bien logistique que morale. Enfin, comment ne pas remercier tous ceux qui mettent chaque jour leur volonté et leur compétence au service de ces entreprises parapubliques sénégalaises. Ils ont offert beaucoup de leur temps pour la constitution de la base de données. Une mention spéciale revient à M Diouf, de la SNHLM,pour toutes ces heures passées à reconstituer une partie de sa comptabilité" à la lueur de la bougie ", durant les grèves et les délestages
de la SENELEC.

à Danièle et Hartmut à Michaël et Cédric

à Délia

et à tous ceux qui m'ont fait redécouvrir et aimer le Sénégal: Jean-Baptiste Bassene, Coumba Diop, Olivia et Antoine Werbrouck, Abdoulaye Diop, Bassirou Thiam et l'équipe de l'Union, lafami/le Rak

INTRODUCTION:

Objectifs et méthode d'analyse de l'histoire secteur parapublic sénégalais

du

MOTIVATIONS ET OBJECTIFS DE L'OUVRAGE C'est en apparence très diminué que le secteur parapublic sénégalais aborde le nouveau millénaire. Alors pourquoi lui consacrer ce livre, à lui qui se réduit comme peau de chagrin sous l'action conjuguée des opérations de privatisations et de liquidations? A lui également qui semble s'être rendu coupable des plus lourdes fautes envers les citoyens et consommateurs sénégalais et qui, à ce titre, a été mis sous surveillance rapprochée par les nouvelles autorités politiques issues des élections présiüentielles de mars 2000. Faut-il y voir alors la volonté de rédiger avant l'heure le testament de ces sociétés d'Etat ou bien encore l'expression d'un intérêt purement académique? En réalité, les motivations de cet ouvrage et, partant, les objectifs qui lui sont assignés sont bien plus complexes.

Bien entendu, l'approche historique a joué un rôle important aussi bien dans la décision de réaliser cette étude que, par la suite, dans la défmition de son mode opératoire. Ainsi, il convenait de réparer cette injustice qui voulait que l'histoire de cette expérience d'action para-étatique menée au Sénégal n'ait jamais été écrite. Et ceci, alors même que les entreprises d'Etat ont profondément marqué, et continuent à influencer, l'histoire de ce petit pays d'Afrique de l'Ouest. En réalité, leur influence a largement débordé de la sphère économique pour conditionner nombre de mutations sociales et technologiques de la société sénégalaise. La place qu'elles occupent, aujourd'hui encore, dans le débat politique national témoigne,

si besoin en était, du lien affectif fort et souvent ambigu qui les rattache à la population sénégalaise.

Pourtant la volonté qui a présidé à la rédaction de ce livre ne saurait être réduite au seul argument historique. La démarche se veut avant tout analytique et orientée vers le futur. Ainsi, la prise en compte des erreurs passées, que ce soit en matière de choix d'investissements ou de pratiques de gestion, de même que la réhabilitation des succès, trop souvent éludés, de certaines sociétés d'Etat, peut et doit apporter un éclairage à tous ceux qui participent au processus de définition des nouvelles stratégies de développement. Sont ainsi concernés la nouvelle classe dirigeante, qui intervient au niveau de la conception des politiques nationales, mais aussi l'ensemble des opérateurs économiques, privés et publics, étrangers comme sénégalais, et qui travaillent à leur application. Car ces enseignements sont valables aussi bien pour les politiques d'appui au secteur privé que pour la définition des programmes de réforme de l'administration et du secteur parapublic. Pour autant, le but recherché ici n'est pas de prendre position dans le débat politique actuel, en proposant un jugement global qui appuie ou réfute la nécessité, ou les modalités, des programmes de privatisations sur la base d'études économiques plus ou moins pertinentes. Tout au plus s'agit-il d'identifier la logique interne qui a dicté l'évolution du secteur parapublic, afm d'isoler les objectifs assignés aux sociétés d'Etat et les moyens mis à leur disposition, pour ensuite les confronter méthodiquement aux principales réalisations enregistrées par ce secteur de l'économie sénégalaise.

Quant à savoir s'il s'agit du testament de l'action parapublique sénégalaise, la question paraît pour le moins déplacée. En effet, même si il est peu vraisemblable que le secteur parapublic puisse profiter de sa restructuration pour revenir sur le devant de la scène économique nationale et y jouer à nouveau les premiers rôles, il n'en est pas moins improbable qu'il en vienne à disparaître complètement. La seule certitude réside dans la nécessité pour lui d'évoluer, tant dans sa forme que dans ses missions, afin de prendre en considération les nouveaux impératifs d'une économie sénégalaise confrontée, tout à la fois, au développement de la pauvreté et au conséquences de la mondialisation. De la même façon, il ne pourra rester indifférent aux profonds changements du paysage politique national, avec lequel il a toujours entretenu des relations complexes.

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STRUCTURE DE L'OUVRAGE ET IMPORTANCE DE LA RELATION DYNAMIQUE ENTRE HISTOIRE, POLITIQUE ET ECONOMIE

A défaut de pouvoir disposer d'une véritable étude d'ensemble sur l'action parapublique menée au Sénégal, le lecteur devait jusqu'à présent s'en remettre à des analyses partielles du secteur parapublic, limitées aussi bien dans le temps que par l'étendue de leur champ d'investigation. La majeure partie de ces travaux relève de l'analyse comparative, entre pays africains ou entre les diverses économies en développement(1). Pour la plupart d'entre elles, ces contributions ont vocation à documenter la préparation ou l'évaluation des programmes de réforme du secteur parapublic. Leur approche est donc purement économique et strictement limitée dans le temps. Plus rares sont, en revanche, les études restreintes au seul cadre national sénégalais. Elles sont essentiellement le fait de deux institutions, la Commission de vérification des comptes et de contrôle des entreprises publiques du Sénégal (CVCCEP)et la Banque mondiale. Ces deux organismes ont produit des rapports sectoriels à intervalles plus ou moins réguliers et dont l'objet a été confiné au cadre de l'analyse comptable et réglementaire, pour la première, économique pour la seconde(2).

