L'école primaire : temps, espaces et acteurs

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Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296312982
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primaire: temps, espaces et acteurs
L'école

L'école primaire: temps, espaces et acteurs

Hélène IZARD

Ouvrage réalisé grôce au concours de la Direction Régionale et Départementale de la Jeunesse et des Sports de loire-Adan tique

Editions L'Harmattan
5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

COLLECTION dirigée par MICHEL BERNARD

ÉDUCATION

ET FORMATION
TIQUES

RECHERCHES-ÉTUDES-PRA

Le rôle déterminant de l'éducation et de la formation est désormais unanimement reconnu. Cependant, les questions relevant de ce champ sont complexes; elles nécessitent donc plus que jamais des contributions majeures: et c'est l'objectif premier de cette collection d'être l'une de ces contributions. Plusieurs aspects caractérisent la collection. En particulier: I. Les ouvrages retenus sont centrés, ou sur des questions relevant de la conception et du fonctionnement del'éducation et de la formation, ou sur des pratiques et des actions relatives à l'éducation et à la formation. II. Les ouvrages s'inscrivent dans une perspective d'éducation permanente. III. La collection se situe à l'inter-face des deux versants : - proposer des savoirs pluridisciplinaires orientés vers l'éducation et la formation prenant en considération les développements visés; - contribuer aux orientations praxéologiques pour mieux concevoir et réaliser les actions entreprises dans ce champ. IV. La collection s'inscrit dans une perspective francophone. . et progressivement internationale. ÉDUCATION ET FORMATION comprend deux séries: Références: il s'agit de livres d'au moins 220 pages qui constituent sur une question donnée et dans un domaine donné des ouvrages de références. Guides: il s'agit de livres de 80 à 160 pages environ, destinés à devenir des guides appréciés pour auto-produire et co-produire des savoirs pluridisciplinaires et des orientations praxéologiques.

.

.

Comité d'orientation -

1994:

Michel BATAILLE (Dijon) Michel BERNARD (Paris II) Marie DuRu (Dijon) Jean HASSENFORDER (INRP) Yves REurER (Lille) Georges VIGARElLO(Paris V)

@ L'Harmattan,

1995

ISBN: 2-7384-3905-5

Remerciements
Mes remerciements vont à la Direction Régionale, Direction Départementale de la Jeunesse et des Sports de LoireAtlantique grâce au concours de laquelle ce livre a pu voir le jour. En outre, ils s'adressent tout particulièrement à Monsieur Jean-Claude Orrière qui m'a tout particulièrement encouragée et soutenue et m'a prodigué ses conseils éclairés et son concours intellectuel, opératoire et moral. Mes remerciements s'adressent aussi à Madame Anne Senée qui a procédé à une précieuse recherche documentaire et à l'Institut National de la Recherche Pédagogique qui a mis à ma disposition son Centre de Documentation Recherche et ses ressources documentaires.

Sommaire Introduction Ie partie:
Les transformations du cadre opérationnel du service public d'enseignement. Le cas du 1er degré et la décentralisation 9

11

- Le cadre général de la loi de décentralisation concernant le partage des compétences entre l'État et les collectivités 14 locales 17 - Le cas des communes - Le partage des compétences entre l'État et la commune dans le domaine éducatif et culturel pour le 1er degré - Les indices de transformation du cadre opérationnel du service public d'enseignement lIe partie: La loi d'orientation du 10 juillet 1989 et la « Nouvelle Politique pour l'école primaire» 20 26

29

- La loi d'orientation: continuité historique, objectifs visés et missions de l'État 31 - La nouvelle politique pour l'école primaire: le cadre national et les adaptations locales 38

Ille partie: Une politique intégrative des transformations de l'école: la politique d'Aménagement des Rythmes de Vie des Enfants - Temps scolaires/tempssociaux: un nouveau rapport - Apprentissagesscolaires/apprentissagessociaux: la fusion - Le rapport national/local : l'ordre et l'incertitude - La délimitation des responsabilitésrespectives État! municipalité

47 49 53 59 63 7

L'école primaire: temps, espace et acteurs

IVe partie: Références de base : textes administratifs et bibliographie sélective - lextes administratifs - Bibliographiesélective Ve partie: Annexe: Outils pour l'analyse et l'action Liste des sigles

67 69 179 219 323

Introduction
Pour comprendre les mutations qui se produisent en France, depuis les années 80 et accompagnent le nouveau positionnement de l'école primaire dans son rapport au temps, à l'espace local et aux acteurs, une mise en perspective historique, administrative et juridique est nécessaire pour contribuer à cette compréhension. Trois évolutions fondamentales caractérisent en effet le fonctionnement de l'école actuelle: - l'une résulte du cadre général de la décentralisation de l'éducation et de manière plus spécifique du partage des compétences entre l'État et la commune dans le domaine éducatif et culturel pour le premier degré;
.

l'autre est la loi œorientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 et les
et constituent « La Nouvelle

textes d'application qui l'accompagnent Politique sur l'École» ;

- la troisième intègre en quelque sorte les deux premières. Elle se caractérise par l'expérimentation progressive étendue de la politique d'Aménagement des Rythmes de Vie des Enfants qui se centre sur l'Enfant dont il s'agit de reconnaître et de valoriser résolument la spécificité de ses rythmes, de ses apprentissages à la fois physique, civique, sensible et intellectuel. En quoi et comment ces trois évaluations marquent-elles l'émergence de transformation de conception et de fonctionnement de l'école vers une autre école en train de se construire ? C'est la question centrale, à laquelle cet ouvrage apporte une contribution. Dans la première partie sera étudié en quoi le processus de décentralisation de l'éducation amplifie l'association des collectivités locales - et plus

particulièrementde la commune à l'action éducative et comment elle légin

time sa mission éducative au sein de l'école. Puis, dans une deuxième partie, l'analyse portera surIe comment, dans la mouvance de l'ouverture démocratique des lois de décentralisation de l'enseignement, la loi d'orientation du 10 juillet 1989 tente de concilier dans un ensemble de mesures concrètes les rapports et légitimités de l'État et des col9

L'école primaire: temps, espace et acteurs

lectivités locales, du pôle national et du pôle local. La troisième partie montrera comment la politique d'Aménagement des Rythmes de Vie des Enfants illustre une nouvelle dialectique qui s'instaure désormais entre temps scolaire et temps sociaux, apprentissages scolaires et apprentissages sociaux, entre espace national et espace local et préfigure les nouveaux modes de relations des acteurs de la communauté éducative locale. La quatrième partie présentera les références de base (jusqu'au 1er janvier 1993) constituées par les textes officiels des ministères concernés par l'opération d'Aménagement des Rythmes de Vie des Enfants ainsi qu'une bibliographie sélective réalisée à partir des champs d'investigation interdisciplinaires relatifs à notre sujet d'étude (jusqu'au 1er mai 1995). Enfin, la cinquième et dernière partie proposera quelques outils. Ce livre est un guide personnel que le lecteur est invité à prolonger spécialement pour la quatrième et la cinquième partie. En cela, que cet ouvrage soit aussi désormais le vôtre.

