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Culture territoriale

De
256 pages

Depuis quelques années, la conduite du changement des administrations bouleverse la gestion du territoire. Décentralisation et déconcentration sont ainsi réformées au nom de la performance publique, les techniques de management des ressources financières et humaines étant converties à l’efficience - faire aussi bien avec moins. En effet, la mondialisation et le néo-libéralisme dominants veulent une diminution de la dépense publique, alors que les collectivités locales se convertissent aux exigences de compétitivité et d’attractivité territoriales.

Le besoin de rationaliser les institutions tient en partie à la généralisation de la gouvernance comme modalité de prise de décision multi-acteurs, multi-niveaux : en effet, l’action publique territoriale résulte de plus en plus de contrats passés entre plusieurs collectivités - dont l’État voire l’Union européenne.

En résulte une complexité certaine du management public et politique. Après trente ans de décentralisation continue, la volonté de simplifier les niveaux et de clarifier les compétences est affirmée. L’orientation est-elle tenable, alors que les partenariats se sont multipliés tous azimuts ? Il est dans tous les cas utile de faire le point sur le qui fait quoi et avec quels moyens, entre communes, intercommunalités, départements, régions et État central.

Ce dernier révise aussi son organisation, au moins depuis la Révision Générale des Politiques Publiques.

Le niveau régional devient le point de cohérence de la déconcentration. Le personnel est redistribué entre les directions départementales et régionales, moins nombreuses. Dans tous les cas, la puissance publique intervient moins directement, régulant davantage, laissant la mise en oeuvre aux acteurs externes, publics et privés. Ce modèle, largement inspiré par l’Union européenne, n’est pas pour autant consensuel.

Il faut donc interroger la légitimité, non seulement de ces évolutions mais aussi des pouvoirs structurant le territoire. Dans ce livre, les réformes contemporaines sont mises en perspective, pour rappeler quels sont les éléments fondamentaux à la fois du contrôle étatique sur sa population et son territoire, et de l’autorité des élus locaux sur leurs périmètres. Ainsi, même si nos sociétés ont fait de la mobilité une valeur, constatons à quel point des traditions et des symboliques ancestrales continuent d’animer la vie politique locale.


Olivier Rouquan est docteur en science politique. Il est chargé de cours au Centre National de la Fonction Publique Territoriale, et à l’Institut Supérieur de Management Public et Politique. Il enseigne et publie régulièrement des travaux de recherche, sur les institutions et les gouvernances territoriales. Il forme les fonctionnaires territoriaux et de l’État depuis plusieurs années, notamment dans le cadre des préparations aux concours.