Fort de ces considérations et conformément aux objectifs retenus pour cette étude, le choix de la structure de l'ouvrage s'est naturellement porté sur une approche longitudinale, c'est-à-dire historique, qui associe l'ensemble des disciplines concernées par l'action para-étatique. Il s'agit, principalement, de l'histoire, la politique, l'économie et le droit. Les problèmes inhérents à la fiabilité et à l'interprétation des données, qui seront évoqués plus en détail dans un paragraphe ultérieur, sont des arguments supplémentaires qui militent en faveur de cette approche longitudinale, par préférence, notamment, à une analyse transversale qui s'appuierait sur une comparaison entre les expériences parapubliques
(1) (2) Nellis [1988, 1989], Swanson et Wolde-Semait [1996], Fargeas [1998] et Plane [1998]. [1989], Lesueur et Plane [1993], Devey

En 1979, Zuber (qui a été le premier président de la CVCCEP) et Gautron ont ouvert la voix à l'analyse pluridisciplinaire du secteur. Malheureusement, ils n'ont pas été suivis dans cette direction. Il faut alors se reporter aux rapports d'activité de la CVCCEP ( cette institution, récemment rattachée à la nouvelle Cour des comptes du Sénégal, est chargée du contrôle a posteriori du secteur parapublic), publiés en 1978, 1983, 1989 et 1995, aux rapport3 sectoriels de la Banque mondiale, de 1977 et 1989, ou aux travaux de Berg [1990] pour disposer d'informations spécifiques sur les entreprises d'Etat sénégalaises.

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menées dans les autres pays africains. Il est, en effet, toujours plus simple de rendre homogènes des informations relatives à une même entreprise ou à un même pays, prises à différentes époques de leur histoire, que de devoir comparer des données qui intègrent différents types d'erreurs, propres à chacun des pays étudiés, voire à la nature des activités qui y sont développées.

Plus spécifiquement, la démarche retenue ici est très largement inspirée de la théorie des relations cycliques entre l'Etat et ses entreprises publiques, exposée par Hafsi dans ses travaux de 1984 et 1989. Cette approche stratégique explique la nature des liens qui unissent la puissance publique à ses entreprises, par la combinaison évolutive de deux systèmes décisionnels, l'un intérieur et l'autre extérieur. Ce sont les modalités de la confrontation de ces deux systèmes qui provoquent l'alternance entre des phases de coopération, d'opposition et, enfin, d'autonomie. Transposer ce modèle dans le cas du Sénégal suppose que soient prises en compte les principales caractéristiques de ce pays. La première de ces caractéristiques réside dans son statut de pays africain en développement. Dans ce contexte particulier, l'évolution de l'économie et plus généralement de la société ne peut être dissociée de l'étude du secteur parapublic, tant ce dernier tient une place importante dans le pays. Le particularisme politique du Sénégal est le deuxième paramètre d'importance à ne pas négliger. Qu'il s'agisse des prérogatives uniques accordées à la petite colonie ouest-africaine et à ses quatre communes d'abord durant la période de domination française puis au sein de l'A.O.F - ou bien encore de la gestion de l'expérience démocratique qui a fait suite à l'Indépendance de 1960, les évolutions des pouvoirs politique et administratif ont toujours conditionné de façon très étroite les choix économiques de l'Etat et, plus particulièrement encore, sa politique à l'égard de son secteur parapublic. L'existence d'une relation de causalité réciproque entre, d'une part, le couple économie-histoire et, d'autre part, les paramètres de l'action parapublique, est donc clairement établie. Ainsi, après avoir été le reflet des orientations idéologiques et politiques du pouvoir, le secteur parapublic est progressivement devenu l'un des instruments privilégiés de la gestion des environnements politique et social, en même temps qu'un des acteurs-clés de l'économie sénégalaise. La figure 1 résume les grandes étapes de cette dynamique(3).
(3) Lu de bas en haut, l'axe vertical permet d'apprécier les variations du poids économique du secteur parapublic (trait plein) au cours du temps. En sens inverse, il offre une mesure du poids économique de l'administration (trait en pointillés). Par "poids économique", il faut

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Fig. 1 :

cadre d'analyse dynamique
Senghor l : Présidentialisme

du secteur parapublic

sénégalais
:

Diouf-Collin: Technocratisation

Diouf-OTD-Loum Libéralisation

Administration coloniale

Senghor II : Détente politique POUVOIR

Diouf-O.T,Dieng: Blocage des réformes (politique, économie)

Wade: Alternance

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POLITIQUE

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# d'autonomie

1850-1930

1960

1974-75

1989-91

1994

2000

comprendre l'étendue de la zone d'intervention de chacun des deux acteurs. Ainsi, il est possible que les deux aires d'influence se chevauchent. Il s'agit alors d'une zone de "confrontation" (Hafsi [1984,1989]). De telles zones sont matérialisées par un rectangle gris et débouchent sur une phase d'autonomie. Dans le même esprit, la zone intermédiaire, comprise entre les courbes des secteurs public et parapublic, ne correspond pas forcément au secteur privé. A certaines époques, des domaines particuliers de l'économie ne sont pas encore développés, alors que d'autres sont l'apanage (notamment d' autres acteurs l'administration métropolitaine française, durant la période précédant l'Indépendance). La question du secteur privé n'étant d'aucun intérêt dans le cadre de cette analyse dynamique, les contours de sa zone d'influence ne sont pas matérialisés sur ce graphique. Les axes horizontaux proposent des repères chronologiques interprétés en fonction, d'une part des évolutions de la nature politique du pouvoir et, d'autre part, des variations de l'économie. Cette d~mière courbe a une valeur purement indicative et il est inutile de chercher à la confronter avec des taux de progression de la PIB ou de tout autre agrégat macroéconomique.

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Durant la période coloniale, marquée par un pouvoir plus administratif que véritablement politique, le secteur parapublic est utilisé pour bâtir les principales infrastructures nécessaires à l'exploitation et à l'organisation de la colonie. Si le pouvoir administratif est fort, il n'est pas total pour autant. En effet, la sphère économique demeure, quant à elle, sous le contrôle des maisons de commerce bordelaises, c'est-à-dire des intérêts privés français. Et ceux-ci n'hésitent pas à peser sur la vie politique du pays pour garantir au mieux leurs intérêts. Ce pouvoir administratif est par ailleurs fortement centralisé, en Métropole d'abord, puis au sein de son bras exécutif fédéral, le gouverneur général de l'A. O.F. A ce titre, il échappe donc pour l'essentiel à l'administration locale, même si on peut noter quelques exceptions inhérentes au particularisme de la colonie.

Après la guerre et avec la mise en place de l'Union française, le pouvoir de l'administration locale s'étend. L'accession progressive du Sénégal à l'Indépendance avec le retrait des structures territoriale et fédérale françaises s'accompagne d'une fragilisation transitoire de l'administration locale. Le jeune Etat sénégalais cherche alors à remplir ce vide et à asseoir son autorité dans les plus brefs délais. Le secteur parapublic qui a les faveurs du discours idéologique de l'époque et, tout particulièrement, l'Office de commercialisation de l'arachide, qui en est Ie chef de file, deviennent les outils privilégiés de cet affermissement du pouvoir d'Etat. En même temps, ils héritent de la lourde tâche qui consiste à entraîner l'ensemble de l'économie et de la société dans une dynamique de croissance et de développement. La fin du régime bicéphale instauré par la première République et l'établissement d'un régime présidentiel fort, en 1963, relèguent brutalement l'action économique de l'Etat au second plan. Parallèlement, les premières difficultés rencontrées par les entreprises parapubliques agricoles et les grands services publics, durement éprouvés par la disparition de l'A.O.F, trahissent les difficultés de l'économie sénégalaise dans son ensemble.