10

Première

partie

Les transformations du cadre opérationnel du Service Public d'Enseignement
Le cas du Jer degré et la décentralisation

Le service public d'Éducation nationale fait partie des grands services publics administratifs en France. Ce rattachement à l'État se fonde aujourd'hui sur la Constitution qui range le service public de l'enseignement parmi les missions obligatoires de l'État. Le préambule de la Constitution de 1946 (auquel la Constitution du 4 octobre 1958 renvoie également) stipule que « l'organisation de l'enseignement public, gratuit et laïc à tous les degrés est un devoir de l'État ». Les conditions dans lesquelles l'État s'est jusqu'ici acquitté de cette mission ont privilégié son intervention directe qui s'est accrue au fur et à mesure que s'est étendu le champ de la scolarité obligatoire. Dans le domaine de l'éducation, la décentralisation mise en œuvre appar31"t tardivement. C'est dans le cadre institutionnel de la loi même de décentralisation de 1982 que sont élaborées à partir de 1983 les mesures législatives concernant le «transfert des compétences» en matière d'éducation. Les dispositions originellement prévues par la loi du 22 juillet 1983 ne sont entrées en vigueur que le 1er janvier 1986 après que la loi du 25 janvier 1985 eut modifié les dispositions originellement prévues. Bien que les principes constitutionnels garantissent systématiquement la responsabilité de l'État sur le service public d'enseignement et limitent le nombre de compétences transférabIes aux collectivités locales et créent, à la limite entre l'État et les collectivités locales, un déséquilibre au détriment de ces dernières, certaines mutations commencent à opérer. La décentralisation appar311notamment comme une réponse particulièrement adaptée aux nouvelles finalités éducatives. Elle correspond dans la vie publique à un stade nouveau des institutions politiques françaises. « S'il existe aujourd'hui un consensus général en faveur de la décentralisation c'est que l'État a parfait son unité et que la centralisation a fini par créer des rigidités si fortes qu'elles en deviennent préjudiciables aussi bien à l'efficacité administrative qu'à la vie démocratique. »1 L'échelon local apparaît actuellement comme le plus apte à prendre en compte les besoins et demandes liés aux problèmes éducatifs, le mieux à

1. Extrait du rapport de la mission d'information du Sénat, chargée d'étudier le déroulement de la mise en œuvre de la politique de décentralisation, 2ème session extraordinaire 1982-1983, JO, Documents Sénat, n° 490. 13

L'école primaire: temps, espoce et acteurs

même d'opérer un ajustement entre les formations et leurs débouchés professionnels et, de plus, à même d'en améliorer la quantité. La centralisation du système scolaire qui a permis sa diffusion sur l'ensemble du territoire, apparaît à l'inverse inadaptée à l'évolution actuelle caractérisée par une diversification des besoins des usagers. La politique menée depuis 1981 a donc consisté, en co~servant les orientations nationales, à accroître le champs des actions spécifiques confiées aux collectivités locales.

Le cadre général de la loi de décentralisation concernant le partage des compétences entre l'État et les collectivités locales Il convient de distinguer d'une part, le domaine réservé à l'État, d'autre part celui des attributions partagées, enfin le domaine des blocs de compétence des collectivités territorialesl. En ce qui concerne le domaine réservé à l'État, l'enseignement étant un service public de l'État, celui-ci assure donc en ce domaine différentes missions. La définition et l'organisation des enseignements: objectifs, orientations pédagogiques, contenus; le régime des diplômes qui sanctionnent les études; la charge du personnel: en ce qui concerne les écoles communales, c'est l'État qui a la charge du recrutement, de la formation, de la gestion et de la rémunération du personnel enseignant (loi du 22 juillet 1983, article 14-1). Il lui appartient seul de nommer les enseignants. La commune ne supporte, à cet égard, que les dépenses de personnel affectées aux activités complémentaires facultativ~s qu'elle peut créer, ainsi que celles concernant le personnel de service; sur le plan de l'équipement et du fonctionnement, qui est transféré, en principe, aux collectivités locales, l'État supporte les dépenses pédagogiques, telles que dépenses de matériel informatique, électronique, audiovisuel, etc. (loi du 22 juillet 1983, articles 14-11et III). Pour ce qui est du domaine des attributions partagées, en réalité, le partage des compétences porte essentiellement sur le transfert aux collectivités territoriales des charges relatives aux opérations immobilières proprement dites, c'est-à-dire la construction (y compris modification et extension) ainsi qu'à la gestion des établissements d'enseignement. Cette constatation nous amène à faire une distinction entre la planification des équipements et la construction des bâtiments scolaires. En matière de
1. DERRIEN Albert, MURET Jean-Pierre.
Moniteur, na Hors Série, 1992.

