Développement des territoires, politiques de l'emploi et formation

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Au sein du service public pour l'emploi et à l'heure de la décentralisation, l'AFPA est induite à évoluer d'un rôle de prestataire de formation à un rôle d'ingénierie et d'accompagnement des populations sur leurs lieux de vie. Reposant sur l'hypothèse du territoire comme force de développement, cet ouvrage "raconte" la mise en place progressive de projets de développement. Un exemple de décentralisation sur sites et au plus près des besoins de la société civile.
Publié le : mardi 1 avril 2003
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EAN13 : 9782296317499
Nombre de pages : 300
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Pierre-Noël DENIEUIL

Odile PIRIOU

DEVELOPPEMENT

DES TERRITOIRES

POLITIQUES DE L'EMPLOI ET FORMATION
L'approche territoriale, un enjeu pour l'AFP A

Préface de Renaud Sainsaulieu

Avant-Propos de Gilbert HYVERNAT, Directeur Général de l'AFPA Post face de Maurice Jakubowicz, Direction des Opérations Et du Réseau, AFP A

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

~L'Hannattan,2003 ISBN: 2-7475-4150-9

SOMMAIRE

Avant-Propos de Gilbert Hyvernat, Directeur Général de l'AFP A Préface de Renaud Sainsaulieu INTRODUCTION. Développement local et Emploi. La participation de l'AFP A à des projets de développement local et territorial

Il 13

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PREMIERE PARTIE. La territorialisation Un projet de " plateau de services"

de la formation: 39 41 51 65 71 91

I - Les publics et leurs territoires II - Carte d'identité d'un dispositif porteur : Le plateau de servIces III - Les temporalités d'un plateau de services: Radioscopie d'un parcours individuel IV - Les acteurs et les jeux de pouvoir V - Le développement territorial: Un espace d'innovation pour l'AFP A

DEUXIEME PARTIE. Le diagnostic d'action, vecteur d'insertion et de développement local I-

105

L'émergence d'un projet: Insertion des publics en difficulté et développement local 107 II - Un massif régional homogène marqué par des différenciations: Ressources et faiblesses des territoires 111 III - Des pistes communes pour agir en faveur des emplois et du développement local 119

Des collectivités locales en position d'autodéfense: L'épine dorsale de l'intercommunalité V - Un problème dans le problème: Des populations marginalisées VI Les jeux d'acteurs VII - Les interventions de l'AFP A sur le territoire: Un acteur qui tient sa place VIII - Les initiatives innovatrices de l'AFP A et les attentes du territoire: Un acteur surinvesti par ses partenaires?

IV

-

125 129 135 147 155

TROISIEME PARTIE. L'emploi et la formation, un enjeu de partenariat local sur une zone économique en expansion 165 I - Une zone d'activités nationales et internationales: La complexité territoriale de Roissy II - Les contextes emploi - recrutement et formation sur la plate-forme de Roissy III - Des acteurs qui s'organisent: La production d'une identité territoriale interdépartementale IV - L'AFP A opérateur d'une mise en adéquation de l'offre et de la demande V - Territorialisation, partenariat et innovation à l'AFP A et sur la plate-forme de Roissy

167 175 181 201 219

QUA TRIE ME PARTIE. Quand l'AFP A devient acteur du développement du territoire L'approche territoriale, une construction sociale beaucoup plus qu'une posture géographique II - L'AFP A opérateur de la formation, de l'emploi et du territoire III - Une dynamique d'acteurs entre partenariats et médiation IV - L'innovation socio-territoriale à l'AFP A : Les jeux de l'individu et de la structure V - Les nouveaux enjeux financiers et institutionnels des projets de développement territorial VI - Territoire et innovation: Des institutions décloisonnées et une finalité partagée I-

233 235 247 253 259 267 275

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CONCLUSION. Pour une lecture sociologique du changement et de la Reconversion territoriales des acteurs de l'AFP A 279 POSTFACE de Maurice Jakubowicz. L'AFP A, acteur du développement des territoires: Etat des lieux et perspectives. BIBLIOGRAPIDE

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299

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AVANT-PROPOS Par Gilbert HYVERNAT, Directeur Général de l'AFPA

L'ouvrage d'Odile PIRIOU et de Pierre-Noël DENIEUIL est méritoire à plus d'un titre. Il est d'abord le résultat d'une démarche, suggérée par Renaud SAINSAULIEU, destinée à rendre plus lisible et vivant l'ancrage de l'AFP A dans les territoires. Qu'il me soit permis ici de rendre hommage à un ami sociologue du travail et de l'innovation, récemment disparu et qui nous avait consacré, à l'occasion de cette recherche, lors du séminaire AFPA-CNRS en mars 2002, une de ses dernières interventions publiques, en continuité avec une coopération à notre endroit dès les années 80. Méritoire, car les éclairages apportés par cet ouvrage témoignent des incessantes transformations qui revitalisent notre terrain d'action et qui ne sont pas toujours convenablement valorisées. Méritoire, enfin, parce que cette investigation illustre la façon dont l'AFP A, dédiée à des objectifs opérationnels liés à la bataille pour la qualification et l'accès à l'emploi des plus fragiles, peut contribuer à une meilleure compréhension des pratiques et des acteurs dans ce champ. La dimension nationale de l'AFP A n'est légitime qu'au regard des réponses qu'elle apporte aux besoins des populations confrontées à un marché du travail de plus en plus difficile et instable. L'approche territoriale ne vaut pour l'avenir que si elle est mutualisée à des niveaux plus larges (régional, national et même européen) afin de faire progresser les" bonnes pratiques ". Le travail mené par l'équipe du LSCI-IRESCO-CNRS et les agents de l'AFP A qui s'y sont impliqués permet de mesurer la complexité et la fragilité des coopérations locales autour des

questions d'insertion, d'emploi et de formation. Il permet de vérifier la vanité de schémas" descendants" qui s'imposeraient aux terrains sans miser sur les formidables capacités d'innovation locale. Il permet également de vérifier la réalité du territoire comme élément fédérateur des énergies du Service Public de l'Emploi (SPE), des autres composantes institutionnelles et des entreprises. Qualifier professionnellement les demandeurs d'emploi les plus en difficulté c'est aussi qualifier des territoires menacés de déclin et où les entreprises peuvent hésiter à s'implanter. L'existence de l'AFP A et des autres composantes du SPE est un élément d'attractivité locale pour la relance de l'emploi et la revalorisation du travail. C'est dans ce sens que les expériences relatées prennent tout leur intérêt tant pour l'évolution qualitative des méthodes de travail du service public que pour la revitalisation du tissu économique local. Bonne lecture...