L'extension du secteur parapublic est relancée au début des années 1970. Le président L. S. Senghor cherche alors à compenser, dans la sphère économique, la perte de pouvoir politique que lui a occasionnée la révision constitutionnelle et la fin du régime présidentialiste. Au milieu des années 1970, profitant de la croissance occasionnée par le boom des prix de l'arachide et des phosphates, il fait du secteur parapublic son principal instrument d'intervention économique ainsi que le garant de la

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stabilité politique de son régime. Le secteur parapublic est devenu le premier acteur économique du pays. En outre, son inertie permet d'atténuer les premiers effets du retournement conjoncturel, en 1976-77. L'extension de l'expérience démocratique au multipartisme illimité conforte le déplacement de l'action administrative du politique vers l'économique, alors même que les velléités autonomistes des entreprises publiques, désormais conscientes de leur rôle économique, ne cessent de grandir. On retrouve alors la situation de confrontation des systèmes décisionnels, intérieur et extérieur, décrite par Hafsi [1984]. Au début des années 1980, les entreprises publiques qui commencent à payer le prix de leur développement tous azimuts, de même que l'économie dans son ensemble, semblent se trouver dans une impasse.

De cette impasse naît une volonté de réforme. Sur le plan politique, cette orientation se traduit par l'arrivée au pouvoir d'Abdou Diouf en 1981 et, à sa suite, d'une nouvelle génération de technocrates socialistes, emmenés par le tout puissant Jean Collin. La transition politique n'est pourtant pas encore défmitivement assurée et elle connaît de nombreux soubresauts, au moment du passage aux années 1990. Il en va de même des programmes de restructuration de l'économie et du secteur parapublic, qui sont restés figés dans leur phase initiale. Comme cela a été trop souvent le cas dans l'histoire du Sénégal, le pouvoir, qui a pourtant fait preuve de beaucoup d'imagination et de créativité "sur le papier", tarde à mettre en œuvre ses mesures, du fait de considérations purement politiciennes. Finalement, après avoir endossé le rôle de pionnier dans la conception des réformes, le pays se retrouve à la traîne par rapport à ses voisins. Ce n'est qu'après la dévaluation du franc cfa, décidée en 1994, que ces processus multiples semblent prendre tournure avec la mise en œuvre, par le tandem SakhoLoum, d'une politique très fortement libérale. Le dynamisme économique du Sénégal devient alors inversement proportionnel à la part tenue par l'administration dans la vie économique des entreprises et la promotion de l'initiative privée est promue au rang de priorité des nouvelles politiques de développement. Avec l'arrivée du nouveau millénaire, ce tournant économique s'accompagne d'une véritable révolution politique. Fragilisé par la recomposition du paysage politique national, le Ps, au pouvoir depuis l'Indépendance, est désavoué par les urnes et s'incline démocratiquement. C'est à la nouvelle équipe, dirigée par ..J\bdoulaye Wade, que revient la responsabilité d'écrire une nouvelle page de 1'histoire du Sénégal en défmissant, notamment, les contours et les missions du nouveau secteur parapublic.

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PLAN DE L'OUVRAGE

Conformément au principe d'analyse dynamique présenté ci-dessus, l'ouvrage est organisé de façon chronologique autour de quatre grandes périodes. La période coloniale et les années 1960 constituent la genèse du secteur parapublic. La décennie 1970 est celle de l'explosion de l'action para-étatique. Ces deux périodes sont rassemblées dans une première partie consacrée au passé et aux origines du secteur parapublic. La deuxième partie, consacrée à sa réforme, se décompose en deux périodes. La première, celle de la conception des programmes de modernisation des entreprises d'Etat, correspond aux années 1980. Elle conduit à une impasse et il faut attendre la fm de la décennie suivante, après bien des péripéties, pour assister à la relance, aussi soudaine que violente, du programme de réforme du secteur. Ce cheminement est détaillé dans le chapitre consacré cette période des années 1990.

Pour chaque période, une première section rappelle les moments forts de l'histoire politique et sociale du pays, avant de proposer un résumé des tendances de la vie économique du moment. Après quoi ce sont les grandes lignes de la politique menée à l'endroit du secteur parapublic qui sont décrites et déclinées au niveau de chacune des entreprises du secteur. Une dernière section est consacrée à la dimension stratégique et institutionnelle de la gestion parapublique. Elle propose notamment une revue analytique des principales dispositions législatives et institutionnelles, relatives aux entreprises publiques et aux institutions en charge de leur contrôle. Al' issue de chacune des deux grandes périodes d'analyse, consacrées aux origines et à la réforme, il est procédé à un bilan de l'action parapublique. L'analyse des données agrégées ou individuelles des entreprises d'Etat permet alors d'apprécier les principales réalisations de l'expérience sénégalaise, mais aussi de jeter un regard sans complaisance sur ses insuffisances et ses échecs les plus retentissants. Le plan de l'ouvrage est donc le suivant:
Première partie: Genèse et développement du secteur parapublic sénégalais Chapitre I Les origines: de I'héritage colonial au vecteur de l'émancipation Chapitre II Les années 1970 et l'âge d'or des entreprises d'Etat Chapitre III Le secteur parapublic et la société sénégalaise des années 1970 Deuxième partie: Le temps des réformes Chapitre IV Les années 1980 : dans l'attente des réformes Chapitre V Les années 1990 : au cœur de l'ajustement Chapitre VI Typologie du secteur parapublic contemporain

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QUELQUES PRECAUTIONS D'USAGE: DEFINITION DU SECTEUR PARAPUBLIC, FIABILITE ET INTERPRETATION DES DONNEES

Au Sénégal comme partout ailleurs dans le monde, le terme de secteur parapublic fait référence à un ensemble hétérogène d'entreprises et établissements, aux contours flous et évolutifs(4). Ainsi, sa volonté croissante de contrôle des activités économiques du pays a conduit l'Etat sénégalais à retenir une définition toujours plus large des activités parapubliques. Fixée à 20% en 1971, le seuil de participation permettant de soumettre une société aux contrôles d'Etat est ramené à 10% en 1977. Le mode de calcul, pour le moins original, retenu pour les participations indirectes contribue également à l'élargissement de la sphère parapublique. Enfin, les modes d'intervention des organismes sénégalais de promotion et de financement de l'investissement ont conduit à élever au rang d'entreprise parapublique nombre de projets, industriels notamment, sans que les entreprises concernées ne prennent véritablement conscience de leur nouveau statut.

