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La construction du système français de formation professionnelle continue

De
214 pages
L'accord national interprofessionnel "sur la formation et le perfectionnement professionnels" de juillet 1970 était-il un bon accord ? Trouve-t-il son origine dans une revendication radicale ? Comment la reconnaissance du droit au congé de formation sur le temps de travail et l'obligation de financement par les entreprises ont-elles été acceptées ? Quel contexte politique a permis cette construction ? Quel rôle y ont joué les institutions et particulièrement l'Education nationale ?
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LA CONSTRUCTION DE FORMATION

DU SYSTÈME FRANÇAIS CONTINUE

PROFESSIONNELLE

Retour sur l'accord du 9 juillet 1970 et la loi du 16juillet 1971

Histoire et mémoire de la formation Collection dirigée par Jacky Beillerot et Michel Gault
L'éducation des adultes, au sens où nous l'entendons aujourd 'hui, s'est développée à partir de la Révolution de 1789 avec pour premier obj ectif de pallier l'absence ou les insuffisances de la formation initiale. Elle a connu d'importants changements avec la formation professionnelle des adultes, le développement de l'enseignement technique, la montée de l'éducation populaire... jusqu'à devenir véritablement un fait social à partir de la loi fondatrice de 1791 qui en assure le développement. Au sens large du terme, elle est théorisée dès l'Antiquité et apparaît plus actuelle que jamais avec des notions comme celle de l'école de la deuxième chance, de l'éducation permanente et de la formation tout au long de la vie, ou encore de la formation de soi. La collection Histoire et mémoire de la formation constitue un instrument de référence, d'information et de réflexion, pour les formateurs et les chercheurs concernés par ce domaine d'activités et de pratiques.

Déjà paru Michel BOULET-Nelly STEPHAN, L'enseignement agricole en Europe: genèse et évolution, 2003 Bernard PASQUIER, Voyages dans l'apprentissage,
Chroniques 1965-2002, 2003. Marc LOISON, Ecole, alphabétisation et société rurale dans la France du Nord au XIXème siècle, 2003. Christophe WOLF (dir.), Traité d'anthropologie historique,
philosophies, histoires et cultures, 2002. François F. LAOT, 40 ans de recherche enfOrmanon 2000), 2002. d'adultes (1960-

Patrice PELPEL et Vincent TROGER, Histoire de l'enseignement technique, 2001.

Ouvrage

coordonné

par

Emmanuel de Lescure

LA CONSTRUCTION DU SYSTÈME FRANÇAIS DE FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE

Retour sur l'accord du 9juillet 1970 et la loi du 16 juillet 1971

Actes des rencontres organisées par le

Groupe d'étude - Histoire de la formation des adultes
les 29 mars et 27 novembre 2001

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polyteclmique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti IS 10214 Torino ITALIE

Avec les contributions de : J.-M. Belorgey, A. Bertalmio,J.-J. Briouze, G. Brucy, A. Druelles, B. Einhorn, A. Faesch, R. Faist, P. Fritsch, A. Jaeglé, J.-M. Joubier,J.-M. Martin, G. Métais, M.-J. Montalescot, J.-C. Quentin, L. Tanguy, N. Terrot, C. Vincent.

@L'Hannatlan,2004 ISBN: 2-7475-6642-0 EAN : 9782747566421

Présentation

En 2001, la loi «portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente» fêtait ses trente ans. Alors que le système de formation qui en est issu était voué à la reconstruction et que les «partenaires sociaux» avaient entamé une nouvelle négociation, le Groupe d'étude - Histoire de la formation des adultes (GEHFA) décidait de commémorer cet événement législatif ainsi que la signature de l'accord l'ayant précédé et préparé, l'accord national interprofessionnel « sur la formation et le perfectionnement professionnels ». Deux journées de rencontres publiques ont donc été organisées pour évoquer ce moment. Les deux événements, la loi du 16 juillet 1971 et l'accord du 9 juillet 1970, ont scandé ces journées. Pour l'accord, quatre membres des délégations syndicales signataires, accompagnés d'actuels négociateurs, ont accepté de venir exposer leurs souvenirs de cette époque, une collaboratrice de l'Union industrielle métallurgique et minière (UIMM) qui, en 1970, suivait ce dossier, un représentant de la Confédération générale des cadres (CGC) et un représentant du Mouvement des entreprises de France (1vIEDEF) ont également pris place parmi les orateurs. Pour la loi, deux collaborateurs de Jacques Delors qui, à différents moments, ont participé à son élaboration et à sa mise en œuvre, ont bien voulu témoigner de leurs expériences. Les nouvelles négociations ayant été, en 2001, temporairement interrompues en raison de profonds désaccords entre les parties, il était difficile dans un tel contexte de rendre compte de ces temps lointains sans que le présent ne se mêlât au passé. La matière à partir de laquelle est construit cet ouvrage relève bien d'un « passé recomposé »,