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Formation, innovation et coopération Préface de Renaud SAINSAULIEU

Dans les années 1970-1980, l'accent était mis par la sociologie sur une approche critique de l'entreprise, centrée sur les effets pervers du taylorisme, de la division sociale du travail et de la croissance industrielle. Les recherches sur la démocratie d'entreprise butaient sur une difficulté culturelle des acteurs à supporter la différence de l'autre. Les expériences d'autogestion se heurtaient à la question de la construction de choix et d'orientations stratégiques de développement. C'est dans ce contexte que nous avons décidé de penser l'innovation au sein de l'entreprise: Qui sont les innovateurs? Peut-on les soutenir, les accompagner de manière à ce qu'ils bâtissent autre chose que des jeux d'acteurs informels à côté de la règle? Il fallait faire en sorte que l'innovation débouche sur une meilleure capacité participative. Une importante recherche s'est alors engagée, en 1983-84, autour de l'AFP A et de ses innovateurs. En nous promenant dans les bâtiments régionaux de l'AFP A, nous rêvions d'université populaire! Une innovation locale existait réellement autour des programmes de formation continue entre l'AFP A et l'entreprise, et abondait en dispositifs et en volontariat d'acteurs. Nous nous étions questionnés, ainsi que le fait Norbert Alter (1993), sur l'acceptation des innovateurs par les autres, conservateurs et légalistes. Notre point de vue était qu'il fallait soutenir ces innovateurs enseignants, formateurs, et un peu chercheurs, très audacieux. Nous avions conclu qu'ils ne devaient pas se faire broyer par un système plus classique, et pour cela nous avions préconisé de créer une collection d'ouvrages où leurs travaux seraient montrés et détaillés, puis de constituer des forums locaux annuels pour échanger autour de leurs pratiques et, enfin, de prendre en compte innovateurs et innovations dans le déroulement des plans de carrières.

L'idée était de les faire connaître, mais cela n'a pas eu de suite du côté de l'AFP A. Nous avons continué au sein de notre laboratoire, à analyser le développement par l'initiative locale (Minguet, puis Arocena, 1986), ainsi que les systèmes localisés dans l'industrie textile (Denieuil, Mouret, Sainsaulieu, Uhalde, 1991). L'originalité de nos approches était de ne plus mettre l'accent uniquement sur la culture et la capacité des acteurs. Nous entrions dans une problématique de la société locale sur laquelle l'innovation individuelle devait prendre greffe. Toute innovation ne pouvait" prendre" qu'en relation avec les communautés locales, leurs réseaux, leurs valeurs du développement. La condition de durabilité et de reconnaissance de l'innovation est son ancrage dans le territoire de la société locale. L'AFP A s'insérait dans ces concentrations institutionnelles locales formées des acteurs institutionnels, des représentants locaux de l'administration, des responsables des GRETA, autour de la question du traitement de l'emploi. Nous posions les questions: Existe-t-il localement une culture du développement économique autour du bassin d'emploi? Les acteurs ont-ils une volonté et une compréhension du développement économique? Et cela ne réussissait que lorsque les maires, les responsables de formation, étaient porteurs d'une idée du local et de son destin économique. C'était le partage d'un destin économique qui permettait à chacun de sortir de sa "boutique". On découvrait la dimension de la culture, de la communauté locale, ainsi que les mécanismes des rapports entre institutions nouvelles autour de la lutte contre le chômage et l'exclusion, ce que Jean-Louis Laville et Bernard Erne ont les premiers nommé la " proximité". La proximité, ce n'est pas seulement le local auquel on peut appartenir sans connaître l'autre. La proximité est une volonté de rapprochement construit autour de l'insertion et du traitement des failles de la société française, nommées fracture sociale si l'on veut, en tant qu'insuffisance de traitement des gens exclus. On se demandait alors quelles sont les dynamiques sociales de la proximité: Passent-elles par la famille, par les institutions, par les réseaux de formateurs, quels sont les réseaux de rapprochement au plan local et où sont-ils? Une sociologie du développement économique et social local s'élaborait à ce niveau, avec une première leçon: les innovateurs

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ont-ils une culture du développement économique et comment les soutenir, les reconnaître et les faire connaître pour que cela ne reste pas qu'une affaire de militants qui s'épuisent? Autrement dit, comment passer de l'expérimental au durable pour que ces innovateurs passent le cap de la reconnaissance comme producteurs de travaux? La réponse était dans le local, mais aussi dans la proximité interdépartementale, inter institutionnelle. En un mot quel est" l'inter" ou le transversal du réseau? Peut-on le reconnaître et comment peut-il sceller l'action de formation visée? Cette intermédiation pose plus précisément la question de la coopération. Nous avons abordé cet aspect de la coopération dans des recherches plus récentes au Ministère de l'agriculture ou dans des implantations locales de Total ou des entreprises de bâtiment Lafarge. Il ne s'agit plus seulement de s'organiser comme cela était le cas dans le discours des années 1960. La coopération est le thème actuel. Les régaliens disent: Veuillez coopérer. Par exemple, les services agricoles sur la gestion de l'eau, la production de lait, la création d'emploi, l'éducation dans les lycées agricoles, ont dit de même aux acteurs: veuillez coopérer, vous avez le droit de faire ce que vous voulez. Cette coopération repose sur trois dynamiques de régulation sociale en œuvre pour réduire la fragmentation du système social, au profit d'interactions durables, et de l'inter connaissance d'acteurs:

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Un système d'acteurs autour du dispositif organisationnel. La mise en place d'une organisation nouvelle ne peut se faire sans l'engagement d'acteurs experts, présents à un poste clef, maniant des ressources stratégiques de communication et des contacts avec l'extérieur. Les acteurs ne suffisent pas. Il faut en plus une dynamique de socialisation et de construction des identités. On ne peut pas travailler sans constitution de reconnaissance, de considération, et le salaire du modèle fordien (" Je te paie et tais toi, tu achèteras ta télé et ta voiture "), n'est ici plus suffisant. Nous vivons dans une problématique de socialisation et du besoin de considération qui nous fait s'engager. La logique de légitimation des objectifs. Ce que l'on fait doit être reconnu par l'autorité, et l'on attend du "chef" non