Prenant en considération la relativité d'une telle définition, qui se trouve amplifiée par le constat, particulièrement avéré au Sénégal, du primat de l'exception et des statuts dérogatoires sur la règle générale, c'est la défmition la plus classique de l'entreprise d'Etat qui a été finalement retenue. Dans cet ouvrage, sont donc considérés comme faisant partie du secteur parapublic les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), d'une part, et, d'autre part, les entreprises dans
(4) A. Bizaguet [1988] nous rappelle qu'en Europe, région qui a très fortement inspiré les politiques parapubliques menées sur le continent africain, il a fallu attendre 1962 et la fondation du Centre Européen des Entreprises Publiques (CEEP), pour avoir une première définition de l'entreprise publique. Est alors considérée comme entreprise publique «toute entreprise au sens économique du terme dans laquelle l'Etat, les collectivités publiques ou d'autres entreprises publiques disposent directement ou indirectement d'une part de capital suffisante pour s'assurer le contrôle effectif de l'entreprise». La première directive communautaire, qui permet d'ancrer véritablement cette définition dans l'environnement réglementaire européen, n'est promulguée que dix-huit années après, en 1980. A la notion de contrôle effectif succède alors le principe de l'influence dominante, conférée, outre par la détention de la majorité du capital ou des voix qui y sont attachées, par le contrôle effectif de la majorité des organes d'administration ou de surveillance. En 1987, une nouvelle définition du CEEP élargit le champs de l'action parapublique aux entreprises dans lesquelles l'Etat, bien que ne possédant qu'une participation minoritaire, dispose d'un pouvoir effectif sous la forme d'une minorité de blocage, d'une golden share ou, plus simplement, de dispositions statutaires. Sources: Le secteur public et les privatisations, de A. Bizaguet.

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lesquelles l'Etat détient - directement ou non - plus de la moitié du capital, avec ou sans droits de vote(5). Parallèlement, il est systématiquement fait référence à toutes les autres formes que peut revêtir l'intervention para-étatique, perçue dans une acception plus générale. Il s'agit notamment des établissements publics à caractère administratif (EpA)<6) t des participations publiques minoritaires, dans lesquelles la e puissance publique détient plus de 10% du capital. S'agissant de la question du calcul des taux de participation indirects, les critères légaux, dont l'intérêt purement formel semble bien éloigné des réalités économiques, ont été écartés. Conformément aux pratiques qui ont normalement cours dans l'évaluation des périmètres de consolidation, il a été établi qu'une participation indirecte doit être comptée dans son intégralité, dès lors que la société mère (celle qui détient les titres pour le compte de l'Etat) est elle-même détenue à 50% ou plus par l'Etat(7). Cette méthode est dite de l'intégration globale.

Une fois réglées les questions de la défmition et du périmètre du secteur parapublic, il reste à aborder le problème de la disponibilité et de la fiabilité des données. Il s'agit, en effet, d'un des principaux obstacles à la conduite de recherches sur les entreprises d'Etat en Afrique. Afin d'améliorer la qualité et le degré d'homogénéité des informations comptables et statistiques utilisées dans cette étude, les avantages et inconvénients des principales enquêtes menées à ce jour ont été analysées. Seules les sources les plus fiables ont été retenues et, lorsque le besoin s'en est fait sentir, des corrections ont été apportées ou, à défaut, des notes de bas de page viennent préciser les caractéristiques des enquêtes utilisées. Ces enquêtes sont, principalement:
(5)

Les petits projets urbains, dans lesquels le Fonds d'investissement géré par la SONEPI (Société Nationale d'Etudes et de Promotion Industrielle) détient des participations, n'ont pas été intégrés au secteur parapublic, du fait de leur petite taille et du caractère théoriquement provisoire de cette participation. (6) Les nombreuses incohérences relevées dans l'attribution spécifique des statuts d'EpIC et d 'Ep A impose d'étudier cette dernière catégorie, dans laquelle on retrouve des établissements qui auraient aussi bien pu recevoir le statut d'EPIC. (7) Le cas des établissements financiers est particulier. Jusqu'en 1991, le système des participations en cascade et des prises d'intérêts croisées a assuré à l'Etat une position dominante de fait dans le contrôle de ce secteur. C'est pourquoi, bien qu'apparaissant comme des participations minoritaires dans les organigrammes sectoriels, ces établissements font l'objet d'une étude spécifique, aussi détaillée que pour les entreprises du secteur parapublic "majoritaire".

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(8) pour les années 1970 : les enquêtes réalisées par la CVCCEP (pour les années 1974-75-76 et 1977-78) et par le Contrôle fmancier (années 1978-79-80), auprès de la quasi-totalité des entreprises et établissements du secteur parapublic majoritaire non fmancier. Une enquête réalisée par la SONED,sur les entreprises du secteur moderne, et présentée dans le rapport sectoriel de la Banque mondiale de 1977, a permis d'obtenir des informations complémentaires. Les données relatives au secteur parapublic n'y sont cependant que très parce llaires. pour les années 1980 : en sus de l'enquête CVCCEP(années 1980-81), présentée dans son rapport général de 1983, ce sont les données collectées par le Contrôle financier et reprises par la Banque mondiale dans son rapport sectoriel de 1989 qui sont utilisées. L'enquête de la Commission de vérification des comptes concerne toutes les entreprises du secteur parapublic majoritaire, hors institutions financières, alors que les données du Contrôle financier sont relatives à seulement 75 entreprises et établissements dans lesquels l'Etat détient une participation directe, majoritaire ou non. pour les années 1990: les informations sont issues exclusivement d'une base de données réalisée par l'auteur avec la collaboration de la CVCCEP.Cette banque de données couvre l'ensemble des entreprises publiques, à l'exception des entreprises n'ayant pas tenu de comptabilité pendant cette période(9). A la différence des enquêtes précédentes, les chiffres ont fait l'objet d'une vérification systématique et, si nécessaire, d'un retraitement comptable. Pour ce faire, une implication importante des corps de contrôle sénégalais et des entreprises publiques elles-mêmes a été requise. Cette collaboration exemplaire a également permis, pour la première fois(lO), de reconstituer un véritable tableau de trésorerie des
(8) CVCCEP: Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle des Entreprises Publiques SONED: Société Nationale des Etudes de Développement (9) Il s'agit de la SODEV et de la SONADIS, ui n'ont plus d'activité réelle depuis le début de A q la décennie. D'autres entreprises ne pouvant fournir leurs comptes pour les derniers exercices fiscaux, il a été procédé à une estimation de leur activité et de leurs actifs à partir des derniers comptes connus et de la tendance affichée par leur chiffre d'affaires. Ces entreprises sont: LONASE(1995-96-97), Rts (1996-97), La Poste (1997 partiel), APs (1997), SONAFOR (1997), ITA(1997).

