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L'EDUCATON DANS LES " PAYS LES MOINS AVANCES " : QUELLE MARGE DE MANUVRE ?

De
336 pages
Mathias Rwehera examine la situation catastrophique des systèmes éducatifs dans les Pays les moins avancés (PMA) ainsi que sa cause profonde enracinée dans leur extraordinaire fragilité économique. En dépit de leur diversité, l'auteur décèle des caractéristiques communes en proposant de les appréhender selon une typologie originale.
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L'éducation dans les" pays les moins avancés": quelle marge de manœuvre?

@ L' Harmattan, 1999

ISBN: 2-7384-8293-7

Mathias

RWEHERA

L'éducation

dans les" pays les moins avancés": quelle marge de manœuvre?

Préface de Lê Thành Khôi

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Collection Educations et Sociétés dirigée par Louis Marmoz
La collection Educations et Sociétés propose des ouvrages, nés de recherches ou de pratiques théorisées, qui aident à mieux comprendre le rôle de l'éducation dans la construction, le maintien et le dépassement des sociétés. Si certaines aires géographiques, riches en mise en cause et en propositions, l'Afrique subsaharienne, l'Europe du Sud et le Brésil, sont privilégiés, la collection n'est pas fermée à l'étude des autres régions, dans ce qu'elle apporte un progrès à l'analyse des relations entre l'action des différentes formes d'éducation et l'évolution des sociétés. Pour servir cet objectif de mise en commun de connaissances, les ouvrages publiés présentent des analyses de situations nationales, des travaux sur la liaison éducation-développement, des lectures politiques de l'éducation et des propositions de méthodes de recherche qui font progresser le travail critique sur l'éducation, donc, sans doute, l'éducation elle-même...

Déjà parus

Éducation comparée, les sciences de l'éducation pour l'ère nouvelle, 1998. Madana NOMAYE, L'éducation de base au Tchad, 1998. Jean-Claude GILLET, Formation à l'animation, 1998. Françoise CHÉBAUX (Éd.), Françoise Dolto et l'éducation, 1999. Françoise CHÉBAUX, La question du sujet entre Alain Touraine et Françoise Dolto, 1999. Vincent LEMIÈRE, La conception sartrienne de l'enfant, 1999. Alain MOUGNIOTTE, Pour une éducation au politique, 1999.

..

1. Haïti 2. 3. 4. 5. 6. Cap Vert Gambie Guinée B. Mauritanie Guinée

7. Sierra Leone 8. Liberia

14. Sao Tome & Pr. 15. Guinée éq.

21. Zambie 22. OÙganda

9. Mali 10. Burkina F. Il. Togo 12. Bénin 13. Niger

16. Tchad 17. Centrafiique 18. Congo (RD) 19. Angola 20. Soudan

23. Rwanda 24. Burundi 25.Lesotho
26. Tanzanie

28. Mozambique 29. Erythrée 30. Ethiopie

27. Malawi

31. 32. 33. 34.

Djibouti Somalie Comores Madagascar

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44. 1. Salomon
45. Vanuatu
46. 47. Tuvalu. Kiribatl Samoa

41. Myanmar
42. Laos 43.

Cambodge

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PREFACE

Mathias Rwehera présente un travail dont la qualité témoigne de l'expérience qu'il a acquise comme responsable, pendant dix ans, de la planification de l'enseignement dans son pays, le Burundi, puis comme consultant de l'Unesco pour le même domaine dans divers pays du Sud, ainsi que de sa connaissance des théories économiques de l'éducation avec lesquelles il confronte constamment les données de terrain. Ici, il s'intéresse aux «pays les moins avancés », un Groupe défini par les Nations Unies en 1970 pour désigner ceux dont les conditions socio-économiques demandent l'assistance la plus urgente. Or, malgré l'aide internationale qui, à la vérité, s'est progressivement détériorée, le nombre de ces PMA n'a fait qu'augmenter, passant de vingt-cinq initialement à quarante-huit en 1995, dont plus des deux tiers se trouvent en Afrique. Ayant participé à beaucoup de projets qui se sont soldés par des échecs, l'auteur s'est interrogé sur les raisons qui en seraient à l'origine et a formulé l'hypothèse d'une «impossibilité» structurelle de développement éducatif pour la masse des populations, même si des progrès temporaires et limités peuvent s'observer. Leur situation en effet contredit les résultats des études menées dan les pays industrialisés qui font apparaître une remarquable contribution' de l'éducation à la croissance économique, quelles que soient les réserves qu'on peut avancer quant aux critères retenus (par exemple, les taux de scolarisation ne son~ pas réellement des indicateurs de capital humain et d'une manière générale, le quantitatif seul est incapable de rendre compte de la complexité du réel). Se limitant à une analyse extensive de l'ensemble des PMA, M. Rwehera distingue quatre séries d'obstacles structurels au développement de l'enseignement: - une très faible base de production matérielle (la totalité des PMA produit moins de la moitié de ce que produisent les seuls Pays-Bas; par personne, cent fois moins qu'un habitant d'un pays développé), aggravée par la croissance démographique qui a entraîné une baisse des disponibilités alimentaires, de l'état de santé, de la capacité de travail ;

- une structure économique désarticulée, c'est-à-dire sans liaisons à effet d'entraÛ1ement en amont et en aval entre les différents secteurs, à cause notamment de la prépondérance de l'activité primaire (agricole et minière) ; - une exportation à faible valeur ajoutée et très peu diversifiée (ce qui renvoie au facteur précédent) et, de plus, subissant une détérioration continue des termes de l'échange avec l'étranger; - une dépendance extrême envers le financement extérieur dans lequel l'aide publique ne cesse de diminuer; elle ne fait d'ailleurs que «colmaterr quelques brèches» tout en produisant des «effets négatifs: les plans nationaux sont conçus avant tout en fonction des préférences des bailleurs de fonds, parfois sans rapport avec les besoins des populations» (p.55). M. Rwehera dresse une typologie des PMA en vue d'identifier les sous-groupes présentant des caractères communs afin d'apprécier les performances de chaque pays en fonction des obstacles qui s'opposent à son développement. L'interaction entre l'offre et la demande d'éducation est étudiée de façon approfondie dans le cas du Niger: quoique limitée au monde rural, aux chefs de ménage qui envoient leurs enfants à l'école publique, l'école coranique n'étant malheureusement pas examinée, c'est la partie la plus originale et la plus intéressante du travail. Elle révèle, contrairement à ce que disent certains auteurs, une forte demande scolaire de la part des familles et l'estime qu'elles ont des enseignants (mais les familles qui n'utilisent pas l'école officielle n'ont pas été interrogées). La sous-scolarisation rurale est due principalement au manque de moyens de l'Etat, ce qui nous ramène au problème économique. Malgré la force de la démonstration, je ne suis pas convaincu par la thèse. Elle me rappelle trop celle que défendaient de nombreux économistes occidentaux dans les années 1960-1970 sur l' «impossibilité» d'un décollage des pays qu'on appelait «sous-développés ». Qui, à ce moment, aurait prédit l'essor de la Corée du Sud, de Taiwan, du Brésil et de tant d'autres pays aujourd'hui qualifiés de «nouveaux pays industriels» ? Les raisons invoquées étaient de toute nature: géographique (le climat tropical), démographique, psychologique (la «paresse »), - 4-