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seulement qu'il écoute, mais aussi et surtout qu'il réponde. Il faut oser répondre et prendre des décisions. Ces dynamiques créent du système social territorial inter entreprises, inter départemental, ou encore intra administratif, selon trois règles essentielles de fonctionnement: 1. Cela ne " marche" que si le système d'acteurs est ouvert. Ces régulations deviennent opératoires, lorsque des" nouveaux" entrent dans le " circuit" : Consultants, maires, acteurs syndicaux et locaux, etc. S'il y a de la coopération, il y aura des acteurs en plus de ceux habituellement actifs. Il convient donc de se demander où sont les acteurs nouveaux pour mieux mettre en œuvre de la coopération. Si ces nouveaux acteurs font défaut, nous retrouvons la leçon de la bureaucratie: "On reprend les mêmes et on reproduit". Il faut donc impérativement ouvrir le système et, pour ce faire, s'interroger sur comment il s'ouvre et quel est (ou quels sont) l'Ces) acteur(s) de l'ouverture. 2. L'ensemble ne fonctionnera que s'il y a de la confiance, ce qui nécessite une réflexion en commun, avec un projet partagé dans la discussion et un temps d'élaboration. La confiance, intérêt réel pour l'autre, est une logique de l'altérité. J'ai confiance en quelqu'un parce qu'il est différent, sinon je ne croirais qu'en moimême sans renouveler la situation. Il s'agit donc de reconnaître la différence de tous ces acteurs qui ne pensent pas pareil: Anciens, jeunes, locaux. Que m'apportent-ils? La pensée de la coopération est celle-ci: "Ta différence m'intéresse parce que notre collaboration deviendra coopération, en ce sens que chacun va apprendre de l'autre ce qu'il ne voyait pas ". Cette différenciation produit la confiance. 3. Cela ne suffit pas et, après la confiance légitimée dans le système d'acteurs locaux, il est nécessaire que le central et l'autorité managériale reconnaissent les efforts du local. Et dans la culture régalienne de la France, nous savons que c'est un problème. Car dans le " veuillez coopérer ", on peut lire souvent: " Faites ce que je dis, et je ne tenez pas compte, en tant qu'autorité, des conséquences de votre innovation". Il convient donc de mettre en

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place des structures de débat entre action locale et contemplation centrale de la chose. Si la coopération fonctionne, c'est que l'on a trouvé le moyen de construire un management et une autorité non seulement d'écoute, mais encore de réponse et d'ouverture à ce qui a été élaboré localement, par le débat et la problématique habermassienne de l'argumentation. Il reste alors, pour aider à soutenir l'innovation territoriale, à consolider et à faire émerger les lieux de débats, de forums, d'évaluation des expériences. Les trois expériences qui vont vous être présentées dans cet ouvrage, participent de cette dynamique émergente.

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Introduction

DEVELOPPEMENT

LOCAL ET EMPLOI

L'intérêt porté au développement local et territorial n'est pas une nouveauté. Si les années 1960-70 ont marqué une revendication d'autonomie locale et d'identité culturelle dans les régions, les années suivantes furent mobilisées par les retombées de la crise économique dans les territoires de mono industrie. Ce processus amorça, dans les années 1980, la nécessité de nouvelles régulations et d'une gouvemance locale face à la faillite des institutions centrales. Le développement des territoires se trouvait confronté à la question de la nécessaire décentralisation des pouvoirs de l'Etat, d'un changement de ses institutions administratives depuis le rôle économique des préfectures jusqu'à l'implication des usagers dans les grands projets d'aménagement du territoire. Nous assistions à "l'invention de la démocratie locale liée à la décentralisation administrative de l'appareil d'Etat" (Sainsaulieu 1997). L'Etat avait alors besoin des populations. Il s'agissait de trouver, dans les ressources et initiatives locales, les moyens de créer dè l'emploi. Simultanément et en corollaire, une démocratie d'intermédiation s'imposait face à la démocratie organisationnelle et politique, par le biais" d'inter acteurs" (Laville 1992) chargés de reconstruire et de maîtriser l'écart existant entre les enjeux de l'État et ceux du territoire. Ils pouvaient être des politiques, des syndicaux, des formateurs, des développeurs, des producteurs et des entrepreneurs de proximité. L'accent se portait sur les dimensions de la création institutionnelle sur la base d'expérimentations par les acteurs innovateurs. Il s'agissait de

trouver les moyens de réconcilier autrement l'économie et la société en prenant appui sur la réalité reconnue des forces et des cultures locales (Denieuil, 1992). Les acteurs de la formation professionnelle ont progressivement pris place dans cette aventure. La préoccupation du développement local n'a cessé de croître depuis les années 1970, pour devenir l'un des enjeux majeurs des politiques publiques, puis associatives, menées par les gouvernements successifs depuis vingt ans. À plusieurs niveaux: national, régional et local, cette action se décline aujourd'hui en divers domaines plus ou moins généraux à travers les politiques de pays ou de régions, le développement économique local par la mobilisation des milieux économiques, la sauvegarde du patrimoine, le tourisme, le développement rural ou encore le développement durable. Mais s'il est un secteur dans lequel l'intérêt pour la dimension territoriale est bien vivant, c'est celui des politiques d'emploi. D'aucuns affirment même que cette préoccupation n'aurait jamais été absente de la politique de l'emploi. Si les actions conduites en ce domaine n'ont pas abouti à une" véritable synergie entre les acteurs ", les études montrent que le territoire et le développement local n'en ont pas moins pris une place de choix, tant dans la conception de ces politiques que dans leur mise en œuvre, à tel point qu'on puisse parler aujourd'hui de gestion locale de l'emploi (Berthet, Cuntigh 2002). Et c'est très certainement le service public de l'emploi (SPE) qui est devenu aujourd'hui l'acteur incontournable d'une démarche territoriale de l'emploi. Formalisé en 1984, le SPE a comme objectif de mettre en liaison les actions menées par l'ANPE (Agence Nationale pour l'Emploi), la DDTEFP (Direction Départementale du Travail, de l'emploi et de la formation professionnelle), l'AFP A (Association pour la Formation Professionnelle des Adultes) et d'y associer les partenaires sociaux et les élus locaux pour faciliter I'harmonisation des politiques de déconcentration de l'emploi, rassembler les entreprises plurielles, redondantes ou parallèles menées par les acteurs. La gestion locale de l'emploi ne concerne cependant pas l'ensemble des politiques d'emploi car toutes ne touchent pas de la même manière et à un même degré les territoires. Une étude