- Il -

entreprises d'Etat et ouvert la voie à l'analyse détaillée des modes de financement du secteur et des effets de la contrainte budgétaire. enfin, les données de l'économie sénégalaise sont extraites, pour leur grande majorité, des World Tables et des rapports pays de la Banque mondiale. Seules exceptions, les données relatives à la période antérieure à 1969 proviennent du Sixième plan de développement, celles qui concernent la période 1991-97 étant, pour leur part, originaires du Staff Country Report publié par le Fonds monétaire international. Il convient de rappeler qu'en dépit des précautions multiples qui ont été prises, l'erreur demeure inévitable. En effet, jusqu'à la fm des années 1980, la mauvaise qualité des comptabilités produites par un grand nombre d'entreprises publiques incite à la plus grande prudence et à une très forte humilité lorsqu'il s'agit d'exploiter et d'analyser les données du secteur (Il). De même les discontinuités observées dans certaines séries macro-économiques(I2) rappellent la fragilité du processus d'agrégation des données nationales, ainsi que sa grande sensibilité aux hypothèses très controversées faites sur la place tenue par le secteur informel, dans l'économie nationale.

(l0) Le tableau de financement présenté dans les états CUC! ne constitue, en effet, qu'un récapitulatif des principales variations comptables des postes de bilan. En aucun cas il ne s'agit d'un véritable tableau des flux de trésorerie. Ainsi, la rubrique « investissements» correspond-elle à la variation des immobilisations brutes, c'est-à-dire à un ensemble disparate constitué par les investissements augmentés des réévaluations et autres écarts d'inventaire et diminués des valeurs brutes de cession. De même, c'est la valeur nette de cession - parfois même la valeur brute! - qui apparaît dans la rubrique «cession d'immobilisations», et non pas le prix de la transaction qui constitue pourtant le seul véritable flux monétaire. Sans qu'il ne soit nécessaire de multiplier les exemples, on comprend aisément les insuffisances d'un tel tableau de financement, surtout dans une période marquée par des opérations de revalorisation massive des immobilisations, comme celle qu'ont connue les entreprises publiques sénégalaises après la dévaluation de 1994. Il s'y ajoute que ces tableaux CUC! sont, en général, insuffisamment ou mal renseignés. (11) Dès 1989 et plus encore après 1995, la CVCCEP enregistre avec satisfaction une nette amélioration de la qualité de l'information comptable (cf. rapport général ou rapports individuels) . (l2) Il s' agit notamment de la modification des données nationales, relatives aux années 1960, entreprise par la Direction de la statistique sénégalaise en 1974. La Banque mondiale n'est pas épargnée par cette critique puisque la comparaison de ses World Tables, prises à différentes dates, fait apparaître l'existence de ruptures de série. C'est le cas pour la mesure de l'investissement dans les années 1980, pour ne citer que cet exemple.

- 12 -

DE L'APPROCHE

PLURIDISCIPLINAIRE

DE L'OUVRAGE

Il est important de rappeler le caractère pluridisciplinaire que revêt cette étude, avec toutes les caractéristiques, voire les inconvénients, inhérents à ce type d'exercice. Ainsi, l'analyse n'est pas le fait exclusif d'un historien, pas plus que d'un politologue ou d'un économiste. Il s'agit, en fait, d'une synthèse des principales contributions produites par des spécialistes reconnus dans leur discipline et cités à ce titre, le tout étant articulé autour d'une logique historique qui sert de fil conducteur13.

Parmi ces références, deux ouvrages doivent être distingués pour le rôle central qu'ils ont joué dans la reconstitution du cadre historique de cette épopée parapublique. Il s'agit de Histoire politique du Sénégal, de G. Hesseling et de l'étude très complète réalisée par M. C. Diop et M. Diouf sur le climat politique et social du Sénégal dans les années 1980, Le Sénégal sous Abdou Diouf. L'article "Les entreprises publiques et semipubliques du Sénégal" de B. Zuber et J. C. Gautron, qui a posé les bases de l'analyse multidisciplinaire du secteur parapublic sénégalais, a également été d'un secours appréciable.

Pour le reste, ce sont les principaux enseignementstirés des missions que j'ai réalisées auprès des entreprises publiques sénégalaises,en qualité de rapporteur à la CVCCEP, que les nombreuses informationscollectées ainsi
auprès des gestionnaires de ces mêmes entreprises
amicalement

-

lesquels se sont

prêtés au jeu lors de la mise en place de la base de données

-

qui m'ont fourni la matière pour les analyses financières et économiques du secteur parapublic.

(13) Bien que cet ouvrage soit la synthèse de nombreuses réflexions, en même temps qu'il est le fruit de l'effort de plusieurs personnes, seul son auteur saurait être tenu pour responsable des éventuelles erreurs (ou des oublis) qu'il comporte.

- 13 -

PREMIERE
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PARTIE

GENESE ET DEVELOPPEMENT DU SECTEUR PARAPUBLIC SENEGALAIS

CHAPITRE

I

Les origines: de l'héritage colonial au vecteur de l'émancipation

Historiquement, la première intervention d'une entreprise parapublique au Sénégal remonte au début du dix-huitième siècle. Ce n'est pas une société de droit local qui en est à l'origine, mais la Compagnie Française des Indes(1), l'une des doyennes du secteur parapublic français. A quelques exceptions près, ce schéma d'organisation coloniale, qui s'appuie sur l'action des services publics et des entreprises d'Etat dirigés par la Métropole, est maintenu jusqu'à la deuxième guerre mondiale. Initialement conçu aux seules fins de l'exploitation économique de la colonie sénégalaise, il devient, dès le début du 20èmesiècle, le support du rayonnement du territoire du Sénégal et de sa capitale fédérale, Dakar, au sein de la Fédération ouest africaine (A.O.F.). Il faut attendre l'instauration, en France, de la 4ème République et l'avènement de l'Union française, en 1946, pour voir s'opérer un début de décentralisation en faveur de l'administration locale. Certains grands services publics prennent alors la forme d'établissements publics fédéraux et on relève des cas de prises de participation significatives du territoire dans des sociétés d'économie mixte. Le mouvement se confirme en 1956 avec l'enclenchement du processus qui va mener le pays à son
(l)

La Compagnie française des Indes a repris le monopole d'exploitation de la Compagnie de la côte du Sénégal, une société privée, au début du 18ème siècle. L'exploitation sénégalaise, centrée sur le commerce de la gomme, ce ne débute véritablement qu'à cette période.

Indépendance, quatre ans après. Ce système dual, qui associe les intérêts fédéraux et territoriaux, est l'ancêtre du secteur parapublic sénégalais.