sociologique (l'absence de bourgeoisie), institutionnel, politique, etc. De même, les arguments apportés par M. Rwehera dans sa quatrième partie «pourquoi l'enseignement ne peut pas être effectivement planifié dans les PMA» ne concernent pas seulement cette catégorie, mais tous les pays en voie de développement et même des pays industrialisés (avec la plus longue expérience dans le domaine, l'Union soviétique n'évitait pas les dysfonctionnements), parce qu'il est impossible de prévoir. On peut aussi penser que le développement de l'enseignement est «impossible» par ce qu'il copie un modèle extérieur adopté sans critique, alors que la rationalité première serait de chercher un enseignement adapté aux réalités du milieu, à ce qu'il y a de positif dans les traditions et aux moyens dont on dispose.

Lê Thành Khôi Professeur émérite à la Sorbonne

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Introduction

Le terme de «Pays les moins avancés» suscite des résonances diverses chez différents observateurs selon le degré auquel ils sont directement concernés. Pour un observateur extérieur, l'expression peut simplement évoquer une des nombreuses catégories des Nations Unies pour lesquelles maintes résolutions sont régulièrement prises à moins que ce ne soit un marché nouveau, un champ d'activité privilégié pour des services de conseils en tous genres. Lorsque l'on vit ou que l'on travaille dans un pays membre des Pays les moins avancés en revanche, le terme a une sonorité tout à fait concrète et ramène aux expériences quotidiennes de pénuries de toutes sortes auxquelles on est confronté; on est constamment soumis à des conditions qui découragent l'initiative et interdisent la productivité, quel que soit le secteur d'activité concerné. Souvent, les conditions de vie et le salaire perçu vous laissent perpétuellement préoccupé par les questions non résolues de la simple survie laissant peu de prise à l'innovation; parfois, c'est l'impossibilité de mettre en oeuvre son expertise faute de moyens matériels ou d'équipements adéquats ; toujours c'est l'absence de résultats durables, qui provoque découragement et doutes. Ce n'est pas que tout le monde y meurt de faim, loin de là. Quelques patrons de sociétés d'import-export ou de compagnies d'exploitation notamment minière, qui ne sont liés au sort du pays d'activité que par la plus-value rapidement extraite et rapatriée dans les métropoles industrielles, peuvent acquérir des gains fort substantiels, du moins si les conditions du marché mondial sont favorables, quitte à - 7-

plier bagage quand elles cessent de l'être. De même quelques hauts responsables politiques tirent-ils parfois profit de cette pauvreté en percevant de la part de ces sociétés des ristournes dont ils se saisissent le temps d'un exercice gouvernemental et qu'ils s'empresseront de mettre à l'abri en lieu sûr genevois ou autre. Mais ces cas de figure sont loin d'être le lot du grand nombre. C'est plutôt l'exception qui confirme la règle. Pour la plus grande part, l'expertise technique est mal à l'aise car elle doute de son efficacité. Les générations de responsables techniques et administratifs actuellement en fonction dans ces pays ont grandi et ont été instruits sous le leitmotiv dominant de «développement». Dans ce cadre-là, on reconnaissait les très grosses inégalités entre pays de la planète en matière de disponibilités matérielles et teclmologiques, mais on avait la certitude que ces inégalités étaient l'expression d'un certain retard historique qu'il s'agissait par conséquent de rattraper par un travail acharné et des stratégies appropriées. Les choses sont en fait beaucoup plus complexes que cela et beaucoup se sont rendus compte que le fossé entre pays avancés et pays en développement s'est agrandi au cours des années au lieu de se rétrécir. L'éducation! a par ailleurs été reconnue l'un des indicateursclés du développement puisque les nations pauvres étaient également celles où la couverture scolaire était la moins étendue. Ainsi les grandes conférences internationales parrainées par l'UNESCO au début des années 1960 ont-elles explicitement fixé des objectifs très ambitieux pour le développement du système éducatif. Mais dans les plus pauvres d'entre ces pays, les experts chargés d'éducation en tant qu'administrateurs ou planificateurs ou même assistants techniques étrangers, qui ont beaucoup investi dans ces objectifs et qui y ont cru, constatent que les quelques rares progrès réalisés dans l'extension de l'enseignement moderne se sont souvent accompagnés d'une régression dans la qualité du service fourni; ailleurs ils se sont révélés temporaires et réversibles.
Ce dont il sera question dans ce livre c'est moins l'éducation au sens général que celle fournie de manière institutionnalisée dans les écoles, c'est-à-dire l'enseignement. Les trois termes d'éducation, d'enseignement et d'instruction seront parfois utilisés l'un pour l'autre mais ce sera, sauf indication contraire, dans ce sens d'enseignement formel. 2 Par exemple pour les pays afiicains, la Conférence d'Addis-Abeba en 1961 fixait à 1980 la réalisation de la scolarisation primaire universelle.
!