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Introduction
et ouvrage est destîné à des cadres A et A+ de a fonctîon pubîque terrî-torîae et de ’État, préparant un concours ou un examen professîonne. d’eCxperts, d’enseîgnants-chercheurs et d’étudîants de masters, désîreux d’entre-Pus argement î concerne égaement un pubîc d’éus, de professîonnes, tenîr voîre de parfaîre eurs connaîssances reatîves aux pouvoîrs ocaux. L’exhaus-tîvîté n’est pas vîsée ; î a fau faîre des choîx. Car ’ouvrage a surtout pour objet de mettre en cohérence autour d’une probématîque, un ensembe de savoîrs propres à ’unîvers terrîtorîa. Aînsî, sont évoquées es dîmensîons poîtîques, ju-rîdîques et managérîaes, de ’organîsatîon et de ’actîon pubîque ocae. À ce sujet, ’actuaîté des réformes doît être mîse en perspectîve, non seuement au regard d’ééments hîstorîques, maîs aussî de ’enjeu de a égîtîmîté, essentîe pour comprendre e consentement à un ordre spatîa et à sa transformatîon. Pour prendre de a dîstance par rapport à ’îmmédîateté, e parî est de confronter des savoîrs faîre opératîonnes, aux savoîrs îssus des scîences poîtîques, managérîaes et jurîdîques.
En conséquence, a probématîque est de précîser à partîr de a notîon de cuture, e sens dîscuté de ’organîsatîon des pouvoîrs ocaux et de eur transformatîon au gré d’évoutîons gobaes contemporaînes. Aors, cuture terrîtorîae, qu’est-ce à dîre ? Chaque terme doît être déinî : a cuture est un ensembe de sîgnes, de symboes, soît de référents îés à des vaeurs et préférences partagées ; ee correspond au soce d’une communauté. Médîatîsée par des mîses en scènes, des doctrînes, etc., ee est putôt sîtuée du côté des varîabes de ong terme et reève de a socîohîstoîre. Le terrîtoîre renvoîe, uî, à un espace stabe, déîmîté par une frontîère. I est donc îndîssocîabe de a modernîté et de a constructîon de ’État comme forme de pouvoîr poîtîque. Son înstîtutîonnaîsatîon crîstaîse à a foîs vaeurs, prîncîpes, droîts, devoîrs, et ressources de ’actîon pubîque, ain de es agréger en poîtîques concentrées sur une popuatîon, résîdant sur un terrîtoîre.
Certes homogénéîsé par ’État, î est d’abord constîtué par une kyrîee de ter-roîrs façonnés par des pouvoîrs ocaux. Pour es étudîer, î faut avec es anthro-poogues et es hîstorîens, se rappeer que des socîétés, mobîes et peu centraî-sées, procèdent d’une égîtîmîté ocae tradîtîonnee. Sî nous n’avons jamaîs été moderne, sans doute peut-on e mesurer en essayant de reever quees traces
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Culture territoriale
demeurent aujourd’huî de domînatîons atentes, sous-jacentes au droît ; et aussî en remarquant, comment au gré des crîses, es égîtîmîtés secondaîres peuvent redevenîr manîfestes. Ces détours permettent de comprendre une grande part des cutures ocaes actuees et aussî, que ’État en tant qu’agrégatîon durabe d’un terrîtoîre, d’une popuatîon et d’un système jurîdîque, n’est pas întangîbe. Sa constructîon en Europe correspond à une très ongue pérîode d’émergence du droît comme mode de pouvoîr, phase pendant aquee î s’extîrpe dîficîement des coutumes provîncîaes. Le moment fondateur de ’État-Natîon moderne cor-e e respond à a charnîère entre e XVIII et e XIX sîèce. Contînuîté entre Révoutîon et Monarchîe, î étabît depuîs e centre, une organîsatîon hîérarchîsée et de pus en pus géométrîque. Au nom de a passîon françaîse pour ’égaîté, a subsîdîarîté des pouvoîrs ocaux est aors renforcée par ’ordre répubîcaîn, quî se méie des î-bertés întermédîaîres… Rupture entre Révoutîon et Ancîen Régîme, ’État garan-tît a prîorî vîa e projet des Lumîères, e respect de vaeurs afirmées unîversees et întemporees, caractérîstîques de a Natîon ; cette dernîère est conçue comme ensembe d’îndîvîdus îbres et égaux en droîts. Dans ce cadre, ’acceptatîon de a dîversîté des popuatîons progresse entement.