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récente de la DARESl conclut à l'existence de deux grands modes de relations entre politiques d'emploi et intervention sur les territoires. Selon le premier mode, le territoire est conçu comme un espace administratif de mise en œuvre des politiques nationales, favorable à l' employabilité ou la reconversion des publics en difficulté. Selon le second, le territoire est un acteur à part entière (décisionnel et discrétionnaire) de la mise en œuvre des politiques d'emploi. Ici, le niveau régional ou local est vécu et activé comme un espace économique et social de développement. Le second niveau de légitimité et de pouvoir est donc politique, non bureaucratique. C'est l'Etat local qui accompagne et soutient des projets de créations d'activités portés par des acteurs locaux selon une logique ascendante (DARES, 2002). Cette analyse est juste, mais une étude plus fine et empirique des politiques d'emploi entreprises au niveau du SPE montre que ces modes de relations entre politiques d'emploi et territoires sont loin d'être figés. Ils dépendent, entre autres, des dispositifs porteurs de l'action, de l'existence d'une logique de projet où se rejoint l'ensemble des acteurs ou de son absence, des modes de financement, de l'issue de la confrontation entre logiques publiques, marché, emploi et territoire, de la dynamique et de la tradition de l'investissement des acteurs et des associations dans le territoire, de l'économie de ce dernier ou encore de l'investissement et des relations entretenues entre les acteurs institutionnels (ANPE, AFPA. ..) avec les élus et acteurs socioéconomiques, enfin de 1'histoire des relations internes entre les membres du SPE. Cet ouvrage suivra plus particulièrement l'un de ces acteurs, l'AFP A, Association pour la Formation Professionnelle des Adultes. Il est le fruit d'une coopération ciblée depuis près de dix années avec la DOR (Direction des Opérations et du Réseau) sur la question territoriale et par la médiation de l'un de ses chefs de projet, Maurice Jakubowicz, artisan, pionnier et porte-parole de l'approche territoriale progressivement portée par l'institution au cours des années 1990. Il rend plus particulièrement compte d'une recherche conduite par les auteurs sur" L'AFP A comme acteur du
1 Cf. CERVEL, "Pouvoir, DARES, 2001, Paris. action publique, territoires ", Publication de la

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développement tenitorial ", et sous la responsabilité de Maurice Jakubowicz pour l'AFP A. Ces travaux, inscrits dans une collaboration entre le Laboratoire de Sociologie du Changement des Institutions (LSCI-CNRS) et l'AFP A, ont débouché en mars 2002 sur l'organisation conjointe d'un séminaire2 à l'IRESCOCNRS3 (Paris).

LA PARTICIPATION DE L'AFP A A DES PROJETS DE DEVELOPPEMENT LOCAL ET TERRITORIAL Les relations de l'AFP A avec son environnement, années 1980-90 dans les

À l'époque de la mise en place des lois sur la décentralisation dans la société française, un rapport d'experts (Cheillan-ArocenaSainsaulieu-Viallet, 1984) prenait acte de l'impérieuse demande de formations nouvelles adressée par divers canaux (ANPE, DDTE, entreprises, centres de formation), aux centres de formations et, tout particulièrement, aux directions régionales de l'Association pour la Formation Professionnelle des Adultes. Organisation loi de 1901, l'AFP A assumait, à l'époque, par l'intermédiaire des contrats de plan, la commande publique en matière de formation professionnelle des adultes à hauteur de plus de 80% de son financement. Constatant qu'une" véritable culture de l'insertion sociale devient essentielle aux activités de formation de notre époque", ce rapport affirmait que, face aux nouveaux besoins des demandeurs d'emploi, "le système de valeurs central de l'AFPA, toujours axé sur les valeurs professionnelles et la qualification sérieuse, ne mène plus comme avant vers l'emploi et la reconnaissance sociale ,,4.

2 Précédé d'un groupe de travail dont nous remercions les participants de l'AFP A : Muriel Martin Dupray, Maryse Brun, Paul Santelman et Maurice Jakubowicz. 3 Institut de recherches sur les sociétés contemporaines, Institut fédératif sous l'égide du Centre National de la Recherche Scientifique. 4 Cf. Innovation et formation à l'AFPA. Rapport de la Mission d'experts auprès du Ministre de la Formation Professionnelle. Cheillan-Sainsaulieu- Valli-Viallet. Avec la collaboration de José Arocéna. Mai 1984, Paris.

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L'AFP A et le service public de l'emploi L'AFP A, Association Nationale pour la Formation Professionnelle des Adultes, est une association de droit privé créée en 1949 sous Tutelle de l'Etat (Travail, Emploi, Formation Professionnelle). Ses trois principales missions sont: L'insertion dans l'emploi par la formation professionnelle qualifiante d'employés, d'ouvriers, de techniciens et de techniciens supérieurs; l'orientation professionnelle; l'expertise, le conseil et l'ingénierie pédagogique. Ses publics sont variés: Demandeurs d'emploi, salariés, entreprises, collectivités territoriales, services de l'Etat. Ses domaines professionnels se constituent de plus de 300 formations pour environ 200 métiers dans les secteurs du bâtiment, des travaux publics, de l'industrie, du tertiaire d'entreprise et des services. Elle est implantée sur tout le territoire dans 135 centres de formation professionnelle des adultes (CFP A), 22 centres psychotechniques régionaux d'orientation dispersés sur 142 services départementaux, 1 direction générale en région parisienne, 7 centres pédagogiques et techniques d'appui, 22 directions régionales. Son personnel se compose de 5100 formateurs, 700 psychologues du travail, 350 chargés d'études, 4600 personnels d'appui, administratifs et de services. Elle concerne chaque année, dans le cadre d'environ 8 millions de journées de formation, plus de 140 000 stagiaires, dont 40 000 salariés. L'AFP A constitue l'un des partenaires du Service Public de l'Emploi qui représente l'intervention de l'Etat en matière de politique Emploi/Formation. Parmi eux, L'Agence Nationale Pour l'Emploi (ANPE) a en charge la définition, avec le concours des entreprises, du profil des postes à pourvoir, et procède à l'enregistrement et au suivi des offres d'emploi. De son côté, la Direction Départementale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (DDTEFP), mobilise ses moyens financiers pour la mise en œuvre d'actions et de programmes de formation adaptés selon les besoins prévisionnels exprimés sur le territoire. L'AFP A est chargée du cahier des charges des actions de formation des programmes pédagogiques. Elle mobilise ses compétences en ingénierie de formation, en évaluation et connaissance des publics et parcours de formation, en partenariat avec les autres organismes de formation. Elle assure, pour le service public de l'emploi, la cohérence du projet dans un double rôle d'ensemblier en amont et de prestataire en aval et doit, pour cela, faire preuve de grande réactivité dans la mobilisation de son appareil de formation.