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Ces interrogations et doutes de la part des pays les plus pauvres et de ceux qui les accompagnaient ont eu un écho au sein du Secrétariat des Nations Unies, au début des années 1970 ; des préoccupations ont commencé à être exprimées sur la situation d'un certain nombre de pays économiquement les plus retardataires et qui semblaient réftactaires aux diverses interventions d'assistance. Cela a abouti à la définition d'une catégorie spéciale et nouvelle de pays dans le système, que l'on a plus tard appelés <<Paysles moins avancés» (PMA). Consciente que les formules d'assistance au développement habituellement mises en oeuvre pour aider les pays en voie de développement n'aboutissaient pas, dans ces pays, à un quelconque décollage en raison de leurs conditions particulièrement défavorables, l'Organisation des Nations Unies a cherché à mettre en place un ensemble de dispositifs spéciaux qui leur étaient destinés et qui avaient pour but de leur donner un coup de pouce plus ftanc et plus généreux. C'est en 1970 que le comité de planification du développement de l'ONU a, pour la première fois, dressé une liste de 24 Etats membres considérés comme groupe de <<Payses moins avancés», liste qui fut l officiellement adoptée par l'Assemblée générale l'année suivante, y ajoutant un vingt-cinquième pays. Trois critères avaient été utilisés pour les identifier: un produit intérieur brut durant l'année 1968 inférieur à 100 dollars par habitant, une production manufacturière inférieure à 10 % du PID et un taux d'alphabétisation des adultes inférieur à 20 % (Huynh Cao Tri, 1981). Par la suite, le groupe a été institutionnalisé et la Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement (CNUCED) a été chargée d'assurer le suivi de la situation dans ces pays; il a alors mis sur pied un Groupe intergouvernemental pour les PMA, mécanisme permanent de suivi de ces pays; plusieurs conférences internationales ont été organisées à leur sujet. La première conférence spéciale des Nations Unies sur les PMA fut organisée à Paris en 1981 ; c'est elle qui adopta le «Nouveau programme substantiel d'action» (NPSA). Dans le cadre du NPSA furent fixés aux PMA les objectifs économiques suivants: une croissance annuelle du produit national de 7,2 %, une croissance annuelle de la production agricole de 4 % et une croissance annuelle de la production manufacturière de 9 %. Pour les assister à atteindre ces objectifs, le NPSA assignait en même temps aux pays développés membres du Comité d'aide au développement (CAD) de leur accorder une aide substantielle, à savoir 0,15 % du produit national, - 9-

réparti à la discrétion des donateurs. Le NPSA ne fixait, en revanche, paradoxalement aucun objectif précis en matière d'enseignement ou d'alphabétisation. Loin d'atteindre les objectifs du NPSA, les PMA ont vu leur nombre augmenter et passer de vingt-cinq au début des années 70 à quarante et un au début des années 90. Un rapport de la CNUCED dressé en 1990 remarquait que le taux de croissance annuel moyen avait été de 2,3 % tant pour le PNB global que pour la production manufacturière au lieu des 7,2 % ciblés pour le premier et des 9 % pour la seconde. Quant à l'aide publique au développement, elle n'avait rePrésenté que 0,09 % du PNB des pays donateurs au lieu des 0,15 % attendus. Sur ce constat négatif se tenait la Deuxième conférence des Nations Unies sur les Pays les moins avancés toujours à Paris en 1991, dix années après la première. Depuis, le nombre de PMA a continué à augmenter et atteint aujourd'hui quarante-huit et l'évolution dans chacun d'eux apparaît avoir été à la détérioration. Selon le rapport de la CNUCED 1997, le PIB réel par habitant a connu une croissance annuelle moyenne de 0,9 % au cours de la première moitié des années 1990 contre 2,6 % pour l'ensemble des pays en développement tandis que l'aide extérieure distribuée aux PMA par les pays donateurs membres du CAD a été, au titre de l'année 1995, de 0,06 %, largement en dessous du taux réalisé en 1990. Nettement les choses ne s'arrangent donc pas pour les PMA mais au contraire se détériorent. La liste des PMA pour l'année 1995 se présentait comme suit dans sa distribution par continents (CNUCED 1997). Trente-trois pays en Afrique: Angola, Bénin, Burkina Faso, Burundi, Cap Vert, Centrafuque, Comores, Congo démocratique, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gambie, Guinée, Guinée Bissau, Guinée Equatoriale, Lesotho, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Niger, Ouganda, Rwanda, Sao Tome et Principe, SielTa Leone, Somalie, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo et Zambie. Un pays en Amérique (Caraibes) : Haiti. Neuf pays en Asie: Afghanistan, Bangladesh, Bhoutan, Cambodge, Laos, Maldives, Myanmar, Népal et Yémen. Cinq pays en Océanie: Iles Salomon, Kiribati, Samoa, Tuvalu et Vanuatu. C'est l'expérience directe de vie et de travail de l'auteur dans les PMA ainsi que les nombreuses tentatives in1Tuctueuses d'amé- 10-

lioration et d'extension des systèmes d'éducation qui y ont été menées qui ont conduit, en globalisant ces difficultés, à formuler l'hypothèse suivante: dans les conditions de fonctionnement actuelles du capitalisme mondial, les obstacles dressés au développement éducatif dans les Pays les moins avancés sont d'une ampleur telle qu'ils rendent ce développement littéralement impossible. Parler du développement éducatif ici c'est parler d'une véritable amélioration du service éducatif pour la masse des populations à tous les niveaux de qualité et de performances ; ce n'est pas nier la possibilité de progrès temporaires et limités dans l'un ou l'autre cas. Loin d'être une originalité qui nous soit propre, cette idée d' «impossibilité» du développement dans des cas particuliers a été envisagée y compris par des économistes du développement; ainsi par exemple, Gillis, Perkins, Roemer et Snodgrass, dans le manuel d'économie du développement qu'ils ont publié aux Etats-Unis en 1983, ont cru bon d'inclure la précision suivante:
«Nous tenterons d'identifier certains des obstacles au développement les plus courants, conscients que l'existence de ces obstacles ou l'absence de conditions favorables ne signifient pas forcément la perpétuation de la pauvreté. On peut généralement contourner un obstacle donné ou trouver des substituts à une condition favorable donnée qui serait absente; mais la présence en grand nombre de tels obstacles ou l'absence généralisée de conditions favorables peut, pour le moins, rendre le développement économique plus difficile et même, dans certains cas, impossible.» (p. 19, traduit et souligné par nous).