«

L'école et les collectivités locales ». Revue le

14

Les transformations

du cadre opérationnel

du Service Public d'Enseignement

planification des équipements, l'État garde un droit de veto à tous les niveaux de décision. Au niveau communal et à propos de l'enseignement du premier degré, si la créàtion et l'implantation des écoles ainsi que des classes élémentaires et maternelles relèvent bien de la compétence de la commune, cette dernière doit, avant toute décision, prendre l'avis du représentant de l'État inspecteur départemental ou inspecteur d'Académie -, à qui il appartient d'attribuer les postes d'enseignants nécessaires à tout établissement. En ce qui concerne l'enseignement du second degré, si la charge des immeubles incombe bien à la région ou au département, le pouvoir de décision effectif quant à la création ou l'extension des lycées et collèges revient toujours à l'État, même s'il se détermine sur des propositions du Conseil Régional ou Général. La planification scolaire comporte les phases suivantes (arrêtées par le Conseil Régional compte tenu des orientations fixées par le plan et après accord des départements) : un schéma prévisionnel des formations qui définit, au niveau de la région, les besoins qualitatifs et quantitatifs de formation; ce schéma est transmis au préfet de région; des programmes prévisionnels d'investissements établis pour les collèges par les départements, pour les lycées par la région, et qui mettent en œuvre le schéma prévisionnel des formations; une liste annuelle des opérations de construction ou d'extension des établissements que l'État s'engage à pourvoir, de postes qu'il juge indispensables au fonctionnement administratif et pédagogique des établissements, laquelle liste est établie par le préfet de région et constitue la phase finale de la procédure de planification. Ne peuvent figurer sur la liste annuelle que des opérations prévues dans les programmes prévisionnels des investissements établis par la région et les départements et ayant reçu l'accord de la commune d'implantation ou de la collectivité compétente (département ou région selon le cas). Ainsi, l'inscription d'une opération de construction ou d'extension sur la liste annuelle arrêtée par le préfet comporte-t-elle deux conséquences majeures pour les départements et ]es régions: d'une part, on doit leur garantir que les personnels nécessaires au bon fonctionnement de l'établissement y seront affectés par l'État; d'autre part, elle seule permet le financement au titre de la Dotation Régionale d'Equipement Scolaire (DRES) ou de la Dotation Départementale d'Equipement Scolaire (DDES) d'une opération de construction d'un établissement nouveau ou d'extension d'un établissement déjà existant. Les autres opérations d'invesOssements (reconstructions, grosses réparations, équipements) qui n'impliquent pas, par elles-mêmes, l'affectation de personnels supplémentaires, n'auront pas à être inscrites sur cette liste pour obtenir un financement par la DRES ou la DDES. 15

L'école primaire:

temps,

espace

et acteurs

En matière d'équipements scolaires, la nouvelle répartition des compétences opère, en fait, une unification des modalités de répartition des charges des établissements. Il faut préciser qu'en réalité, une large part en était déjà supportée par de nombreuses collectivités territoriales. Désormais, aux termes de l'article 14 de la loi du 22 juillet 1983 modifiée « la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des établissements scolaires du premier et du second degré relèvent de la compétence des collectivités locales ». En ce qui concerne les blocs de compétence des collectivités territoriales, la loi reconnaît à chacun des trois niveaux de collectivités territoriales un bloc de compétences spécifiques: la région sur les lycées, le département sur les collèges et la commune sur les écoles. Elle en précise l'étendue et définit les moyens nécessaires à leur exercice. Pour ce qui est de la région, le schéma prévisionnel des formations est établi par le Conseil Régional qui peut charger un bureau d'études d'élaborer un document préparatoire. Ce schéma doit tenir compte des orientations fixées par le plan et recueillir l'accord des départements avant d'être transmis au représentant de l'État. C'est sur la base du schéma prévisionnel des formations que la région établit les programmes prévisionnels d'investissements pour les établissements relevant de sa compétence (lycées). À ce titre, le Conseil Régional définit la localisation des établissements, leur capacité d'accueil et le mode d'hébergement des élèves. S'ils le souhaitent, le département et la région peuvent faire apparaître le coût prévisible des opérations envisagées et classer celles-ci selon un ordre de priorité. Ces programmes doivent recueillir l'accord de la commune ou du groupement de communes concernées par l'implantation, ainsi que celui du département dans lequel une construction est envisagée. Par ailleurs, dans le respect des règles nationales et académiques et dans le cadre des moyens mis à sa disposition, chaque établissement conserve la responsabilité de définir une organisation pédagogique propre (nombre de divisions et groupes d'élèves notamment) et de développer des formes de coopération avec les autres établissements desservant la même zone géographique. De même, l'autorité académique continue de définir les conditions d'affectation des élèves, mais veille à les rendre cohérentes avec la localisation et la capacité d'accueil définies par le département ou la région pour les établissements qu'ils construisent. Les régions ont la charge des bâtiments des lycées et établissements d'éducation spéciale. Il s'agit non seulement des bâtiments à construire après le transfert des compétences, mais également des bâtiments existants au moment du transfert et affectés aux lycées et autres établissements assimilés. 16

Les trc:msformations

du cadre opérationnel

du SelVice Public d'Enseignement

Pour ce qui est département, le Conseil Général intervient désormais dans la décision d'implantation des collèges, sauf pour certains établissements ayant une vocation spécifique ou jouant un rôle international. Après avoir
obtenu l'accord de chacune des communes concernées (ou, le cas échéant, de

chacun des groupements de communes concernées par les projets situés sur leur territoire) le Conseil Général établit le programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges, en application du schéma prévisionnel des collèges établi lui-même par le Conseil Régional qui le transmet au préfet après accord des départements. A cet effet, sont définis la localisation des établissements, leur capacité d'accueil et le mode d'hébergement des élèves. Le département a la charge des bâtiments des collèges. A ce titre, il en assure la construction, l'équipement, les dépenses d'entretien et de fonctionnement, à l'exception des dépenses pédagogiques et de personnels à la charge de l'État. Les départements sortt propriétaires des locaux dont ils ont assuré la construction ou la reconstruction.

Le cas des communes Pour ce qui est des communes, nous distinguons les compétences exclusives et les compétences aménagées. En ce qui concerne les compétences exclusives, celles-ci ont trait à l'implantation des écoles, à leur construction, à la question des contributions des communes avoisinantes, à l'utilisation des locaux scolaires en dehors des heures d'enseignement, aux heures d'entrée et de sortie, à l'organisation d'activités complémentaires. Nous allons reprendre chacun de ces points. Premièrement l'implantation des écoles: l'essentiel des prérogatives des communes figure dans la loi du 22 juillet 1983 sur la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Ce texte précise dans son article 13, que le conseil municipal décide de la création et de l'implantation des écoles, des classes élémentaires et maternelles après avis du représentant de l'État. Ensuite, la construction des écoles: l'article 14 de la loi du 22 juillet 1983 précitée dispose que la commune a la charge des écoles dont elIe est propriétaire. Elle en assure la construction, l'équipement, l'entretien et le fonctionnement. L'État a la charge de la rémunération du personnel enseignant. Aucune école élémentaire ou maternelIe ne fait partie de la liste des établissements, fixée par décret, dont la charge et la responsabilité incombent entièrement à l'État. Pour ce qui est de la question des contributions des communes avoisinantes, la question des contributions des communes dont les enfants sont scolarisés dans des écoles ne relevant pas de leur municipalité est traitée dans l'article 23 de la loi de 17

