Culture territoriale - 2e édition

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La mondialisation bouleverse l'État-Nation. Assez centralisées tout en gérant les libertés locales, les institutions publiques garantissent le respect de la liberté (État de droit) et de l'égalité (éducation, laïcité...). Mais accélérations, mobilités et inégalités obligent à adapter le modèle aux spécificités des populations. Le pacte républicain reste-t-il effectif ?

La réforme de l'Administration s'oriente, par ailleurs, vers toujours plus d'efficience : segmentation, productivité (numérisation) et transversalité s'imposent aux services publics. Si l'importance du maillage des préfectures ou la dimension politique des pouvoirs locaux demeurent, il faut évoquer les regroupements des services, l'intercommunalité ou la régionalisation. L'efficacité et la qualité restent-elles alors garanties ?

L'étude de la territorialisation des politiques renvoie enfin à la distribution des responsabilités : le secteur communal agit sur la cohésion durable de proximité (urbanisme et logement). Le niveau départemental se concentre sur l'insertion, l'autonomie et la solidarité des territoires. La région , quant à elle, décide de la prospective territoriale (compétitivité et attractivité...). De fait, ces politiques publiques participent de la légitimité des pouvoirs locaux.



- Candidats aux concours de la fonction publique (État, territoriale)

- Élus locaux

- Étudiants en droit, en AES, dans un IEP et dans un IPAG

- Fonctionnaires d'État et territoriaux

- Étudiants en Master I et II « Droit des collectivités territoriales »