Alors que ces auteurs en sont restés, sur ce plan, à cette évocation théorique, nous faisons le pas supplémentaire d'envisager que les PMA fournissent un bon exemple d'application de cette considération négative et nous tenterons de le montrer pour le secteur éducatif. Soumettant les systèmes éducatifs de l'ensemble des PMA à une analyse extensive des conditions de fonctionnement, cette recherche tente un examen approfondi de leurs principaux aspects, du triple point de vue de la base économique, de la base éducative et de la base institutionnelle. Cette étude n'a pas de prétention à la théorie économique: elle ne prétend pas vérifier ou découvrir les lois du développement passé ou à venir; les conclusions qu'elle tire ne proviennent pas d'analyses économiques basées sur des théories particulières qu'il s'agirait de vérifier ~u d'infirmer. Elles proviennent plutôt de réflexions pragmatiques basées sur les tendances observées et les probabilités envisageables. Le potentiel de développement des différents pays est - Il -

évalué par l'examen des ressources naturelles et humaines internes et des stratégies possibles de mobilisation de capitaux pour les mettre en valeur. Sans doute pOUITa-t-on objecter que les tendances passées ne sont pas déterminantes de l'évolution future et que des changements d'orientations dans l'investissement peuvent modifier la dynamique et amener une future croissance. Le facteur déterminant ici et qui est caractéristique des PMA est précisément l'extraordinaire multiplicité des handicaps économiques qui, affrontés individuellement, pourraient certainement être franchis ou contournés; mais leur action simultanée rend improbable une telle victoire, et les miracles ne sont pas des facteurs économiques. , L'effet de l'extrême faiblesse économique sur les capacités d'expansion et d'amélioration des systèmes éducatifs a été analysé sachant que l'éducation ne peut se développer que si le système économique est capable de générer les ressources qui lui sont indispensables ainsi que d'utiliser efficacement les aptitudes qui en sortent. Une place importante a également été consacrée dans cette étude à une appréciation du potentiel de l'aide extérieure à suppléer aux insuffisances des ressources internes dans les PMA sur la base d'un examen des tendances récentes et de considérations sur les politiques et stratégies des pays donateurs. Sur le plan institutionnel, ce sont les incohérences et les faiblesses du processus de planification éducative qui sont analysées pour en identifier les racines et faire la part entre les obstacles conjoncturels susceptibles de trouver des réponses rapides et les obstacles structurels plus ou moins indépendants de la volonté des responsables. Ces derniers ont beaucoup plus d'impact sur les insuffisances actuellement observables dans les PMA bien qu'ils aient tendance à être moins reconnus. Le principal défi que cette étude devait relever réside dans la difficulté à traiter comme sujet d'analyse un ensemble de pays aussi vaste, aussi dispersé et aussi divers. Non seulement les PMA sont nombreux et géographiquement répartis sur quatre continents (Afrique, Asie, Océanie et Amérique), mais ils revêtent une très grande diversité de culture, d'histoire, d'économies et de systèmes éducatifs qui en condamne l'étude à la superficialité comme prix à payer pour saisir la globalité. Alors qu'existe, pour prendre cet exemple-là, dans nombre de PMA d'Asie, une culture écrite déjà relativement vieille en langues nationales, en Afrique au contraire, l'usage écrit des langues nationales est - 12-

très rare et se heurte à la fois à une grande multiplicité de groupes linguistiques dans un même pays, et à une technicité encore insuffisante des langues. De ce fait les publications en langues nationales-lorsqu'elles existent et qu'elles ne sont pas confmées au domaine scolaire-sont extrêmement rares ou constituent un phénomène trop récent qui n'a pas encore eu le temps de prendre racine dans les valeurs sociales. Par contraste, des PMA d'Asie tels que le Bangladesh, le Népal ou le Yémen témoignent d'une culture nationale beaucoup mieux assise. Ainsi au Bangladesh, le bengali est la langue maternelle de près de 99 % de la population bangladaise (The New Encyclopedia Britannica). De plus la richesse de la vie culturelle en langue nationale y est illustrée par la quantité de journaux publiés dans cette langue: «Des 28 quotidiens publiés en 1978 à Dacca et dans les autres centres provinciaux importants, 22 l'étaient en bengali et 6 en anglais. Il y avait aussi 64 hebdomadaires en bengali et Il en anglais, ainsi que 37 mensuels en bengali et 2 en anglais.» Le Népal, malgré une grande diversité linguistique, ethnique et religieuse, dispose d'une langue officielle, le nepali (également appelée gorkhali), dans laquelle s'est développée une riche littérature. Témoin, le poète King Mahendra, dont les poèmes lyriques en népali ont été traduits et publiés en anglais sous le nom de M.RB. Shah et qui est reconnu pour sa contribution à la renaissance artistique et littéraire de ce pays. Enfin au Yémen, non seulement une littérature écrite locale y traite de l'histoire du pays, de théologie, de biographies et de poésie, mais la littérature arabe moderne en provenance des pays voisins exerce une influence directe sur la vie culturelle de ce pays. Des différences de cette nature ne peuvent qu'avoir une influence importante sur le développement éducatif indépendamment des autres facteurs en jeu et c'est ce qu'on constate effectivement, notamment en matière d'enseignement supérieur où les PMA asiatiques sont nettement en avance. Néanmoins, au-delà de ces différences demeure une réalité de pauvreté extrême qui peut être saisie globalement. C'est pour cette raison qu'une des approches suivies dans l'analyse a été de réfléchir à une typologie des PMA en vue de cataloguer les problèmes rencontrés et d'aboutir à leur classification assez systématique basée sur une certaine convergence de ces problèmes. Le cas du Botswana, seul membre du groupe des Pays les moins avancés à en avoir été sorti dans l'histoire, est extrêmement particulier - 13 -