L'école primaire:

lemps,

espace

et acleurs

décentralisation. Lorsque les écoles maternelles, les classes enfantines ou les écoles élémentaires publiques d'une commune reçoivent des élèves dont la famille est domiciliée dans une autre commune, la répartition des dépenses d'entretien et de fonctionnement se fait par accord entre toutes les communes concernées. La charge des annuités d'emprunts contractés par la commune, où sont scolarisés les résidents dans la commune d'accueil peut être répartie dans les mêmes conditions que précédemment après accord des communes. À défaut d'accord sur la répartition des dépenses de fonctionnement entre les communes intéressées, la contribution de chaque commune est fixée par le représentant de l'État après avis du conseil de l'Éducation nationale. Pour cette répartition, il est tenu compte, notamment, des ressources des communes concernées et de leur population scolarisée fréquentant les établissements en cause. Les dispositions actuelles incitent les communes à dialoguer et à résoudre à l'amiable leurs « différends» sur ce point (cf. circulaire n° 89273 du 25 août 1989). Pour l'utilisation des locaux scolaires en dehors des heures d'enseignement, sous la responsabilité et après avis du conseil d'établissement ou d'école, le maire peut utiliser les locaux scolaires implantés dans la commune pour l'organisation d'activités à caractère culturel, sportif, social ou socioéducatif pendant les heures ou les périodes au cours desquelles ils ne sont pas utilisés pour les besoins de la formation initiale et continue (loi du 22 juillet 1983, article 25). Ces activités doivent être compatibles avec la nature des installations et l'aménagement des locaux. Lorsqu'elle n'a pas la propriété des bâtiments, la commune peut soumettre toute autorisation d'utilisation à la passation d'une convention entre son représentant, celui de l'école ou de l'établissement et la personne physique ou morale qui désire organiser des activités. Cette convention précise notamment les obligations pesant sur l'organisateur en ce qui concerne l'application des règles de sécurité, ainsi que la prise en charge des responsabilités et de la réparation des dommages. À défaut de convention, la commune est responsable dans tous les cas, qu'elle soit propriétaire ou non, des dommages éventuels, en dehors des cas où la responsabilité d'un tiers est établie. En ce qui concerne les heures d'entrée et de sortie, après avis de l'autorité scolaire responsable, le maire peut modifier les heures d'entrée et de sortie des établissements d'enseignement (écoles, collèges, lycées et établissements d'éducation spéciale) en raison des circonstances locales (loi précitée, article 27). Enfin, pour les activités complémentaires facultatives, dans les mêmes conditions, et avec l'accord des conseils et autorités responsables de leur fonctionnement, les communes (et les départements) peuvent organiser, dans les établissements scolaires et pendant leurs heures d'ouverture, des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires (loi précitée, art. 26). Ces activités, qui doivent présenter un 18

Les transformations

du cadre opérationnel

du Service Public d'Enseignement

lien direct avec la mission d'enseignement propre de l'établissement, sont facultatives et ne peuvent ni se substituer, ni porter atteinte aux activités d'enseignement et de formation fixées par l'État. Les communes et départements en supportent la charge financière. Des agents de l'État, dont la rémunération leur incombe, peuvent être mis à leur disposition. L'organisation de ces activités est fixée par une convention, conclue entre la collectivité intéressée et l'établissement scolaire pouvant mettre à disposition les agents de l'État. En ce qui concerne les compétences aménagées, les transferts de compétence ne doivent être appréhendés, ni comme délimitant de véritables domaines réservés aux collectivités locales concernées, ni comme supprimant toute souplesse dans la gestion de~ établissements scolaires. Outre le fait que la collaboration entre les différentes collectivités locales est souvent souhaitable, voire obligatoire, la loi a prévu des exceptions (à titre transitoire ou non) : soit pour tenir compte du rôle que pouvaient jouer, avant la date de transfert, les communes ou les groupements de communes, pour les établissements du second degré, soit pour permettre à la commune d'exercer certaines responsabilités sur une opération relevant normalement de la compétence d'une autre collectivité, d'un département ou d'une région. Les collèges municipaux existant à la date du transfert des compétences n'ont pas été transférés au département; ils ont conservé leur caractère municipal et la charge de leurs bâtiments est restée du ressort de la commune (loi du 22juillet 1983, art. 21). Si, dans les mêmes proportions que pour les dépenses du fonctionnement à la date du transfert, ces établissements bénéficiaient d'une aide de l'État, celle-ci est maintenue selon les règles en vigueur à cette date pour les dépenses d'investissement. A titre transitoire, la loi du 22 juillet 1983 précitée met à la charge des communes une participation concernant les dépenses de fonctionnement des collèges; cette participation est supportée par les communes du département au prorata du nombre d'élèves de chaque commune qui fréquentent un collège et en fonction du potentiel fiscal de la commune; les dépenses d'investissement des collèges, à l'exclusion des dépenses afférentes au matériel; cette participation est supportée, dans le cas des collèges créés postérieurement, par la commune d'implantation. Les modalités de cette participation sont fixées par convention entre le département et la commune concernée et, à défaut, par le représentant de l'État. La loi n° 90-584 du 4 juillet 1990 traite du mécanisme d'extinction progressive des participations obligatoires des communes au financement des collèges (cf. circulaire du 2 août 1990, JO du 13 septembre). A la demande d'une commune intéressée - commune propriétaire s'il s'agit d'une opération d'extension ou de reconstruction; commune d'implantation dans les autres casou d'un groupement de communes comprenant celle-ci, la responsabilité de la construction, de l'équipement et du fonctionnement d'un collège ou d'un 19

L'école primaire: temps, espace et acteurs lycée peut être confiée à celle-ci, par la collectivité compétente, pour une durée qui ne peut être inférieure à six ans. Une convention entre la commune ou le groupement de communes et le département ou la région fixe les modalités, notamment financières de ce transfert (loi du 22 juillet 1989, art. VII bis et ter).