Olivier Rouquan est expert (chercheur associé au CERSA - Université Paris II) et intervenant dans le supérieur, et auprès de l'INET, de l'IGPDE et des préfectures. Il publie régulièrement des ouvrages et des articles dans les revues de sciences humaines. Il mène une activité de politologue dans les médias audiovisuels et dans la presse écrite.
Publié le : mercredi 18 mai 2016
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EAN13 : 9782297037983
Nombre de pages : 332
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I
ntroduction
’objet culture territoriale est un construit né des préoccupations des praticiens et des cher-cheurs en sciences humaines et autres experts du fait territorial. En effet, il s’agit de ras-auLssi des observateurs relatifs d’une part au(x) territoire(s) comme construit(s) politique(s) et sembler des savoirs et savoir-faire répondant aux attentes à la fois des agents, des élus, et administratif(s), d’autre part au(x) territoire(s) comme enjeu(x) de politiques et d’actions publi-ques. Pourquoi ce titre ? Au-delà du fait qu’il correspond à l’intitulé de certaines épreuves de concours (mais à ce titre, nous aurions également pu évoquer l’intitulé Organisation Générale des Collectivités Territoriale – OGCT du concours d’administrateur territorial), il s’agit surtout de signifier à quel point, les dynamiques sont envisagées ici dans leurs dimensions symboliques (car la culture est un système de signes et de symboles faisant sens), et dans la longue durée. Soulignons à titre préliminaire, que le territoire est une dimension du pouvoir étatique, clas-siquement défini comme espace sur lequel vit une population de ressortissants, soumise à un système relativement cohésif de gouvernement. Le terme a donc une connotation politique.
Remarquons encore d’emblée, combien des événements tirés de l’actualité trouvent dans la démarche intellectuelle adoptée, une occasion de nécessaire mise en perspective. Il s’agit ce faisant, de répondre à un besoin largement exprimé, consistant à « donner du sens ». En effet, nous ferons référence au terrorisme (aux attentats des 11 janvier 2015 et 13 novembre 2015 en France), nous évoquerons l’état d’urgence, mais encore, les déficits publics et la dette, le Pacte de responsabilité, le choc de simplification… et évidemment l’énième acte de la réforme territoriale. Dans tous les cas, ces faits sont reportés à des dynamiques structurantes de l’action publique et politique contemporaine.
PREMIERE PARTIE. En tant que construit, l’enjeu territorial résulte ainsi d’une sociohistoire de longue durée et portée. Si l’étude du pouvoir politique quel qu’il soit, conduit à prendre en compte sa dimension territoriale, elle renvoie à des éléments de définition tirés de l’anthro-pologie politique, visant à mettre en évidence des structures sociales, leurs inégalités (dont les ressorts territoriaux sont explorés) et leurs invariants (logiques de parenté, de descendance, d’ordres et de rangs, etc.), qui révèlent la part traditionnelle (souvent latente) de nos socié-tés actuelles. Nous interrogerons ainsi dans quelles proportions demeure une légitimité no-tabiliaire au cœur de l’attribution et de l’exercice des pouvoirs locaux en France. De même, comment l’espace est-il marqué de repères symboliques révélant un ordre de proximité désirée avec une représentation de la nature ? Et aussi, comment la rationalité ancestrale est changée par les réformes ou évolutions sociétales en cours ? Bref quels sont les référents identitaires du pouvoir local et quels changements les affectent ?
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Au-delà, les apports de la sociohistoire éclairent la compréhension du pouvoir politique cen-tralisé et institutionnalisé, celui de l’État ; cette forme particulière de pouvoir conduit à pri-vilégier le droit comme type de commandement. En rappeler les fondamentaux et l’envisager comme un construit, permet de se plonger au cœur de la rationalité légale, à se remémorer lorsqu’elle est pratiquée au quotidien, notamment en tant qu’agent de l’administration. Par exemple, le pouvoir de police y compris local, est confronté à l’heure de la mondialisation aux dynamiques déterritorialisées et disséminatrices de violence. Que peuvent alors le droit et la puissance publique ?
Il s’agit aussi de comprendre les valeurs constitutives de l’ordre républicain, voulu indivisible. En effet, la Nation comme communauté culturelle et politique de référence, procède du partage d’un code et de principes (par exemple la passion de l’égalité), largement diffusés par l’éduca-tion nationale. Désormais confrontée à des systèmes économiques plus performants, la France doit affronter la montée des inégalités scolaires aux effets délétères sur le pacte républicain. La décentralisation de certaines compétences (nouvelles activités périscolaires par exemple) peut-elle être une bonne pratique pour le renouveler ? La sécularisation du pouvoir puis l’interroga-tion actuelle de la laïcité « à la Française » sont abordés, notamment au regard de points d’ac-tualité : les revendications à connotation religieuse peuvent contrarier le principe de neutralité des services publics et l’organisation de l’espace public ; le délitement de la cohésion sociale peut déboucher sur un rejet des valeurs nationales… Des débuts de solution apparaissent, no-tamment le service civique. Enfin, les mobilisations en faveur des langues régionales touchent à un autre symbole de l’indivisibilité républicaine, la langue : là encore, de nouveaux équilibres sont trouvés, davantage favorables au respect de la diversité.