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Au sein du SPE, la DDTEFP attend de l'AFP A : "Qu'elle conserve sa vocation d'appareil qualifiant, tout en s'ouvrant aux besoins des territoires, en développant la reconnaissance et la validation des acquis qui permettront de déboucher sur une offre de formation modulaire" (DDTEFP lIe de France).

Il mettait l'accent sur un isolement encore important des acteurs de l'AFPA en mal de valorisation et de soutien par leur appareil. Il préconisait" une véritable valorisation de l'image d'une AFPA capable d'être présente sur la scène du développement par un meilleur ancrage de ses personnels et actions dans la société institutionnelle locale". Il insistait ainsi sur la nécessaire stimulation interactive entre l'individu et sa structure:" Les innovateurs restent trop seuls pour tenir longtemps sans s'épuiser. L'appareil devrait les valoriser et les soutenir en développant la prise en charge participative de l'innovation". Il incitait alors à l'audace: "C'est presque par transgression qu'il faut innover pour tenter d'être crédible auprès des demandeurs de formation et des employeurs ,,5. Il dégageait enfin des pistes d'action que l'on résumera sur trois niveaux: Le renforcement des contacts avec l'environnement (Sous-Commission Départementale) et les institutions locales; un soutien plus engagé et démocratique de l'organisation, dénoncée comme trop" bureaucratique ", aux projets et aux innovations sur le terrain; L'évolution du métier d'animateur-formateur vers les valeurs d'intervention et de gestion de l'insertion sociale. En 1993, une étude sur l'AFP A comme acteur du développement des territoires (Denieuil, Jakubowicz, 1993) concluait au nécessaire renforcement du rôle de l'AFPA comme un médiateur de collectif, afin qu'elle soit moins un manager d'agents qu'un animateur d'initiatives locales. Le principal point d'avancée depuis les conclusions de 1984 se situait dans la prise de conscience croissante du positionnement régional de l'AFPA, de l'affirmation de ses stratégies et de sa nécessaire reconnaissance des acteurs locaux. En témoignait à l'époque notre suivi d'un groupe de
5

Ibid.

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travail réunissant directeurs régionaux et représentants du siège, et traitant des liens existant entre les choix d'action des Directions Régionales et les dynamiques structurantes de leur environnement. Il s'agissait alors de promouvoir des outils plus appropriés de développement au service des régions, basés sur la combinaison des capacités individuelles des opérateurs, des ressources objectives de l'organisation et des enjeux dont sont maîtres les autres acteurs de l'environnement. Notre rapport concluait entre autres sur trois points de vigilance pour l'AFP A :

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Renforcer l'effort de connaissance et de diagnostic ou d'évaluation permanente de l'action locale, Gérer opérationnellement au siège une ligne d'action de développement local en liaison avec les observatoires régionaux en multipliant les initiatives d'ouverture aux partenaires locaux, aux milieux sectoriels et professionnels, aux organismes de formation, Rapprocher les acteurs professionnels internes et combler le fossé creusé entre les psychologues et les formateurs, réinsérer les premiers dans les circuits d'insertion territoriale, alors qu'ils sont le plus souvent submergés par la demande de diagnostics dont ils ne maîtrisent pas toujours la finalité.

L'ensemble de ces recherches confirmait que l'AFP A est actuellement confrontée à la triple exigence d'être un prestataire pour ses tutelles, de concevoir un système de réponses et de veille sur les transformations socio-économiques des métiers et de l'entreprise, et enfin d'amener ses publics en formation dans un processus de qualification plus large et plus construit que celui proposé jusqu'à présent. Cela implique pour ses agents autres que ceux strictement voués à la tâche d'enseignement technique et professionnel, d'insérer leurs missions dans un projet plus global et de devenir à leur manière un " porteur" de projet ou un " ingénieur de développement" qui agit dans un cadre méthodologique de mise en synergie des acteurs et/ou d'accompagnement territorial6.

6 Nous renvoyons ici aux journées organisées par l'AFP A D.R. Ile de France sur la formation territoriale, que nous avions suivies et où ont été entre autres, débattues Paris.

ces questions.Cf. séminairesdu 23-24mars, 25 avril et 1er juin, DR Ile-de-France,

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De la mission au projet. Les positionnements de l'AFP A face à leur territoire d'intervention

des acteurs

Il faut établir une différence entre le porteur de projet et celui qui lui apporte son concours, et se trouve donc investi d'une mission. A partir d'une tâche assignée, les chargés d'une mission, souvent ingénieurs de formation, inscrivent généralement leurs actions dans un projet d'ensemble dont ils ne contrôlent pas forcément la globalité. Ils agissent plutôt en tant que prest~taires. Beaucoup ne pensent pas agir pour un Projet territorial bien identifié, mais plutôt sur un territoire lui-même investi simultanément par plusieurs projets. Il s'agit moins pour eux de cibler leurs actions sur tel ou tel projet de développement du territoire, que de travailler sur leurs objectifs professionnels dans le cadre d'un réseau de partenaires réalisant eux-mêmes les objectifs de leur métier. Selon ces acteurs, la finalité de l'AFP An' est pas forcément d'être initiatrice ou de devenir maître d'œuvre de Projets territorialisés, mais plutôt d'apporter son métier ou sa valeur ajoutée, et de se positionner systématiquement dans des missions de partenariat. Pour eux, il ne serait pas nécessaire de s'intégrer dans une conduite de projet pour que l'AFP A tienne sa " place" , voire devienne force de proposition. L'AFP A, alors ne se situerait pas en amont de la démarche, et interviendrait moins en action de développement qu'en traitement d'une demande ciblée. Nous avons repéré en ce sens trois types de positionnements des acteurs de l'AFP A face à la question territoriale, significatifs de la diversité de l'institution et de la flexibilité de ses actions dans l'espace et dans le temps: "L'intervenant généraliste" (qui intervient ponctuellement et simultanément sur de multiples actions), " l'ingénieur du développement" (qui agit par référence à un projet méthodologique de mise en synergie des acteurs et/ou d'accompagnement territorial), et enfin" le porteur de Projet" (un acteur monte un projet ciblé qui" vectorise" son activité et l'occupe à temps complet), cas de figure d'acteur qui retiendra notre attention dans cet ouvrage. Les intervenants généralistes. La plupart des acteurs de l'AFP A ont un mode d'action diversifié, pouvant intervenir tour à tour dans le cadre du SPE, dans la réalisation des diagnostics partagés, puis dans un rôle de consultant départemental. Ils s'intéressent parfois à une catégorie de population et parfois à une