Le partage des compétences entre l'État et la commune dans le domaine éducatif et culturel pour le 1er degré Ces compétences constituent un domaine qui déroge au principe selon lequel les collectivités locales n'interviennent pas dans l'action éducative des établissements scolaires dont la responsabilité incombe en propre à l'État. Elles légitiment pour l'enseignement du 1er degré, l'ouverture des locaux scolaires à la vie locale. Deux types d'actions peuvent ainsi être engagées par la commune. D'une part, l'utilisation des locaux scolaires par le maire ; d'autre part, l'organisation d'activités éducatives, sportives et culturelles dans les établissements d'enseignement publics. La loi du 22 juillet 1983 (44) prévoit en son artk1e 25 la possibilité pour le maire d'utiliser les locaux scolaires implantés dans sa commune. Cette
mesure est présentée comme
«

une disposition
»

législative tout à fait nouvel-

celle-ci n'ayant été admise jusque-là que sous certaines conditions par la circulaire n° 78-103 du 7 mars 1978. Les

le... d'utiliser les locaux scolaires...

locaux scolaires peuvent être utilisés pour « l'organisation d'activités à caractère culturel, sportif, social ou socio-éducatif » et « en dehors des
heures ou périodes au cours desquelles ils sont utilisés pour les besoins de la formation initiale et continue ». Sur le plan matériel l'ouverture opérée est

très large, la circulaire indiquant que « l'ensemble des locaux scolaires
(écoles, collèges, lycées...) situés sur le territoire de la commune, y compris les installations sportives intégrées ou rattachées à ces établissements» peuvent être concernés. La loi précise en outre que ne sont pas concernées par cette disposition, les mesures relevant de l'article 26 de la loi (activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires). Certaines conditions légales sont prévues afin de ne pas altérer la vocation première des établissements scolaires. Elles sont précisées par la circulaire. Les activités organisées doivent être compatibles avec la nature des installations et l'aménagement des locaux; elles doivent avoir un caractère non-

lucratif et « être compatiblesavec les principesfondamentauxde l'école
publique, notamment de lafcité et d'apolitisme ». De plus, l'autonomie de la commune est doublement marquée. Sous l'angle de la responsabilité: la 20

Les transformations

du cadre opérationnel

du Service Public d'Enseignement

circulaire du 22 mars 1985 précise que « la loi réserve au maire, et à lui seul, la décision d'autoriser l'organisation de telies activités dans les locaux scolaires ainsi que la responsabilité de cette utilisation ». Le conseil d'école ou d'établissement doit être consulté. Cet avis ne lie pas toutefois le maire. Sous l'angle de l'organisation des activités elles-mêmes, la commune peut soit
organiser elle-même ces activités, soit les confier
«

à toute personne physique

ou morale qu' elie soit publique ou privée ». Cette responsabilité confiée au maire pourrait apparaître justifiée étant donné les pouvoirs de gestion exercés par la commune sur les bâtiments scolaires et le droit de propriété exercé sur ceux-ci. Or, dans la loi, il apparaît que ces pouvoirs peuvent être exercés par le maire sur la totalité des locaux scolaires dont, pour certaines communes, sur des locaux dont elles ne sont pas propriétaires et qu'elles ne gèrent pas. Dans de tels cas, la circulaire prévoit

d'ailleurs la nécessité d'un « accord de la collectivité propriétaire ou attributaire des bâtiments ». Les responsabilités ainsi conférées au maire par l'article 25 de la loi du 22 juillet 1983, présentent donc un aspect différent de celui d'un simple prolongement de la compétence traditionnelle de gestion du patrimoine scolaire dévolue aux collectivités locales. D'autres dispositions vont encore plus loin dans l'association des collectivités locales au fonctionnement du service public d'Éducation nationale. Il s'agit de l'article 26 de la loi du 22 juillet 1983 qui porte sur l'organisation « d'activités éducatives, sportives et culturelles par les communes, départements ou régions dans les établissements d'enseignement public ». Outre leur objet, ces activités ont une portée large puisqu'elles peuvent, comme les précédentes, être menées dans l'ensemble des établissements scolaires du 1er et du second degré, et cela d'autant plus qu'elles le sont pendant les heures d'ouverture de ceux-ci et intéressent donc en premier lieu la communauté scolaire. Leur régime juridique relève de la formule originale d'association au service public d'enseignement qui a été choisie, à la fois quant aux conditions de validité et quant aux modalités d'organisation). Les principales caractéristiques de l'article 26 de la loi du 22 juillet 1983 La loi du 22 juillet 1983 modifiée, en son article 26, donne aux communes, départements ou régions, la possibilité d'organiser dans les établissements scolaires, pendant leurs heures d'ouverture, des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires. Le législateur s'appuie sur le fait que la collectivité locale, « par ses ressources financières et humaines, la
1. FIALAIRE Jacques. De la décentralisation du service public d'Éducation nationale. Thèse pour le doctorat de 3e cycle. Université Paris I, Panthéon, Sorbonne, novembre 1986, p. 223. 21

l'école

primaire:

temps, espace

et acteurs

diversité de ses équipements culturels et sportifs, la compétence de ses animateurs, sa connaissance de l'environnement et ses responsabilités propres, est depuis fort longtemps un des partenaires privilégiés du système éducatif ». En ce qui concerne l'enseignement primaire, il faut bien reconn31"t:re ue q cette association de fait existe déjà depuis fort longtemps. La loi du 22 juiUet 1983 modifiée, s'inscrit en cela dans une continuité. Elle profite d'une certaine maturation des idées et du développement des pratiques du terrain auxquelles elle apporte une sorte de consécration nouvelle. Cette loi, en fait, concerne le caractère partenarial des activités éducatives et, en offrant aux collecti vités locales la possibilité nouvelle de devenir des organisatrices d' activités, elle légitime le rôle des collectivités locales à intervenir dans le fait éducatif. Le développement de cette compétence va entraîner le développement des procédures de concertation, véritable soupape du dialogue, conçues pour rechercher un accord et atténuer les conflits potentiels, le recours aux procédés contractuels et conventionnels. Les conditions d'organisation édictées par le législateur font que dans tous les cas de figure, c'est au représentant de l'État, à l'Inspecteur d'Académie, en ce qui concerne le 1er degré, de donner son accord en dernier ressort. Si bien que la compétence des collectivités locales est théoriquement très limitée. Cependant, comme nous le verrons, l'élargissement de la compétence de la commune à l'initiative de l'action éducative touche à un domaine fortement conflictuel, les communes ayant tendance à exercer une pression en vue d'une participation toujours plus active dans le domaine éducatif sans toujours supporter la tutelle indirecte exercée par l'État sur leurs initiatives. La participation des communes à l'action éducative est une tradition ancienne. Les dispositions de la loi font référence au fait que le système édu-