La modernité résulte ainsi d’un lent et tortueux chemin conduisant à un meilleur respect des libertés. Le pouvoir politique respectueux des droits fondamentaux est appelé État de droit. L’intérêt revient d’abord à insister sur la définition du bloc de constitutionnalité en tant qu’il agrège plusieurs catégories de libertés. Le combat en faveur de l’État de droit ne relève pas des siècles passés. Ainsi, dans la tourmente de la dissémination de la violence terroriste mondiale, comment les États-Nations, dont la France, particulièrement touchée en 2015, peuvent-ils orga-niser un état d’urgence sans trop restreindre les libertés ? En continuité avec cet enjeu marqué par la globalisation, il s’agit de se pencher sur la déterritorialisation du droit, autrement dit, sur les difficultés rencontrées par l’État-Nation à contrer via son seul système interne, les éventuel-les atteintes aux libertés liées aux flux transnationaux. Ne serait-ce qu’au sujet de la circulation des données, leur numérisation rend difficile la prévention des éventuelles atteintes à la vie privée ou à la sécurité publique. Ainsi, les entreprises terroristes bénéficient des réseaux sociaux pour recruter et échanger des informations, leur contrôle se révélant aléatoire. Remarquons que suite aux attentats commis en France en 2015, l’État se dote de nouveaux moyens juridiques pour lutter contre la « cybercriminalité ». Mais cette réaction, comme l’application de l’état d’urgence, provoque des incertitudes sur le respect des libertés.
Introduction
Bien au-delà de la malheureuse actualité, l’évolution contemporaine (depuis l’après-guerre au moins) de la démocratie tend à placer davantage l’État sous contrôle institutionnel voire ci-toyen. Outre l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), nombre de procédures (recours juridictionnels, contrôles internes) et d’instances (dont le Conseil d’État mais aussi le Défenseur des droits) et la multiplication des évaluations, permettent une sur-veillance des décideurs publics. Enfin, le principe de transparence progresse, notamment sur instigation européenne. Si bien que les citoyens pourraient davantage participer au quotidien (surtout dans le domaine de l’aménagement et de l’environnement), à la prise de décision et à son application, afin d’exercer un contrôle continu du décideur.
Dans le même esprit démocratique, la reconnaissance de la diversité des situations et une pra-tique moins uniforme du pouvoir, permettent depuis plusieurs décennies à la puissance publique de s’adapter. Confrontée aux flux de migrants, elle change son droit du séjour, des réfugiés et tend à réguler l’immigration. Il s’agit donc de comprendre la réalité et les modalités de contrôle de populations sur le territoire. De même, faut-il s’interroger sur les modes d’obtention voire de déchéance de la nationalité, tant le débat public prend dans le feu de l’actualité, une tournure 1 parfois identitaire . Enfin, constatons que la diversité des situations provoque aussi un change-ment du droit dans le domaine de la citoyenneté politique : depuis une vingtaine d’années, à la marge de l’unicité du peuple français qui reste le principe, sont aménagés des régimes juridiques pour tenir compte de l’installation durable de membres de l’Union européenne sur le territoire ; ou encore et pour de toutes autres raisons, une citoyenneté particulière est progressivement définie en Nouvelle-Calédonie… Le but demeure l’égalité, mais la diversité signifie bien que pour y parvenir, le droit peut s’adapter - souvent comprendre, qu’il peut se « territorialiser ».
SECONDE PARTIE. L’État, centralisé et distributif reste la norme du pouvoir politique en France. e Son modèle organisationnel classique stabilisé auXIX siècle perdure : en ce sens, une bu-reaucratie et un système normatif pyramidaux persistent. Les collectivités locales sont struc-turées suivant un schéma comparable à celui des administrations centrales. Ayant par le passé fait preuve d’efficacité et d’efficience, il correspond moins aux exigences actuelles de la société informationnelle et consumériste, dans laquelle le circuit entre demandes aléatoires et diver-sifiées et réponse publique doit être réactif, inventif, et court…
Il est d’autant plus confronté à une baisse de légitimité que dans le monde, une domination néolibérale à la fois idéelle et matérielle, enlève du crédit à l’interventionnisme au nom de l’État-providence. Ainsi, depuis les années 1980, une idéologie de retrait de la puissance pu-blique des affaires économiques faitflorès. La crise de 2008 (subprime) et surtout ses suites (après 2011) sont une occasion de faire progresser « l’ajustement structurel » en Europe conti-nentale. Ainsi, afin de respecter le dogme des marchés, l’Union européenne et les États-Nations dont la France, engagent des politiques publiques dites de « l’offre » (appellation contestable),