et son récent retrait de leur liste ne doit pas faire illusion. Le Botswana a figuré dans la liste des PMA dès le tout début quand la liste en a été dressée pour la première fois en 1970 (CNUCED 1995, page 12) ; enclavé et aux deux tiers couvert par le désert du Kalahari, le pays était extrêmement pauvre. Mais, peu après son admission dans le groupe des PMA, commençait l'exploitation de très riches mines de diamant dont le Botswana est aujourd'hui deuxième exportateur mondial. Son économie s'en est trouvée totalement transformée. En 1986, son PIB par habitant (855 $) était déjà supérieur à celui de la Thai1ande et quatre fois plus élevé que la moyenne de celui des PMA (CNUCED 1986). Quant à son taux de scolarisation brut, il était de 104 % ! (Banque mondiale 1988). S'il a obtenu d'être maintenu dans le lot des PMA, c'était dans le but de bénéficier des quelques traitements de faveur qui leur étaient accordés en matière de crédits internationaux. Son principal handicap, qui tenait dans le très faible pourcentage de la production manufacturière (5 %) dans l'économie nationale presqu'entièrement basée sur l'exploitation de riches mines de diamants, est aujourd'hui aussi entier qu'alors. Mais au vu de ses revenus, il n'est pas étonnant qu'il soit retiré d'un groupe qu'il n'aurait jamais dû intégrer. L'étude présentée ici comporte quatre parties. Une première partie analyse la situation économique prévalant dans les PMA et en présente une typologie empirique. La deuxième partie développe la situation de l'éducation dans les PMA en mettant successivement l'accent sur les moyens, l'accessibilité et la qualité de l'éducation de base. Dans la troisième partie est présentée une étude de cas menée sur le Niger permettant d'illustrer de manière détaillée la façon dont se pose la question centrale de la demande et de l'o:ffi-e d'éducation de base en milieu rural dans les PMA. ; elle tente de répondre à la question de savoir lequel, de la demande ou de l'offte éducative, est responsable de la sous-scolarisation. Enfin la quatrième partie développe plusieurs facteurs qui empêchent l'éducation dans les PMA de pouvoir être normalement planifiée à l'instar d'autres pays.

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Première partie

LE HANDICAP ECONOMIQUE

DE

L'EDUCATION DANS LES PMA

Cette première partie a pour objet d'analyser la situation économique des Pays les moins avancés dans le but de mesurer son impact sur le développement des systèmes éducatifs. Elle se compose de trois chapitres: le chapitre premier synthétise les propos majeurs relatifs aux rapports entre le développement de l'éducation et le développement économique; le chapitre deux procède à l'examen des principales caractéristiques de l'économie des Pays les moins avancés au milieu des années 1990 ; et le troisième chapitre développe une typologie spécifique de ces pays, qui sera systématiquement utilisée dans la suite de l'étude.

-16-

1
Ce que l'on peut retenir d'important, pour les PMA, des rapports entre développement éducatif et économique

En déclarant récemment qu' «il n'y a pas dans ce monde de population éduquée qui soit pauvre et [qu']il n'y a pas de population illettrée qui ne soit pas pauvre», l'éminent économiste américain John Kenneth Galbraith (1994) n'exprimait qu'une notion communément ressentie selon laquelle développement de l'économie et développement de l'éducation sont intimement liés. Certes, la nature exacte de ce lien pose depuis longtemps aux chercheurs beaucoup de problèmes de précision dès qu'ils cherchent à le creuser pour en comprendre le mécanisme. Cette incertitude a été synthétiquement énoncée par HalIak (1974) : « [...] pourquoi un pays connaît la stagnation malgré l'expansion de la production de ses diplômés; pourquoi, en consacrant le double de ses ressources nationales à l'éducation, une collectivité continue à souffrir du sous-développement, alors qu'une autre avec moitié moins de ressources pour l'éducation a déjà «décollé» ; autrement dit: est-ce que les nations sont riches parce qu'elles sont plus scolarisées ou plus scolarisées parce que plus riches? »(p. 191) Ainsi, par exemple, les trois pays suivants: Italie, Hongrie et Cuba avaient-ils en 1992 un taux de scolarisation dans l'enseignement secondaire à peu près comparable (un peu plus de 80%) ; pourtant le revenu national de l'Italie (17.730 dollars des E.-U.) était plus de trois fois plus élevé que celui de la Hongrie (5.740 dollars) et plus de cinq fois supérieur à celui de Cuba (3.412 dollars). Par ailleurs la Lituanie, qui n'avait qu'un revenu de 3.710 dollars des E.U. par habitant affichait, la même année, un taux de scolarisation de 78 %, largement supérieur à celui de l'Arabie Saoudite, par exemple (49%), qui
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pourtant avait bénéficié d'un revenu triple (11.170 dollars, UNESCO 1995). L'économie n'est donc pas tout et une des clés pour comprendre la performance supérieure des trois pays cités (Cuba, Hongrie et Lituanie) est le fait historique que la nature de classe de l'Etat y avait été profond.ément modifiée, ce qui a fourni une base à des changements significatifs de priorités sociales en freinant le . développement capitaliste.
Tableau 1.1 : Education et revenu dans quelques t'ays choisisJ.

Taux de scolarisation 1988 Revenu par habitant en 1980 ($) 23.810 21.570 20.910 17.820 14.610 4.400 Taux d'analphabétisme des adultes 1985 a a a a a

Pays Japon Suède Etats-Unis France Royaume-Uni Rép. de Corée

1aire 102 101 100 114 107

2aire 95 90 98 94 83

Supérieur 30 31 60 35 23

Hongrie Brésil Mexique Tunisie Philippines Chine Inde
Ouganda Bangladesh

2.590 2.540 2.010 1.260 710 350 340
250 180

a 22 .10 46 14 31 57
43 67

104
96 104 117 116 110 134 99
77 59

87 71 38 53 44 71 44 41
8 18

37 15 11 15 7 28 2
1 5

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a = moins de 5% Source: Hicks, N. L. ; «Education and Economic Growth» in Husén, T. and Postlewaite T. (ed) The International Encyclopedia of Education; Second edition, Pergamon, 1994
3 Cette liste de pays proposée par Hicks illustre une bonne diversité de situations dans le monde et DOUSl'utiliserons souvent dans la suite du texte à titre de comparaison, sous l'identification de "Pays de la Sélection".