catif « comprend déjà des activités qui, sous des formes diverses visent à
associer l'établissement scolaire aux partenaires locaux et à ouvrir l'école sur la vie communale, départementale ou régionale ». « Il s'agit notamment des projets d'actions éducatives qui relèvent d'une autre procédure, dont le cadre permet à des collectivités locales et à des établissements scolaires d'organiser conjointement des activités complémentaires ». La loi du

22 juillet 1983 ne remet pas en cause ce type d'activité « dont le succès
auprès des enseignants et des partenaires éducatifs atteste la pertinence »1. D'ailleurs, l'analyse des textes concernant le champ des compétences est faiblement développé dans la plupart des études sur la décentralisation de même que l'analyse de ses effets. II faut noter, d'autre part, que, alors que de très

1. Circulaire

du 8 aoOt 1985 (JO du 23 aoOt 1985).

22

Les transformations

du cadre opérationnel

du Service Public d'Enseignement

nombreuses discussions ont été suscitées par l'élaboration des textes concernant les compétences des communes dans le cadre de la décentralisation territoriale, ainsi que par les changements de financements introduits par la décentralisation, en revanche, cet article de la loi « n'a pratiquement pas donné lieu à une discussion devant les Assemblées... »1. On ne peut manquer d'être frappé pourtant par le déséquilibre, si l'on compare l'impact des tensions ouvertes sur le terrain par ces dispositions particulières de la loi, avec le faible écho que l'adoption de ces textes a rencontré dans les discussions parlementaires. On peut se demander aussi pourquoi, alors que la circulaire du 8 aoüt 19852 verrouille les initiatives locales par une série de conditions contraignantes, les tensions citées plus haut sont si vives. Examinons les différentes dispositions de l'article 26 de cette loi. L'article 26 de la loi du 22 juillet 1983 a été accompagné par une circulaire d'application du 8 aoüt 1985 qui fixe de manière très précise, d'une part, le champ d'application de la loi, d'autre part, les conditions d'organisation. Le champ d'application de la loi prend en compte trois éléments. Premièrement, la nature des activités pouvant être organisées; deuxièmement, les collectivités et établissements concernés; troisièmement, la période pen-

dant laquelle les activités complémentaires sont « des activitéséducatives,
sportives et culturelles ». La loi subordonne l'organisation d'activités complémentaires par les collectivités locales à quatre conditions: en premier lieu,
«

elles doivents'inscriredans le prolongementde la missionpublique et

laïque de l'établissement scolaire» ; en second lieu, « elles ne peuvent ni se substituer, ni porter atteinte aux activités d'enseignement et de formation fixées par l'État, que celles-ci soient pratiquées dans le cadre traditionnel ou

en milieu scolaire associatif ». Il est rappelé en outre que « la mise en œuvre
de ces dispositions ne saurait aboutir à tran.~féreraux collectivités locales la charge d'activités d'enseignement ». « Les activités doivent être organisées dans des conditions financières pennettant à tous les élèves qui le souhaitent de participer ». « Enfin, les activités sont facultatives pour les élèves qui doivent en être informés ainsi que leurs familles ». Les communes, les départements, les régions peuvent prendre l'initiative de l'organisation d'activités complémentaires pour tous les types d'établissements implantés sur leur territoire. La période concernée par l'organisation éventuelle de ces activités est précisée par la circulaire. « Ces activités sont organisées pendant les heures
1. GONTCHAROFF G. La décentralisation. l'Éducation nationale. Les changements de financement. Tome 9. Paris. Syros (Alternatives), 1988, p. 123. 2. Circulaire du 8 aoOt 1985, JO du 23 aoOt 1985. Les activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires organisées par les communes, département ou régions, dans les établissements d'enseignement public pendant les heures d'ouverture. 23

L'école primaire:

temps,

espace

et acteurs

d'ouverture de l'établissement» c'est-à-dire « les périodes comprises entre les heures de cours ou d'activités directement rattachées à l'enseignement ainsi que des périodes qui leur sont adjointes et situées entre les heures d'ouverture et de fermeture de l'établissement ». Le champ d'application est ainsi strictement délimité par l'État. Le caractère non subsidiaire à l'enseignement de ces activités qui sont seulement éducatives et complémentaires est affirmé. En aucun cas il ne peut s'agir d'un transfert d'activités d'enseignement aux collectivités locales. Les prérogatives de l'État concernant l'enseignement et la formation sont réaffirmées. Par contre, deux remarques s'imposent à notre avis: tout d'abord si l'enseignement et la formation relèvent exclusivement des compétences de l'État, l'éducation -les activités éducatives - est l'affaire de tous. La mission éducative des collectivités locales dans l'établissement, durant ses heures d'ouverture, est ainsi consacrée par la loi. Ensuite, qu'advient-il si telle collectivité locale n'a pas objectivement des moyens financiers suffisants pour s'engager résolument dans cette nouvelle source de dépenses? Des disparités peuvent nartre simplement de la taille des communes et de leur assiette fiscale. D'autres disparités peuvent nm"tredu manque de volonté de certaines communes pour des raisons idéologiques. Inversement, un activisme débordant peut apparm"tre chez certaines collectivités sur des thèmes très

concrets qui peuvent toucher les parents - électeurs -. L'encadrement par l'État des initiatives locales est également mis en évidence dans l'ensemble des conditions d'organisation de ces activités. L'organisation des activités complémentaires doit obéir aux conditions majeures suivantes: elles doivent, au niveau de l'établissement, être organi-

sées à l'intérieur du Projet d'École. Il faut « l'accord du conseil et autorités
responsables» 1 du fonctionnement des établissements scolaires. « L'organisation de ces activités doit requérir, pour les écoles du 1er degré, l'accord du Conseil d'école et de l'Inspecteur d'Académie... ou de son représentant, après avis du directeur d'école... »2. « Il s'ensuit que l'initiative en ce domaine de la collectivité locale doit être en harmonie avec le fonctionnement des établissements et correspondre aux besoins ou demandes exprimés des élèves, des parents et des maîtres ». Ainsi une collectivité locale ne peut imposer à un établissement des activités complémentaires. Le législateur prévoit que ces activités complémentaires doivent être incluses, du reste, dans le Projet d'École, ce qui laisse au conseil des maîtres et au conseil d'école toute latitude pour examiner l'opportunité de telles activités. Dans tous les cas de figures, de plus, l'organisation de ces activités est fixée par