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L’identité est constituée d’un ensemble de symboles et de signes marquant la structure (autrement dit, la dimension cohérente et intégratrice) d’un système, ici politique. L’enjeu identitaire porte donc sur les éléments fondamentaux cristallisant le sens donné à une société – ce qui relie son passé, à son présent et lui permet de se projeter dans le futur.
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consistant à baisser drastiquement la dépense publique, et à encourager la compétitivité des entreprises au détriment des politiques publiques d’intervention - et notamment de protection sociale (réforme des retraites et des dépenses maladie). Pour néanmoins conserver le modèle social, après 2008 les gouvernants ont tous augmenté les prélèvements obligatoires. La légiti-mité de l’État-providence est surtout devenue problématique en France, parce que la puissance publique ne parvient pas à lutter contre le chômage. Quelques ajustements liés à la « flexisé-curité », à la révision du contrat de travail type, à la formation professionnelle, ne parviennent pas pour l’instant à faire reculer durablement le taux de chômage – surtout de longue durée.
Pourtant, l’État ne cesse de se réformer depuis au moins 30 ans. L’État régulateur et se voulant stratège complète la doctrine de l’État interventionniste. Qu’est-ce à dire ? L’administration se retire davantage de la mise en œuvre directe des services publics et pratique plus souvent l’ex-ternalisation, au nom d’une quête de performance publique, trop souvent entendue au sens du Nouveau Management Public (NMP) – doctrine visant à améliorer la productivité et l’efficience de l’administration en suivant les dogmes managériaux des organisations privées. L’Union euro-péenne contribue largement à réviser en ce sens les principes et pratiques français des services publics. Mise en concurrence et transparence des procédures conduisent ainsi à recadrer juri-diquement les dispositifs nationaux de la commande publique et des délégations.
Dans un tel contexte, l’État-Nation conduit une réforme structurelle de ses administrations, allant dans le sens de leur segmentation, de la standardisation desprocesset enfin, de la réor-ganisation transversale de nombre de leurs services. Les privatisations, l’apparition des Services à Compétence Nationale (SCN), la prolifération des agences (sous la forme d’Étatblissements publics – EP – ou d’Autorités Administratives Indépendantes – AAI, etc.) illustrent la diversifica-tion des dispositifs d’action publique, tout comme la relance de la déconcentration. Il s’agit de donner de l’autonomie à des échelons intermédiaires entre le sommet et la base, chargés de définir et de piloter des stratégies publiques opérationnelles plus adaptées et réactives à l’envi-ronnement. La doctrine de la régulation n’est pas sans poser bien des questions, à commencer par la qualité de l’autonomiea priori conférée aux intermédiaires… De la même manière, à force de traquer les coûts administratifs et de réorganiser les organisations pour améliorer la productivité et l’efficience, les agents sont décontenancés par rapport à l’exigence concomi-tante du maintien de la qualité du service rendu. Pour résumer, à force de faire avec moins, peut-on continuer à faire mieux ? Les nouveauxprocesssont censés (par exemple la démarche lean) résoudre une telle équation. L’informatique est un outil indispensable à toute démarche censée éliminer la tension entre productivité et qualité de service. Là encore, bien des dou-tes sont permis. Quant à la transversalité, elle accompagne les objectifs précédents au sens opérationnel. En suivant des degrés variables, elle permet d’organiser la mutualisation rendue nécessaire par la réduction des moyens, notamment humains ; les fonctions support sont les théâtres d’expérimentation privilégiés du partage des ressources entre administrations. Mais la transversalité peut aussi donner lieu à des redécoupages de périmètres et à la systématisation des secrétariats généraux…
Introduction
La déclinaison plus spécifiquement territoriale de la régulation conduit à valoriser le principe de proximité. En effet, afin de gagner en réactivité et aussi pour améliorer la légitimité affaiblie de la puissance publique, les administrations voire les politiques ont intérêt à se « rapprocher » des administrés. L’axiome est dans tous les cas mis au service à la fois de la relance de la déconcen-tration, puis de la décentralisation. Il faut alors entendre la proximité en lien avec le principe de subsidiarité : pour mettre en œuvre les politiques publiques, le niveau central devient sub-sidiaire. Il s’agit de répondre au plus près des usagers, administrés et citoyens, et si besoin, de remonter d’un niveau pour regrouper plus de moyens. Suivre un tel principe ascendant pour l’organisation territoriale participe de l’application de la doctrine de la régulation ; il ne signifie pas éliminer le centre politico-administratif, mais en limiter l’intervention aux stratégies les plus générales et aux pouvoirs les plus régaliens. De sorte que se succèdent depuis 2007, au sujet du maillage territorial de l’État, diverses phases de Réformes de l’administration territoriale de l’État (Reate), d’abord au bénéfice du préfet de région, ensuite semble-t-il pour consolider le niveau de proximité départemental. Les services déconcentrés sont dans tous les cas plus mutua-lisés au niveau régional et moins dotés en moyens qu’auparavant.