A son Indépendance, le jeune Etat sénégalais fait de l'action para-étatique le fer de lance de sa lutte contre l'économie de traite et le support, économique et institutionnel, de la voie socialiste du développement prônée par son président, L. S. Senghor. Faute de moyens et confronté à la nécessité d'asseoir très rapidement les bases de sa stabilité politique et économique, il n'a d'autre choix que de s'appuyer sur les entreprises d'Etat, celles-là même que l'ancienne puissance coloniale lui a laissé en héritage. Au-delà de ces circonstances, un peu paradoxales, qui ont prévalu à la naissance du secteur parapublic sénégalais, ce sont les soubresauts de la vie politique et constitutionnelle locale, qui provoquent la première remise en cause de la dimension idéologique des missions qui lui sont dévolues. Puis, dans la deuxième moitié des années 1960, ce sont les difficultés financières de l'Etat sénégalais qui ont raison de la croissance du secteur, dont le champ des activités se trouve restreint à l'organisation du monde rural et des transports. Cette inertie passagère est à l'image des mauvaises performances de l'économie sénégalaise dans son ensemble, qui voit son leadership sur l'ouest africain s'éroder de façon irrémédiable.

Section 1. Contexte historique l'Indépendance

et

économique

de

De tous temps, le Sénégal a entretenu une situation politique en marge des autres pays africains. Ce sont d'abord ses Etats traditionnels, parmi lesquels on retrouve la première forme de République du continent, qui ont su conserver leur mode de fonctionnement au sein des trois grands empires ouest africains, pendant plus de huit siècles. Puis c'est la puissance coloniale française qui y expérimente un mode d'administration dual, unique en son genre. Ce particularisme institutionnel, lié à l'émergence précoce d'une conscience politique et démocratique locale, ainsi qu'à une situation géographique de tout premier choix, ont conduit le Sénégal à occuper une place centrale dans l'organisation coloniale française, en Afrique de l'Ouest. Devenue capitale de la Fédération, le petit territoire profite de la tradition centralisatrice française pour mettre sur pied un véritable tissu économique, taillé aux dimensions de l'A.O.F. - 18-

Après l'accession des pays d'Afrique francophone à l'Indépendance, à laquelle il a œuvré activement, le Sénégal éprouve de réelles difficultés à enclencher un processus de développement économique, la croissance tant attendue n'étant pas au rendez-vous. La disparition de la Fédération ouest africaine relègue le jeune Etat et sa capitale, Dakar, anciennement centre économique d'un ensemble de plus de vingt millions d'âmes, au rang de petit pays dépourvu de ressources minières et énergétiques. La vie politique semble disparaître au profit d'évolutions institutionnelles, qui consacrent l'hégémonie du président de la République, L. S. Senghor. Mais peut être est-ce là le prix à payer pour préserver l'un des rares régimes démocratiques encore en vigueur en Afrique de l'Ouest.

LES ORIGINES DU PARTICULARISME

POLITIQUE SENEGALAIS

Le Sénégal, laboratoire et tête de pont de la politique coloniale française en Afrique Présents sur la côte sénégalaise depuis le milieu du dix-septième siècle, les Européens(2) cantonnent leurs activités au commerce triangulaire pendant près de deux siècles. N'éprouvant pas le besoin de rentrer dans l'intérieur du pays, ils coexistent avec les royaumes en place, lesquels parviennent à conserver leur mode de fonctionnement, fortement décentralisé et empreint d'une certaine forme de démocratie(3).
(2)

La France n'a pas été la seule puissance coloniale présente au Sénégal, puisque les Portugais, puis les Hollandais et les Anglais se sont successivement affrontés et ont combattus les Français pour la possession des côtes sénégalaises et mauritaniennes. Il faut attendre 1783 et la signature d'un traité avec l'Angleterre, à Versailles, pour que le Sénégal soit reconnu comme un territoire français. (3) Divers Etats se sont succédé: Etats toucouleurs du Tekrur (renommé Fouta- Toro), depuis le neuvième siècle; Empire wolof, du treizième au seizième siècle, composé des Etats du Djolof, du Walo, puis du Cayor, du Baol et du Tekrur, et sur les bases duquel ont été dessinées les frontières du Sénégal contemporain; Etats sérères du Siné et du Saloum; République lébou du Cap-Vert, fondée probablement avant le dix neuvième siècle, dans la presqu'île du Cap-Vert. Intégrés dans les grands empires ouest africains (Ghana, du quatrième au onzième siècle; Mali, du treizième au seizième siècle; et Gao, du quinzième au dix-septième siècle), leur situation périphérique leur a permis de conserver leur identité. Ils ont ainsi pu perpétuer les deux grands principes fondateurs qu'ils partagent et qui les caractérisent, à savoir une forte décentralisation et l'exercice de nombreux mécanismes déroociatiques : droit de contrôle et de sanction de la société sur ses monarques, liberté

- 19-

La colonisation ne débute donc véritablement qu'au dix-neuvième siècle, lorsque, à la suite des grands explorateurs, le général Louis Faidherbe décide d'investir l'intérieur du pays. A l'issue de nombreuses batailles, le pays est définitivement unifié en 1892. Les royaumes traditionnels font alors place à une administration coloniale fortement centralisée, et organisée selon un système dual, unique dans I'histoire coloniale française. La région côtière, située entre Rufisque et Saint-Louis, fait l'objet d'une administration directe toute entière tournée vers l'assimilation des populations(4). Ces dernières acquièrent progressivement la citoyenneté française, avec la reconnaissance du statut de commune de plein droit, pour Saint-Louis et Gorée, en 1872, Rufisque en 1880 et Dakar en 1887. Un protectorat est institué dans le reste du pays, où les commandants de cercle et les chefs de canton sont utilisés pour relayer l'action du gouverneur.