Ces réserves étant faites, nous montrons dans le tableau 1.1 qu'il y a un rapport étroit entre le niveau économique des pays et leur niveau éducatif. Ce tableau, qui fournit un indicateur de développement économique (le revenu par habitant) et quelques indicateurs de développement éducatif pour quinze pays classés selon leur revenu, montre que les pays les plus industrialisés ont aussi les systèmes éducatifs les plus développés. Selon ces données, tous les pays dont le revenu par habitant dépasse 4.000 dollars annuels avaient un taux d'analphabétisme inférieur à 5% et un taux de scolarisation supérieur à 100% au primaire, à 80% au secondaire et à 20% au supérieur. Dans le même temps, les pays situés à l'autre bout de l'échelle économique, dont le revenu par habitant n'atteint pas les 500 dollars annuels, avaient un taux d'analphabétisme des adultes supérieur à 30% et un très faible taux de scolarisation, inférieur à 50% au secondaire et à 6% au supérieur. 1.1 L'éducation stimule la croissance économique et vice versa

Bien que l'influence positive de l'éducation sur la capacité productive de l'économie moderne ait été évoquée depuis le XIXe siècle, c'est seulement avec la théorie dite du «capital humain», développée dans sa fonne explicite moderne au début des années 1960, que cette relation a été véritablement mise à l'étude. Le concept de capital humain stipule que les êtres humains investissent en euxmêmes à travers l'éducation, la fonnation, les soins de santé et d'autres activités et que cet investissement leur pennet d'accroître les revenus salariaux perçus au cours de l'ensemble de leur vie professionnelle. C'est Theodore Schultz, économiste américain qui allait recevoir le prix Nobel d'économie en 1979 qui, le premier, a extensivement étudié ce sujet qu'il a publié en 1961 dans un article intitulé «Investment in Human Capital» [L'investissement dans Ie capital humain] dans la revue American Economic Review (Woodhall1994). Une année plus tard, la revue Journal of Political Economy publiait un supplément sur «l'investissement dans les êtres vivants». Un peu plus tard en 1964, Gary Becker, autre économiste américain, publiait un livre intitulé: «Human Capital: A theoretical and empirical -19-

analysis with special reference to education» [Le capital humain: une analyse théorique et empirique portant spécialement sur l'éducation] (Becker 1964) dans lequel il développait une théorie de la formation du capital humain et analysait le taux de rendement de l'investissement dans l'éducation et la formation. Avec la théorie du capital humain le lien est formellement établi entre le niveau d'instruction de la main-d'oeuvre d'une part et les revenus des salariés et des entreprises d'autre part et une nouvelle rationalisation de l'investissement public et privé dans le domaine éducatif est fournie: si l'éducation contribue directement à la croissance économique, alors il est non seulement légitime, mais aussi profitable pour l'Etat de promouvoir et même de fmancer directement l'expansion scolaire sur le budget public. La contribution de l'éducation à la croissance économique n'a pas seulement été évoquée par les économistes, elle a aussi fait l'objet de tentatives de mesures pour en préciser l'étendue. Parmi les nombreux travaux effectués dans ce sens, nous retiendrons ceux entrepris, à une douzaine d'années d'intervalle, par Denison et Barro et qui sont particulièrement instructifs. Edward F. Denison, économiste américain considéré comme l'un des pionniers dans ce genre de recherche (Hallak 1974, Hicks 1994) a rassemblé et étudié de très longues séries de données statistiques concernant le produit national des Etats-Unis dans le but d'identifier les facteurs explicatifs de la croissance économique. Une des séries examinées couvrait le quart de siècle entre 1948 et 1976 (Denison 1979) et constituait une tentative de découvrir les causes du ralentissement de l'économie américaine depuis la fin des années 60. Il a constaté en effet que le revenu national par personne employée, qui avait augmenté en moyenne de 2,4 % par an de 1948 à 1973, avait ensuite chuté de 5,6 % en 1974 et en 1975 indiquant un taux d'accroissement moyen de zéro sur la période 1973-1978. Cela l'a amené à examiner en détail l'évolution des différents facteurs explicatifs possibles pour les périodes 1948-1973 et 1973-76 et à comparer les deux périodes. Les facteurs analysés par Denison sont indiqués ci-après (tableau 1.2).

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Tableau 1.2 :

Contributions à la croissance du revenu national potentieli total des Etats-Unis. 1948-1973 Points de pourcentage En%du taux d'accroissement total 100.0 27,6

Facteurs

Toutes sources Accroissement de la quantité de travail en tenant compte des caractéristiques de la main-d'oeuvre sauf l'éducation Accroissement travailleur Accroissement du niveau d'éducation par du capital

387 1,07

0,41 0,71 1,11

10,6 18,3 28,7

Progrès dans les connaissances et autres contributions non classées ailleurs Amélioration Changements humain de l'allocation des ressources de l'environnement légal et

0,30 -0,04 -0,01 0,32 0,00

7,8 -1,0 -0,3 8,3 0,0

Ratio d'occupation des résidences [désurbanisation] Economies d'échelle Facteurs irréguliers Source: Denison (1979), page 106

Le facteur travail est étudié en distinguant l'évolution du volume d'emploi, du nombre d'heures travaillées, de la répartition de la maind'oeuvre par sexe et âge et de son niveau d'instruction. En ce qui concerne le facteur capital, l'auteur a examiné la valeur des stocks, celle des structures et équipements, celle des résidences et celle des revenus immobiliers internationaux. Les autres facteurs considérés ont été: la ten-e, les progrès des connaissances, l'amélioration de
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C'est-à-dire après ajustement tenant compte des changements d'utilisation de la main-d'oeuvre.

dans le taux

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l'allocation des ressources, l'environnement légal et humains, les économies d'échelle et les facteurs dits «irréguliers6.» Alors que l'objectif poursuivi par l'auteur était d'expliquer le ralentissement de l'économie entre les deux périodes (1948-73 et 1973-76), nous sommes. ici davantage intéressés par l'examen, résumée dans le tableau 1.2, de la contribution à la croissance économique des divers facteurs analysés sur la longue période. Ainsi entre 1948 et 1973, le taux moyen d'accroissement annuel du revenu national a été de 3,87 % alors que celui des facteurs n'était que de 2,19 % (soit 1,48 % pour le facteur travail et 0,71 % pour le facteur capital). Cela signifie, par déduction, que le taux d'accroissement moyen annuel de la productivité des facteurs a été de 1,68 %. On peut ainsi estimer séparément ce qui, dans le taux d'accroissement de la production, découlait d'un accroissement des facteurs et ce qui, parallèlement, provenait de l'augmentation de la productivité. Cet accroissement de la productivité s'explique à son tour par l'effet combiné des facteurs indiqués dans les six dernières lignes du tableau 1.2. Les pourcentages indiqués dans la troisième colonne du tableau 1.2 permettaient d'apprécier l'importance relative de chacun des facteurs dans l'explication du taux d'accroissement global. Ainsi, globalement, l'accroissement de la main-d'oeuvre et du capital n'expliquaient ensemble que 56,6 % de la croissance économique, les 43,4 % restant résultant de changements dans la productivité des facteurs. Denison a calculé que parmi les 56,6 % de croissance économique expliqués par l'accroissement des facteurs, 18,3 % revenaient à l'accroissement du capital et 38,2 % à celui de la main-d'oeuvre; s'agissant du facteur main-d'oeuvre, l'accroissement du nombre de travailleurs et des heures travaillées expliquait 27,6 % de la croissance globale tandis que l'augmentation qualitative du stock de main d'oeuvre par l'éducation en expliquait 10,6 %. Analysant l'accroissement de la productivité, c'est-à-dire de la valeur produite par unité d'intrant, qui rendait compte globalement,
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Notamment la réduction de la pollution, la sécurité et la santé des travailleurs,