Au sujet de la décentralisation, depuis l’acte 1 de 1982, plusieurs phases se succèdent (acte 2 en 2003, Réforme des collectivités territoriales en 2010, puis acte 3 après 2014) afin de conforter le transfert de compétences aux collectivités locales, mais aussi pour progressivement rationaliser l’organisation des pouvoirs locaux. Ces derniers sont autonomes et à ce titre bénéficient du pou-voir réglementaire, l’un des outils du principe de libre administration. La tendance est là encore à une reconnaissance lente et maîtrisée d’un peu plus de diversité juridique territoriale. Mais il semble rétrospectivement à l’État stratège (depuis le milieu des années 2000), que les niveaux sont trop nombreux, les responsabilités trop diluées et que l’action publique perd en perfor-mance (en lisibilité et en légitimité). En conséquence, il s’agit par exemple de réduire la portée de la clause générale de compétences, autrement dit de la possibilité pour les départements et régions d’invoquer un intérêt local à agir, justifiant des actions publiques non définies par la loi ou le règlement. Il s’agit au-delà du droit, de donner aussi plus de visibilité démocratique aux échelons locaux ; certes, la démocratie représentative décentralisée s’est installée, même si d’in-cessantes révisions des modes de scrutin ou de circonscriptions électorales, ou encore des cam-pagnes électorales trop « nationales », perturbent sa visibilité pour les citoyens. La décentralisa-tion est donc incontestablement un phénomène politique. Mais conformément au principe de transparence et à la volonté de répondre à la crise démocratique, des procédures participatives apparaissent et sont de ci de là expérimentées pour rapprocher l’élu local des citoyens entre deux élections (6 ans). Le succès semble mitigé.
Quant aux compétences et politiques publiques locales, autrement dit à la préoccupation de lisi-bilité administrative, la rationalisation progresse à petits pas, tant les groupes d’intérêts locaux sont constitués et parviennent à défendre leurs positions (notamment au Sénat). La réforme ter-ritoriale entreprise en 2014 et poursuivie en 2015 conduit à repositionner le secteur communal autour de l’intercommunalité et ce faisant, à améliorer l’intégration du développement écono-mique local et de l’aménagement des territoires de proximité. L’un des moyens est d’augmenter
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périmètres, populations et prérogatives des différents types d’intercommunalités. Pour dans le même temps assurer la rationalisation, il s’agita prioride supprimer d’autres organisations (notamment certains syndicats). Par ailleurs, afin de bien comprendre que le secteur commu-nal est essentiel à la cohésion sociale, nous examinons dans le détail les politiques publiques d’aménagement durable de l’espace et celle du logement – notamment social. Le département est incontestablement une collectivité territoriale intermédiaire, que la réforme conserve (hor-mis le cas de Lyon). Le conseil départemental a la responsabilité de l’action sociale, de l’auto-nomie des personnes et de la solidarité territoriale. S’inscrivant entre les intercommunalités plus denses et les régions dont nombre sont agrandies, il concourt donc à l’équilibre et l’égalité des territoires. À terme pour des raisons de simplification, en zone métropolitaine, la pertinence de son maintien reste posée. Afin de dépasser l’examen des prérogativesa prioriet des généralités, nous examinerons les politiques de solidarité : insertion, autonomie et aides techniques à la ru-ralité. La région quant à elle s’affirme comme échelon stratégique. Elle assume tout particuliè-rement dans la continuité des actes 1 et 2 de décentralisation, le développement compétitif du territoire ; mais au titre de l’attractivité, elle voit ses compétences et politiques publiques ren-forcées en matière d’infrastructures (transports interurbains) et de formations professionnel-les. Elle est un rouage essentiel à la politique publique de l’emploi, dont nous aurons observé préalablement les limites. Enfin pour contribuer pleinement au développement durable des territoires, la région par transfert du département planifie la gestion des déchets et agit en fa-veur de l’écologie (biodiversité, climat, énergie) et de l’aménagement. Collectivité des schémas, elle définit des stratégies qui devront être davantage prises en compte par les infra-niveaux territoriaux. Pour autant, elle ne saurait au vu des règles du droit public, exercer une tutelle sur les autres collectivités locales. L’intrication des responsabilités reste donc importante et l’action publique territoriale demeure analysable à l’aune de la gouvernance, que la notion de chef de file traduit juridiquement ; à cet égard, il convient aussi d’examiner les moyens disponibles et leur combinaison voulue optimale, ce qui relève d’un autre ouvrage :Développement durable des territoires.Gouvernance et management publics[cf. Rouquan, 2016].
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