1. Premier alinéa de l'article 26 de la loi du 22 juillet 1983. 2. Paragraphe 2.1., circulaire du 8 aoOt 1985. 24

Les transformations

du cadre opérationnel du SelVice Public d'Enseignement

une conventionl conclue entre la collectivité intéressée et l'établissement scolaire. Dans le premier degré, selon la procédure, la convention est passée entre le représentant de la collectivité locale et l'Inspecteur d'Académie ou son représentant, après avis du directeur d'école. La convention doit décrire
«

la nature de l'activité, sa durée, le.r modalités de renouvellement et de

dénonciation, ses conditions d'organisation en mentionnant les locaux utilisés, le matériel fourni et le personnel auquel il est fait appel ». La circulaire fixe, en outre, un ensemble de procédures relatives à la sécurité, à la responsabilité ainsi qu'aux conditions dans lesquelles il peut être mis fin par l'une ou l'autre des parties à l'activité complémentaire considérée. La prise en charge financière des activités complémentaires organisées par la collectivi-

té locale est assurée entièrementpar celle-ci. « Toutefoisces activitéspeuvent
bénéficier des financements complémentaires de l'État lorsqu'elles s' inscrivent dans des actions auxquelles il apporte son concours, notamment dans le

cadre des projets d'activités éducatives. » Enfin la participation des personnes aux activités complémentaires est également strictement réglementée par la loi. Soit qu'il s'agisse des agents de l'État mis à disposition de la collectivité locale qui doit supporter leur rémunération, ou du recours à d'autres personnes: personnel de collectivités locales, d'associations complémentaires à l'enseignement public, d'associations culturelles, sportives, éducatives etc. Ces dernières « doivent répondre aux conditions légales et réglementaires exigées pour les activités qu'elles exercent ». Elles sont également « soumises aux modalités générales d'évaluation et de contrôle ». Des procédures

très strictes d'agréments de ces personnels sont, du reste, supervisées par l'autorité académique ou son représentant - l'IEN - dans le 1er degré. Ne voulant rien laisser au hasard, un modèle de convention est du reste joint en annexe de la circulaire du 8 aoftt 1985. L'analyse de la circulaire du 8 aoftt 1985, à travers la mise en œuvre des activités complémentaires, met en évidence, à notre avis, les indices des transformations à l'œuvre du cadre opérationnel du service public d'enseignement, dans le premier degré. Ces transformations seront consacrées quelques années plus tard, comme nous le verrons, par la loi d'orientation et ses textes d'application portant notamment sur l'organisation et le fonctionnement des écoles maternelles et élémentaires, sur le projet d'école et sur la nouvelle politique pour l'école.

1. Dernier alinéa de l'article 26 de la loi du 22 juillet 1983. 25

L'école primaire: temps, espace et acteurs

Les indices de transformation du cadre opérationnel du service public d'enseignement Les transformations du service public d'enseignement s'exercent dans plusieurs directions: d'une part, dans la reconnaissance du local comme sphère légitime d'action et de prise de décision. La loi reconnaI"t,en fait, qu'à côté des programmes d'enseignement qui sont par essence nationaux, peuvent exister dans l'environnement proche de l'établissement, des ressources humaines, financières, culturelles qui ont une spécificité et un intérêt réel pour l'éducation des élèves et que ces ressources peuvent être exploitées complémentairement, ce qui introduit des centres d'intérêts et des activités spécifiques et différentes d'un établissement à l'autre. Il peut donc y avoir un traitement local du fait éducatif, alors qu'il y a un traitement national de tout ce qui relève de l'enseignement. Les établissements, en l'occurrence les écoles, se voient reconnaftre une autonomie de leur décision importante et une légitimité renforcée de leurs organes locaux de concertation. C'est au sein de l'établissement (conseil des maîtres - conseil d'école) dans le cadre du Projet d'École que se prend la véritable décision des activités complémentaires. L'Inspecteur d'Académie ou son représentant a davantage un rôle de contrôle de conformité - aux orientations nationales, académiques, départementales à la réglementation - a posteriori. L'autonomie de l'établissement est également confortée par les mesures de déconcentration qui attribuent au directeur d'école la décision d'engager les intervenants extérieurs dans le cadre des activités complémentaires. D'autre part, les collectivités locales se voient ainsi reconnai'tre une spécialisation de leurs compétences qui renouvelle le cadre classique de la décentralisation. La loi confère aux collectivités locales une continuité d'action possible à partir de domaines d'action, extérieurs au service public d'Éducation nationale (bibliothèques municipales centres socio-culturels - piscines) jusqu'à des domaines inclus partiellement (accueil, restauration) ou totalement (activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires) dans celui-ci. Elles vont ainsi être tentées de saisir une part plus grande de la demande éducative et culturelle et jouer ainsi un rôle privilégié. Elles vont également pouvoir afficher certaines priorités dans des domaines où elles n'exercent pas les compétences de plein exercice. Les collectivités locales vont assurer ces activités complémentaires soit en puisant dans leurs propres viviers humains d'animateurs culturels et sportifs, soit en sous-traitant avec des associations. La mairie comme les associations deviennent ainsi prestataires de services. Jusque-là, ces pratiques existaient. Mais la loi, en les codifiant dans des procédures contractuelles, marque un tournant: elle généralise des pratiques qui jusque-là étaient lacunaires, résiduelles ; elle met en route des enjeux nouveaux. Par une attraction plus ou 26