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autre, telle cette personne qui a réalisé des diagnostics et formations de coordinateurs emploi formation dans le cadre de son rôle de consultant régional. Les aléas des actions d'un centre en direction de son environnement peuvent les envoyer tantôt vers une formation pour les assistantes de vie, tantôt vers des actions préparatoires sur les métiers du bâtiment ou encore vers la professionnalisation des emplois jeunes, la classification des métiers sur les approches " médiation" ou l'évaluation des actions du SIFE et des remises à niveaux dans le domaine linguistique. Ces acteurs tentent de s'adapter et d'agir en intégrant dans leur" métier" le dilemme classique des acteurs de l'AFP A pris en tension entre le terrain, le souci de documentation, la gestion de production d'un centre, les relations partenariales, l'intervention en modules. Ils se situent plus dans une volonté de projet participatif, partenarial et opérationnel et n'ont que très occasionnellement " d'intention" territoriale. La mesure de l'agir est plus le métier, l'acquisition d'un savoir-faire, que la volonté d'impulser et de faire parler un territoire. Les agents AFP A qui défendent cette position d'intervention généraliste insistent sur leur fonction de " metteur en synergie" des acteurs dont le point commun est l'appartenance à un lieu administrativement et géographiquement dessiné. Le territoire apparaît ici comme stricte mesure des interventions menées, et il en constitue le champ spatial d'action mais non l'acteur ou le vecteur du développement. Les ingénieurs du développement. Ces agents ne sont ni des chefs de projet ni des généralistes, mais plutôt des méthodologues et des ingénieurs du développement. Profondément enracinés sur le département mais maîtrisant bien la problématique régionale, ils possèdent une bonne connaissance transversale des projets et des acteurs. Intégrant, par exemple, les nouvelles problématiques de l'organisation qualifiante du travail et du management qualité, ils multiplient les identifications et les consultations d'acteurs (ANACT, AGEFOS PME, MEDEF, etc.). L'idée, pour eux, est de parvenir à mobiliser une capacité d'analyse des besoins et d'ingénierie, pour compléter les travaux des consultants. Toutes leurs actions sont" des prétextes à mettre en mouvement les acteurs et les systèmes d'acteurs ", dans le but

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de mieux connaître l'offre, puis de capitaliser et de diffuser. Ces acteurs s'affirment souvent comme des théoriciens et des stratèges du développement. Militants de la méthode, ils estiment que plus les territoires sont pauvres en acteurs et plus s'affirme la mobilisation des forces. Ces agents de l'AFP A se situent en position de passeurs et d'accompagnateurs du mouvement d'acteurs. Ici agir sur un territoire, c'est repérer, orienter, capitaliser et appuyer méthodologiquement. L'acteur est un prospecteur et un découvreur qui va au devant des populations et de ses futurs partenaires ( " Il a fallu aller se faire connaître et vendre ses compétences "). Il est un véritable acteur du développement local, c'est-à-dire qu'il ne se contente pas de gérer, mais prend des risques et s'expose. L'ouverture se situe pour eux dans un projet de communication, de rassemblement et de développement (" Pour être plus fort il faut communiquer entre nous, mobiliser les ressources, capitaliser "). Leurs pratiques quotidiennes et leurs analyses théoriques mettent alors l'accent sur les nécessités de trouver des solutions concrètes et adaptées aux demandes et besoins des prescripteurs, des entreprises, des publics bénéficiaires: Réunir des acteurs sur des actions pour construire une ingénierie; procéder à un accompagnement méthodologique, en mettant en œuvre des méthodes de travail, et faire partager une culture pour se comprendre; et enfin, préconiser pourquoi et comment l'AFP A doit tenir sa place sur un projet voulu par des acteurs territoriaux. Les porteurs de projet. Il y a là une conception de la formation très large qui estime qu'avant de traiter de l'emploi formation ou de la qualification - ou simultanément - on va traiter des problèmes sociaux ou sociopolitiques. Tel est le cas des trois expériences relatées dans cet ouvrage. Cette approche est caractéristique d'une nouvelle voie proposée par des acteurs de l'AFP A et d'une alternative à l'existant. Ainsi, d'une formation qualifiante autour d'un savoir-faire, on passe à une formation intégrée autour d'un projet social. Ce type de projet rassemble plusieurs acteurs du social: On voit là les assistantes de vie, les formateurs accompagnateurs, puis les psychologues centrés sur le suivi et l'orientation et mieux impliqués dans les projets locaux, puis les municipalités et l'ensemble des acteurs délégués. Il s'agit d'une approche de proximité qui témoigne d'une volonté d'aller