Un mouvement de démocratîsatîon contrîbue aînsî à approfondîr es droîts, dont es îbertés ocaes. De ce poînt de vue, e moment fondateur remonte aux années 1980 : confronté à a mondîaîsatîon des lux de mîgrants, de capîtaux de servîces et de bîens – y comprîs symboîques –, ’Admînîstratîon est depuîs constamment réformée pour tenter de préserver un contrôe du terrîtoîre et de ses ressortîs-sants. Le code de vaeurs domînant de a puîssance pubîque évoue : à ’État înterventîonnîste, succède a réguatîon – dont ’Unîon Européenne se veut e modèe –, pus modérée dans ses ambîtîons, aîssant davantage de pace au droît de a îbre concurrence. Les Admînîstratîons notamment ocaes, se réorganîsent sur un mode pus transversa. L’État modîie aussî son cadre terrîtorîa au nom de a proxîmîté. Le centre devîent a prîorî pour ’exécutîon des servîces pubîcs, de pus en pus subsîdîaîre. Déconcentratîon et décentraîsatîon, changent ’organî-satîon poîtîco-admînîstratîve centraîsatrîce. En tant que phénomène poîtîque, a décentraîsatîon doît être vîsîbe : a démocratîe terrîtorîae est renforcée, pro-cédant d’éectîons ocaes pus nombreuses. La démocratîe de proxîmîté est éga-ement promue à partîr des années 2000 ; pour autant, ee peîne à re-égîtîmer durabement e système représentatîf oca, quaîié parfoîs de scérosé. Aors, a voonté de ratîonaîser a décentraîsatîon est pérîodîquement rappeée. Maîs à ’înstar de a réforme terrîtorîae engagée en 2010, e recadrage des înstîtutîons ocaes peut-î avoîr pour orîentatîon domînante a recherche de a sîmpîicatîon, au nom d’une meîeure gestîon ? Une transformatîon pus substantîee de notre modèe terrîtorîa n’est-ee pas devenue nécessaîre ?
En attendant, es partenarîats mutîpes pus ou moîns formes se mutîpîent, condamnant toute tentatîve de carîicatîon de cette organîsatîon à a modestîe. Le déveoppement terrîtorîa est e fruît de nombreux acteurs ; a décîsîon est frag-
INTRODUCTION
mentée. Te est e jeu de a gouvernance ocae. La cuture admînîstratîve terrîto-rîae est donc boueversée par es trente dernîères années, davantage marquée par ’horîzontaîté des rapports socîo-économîques, et moîns par a vertîcaîté des bureaucratîes étatîques et décentraîsées. Jurîdîquement, e contrat devîent outî prîvîégîé de ’actîon pubîque. La terrîtorîaîsatîon des poîtîques correspond à une tee réaîté. La doctrîne de a performance s’împose aussî comme apha et oméga des réorganîsatîons înternes ; ee conduît à prîvîégîer ’eficîence comme crîtère premîer de a prîse de décîsîon. Le management oca s’afirme à cet égard comme combînaîson pus transversae de ressources inancîères et humaînes, suî-vant une ogîque de projet et de recherche contînue d’améîoratîon de résutats. De tees évoutîons ne se font pas sans suscîter de résîstances, car ees procèdent sans doute d’une conceptîon trop gestîonnaîre et unîvoque de a égîtîmîté. Par exempe, es objectîfs poîtîques et pubîcs sont-îs toujours quantîiabes, éva-uabes, précîs ? Par aîeurs, ’îmbrîcatîon des inancements entre État et coectî-vîtés îmîte ’autonomîe inancîère ocae, et donc eur potentîe d’actîon. Le cadre est désormaîs pus contraînt : ’état des îeux des dépenses et recettes des coec-tîvîtés ocaes conduît à prîvîégîer ’améîoratîon de a productîvîté et une îmî-tatîon de ’înterventîon pubîque. Ces changements împactent aussî e manage-ment de a ressource humaîne : pus prévîsîonne, î doît répondre aux exîgences îndîvîduees de trajectoîres professîonnees pus mobîes, et aux exîgences coec-tîves de stabîîsatîon de a masse saarîae. Enin, es compétences métîers îées à a réorganîsatîon des Admînîstratîons, sont progressîvement redéinîes.
Management, înstîtutîons et démocratîe ocaes, partîcîpent donc d’une gou-vernance remodeée au vu de boueversements mondîaux depuîs une trentaîne d’années. Cette actuaîté, mîse en reatîon avec a persîstance de ratîonaîtés pus tradîtîonnees, contrîbue à dépasser une conceptîon de ’espace fondée sur a dîchotomîe centre/pérîphérîe, et de ’Admînîstratîon fondée sur a préva-ence de a vertîcaîté. L’enchevêtrement des réseaux de partenaîres/adversaîres rend compexes et pus încertaîns, e pîotage et a maïtrîse de ’actîon ocae. Les acteurs peuvent parfoîs se sentîr dépossédés de eur autonomîe. Pour mîeux e comprendre, commençons à rebours, par évoquer es fondamentaux es pus constants de a cuture terrîtorîae.
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