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LA CONSTRUCTION

DU SYSTÈME

FRANÇAIS

DE FPC

il est bâti non sur l'analyse froide, objective et distanciée d'archives mais sur le témoignage d'hommes en chair et en os, acteurs engagés qui ont bien voulu nous faire part de leurs combats, de leurs projets, de leurs visions et aussi, parfois, de leurs déceptions. La seconde partie de l'ouvrage, consacrée à l'accord, et la troisième, traitant de la loi, présentent les comptes rendus de ces rencontres. Les débats ont été enregistrés puis saisis et synthétisés. Les synthèses ont été corrigées et approuvées par les participants. La première partie est, quant à elle, composée des textes d'historiens et de sociologues issus des conférences introductives aux rencontres ou d'exposés présentés dans le séminaire de recherche du GEHF A.

L'accord de 1970 était-il un bon accord? Cette question, d'abord posée par écrit aux confédérations syndicales (chapitre 6), a été l'objet des discussions de la rencontre du 27 novembre 2001 (chapitre 7). Une première analyse pressée semble aboutir à une réponse positive. Toutes les organisations présentes lors des négociations signèrent l'accord de 1970. Ces négociations répondaient à un engagement conclu lors de la signature du protocole de Grenelle, en juin 1968, dont le point 6 prévoyait que patronat et syndicats étudieraient « les moyens permettant d'assurer avec le concours de l'État, la formation et le perfectionnement professionnels », engagement confirmé lors de la signature de l'accord du 10 février 1969 sur la sécurité de l'emploi. Les négociations débutèrent le 5 mai 1969 et se conclurent, après une longue interruption, quatorze mois plus tard. La CGC fut la seule confédération à ne pas parapher l'accord, son adhésion était soumise à la signature d'un avenant pour les cadres qui fut conclu le 30 avril 1971. Néanmoins, une deuxième analyse, attentive aux déclarations ou communiqués rendus publics à la suite de sa signature 1, peut atténuer cette impression positive. Parmi les revendications des confédérations syndicales, certaines n'ont pas trouvé une issue positive. Ainsi, la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) a regretté «le refus opposé aux organisations syndicales d'accéder aux conseils d'administration des centres de formation
1 Déclarations publiées dans: Formation et perfectionnement professionnels,

Liaisons Sociales,Série C, n° 3651, 10 juillet 1970, p. 9-10.

PRÉSENTATION

7

interentreprises », et la Confédération générale du travail (CG1) a déploré que le Conseil national du patronat français (CNPF) soit «demeuré intransigeant devant notre revendication de garantir une classification et une rémunération correspondant aux qualifications acquises ». «Le texte proposé contient en fait la réponse du grand Patronat aux besoins objectifs d'un développement de l'économie conforme à son orientation» a expliqué la Confédération française démocratique du travail (CFD1), sa signature avait donc, selon elle, pour unique but de se donner les moyens de «mieux combattre la conception patronale de la formation: "domaine réservé" ». Lors de la rencontre, si l'accord de 1970 a tour à tour été qualifié d'« actefondateur 1», de «pierre angulaire», de «point de départ», et si les participants l'ont défini comme une «avancée très importante», «un progrès», « créantdespossibilitésnouvelles générant une « appréciationsans », conteste positive» (mais, qui n'en appelle pas moins de «fortes réseroes ) » qui a vu le jour dans un « contextetrèsporteur », en somme « une époque bénie», et qui a été porté par des personnes «animées d'un grand enthousiasme», c'est qu'il ouvre sur une « révolutionculturelle un «moment », historique», celui tant attendu de la reconnaissance d'un «droit à la formation sur le tentps de travail». La reconnaissance de ce droit, «jusqu'alors obstinément refusé par le patronat» (CGT), devait permettre de faire « reculer l'arbitraire patronal dans les procédures de choix des bénéficiaires» (CFD1). Un autre point important ayant retenu la faveur des confédérations réside dans le rôle reconnu aux représentants des salariés (comité paritaire de la formation professionnelle et comité d'entreprise). Ainsi, pour la CGT, l'accord offre aux travailleurs « des possibilités nouvelles de défendre plus efficacement leurs intérêts»; et la CFTC « est particulièrement sensible au fait que les commissions paritaires de l'emploi (...) sont renforcées dans leurs pouvoirs et leurs compétences puisqu'il leur appartient de promouvoir la formation dans les branches professionnelles ». Quant à Force ouvrière (Fa), elle considère que l'accord, dans le prolongement de celui de 1969, « contribue à la mise en œuvre effective d'une politique active de l'emploi» par un renforcement de la participation du mouvement syndical, ainsi, « cet accord n'est pas un point d'aboutissement, mais de départ 2 ».
1 Les citations en italique sont issues des chapitres ci-après. 2 liaisons Sociales,op. cit.