Les transformations

du cadre opérationnel

du Service Public d'Enseignement

moins forte des écoles, des communes, des associations, se mettent en place des jeux de concurrence où chacun cherche à conquérir une exclusivité. Concurrence et clientélisme vont alors de pair. Enfin, la coopération des acteurs locaux - notamment dans la phase initiale d'élaboration des projets devient le procédé-clef, celui qui doit désamorcer les « situations conflictuelles » et doit permettre de trouver un « accord », de recueillir les « avis », d'assurer la« réussite» de l'entreprise au cœur d'un partage des compétences imposé par la loi. Les organes locaux de consultation, conseils d'école, de ma.1"tres,de zone, etc. voient leur légitimité renforcée. Les procédures conventionnelles et/ou contractuelles vont entériner, couronner un processus de concertation des acteurs locaux en amont. L'évolution. des rapports entre 'l'État et les collectivités locales est recherchée par un dialoguel permanent qui « allège» les méthodes de contrôle et de tutelle traditionnelle. On assiste à un nouveau positionnement des identités professionnelles. Compte-tenu du champ d'action nouveau reconnu aux collectivités locales dans lè domaine éducatif, les gouvernants ont été soucieux d'accroître, jusqu'en 1991, et de légitimer les transformations en cours. Cette légitimité a été recherchée dans la poursuite d'un objectif de démocratisation à travers les principales dispositions de la loi d'orientation et de ses textes d'application que nous allons analyser dans le chapitre suivant.

1. Circulaire du 21 février 1986 relative à la planification scolaire dans le 1er degré (JO du 5 mars 1986). 27

Deuxième

partie

La loi d'orientation du 10 iuillet 1989 et la « Nouvelle Politique pour l'école primaire»

Au plan législatif la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 et

les textes d'application qui l'accompagnent et constituent « La Nouvelle
Politique pour l'École» de 1989 à 1991 marquent l'enseignement du premier degré de changements profonds concernant son fonctionnement et son organisation. Dans la mouvance de l'ouverture démocratique des lois de décentralisation de l'enseignement, les textes officiels du ministère de l'éducation, tentent de concilier, dans un ensemble de mesures concrètes, les rapports et légitimités de l'État et des collectivités locales, du pôle national et du pôle local et de leurs acteurs institutionnels, des rapports aux apprentissages scolaires et sociaux auxquels l'école est assignée. Après avoir situé la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 dans son contexte historique et examiné ses objectifs et principes généraux, nous montrerons comment cette loi et les mesures législatives qui constituent «La Nouvelle Politique pour l'école primaire» de 1989 à 1991, opèrent des tentatives de conciliation du national au local, positionnent les acteurs institutionnels déconcentrés de l'État pour l'enseignement du premier degré et des collectivités locales.

La loi d'orientation: continuité historique, objectifs visés et mission. de l'État Chargé du portefeuille de l'Éducation nationale dans le gouvernement de Michel Rocard après les élections législatives de 1988, Lionel Jospin est alors nommé Ministre d'État et occupe le second rang après le Premier Ministre dans la hiérarchie gouvernementale. Dès sa prise de fonction au ministère, Lionel Jospin, prépare une loi d'orientation qui fixe au pays des objectifs en matière d'enseignement. De ces objectifs découlent, dans les budgets annuels, des efforts financiers considérables que la nouvelle majorité s'est promis de faire et qui se traduisent, chaque année, par un injection de plusieurs milliards de francs supplémentaires dans le budget de l'Éducation nationale. Ces efforts financiers et le vote de la loi d'orientation concrétisent 31

L'école primaire:

temps, espace

et acteurs

la volonté politique de faire de la formation des jeunes « la première priorité

nationale ». Cette politique s'inscrit dans une continuité historique qui, depuis 1981, a vu naître différentes initiatives ministérielles qui se sont conjuguées de façon à dynamiser le système éducatif en expansion continue et à le rendre plus démocratique.
La continuité historique: 1981-1989 C'est aux travaux de Christian Nique et de Claude Lelièvret que nous nous référerons, notamment pour cette partie de notre étude. Lorsque Alain Savary reçoit le portefeuilIe de l'Éducation nationale en juin 1981, cela fait plus de vingt ans que les socialistes n'ont pas participé au gouvernement du pays. Conformément au Plan Socialiste pour l'Éducation nationale de 1978 de «promouvoir une école inégalitaire pour créer les conditions d'une véritable égalité », de « donner plus à ceux qui en ont le plus besoin» le Ministre entreprend d'introduire un certain nombre d'innovations pédagogiques. Ceci d'autant, que la réforme Haby de 1975 (le collège unique) destinée, notamment, à prendre en charge la vague démographique2 qui atteint le post-élémentaire à partir de 1957, n'a pas porté ses fruits attendus3. Alain Savary ne veut pas imposer, de l'extérieur, une nouvelle réforme du système éducatif. Pour lui,l' école doit être mise elle-même en recherche de son propre

consensus, en liaison avec tous ses partenaires. n ouvre donc sans attendre, plusieurs chantiers pédagogiques s'inspirant de cette analyse. Le premier d'entre eux est la création (trois ou quatre environ dans chaque département) de « zones d'éducation prioritaires ». n s'agit de repérer les quartiers où
l'échec scolaire est le plus grave et de leur donner les moyens de lutter efficacement contre cet échec (par du soutien à certains élèves, des projets d'action éducative, des actions conduites en liaison avec les services sociaux, les mairies...). Trois principes, au moins, sous-tendent cette initiative, le refus de la fatalité de l'échec scolaire, un traitement local différent, selon la nature des difficultés et la responsabilisation des acteurs locaux, ce qui est en cohérence avec la politique de décentralisation conduite par le gouvernement auquel
1. LEUEVRE Claude, NIQUE Christian. Histoire biographique de l'en.reignement en France. Paris. Retz (Références pédagogiques), 1990,355 p. 2. En 15 ans, de 1963 à 1978, les effectifs du premier cycle du secondaire ont doublé; en 25 ans (de 1963 à 1988) les effectifs du second cycle long (général et technologique) ont doublé également, passant de 550.000 à 1.360.000. 3. L'enquête qu'Antoine PROST a fait porter sur Orléans et ses cantons ruraux voisins, à propos de l'évolution de la composition des classes de 6ème, 4ème, seconde et terminale de 1974 à 1981 conclut que si la démocratisation (réelle) des classes de 6ème de l'enseignement public est réelle, en revanche dans les classes terminales. elle semble plus limitée. 32

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