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vers les populations plutôt que de les faire venir en formation. Ce type de projet s'est en général construit sur la base d'un diagnostic des publics et du constat de leurs besoins qui a permis à un agent de l'AFP Ad' en devenir un (ou l'un des) acteur( s) porteur(s). En ce sens, le diagnostic fait déjà partie de l'action. Il s'appuie généralement sur un partenariat impulsé par le porteur de projet avec le SPE (DDTE, ANPE) et le Conseil général. Il nécessite de rassembler des valeurs dans l'alliance, de savoir impliquer des partenaires pour partager des savoir-faire. Il est porté par un comité de pilotage dont le rôle est de maintenir la cohésion et d'aider les partenaires à ne pas dire: "On n'a pas besoin de vous" . Bâti sur le temps, le projet dans lequel s'inscrit le porteur AFPA requiert toute la disponibilité et l'énergie professionnelle du porteur. Ce temps est difficile à planifier ou à traduire financièrement. C'est souvent une gageure de quantifier des jours d'ingénierie, d'identifier le temps consacré au repérage et au montage des partenariats, au suivi et à l'accompagnement. On ne peut pas évaluer à la journée près le nombre de jours et d'heures d'interventions (" c'est complètement à la louche "), et la rentabilité d'une telle action ne s'impose pas forcément dès son début. Les territoires au cœur du projet politique Depuis quelques années, un infléchissement en direction du développement territorial s'inscrit dans les évolutions politicoéconomiques de la relation de l'État à ses régions, au travers de la multiplication des politiques de contractualisation pour un développement durable des territoires: Contrat de plan État/région, politique de la ville, contrats d'agglomération et contrats de pays. La LOADDT, Loi Voynet d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable des Territoires, constitue l'un des socles de l'approche territoriale: "Il ne s'agit plus de proclamer depuis Paris ou de telle ou telle capitale régionale d'impossibles programmes, mais de mobiliser, sur le terrain, toutes les énergies sur des projets concrets autour d'un pays ou d'une agglomération", dans le cadre de "projets élaborés par des acteurs locaux ayant envie de travailler ensemble, du contrat qu'ils passeront entre eux et avec l'État, et

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non de découpages administratifs établis sur des bases statistiques".7 L'évolution est de taille: "Il s'agit de réaménager la dimension administrative du territoire, au nom de la participation des habitants et de la notion de " services collectifs", qui conduit à inverser la perspective pour concevoir la planification en termes ,,8. d'usages et de services effectifs, sur des territoires différenciés Ces nouvelles mesures territoriales impliquent le renforcement des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de l'emploi, de la formation et de l'insertion avec un rôle accru des Conseils Régionaux et une mise d'accent du Ministère de l'Emploi et de la solidarité sur la territorialisation des politiques d'emploi. Notons de plus l'arrivée d'un nouvel acteur, les ASSEDIC, qui mettront en œuvre des stratégies et des plans d'action très territorialisés sur leurs sites d'intervention. Rajoutons à cela la dimension territoriale de plus en plus affirmée des programmes communautaires dont dépendent les actions de développement concerté (régionalisation du Fonds social européen). Qu'entendons-nous par territoire? " Etendue de terre dépendant d'un Etat, d'une ville, d'une juridiction ", la notion de territoire se caractérise moins par son équivalence géographique que par son double sens administratif et politique. Ainsi que le souligne Marcel Roncayolo, tout territoire circonscrit une" zone de compétence" juridictionnelle et politique, "par exemple de dispositions légales et de règles qui s'appliquent aux habitants et ,,9 auxquelles des privilèges d'exterritorialité permettent d'échapper " Cette abstraction juridique fait du territoire un artefact sur une

donnée naturelle, et du sol un simple support ".10 Elle a le mérite de

lier la notion de territoire à celle d'organisation sociale, juridique et politique. Lieu technique, économique et social de la production, il est aussi le socle d'une communauté face aux autres, avec ses traditions municipales, son organisation collective, ses hiérarchies
7

Cf. La Lettre de la DATAR, n0167, automne 1999, supplément. Editorial de

Dominique V oynet. 8 Ibid. 9 Cf. Roncayolo, M. La ville et ses territoires, 2001. P. 181. 10 Op.Cité,p. 181

Ed. Gallimard,

Col. Folio, Réédition

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sociales et de groupe: " A travers les paroisses et les communes de l'Europe occidentale, la collectivité territoriale du niveau le plus humble - mais non le moindre - se constitue; de même que la réflexion sur les études africaines tente de saisir, à travers les échelons élémentaires du contrôle territorial, l'embryon

d'organisations politiques "Il.
Le territoire est l'inscription des actes et valeurs des hommes dans une lisibilité spatiale. De fait, "l'attachement à un territoire ne se distingue pas aisément d'un ensemble de relations sociales, d'habitudes, de rites, de croyances. Dans les régions où la mobilité historique des populations fut grande, l'identité vient plutôt de cet ensemble social que d'un lien particulier à l'égard d'un terroir précis ,,12. On peut donc parler d'une plasticité sociale du territoire: " Plus que perçu, le territoire est appris par l'individu et construit par des croyances et des pratiques qui sont de nature sociale ,,13.Il apparaît ainsi comme une aune privilégiée de construction et de mesure de l'action collective. En ce sens, on peut dire que la mobilité - comme son contraire l'enracinement - n'est pas une valeur absolue et est relative à un état social. Le présent ouvrage insiste précisément sur l'origine et l'ancrage social de la territorialité. Le développement territorial, un tournant pour l'AFP A Dans le cadre de la loi relative à la démocratie de proximité, l'AFP A est particulièrement concernée par la question des nouvelles prérogatives des régions sur l'élaboration du plan régional de développement des formations (PRDF) et sur son extension aux publics adultes. Cette loi s'inscrit, pour elle, dans une démarche de déconcentration visant à mieux associer les régions à l'activité de l'AFP A. Elle donne aux Conseils régionaux, dans le cadre des conventions tripartites État/Région/ AFP A d'adaptation du Contrat de Progrès, la possibilité d'arrêter le schéma régional des formations AFPA, en exprimant leurs priorités dans la détermination de ces formations financées par l'Etat, et en faisant appel à des capacités propres de l'AFP A pour mettre en
11 12 13

Op. Cité, p. 197. Op. Cité, p. 184-185 Op. Cité, p. 189.