Au début du vingtième siècle, la réorientation de la stratégie coloniale française, autour du concept d'association(5), tend à favoriser la généralisation de ce mode d'administration indirecte dans la colonie sénégalaise. Le territoire est divisé en chefferies et les populations de la côte perdent leur citoyenneté française pour redevenir de simples sujets, soumis au droit autochtone. Sous l'impulsion de la jeune élite
d'expression, séparation du pouvoir et de la propriété de la terre, etc. Pour une description plus complète du fonctionnement de chacun de ces Etats et de leur contribution au particularisme politique sénégalais, voir Histoire politique du Sénégal de G. Hesseling et Naissance du Sénégal contemporain - Aux origines de la vie politique moderne (1900-1920) de G. W. Johnson. (4) Ce mode d'administration directe trouve sa justification dans la doctrine "assimilationniste", un courant de pensée issu du siècle des lumières et remis au goût du jour par la 2ème République française, en 1848. Il pose comme principe la substitution du système organisationnel et politique français aux structures autochtones. L'assimilation est multiple: -politique, avec l'instauration d'un système de représentation à trois niveaux, tous élus au scrutin direct: conseil municipal, conseil général (supprimés en 1848 et réintroduits en 1879) et député au Parlement français (le français Valentin est le premier député élu, en 1848 ; il est suivi de députés créoles et il faut attendre 1914 pour voir un Africain, Blaise Diagne, accéder à cette fonction). -personnelle, avec l'entrée en vigueur du système judiciaire français, dès 1822. -culturelle, avec la création d'établissements d'enseignement, destinés à favoriser l'émergence d'une élite administrative locale (l'école des otages, destinée aux fils de chefs traditionnels, est créée, en 1855; elle est suivie d'une école laïque, en 1857, et d'un établissement secondaire, en 1884). (5) Cette théorie, dont Jules Harmand et Albert Sarraut sont les théoriciens les plus influents, prône la coopération avec les autorités locales, dans le respect de leurs institutions et coutumes. Cette politique est jugée moins coûteuse pour la France.

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"assimilée", emmenée par Blaise Diagne et Lamine Guèye(6), la région côtière se bat pour le maintien du système d'administration directe et des droits qui y sont attachés. Elle obtient gain de cause et voit même ses prérogatives élargies, avec la création du statut de commune mixte. Les deux systèmes, "assimilationniste" et "associationniste" coexistent alors dans un indescriptible désordre administratif. Finalement, Albert Sarraut se résout à transformer toutes les communes du pays en communes mixtes, en 1920. Il met ainsi fin au dualisme du système administratif, en vigueur dans la colonie.

Toutefois, bien plus que la réorganisation administrative interne au pays, c'est surtout la création de l'A.O.F., en 1895(7), qui va conditionner l'évolution de la colonie sénégalaise au début du siècle. Jusqu'à présent, le Sénégal jouissait d'un statut politique privilégié, puisque c'est la seule colonie française d'Afrique à disposer d'institutions politiques analogues à celles de la Métropole. Avec l'installation, en 1902, du gouverneur général à Dakar, qui devient capitale de l'A.O.F, la petite colonie sénégalaise s'affirme définitivement sur le devant de la scène politique et économique ouest africaine.

L'après-deuxième guerre mondiale: la marche vers l'Indépendance L 'Union française et /a déconcentration partielle, comme substitut à / 'autonomie administrative Le Sénégal ressort meurtri du second conflit mondial, tant sur un plan politique que moral. Les populations ont souffert de la politique
(6)

Blaise Diagne, premier député africain élu, en 1914, est également le premier africain à entrer dans un gouvernement français après la première guerre mondiale. Le juriste Lamine Guèye est le fondateur du Parti socialiste sénégalais, en 1928. Ce parti devient une section de la SFIO (Section Française de l'Internationale Ouvrière) française en 1938. (7) Le décret du 16 juin 1895, qui créé le gouvernement général et fixe la composition territoriale de l'A.O.F. connaît diverses modifications, en 1899, 1902, 1904 et 1920. Ainsi, c'est le décret du 4 décembre 1920 qui fixe, de manière définitive, la liste des huit territoires qui forment l'A. O. F : le Sénégal, la Mauritanie (détachée du Sénégal en 1904), le Soudan (act. Mali), la Haute-Volta (act. Burkina Faso), le Niger, le Dahomey (act. Bénin), la Côte d'Ivoire, la Guinée. Il s'y ajoute la circonscription de Dakar (détachée du reste du Sénégal, entre 1924 et 1946) et le Togo (rattaché à l'A.O.F. entre 1936 et 1946).

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discriminatoire menée par Vichy à l'encontre des peuples de l'Empire colonial français. Par ailleurs, le gouverneur de l'A.O.F. ayant décidé de soutenir le régime de Vichy, Dakar a fait l'objet d'un blocus par les Forces alliées, en 1940. Enfin, le retour des tirailleurs sénégalais du front européen ne se passe pas dans les meilleures conditions(8).

Pour autant, la Métropole rejette l'idée même d'Indépendance pour ses colonies et elle le rappelle à la conférence de Brazzaville, en 1944. Elle lui préfère une politique de décentralisation progressive et de normalisation des rapports sociaux, qui s'appuie sur la mise en place d'une véritable administration locale et d'un ensemble législatif adapté. Un code du travail est institué en 1945 et le début des années 50 est marqué par la construction de nombreux collèges et de l'université de Dakar. Politiquement, la nouvelle Constitution française, approuvée en 1946, jette les bases de l'Union française(9).Les notions de colonies, puis d'Empire, sont oubliées. Désormais, les territoires français sont associés à la gestion de leur destin. Au niveau fédéral comme territorial, les commissaires ne sont plus responsables que devant le gouvernement français. Ils sont aidés dans leur mission par des conseils généraux et un grand Conseil fédéral, tous élus. Sur le plan législatif, le président de la République française, également président de l'Union, se voit retirer le droit de légiférer par décret. C'est le Parlement français qui détient désormais le pouvoir de faire les lois.

Dans la pratique, cependant, la faible représentation des territoires au Parlement français ne leur permet pas d'espérer pouvoir jouer un rôle véritablement actif dans la gestion de leur destin. Tout au plus ont-ils pu profiter d'une décentralisation partielle du pouvoir exécutif. C'est en réaction à cette impuissance institutionnelle que Houphouët Boigny crée, en 1946, le Rassemblement démocratique africain (RDA). Le premier parti véritablement panafricain revendique l'indépendance des territoires. L. S. Senghor, récemment élu en compagnie de Lamine Guèye pour aller

(8)

Une révolte des tirailleurs 1944.

sénégalais

est violemment

réprimée,

à Thiaroye,

en novembre

(9)

Cette Union, définie dans le cadre de la quatrième République française, associe autour de la Métropole, des Départements d'Outre-Mer (DOM), comme l'Algérie, des Territoires d'Outre-Mer (TOM), dont fait partie le Sénégal, des Territoires associés (Ie Togo et le Cameroun) et des Etats associés (Indochine, Maroc et Tunisie).

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représenter le Sénégal à l'Assemblée constituante française, s'oppose au projet des "territorialistes" du RDA. Il défend l'idée d'une Fédération, jugée moins coûteuse pour les pays africains. En 1948, il quitte la SFIOde avec l'aide de Mamadou Dia. Tous Lamine Guèye, pour fonder le BDS(IO),

deux remportent les élections législativesde 1951(11). Le Sénégal fait une
fois encore figure d'exception en Afrique de l'Ouest, puisque c'est le seul territoire qui ne possède pas de représentation politique affiliée au RDA.