la malhonnêteté et la criminalité. 6 Tels que les conditions climatiques pour l'agriculture et les .conflits entre patrons et travailleurs.

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comme dit plus haut, de 43,4 % de la croissance globale, Denison a pu estimer que 14,8 % était expliquée par les améliorations dans l'allocation des ressources, les économies d'échelle et les changements dans l'environnement humain du travail (y compris l'occupation des résidences) ; les autres 28,7 % étaient expliqués en grande partie par ce qu'il a appelé «les progrès de la connaissance», c'est-à-dire l'amélioration des techniques de production et l'amélioration de la compétence professionnelle acquise sur le tas dans les entreprises. En d'autres termes, on peut dire que la contribution de l'éducation à la croissance de l'économie a été comprise entre un minimum de 10,6 % (si l'on ne compte que l'instruction directe des travailleurs) et un maximum de 39,3% (si on y ajoute les progrès des connaissances) sachant qu'une partie des <<progrèsdes connaissances» est indépendante des progrès de l'éducation proprement dite. Ce résultat confinnait celui précédemment obtenu par le même auteur (1967) pour une autre série de données sur l'économie américaine portant sur la période 1929-1959. Tel que résumé par Hallak (1974), ce premier résultat indiquait que l'éducation expliquait 23 % de la croissance et les progrès des connaissances 20 % (page 188). Une nouvelle confinnation de la matérialité de la contribution de l'éducation à la croissance économique a été obtenue plus récemment en 1991 (Barro 1991). L'étude de Robert Barro est d'autant plus intéressante qu'elle couvre un très grand nombre de pays quand le résultat de Denison ne concernait que les seuls Etats-Unis. TI s'agit d'une étude empirique qui utilise les données provenant de diverses sources portant sur 98 pays développés et en voie de développement y compris 19 pays du groupe des Pays les moins avancés. L'auteur effectue plusieurs régressions en prenant comme variable dépendante le taux moyen d'accroissement du PIB réel par tête d'habitant entre 1960 et 1985. Les variables indépendantes utilisées sont: le PIB par tête d'habitant initial (1960), les taux de scolarisation dans l'enseignement primaire et dans l'enseignement secondaire, le taux moyen d'investissement public et privé, le taux de fécondité et de mortalité, le taux d'alphabétisme des adultes en 1960, le nombre de «révolutions» et de coups d'état ainsi que celui des assassinats par an et par million d'habitants. Le résultat des calculs montre que pour un niveau donné de PIB per capita en 1960, le taux d'accroissement moyen annuel entre 1960 et

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1985 était en rapport positif avec le niveau initial de capital humain mesuré par les taux de scolarisation. D'autre part, pour un niveau donné de capital humain initial, le taux d'accroissement ultérieur du pm par habitant était en rapport négatif substantiel avec le niveau initial de pm per capita. Les équations de régression montrent que pour des taux de scolarisation donnés, le coefficient de la variable pm per capita en 1960 est négatif et hautement significatif; plus précisément, pour un taux de scolarisation en 1960 donné, une augmentation du pm réel par habitant (en 1960) de 1.000 dollars diminue le taux d'accroissement de 0,75 points par an. Autrement dit les pays initialement plus riches sans être plus instruits connaissaient une croissance plus faible que les pays plus pauvres de même niveau d'instruction. Trois chercheurs (Birdsall et al 1994) ont, plus tard, réutilisé les données de Barro et confirmé son résultat. Ils ont trouvé que si le taux de scolarisation initial dans l'enseignement primaire variait d'un écart-type, le taux moyen de croissance résultant variait, lui, de 0,7 points de pourcentage; et si en même temps le taux de scolarisation au secondaire changeait aussi avec la même ampleur (un écart-type), alors la variation du taux de croissance moyen atteignait 1,5 points. En d'autres termes, à conditions économiques similaires, les pays à taux de scolarisation plus élevés connaissaient des taux de croissance économique supérieurs à ceux des autres pays, moins scolarisés. Barro donne en outre quelques indications sur les mécanismes par lesquels, selon lui, l'éducation influence la croissance économique. Le capital humain est la ressource principale pour le secteur de la recherche, lequel génère les produits ou les idées nouveaux qui sont à la base du progrès technologique. Ainsi les pays dotés d'un stock plus grand de capital humain auront tendance à connaître un taux plus élevé d'introduction de nouveaux produits et en conséquence à croître plus rapidement. D'autre part, un stock plus élevé de capital humain facilite l'absorption des nouveaux produits et des nouvelles idées découverts par d'autres pays. De sorte qu'un pays qui n'est pas à la pointe du progrès technologique aura tendance, quand il possède davantage de capital humain, à rattraper plus rapidement les pays plus technologiquement avancés et donc à croître plus vite que les autres. Les Pays les moins avancés sont, on s'en doute, loin d'être à la pointe technologique. Ce dont ils ont besoin, c'est de pouvoir appliquer des techniques découvertes et utilisées depuis longtemps -24-