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œuvre leurs actions en matière d'orientation, de formation et de validation des acquis. L'AFP A, comme beaucoup d'autres institutions appartenant au service public de l'emploi, doit changer sa politique de formation et se préparer à la concurrence qui pourrait bien naître de la création d'un espace européen. On sait déjà que dans les 80% de financements publics, quelques 30% pourraient directement être prélevés par les conseils régionaux qui demanderaient à l'AFP A de leur faire une offre. En ce sens, l'AFP A, bien qu'association Loi de 1901, passerait du statut d'organisme de service public à celui de prestataire de services, certes captif, mais prestataire tout de même. Ce changement de positionnement n'est pas vécu sans difficultés au sein de l'institution, tant il semble mettre à mal le monopole qu'a cette institution dans le champ de la formation, sa mission, la nature et la finalité de ses formations ou encore son mode d'intervention en tant qu'organisme. Il semblerait toutefois que la question territoriale lui offre les moyens de demeurer attachée à la posture adaptative et mixte qui a depuis lors fait sa force: Une capacité de réponse simultanée aux demandes de l'Etat pour la qualification des adultes sur l'ensemble du territoire, aux demandes de formation des conseils régionaux selon leur priorité, et aux demandes des partenaires sociaux et des entreprises sur les besoins des bassins d'emploi. Outre l'intérêt que le Directeur Général a manifesté pour l'étude à l'origine de ce livre, on a pu constater depuis quelques mois, l'intensification des propos tenus par la direction de l'AFP A en faveur d'une implication territoriale: "C'est dans l'action territoriale que résident, à moyen terme, les perspectives de développement de l'AFP A ". Tout en affirmant que cet investissement du territoire se situe dans la continuité directe de ses deux missions essentielles: "Lutter contre les exclusions et contribuer au développement des compétences et de l'activité économique dans les bassins d'emploi en répondant plus efficacement et plus rapidement aux besoins des hommes et des femmes qui s'adressent à nous ,,14.
14

Cf. " Gros plan sur la territorialisation. L'AFP A doit affirmer son ancrage dans
Plaquette de présentation éditée par l'AFP A, 2001, Montreuil.

les territoires".

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Il Y a là un véritable déplacement et "un vrai changement culturel à opérer pour l'AFPA", sachant que l'ensemble de ses métiers est impacté. Une sorte de mini-révolution copernicienne, eu égard à 1'histoire de l'AFP A, mais gage d'avenir au regard de la dernière loi de proximité qui va dans le sens d'une déconcentration renforcée de l'institution" L'ancrage dans les territoires est en marche avec des projets d'une grande diversité", constate-t-on à l'AFP A, tout en remarquant qu'il faudra" s'adapter au changement en marchant" pour répondre aux demandes du service public de l'emploi et à celles de plus en plus prégnantes des régions. Ce tournant radical pris par l'AFP A autour des thèmes de la lutte contre l'exclusion, du développement économique et social, de l'action territoriale, intéresse les sociologues que nous sommes. C'est pourquoi nous avons voulu analyser sur le terrain, puis porter à la connaissance du public et des acteurs de l'AFP A, trois expériences conduites par des membres de cette institution. Nous les aborderons d'une part en insistant sur les dynamiques sociales présentes pour comprendre le changement de société qui se joue actuellement, d'autre part en considérant ces initiatives comme un laboratoire d'expérimentation en matière de développement individuel, social et économique local. Beaucoup déplorent: "Quand les structures se sont arrêtées, on s'est séparé de gens qui ont accumulé dans notre structure des expériences innovantes sans même avoir pu capitaliser leurs apports ". Ce livre devrait à son niveau faire" mémoire ", ouvrir une brèche et contribuer à réduire le manque de capitalisation des expériences à l'AFP A.

L'AFP A, AU CARREFOUR DE TROIS TYPES DE DEVELOPPEMENT: DES EXPERIENCES DE FORMATION AU COElTR DES TERRITOIRES Dans un contexte de développement des territoires et de politiques d'emploi, nous avons décidé de "revisiter" certaines formes d'intervention des acteurs de l'AFP A en analysant plus particulièrement l'appel du territoire sur les modalités de leur engagement professionnel et pédagogique. Nous avons, pour ce faire, mené trois enquêtes monographiques synthétisant les aspects originaux et innovateurs d'actions conduites ou co-conduites par

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l'AFPA dans ce domaine. Nous y présentons et analysons l'intervention de l'AFPA sur son territoire, non seulement en tant qu'opérateur de formation, mais tout autant comme acteur de l'emploi en relation avec les autres acteurs du secteur, eux aussi confrontés à des situations d'insertion et de formation professionnelle de plus en plus complexes. La finalité de cet ouvrage est expérimentale et qualitative: Il ne s'agit pas d'être exhaustif (les projets similaires abondent) ni de donner des exemples et d'attribuer des" bons points ", mais plutôt de mettre en exergue une démarche harmonisée avec l'environnement, le développement local et tenitorial, particulièrement riche d'enseignements par rapport aux nouvelles orientations de l'AFP A évoquées ci-dessus. Le choix des" terrains" (un plateau emploi ouvert par le centre AFPA sur Chambéry, un diagnostic action mené sur l'arrière-pays niçois par le centre AFPA de Nice, un redécoupage institutionnel dans le cadre du SPE de Roissy), nous a été dicté tout à la fois par la représentativité de leur projet, leur reconnaissance par un grand nombre d'acteurs locaux, la catégorie de l'environnement (rural, semi-rural, urbain), et l'accessibilité rapide après accord des intéressés IS. Cet ouvrage présentera tour à tour trois approches du tenitoire qui ont en commun de traiter des actions de l'AFP A au sein du SPE, et non de partenariats avec des entreprises ou des municipalités par exemple ou encore de conventions directes avec le conseil régional. Dans ces trois cas, l'AFP A est partie de l'atout " commande publique" pour l'adapter à ses tenitoires, dans une volonté de tenir compte de son environnement et d'inscrire ses actions au plus près des préoccupations de ses publics. Il en ressort
15

Le nombred'expériences relatéesa été restreint à trois pour privilégierl'analyse

interne du système d'acteurs en présence et des options prises par l'AFP A, la connaissance des objectifs, des enjeux et des ressources déployées. Nous avons utilisé une méthodologie dite compréhensive, basée sur la recherche du sens des actions et des finalités partagées entre acteurs. Cette approche s'appuie sur trois types d'outils: les entretiens (12 à 15 entretiens individuels semi-directifs de 1 à 2 heures par monographie, auprès d'acteurs de l'AFP A et de I ' environnement), l'observation passive (assistance à des sessions de formation AFPA ou à des réunions), l'analyse de documents (projets, bilans d'actions, comptes rendus de réunions et courriers). Nous tenons à remercier les trois chefs de projet qui nous ont reçus: Mesdames Hélène Bainville, Carole Doré et Nora Perrin.

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