Les débuts de l'autonomie: de la loi-cadre de 1956 à la Fédération du Mali Au milieu des années 1950, la puissance de la Métropole est chancelante, après les revers militaires français enregistrés à Dien Bien Phu et à Suez, les débuts de la lutte pour l'Indépendance en Algérie et surtout la conférence afro-asiatique de Bandung, qui précède les Indépendances de (13), la Tunisie, du Maroc et du Ghana(12).Sous la pression du RDA d'une part, et du mouvement "cartiériste"(14),d'autre part, la question coloniale resurgit violemment. Guy Mollet charge, alors, Gaston Deferre et Houphouët-Boigny de préparer un nouveau statut pour les territoires. C'est l'objet de la loi-cadre de 1956.

Cette loi-cadre définit, pour la première fois, un statut semi-autonome des territoires. Ils sont dotés d'Assemblées territoriales, élues au suffrage universel direct, d'un Conseil de gouvernement, élu par l'Assemblée territoriale, et d'un chef de territoire, nommé par le gouvernement. Si les pouvoirs de l'Assemblée territoriale sont réels dans le domaine budgétaire et fiscal, son rôle reste, une fois encore, purement consultatif pour les
(ID) (Il)

BDS : Bloc Démocratique

Sénégalais :

Résultats des élections législatives de 1951 (pour l'attribution des 2 sièges du territoire) Nb d'inscrits = 661.973 Suffrages valablement exprimés = 313.063 (47%) BDS = 213.941 (68%) SFIO = 94.184 (300/0) RPF = 4.938 (2%) Sources: serveur internet du Parti socialiste sénégalais. Respectivement en 1956,1956 et 1957. créé par Houphouët-Boigny,

(12) (13)

RDA: Rassemblement Démocratique Africain, deviendra le premier président de la Côte d'Ivoire.

qui

(I4)

Ce mouvement, lancé par un journaliste de Paris Match, R. Cartier, prône la séparation avec les colonies, dont l'entretien est jugé financièrement trop coûteux pour la Métropole.

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questions réglementaires, dont le Parlement français continue à assurer la charge. En 1957, l'installation du Conseil à Dakar marque le premier pas du Sénégal vers son autonomie, en même temps qu'elle scelle la mort politique de la ville de Saint-Louis. Le grand Conseil fédéral voit ses fonctions réduites au strict minimum. Après l'écrasante victoire du BDS M aux élections de 1956(15), amadou Dia devient vice-président du Conseil du gouvernement.

A la chute de la quatrième République française, en 1958, la loi-cadre évolue en Communauté française, sous la plume de L. S. Senghor et Lamine Guèye, qui pour l'occasion sont associés à la rédaction de la nouvelle Constitution française. Les territoires africains deviennent alors des Républiques, membres de la Communauté(16). L. S. Senghor, qui poursuit toujours son rêve de constitution d'une véritable Fédération ouest africaine, ne parvient à rallier que le Soudan français. Le Dahomey et la Haute- Volta, qui avaient donné leur accord, se retirent finalement du projet, pour rejoindre le Niger et la Côte d'Ivoire au sein du Conseil de l'Entente. La Fédération du Mali voit le jour en janvier 1959 et demande son Indépendance à la fin de cette même année. En l'obtenant, en juin 1960, elle ouvre la voie aux autres colonies qui n'osaient le faire, retenues en cela par le souvenir tragique et encore récent de l'expérience guinéenne(17).La Communauté française, devenue sans objet, disparaît. Deux mois à peine après son accession à l'Indépendance, la Fédération du Mali succombe aux rivalités de personnes, entre L. S. Senghor et Modibo Keïta, qui consacrent le trop grand déséquilibre entre les deux partenaires. Le Sénégal proclame son Indépendance, le 20 août 1960.

(15) Résultats des élections législatives de 1956 : Suffrages valablement exprimés = 458.832 BDS = 347.053 (76%) SFIO = 111.728(24%) Sources: serveur internet du Parti socialiste sénégalais. (16) Les chefs de gouvernement des Etats membres et leurs ministres en charge des affaires communautaires composent le Conseil exécutif. Les Etats n'envoient plus de députés à l'Assemblée nationale française, mais ils disposent de quelques grands électeurs, qui prennent part à l'élection du président de la République française. (17) Suite à son rejet de la nouvelle Constitution française, la Guinée accède à l'Indépendance, dès 1958. En représailles, le Général de Gaulle décide la suspension immédiate des crédits et le rapatriement de tous les fonctionnaires français, en poste en Guinée. Le pays mettra des années à se relever du chaos administratif et économique qui a suivi.

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Les premières années de l'Indépendance: les débuts hésitants de la démocratie moderne. L'échec de la première République et du régime bicéphale De cette brève expérience fédérale, menée avec le Soudan français, le Sénégal hérite le principe d'une organisation administrative et politique duale. Ainsi, alors que ses voisins ouest africains ont opté pour un régime présidentiel pur, le Sénégal se retrouve avec un pouvoir exécutif partagé de façon assez ambiguë - entre le président de la République, L.S. Senghor, et son président du Conseil, Mamadou Dia. Cette résurgence de la Fédération du Mali, conçue à l'origine pour permettre aux deux leaders nationaux de satisfaire leurs ambitions, connaîtra la même fm tragique que celle réservée à la défunte Fédération. Très rapidement des divergences entre les deux dirigeants sénégalais se font jour.

La deuxième particularité du régime politique sénégalais est la reconnaissance, par la Constitution, du multipartisme(18). En effet, si les autres Républiques africaines ont également fait le choix de se doter d'une Constitution, d'inspiration généralement très nettement française, ils y ont ajouté le principe du parti unique. Tel n'est pas, dans les textes, le choix fait par le Sénégal. Pour le reste, le système politique sénégalais se veut adapté aux moyens financiers restreints d'une petite économie en développement. Ainsi, le Parlement ne se compose que d'une seule chambre, l'Assemblée, et l'ensemble des fonctions de contrôle est concentrée au sein de la seule Cour suprême. Le président de la République justifie alors la centralisation des pouvoirs par des considérations d'ordre budgétaire.

Mais le système bicéphale sénégalais bute très rapidement sur ses insuffisances. En décembre 1962, Mamadou Dia est arrêté, entraînant dans sa chute la première République. De profondes divergences idéologiques sont à l'origine de cette rupture brutale entre les deux fondateurs du BDS. Le président du Conseil est partisan d'un socialisme
(18)

Aux élections législatives de 1959, trois partis ont tenté, en vain, de s'opposer à l'Ups qui a remporté tous les sièges. Ces partis sont: le PAl (Parti Africain de l'Indépendance), le pss (Parti de la Solidarité Sénégalaise) et le PRA (Parti du Regroupement Africain).

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