ailleurs. Mais souvent, même très simples, ces technologies se heurtent au niveau particulièrement retardataire des populations: c'est par exemple le cas des techniques agricoles très simples comme de savoir utiliser les engrais appropriés ou même de savoir évaluer la valeur de sa production de café, de coton ou de thé sans se laisser tromper par le premier marchand venu. Pour cela une instruction élémentaire peut faire une différence appréciable. Pour remarquables qu'elles soient, les études résumées ci-dessus ne donnent pas lieu à des conclusions générales dépourvues d'ambiguïté et de critiques. Ces méthodes sont parfois contestées car n'aboutissant pas toujours et dans tous les cas à des résultats également probants. Par exemple, Lê Thành Khôi (1991) présente comme «objection fondamentale» à la méthode de Denison sa «réduction de l'éducation à un simple facteur de qualification [...] L'approche est incapable de rendre compte de la complexité des relations entre l'éducation et la croissance» (p. 200). Cela ne l'empêche cependant pas de conclure qu' «il n'en reste pas moins que cet apport [de l'éducation] est important dans les pays industrialisés », en mettant en garde, il est vrai, contre toute transposition aux pays en développement (p. 198). Quant aux auteurs cités ci-dessus (Birdsall et al) qui sont parmi ceux qui se sont plus récemment impliqués dans ce type de recherches, ils considèrent que «l'importance de la contribution de l'éducation est parmi les résultats les plus robustes dans la littérature bourgeonnante sur les déterminants de la variance, entre pays, du taux de croissance; elle s'avère relativement insensible aux changements dans la spécification ou la composition des échantillons. ». Un des résultats que ces recherches n'ont pas pu indiquer, c'est la détermination des types d'éducation les plus susceptibles d'accroître davantage la productivité: enseignement formel général ou formation technique élargie, ou encore formation professionnelle spécifique à un poste de travail. Ce qui rend ce genre de recherche particulièrement ardu, c'est que la production économique est une activité sociale commune à tous les travailleurs d'une entreprise ou d'un secteur déterminés et dont il est pratiquement impossible de distinguer la part revenant à telle ou telle autre catégorie de travailleurs. Les accroissements de productivité que l'on observe dans les entreprises vont souvent de pair avec une forte augmentation du niveau moyen d'éducation générale pour certaines catégories de travailleurs et à de -25-

moins fortes augmentations pour certaines autres sans qu'il soit possible d'établir un lien de cause à effet entre ces phénomènes. Par-dessus ces difficultés techniques, une contestation plus fondamentale a été opposée à la théorie du capital humain: l'idée même d'une influence directe de l'éducation sur la productivité a suscité l'émergence d'une théorie concurrente qui en conteste jusqu'à la réalité: c'est la <<théoriedu filtre». Selon cette théorie, la corrélation positive observée entre niveau d'éducation et productivité ne signifie nullement que l'instruction ait quoi que ce soit à voir avec l'accroissement de la productivité; elle signifierait simplement que le niveau d'éducation est utilisé par les employeurs comme critère pour sélectionner les individus les plus habiles et ce serait en réalité cette habilité individuelle et naturelle qui est à la base de la plus grande productivité observée. Autrement dit, l'éducation n'influence en rien la productivité des travailleurs mais permet simplement de trier les individus les plus aptes, naturellement plus productifs. Mais si réellement l'éducation ne jouait qu'un rôle de «filtre» pour les employeurs, alors gageons que la société aurait trouvé depuis longtemps des moyens beaucoup moins onéreux pour opérer leur sélection que de mettre en place un système aussi lourd qui occupe en permanence près d'une personne sur cinq dans la population d'un pays; il faudrait aussi alors expliquer pourquoi il était obligatoire, dès 1864, que les enfants de moins de quatorze ans travaillant dans l'industrie anglaise suivent en parallèle une instruction primaire (Marmoz 1986, p.7). Il faut plutôt croire qu'en fournissant une meilleure connaissance de l'environnement du travail et en encourageant la recherche de solutions aux problèmes posés, l'instruction est susceptible d'améliorer la productivité des travailleurs. Cela a été clairement montré dans le domaine de l'agriculture dans le cadre de pays en voie de développement. Une revue, menée en 1980, des études portant sur la productivité des agriculteurs dans les pays en voie de développement par Lockheed, Jamison et Lau, a permis de conclure qu'en moyenne, quatre années d'enseignement donné à des agriculteurs sans instruction, aboutissait à augmenter leur productivité d'environ 7,4 % (Lockheed et al. 1980).

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1.2

L'investissement rentable

dans l'éducation est économiqu~ment

Il n'est pas suffisant de savoir que l'éducation a une influence nette et positive sur la croissance économique pour que les gouvernements se lancent dans de vastes programmes d'expansion éducative. Enormément d'autres domaines d'intervention où la bourse de la collectivité est sollicitée peuvent tout autant, sinon davantage que l'éducation, prétendre à un effet positif sur l'économie nationale: les infrastructures de transport, les télécommunications, la couverture énergétique ou les programmes de santé, pour ne citer que que1quesuns. Pour décider rationnellement de la manière de dépenser ses sous, l'Etat doit pouvoir comparer les taux de rentabilité des différentes options d'investissement et mettre son argent là où il est susceptible de produire le plus de fruits. Le taux de rendement de l'investissement dans l'enseignement mesure le profit économique obtenu par l'accroissement de l'étendue de scolarisation offerte à la population; il est l'équivalent du taux d'intérêt bancaire obtenu en épargnant du capital en banque ou encore du taux de dividende obtenu en investissant dans l'accroissement d'un capital physique ou de son niveau d'activité. Les décisions d'investissement, dans ce dernier cas, se basent sur une estimation du taux de rendement en fonction du coût actuel, de l'évolution projetée de la production et des bénéfices escomptés durant la vie du projet. De manière similaire le taux de rendement de l'investissement dans l'enseignement est estimé en mettant en équation d'une part la valeur actualisée du cumul des coûts liés à la scolarisation au niveau d'enseignement considéré et d'autre part celle du cumul des acquis futurs attribuables à l'achèvement de ce niveau d'enseignement. Ce calcul s'effectue généralement en deux grandes catégories: un taux privé qui prend en compte les dépenses d'enseignement prises en charge par l'individu et sa famille et le supplément de revenus nets d'impôt obtenu du fait de cet accroissement de scolarisation. On calcule parallèlement le taux de rendement dit social qui prend en compte les dépenses d'enseignement supportées par la collectivité (gouvernement central, autorité provinciale ou municipale) et d'autre part les revenus supplémentaires bruts moyens sur l'ensemble de la carrière des personnes à qui cette formation a bénéficié. -27-