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DU SYSTÈJ\IE FRANÇAIS

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Du côté des pouvoirs publics, a expliqué Guy Métais lors de la rencontre du 29 mars 2001 (chapitre 8), l'accord a joué un « rôleessentiel» par la «sécurité» qu'il a conférée à l'action gouvernementale, il a constitué un « support solide» sur lequel a pu être construite la loi de 1971 et, précise-t-il, un support que le gouvernement avait appelé de tous ses vœux. Si l'on doit souligner l'importance de l'accord, pour comprendre la genèse de cette politique qu'il qualifie d'exemplaire, il faut, selon lui, revenir sur le contexte socio-économique et institutionnel de la décennie précédente. La loi de 1971, comme celles de 1966 et de 1968, répondait à un besoin, celui d'une économie en pleine croissance dont les exigences en main-d'œuvre qualifiée ne pouvaient être satisfaites par un système de formation qui, bien qu'abritant certaines expériences exemplaires, souffrait d'éparpillement. Dans cette genèse, le Plan a joué un rôle central en soulignant ces insuffisances, et les travaux menés par l'équipe de Delors en son sein, notamment sur les conversions, furent à ce titre déterminants. C'est également à cette occasion qu'a pu être mis en évidence le fait
que « la formation était par définition le terrain privilégié de la concertation entre emplqyeurs et travailleurs».

Si l'accord a légitimé le travail du législateur, il l'a aussi partiellement
contraint.

Jean- Michel

Bélorgey a relaté les difficultés

rencontrées

lors

de la rédaction et le vote de la loi (chapitre 9). Les organisations signataires ne devaient pas se sentir trahies par le texte, notamment en matière de gestion du congé-formation. Toutefois, certaines dispositions ont pu être écartées ou modifiées, particulièrement certaines clauses restrictives (délai de carence, proximité de la retraite, etc.). La loi a également étendu le bénéfice du droit au congé-formation à l'ensemble des salariés. La définition d'un mode de financement était un élément fondamental, plusieurs options s'offraient au législateur, celle finalement choisie d'une obligation de participation financière des entreprises, le fameux « 1 % », fut assortie d'une possibilité de contribuer à des fonds créés et gérés paritairement (et Jean-Michel Bélorgey de déplorer les dérives passées de certains organismes collecteurs). D'autres difficultés apparurent, celles liées au type d'organisation administrative (une régionalisation avant l'heure), celles dues aux rapports institutionnels, notamment avec l'Éducation nationale, mais aussi des difficultés politiques, certains gaullistes ayant réagi

PRÉSENTATION

9

violemment au projet. Le vote de cette loi a institué la « formation professionnelle permanente» en obligation nationale et ses dispositions ont été intégrées dans le livre IX du code du travail (par décret du 15 novembre 1973). Ainsi, pour Jean-Michel Bélorgey, « ily a trente ans, une grande aventure s'est engagée» qui a bouleversé «la conception d'ensemble de la place et du temps de l'éducation dans la vie, une grande aventure aussi stir le terrain des relations et de l'organisation du travail».

Lors des débats qui suivirent les présentations des deux rencontres, une discussion s'est engagée sur une ambiguïté juridique: les accords et la loi ont-ils institué un droit à absence pour formation ou un droit des salariés à la formation? En effet, dans la langue courante, on observe un glissement du premier vers le second 1. Parmi les autres questions évoquées, celle du rapport à l'Éducation nationale a tenu une place importante. Absente des négociations de l'accord, soigneusement évitée lors de la préparation de la loi, l'Éducation nationale n'a pas joué de rôle dans la construction du dispositif. On peut dire que celui-ci s'est construit dans un rapport de défiance vis-à-vis du puissant ministère. L'idée de «deuxième chance» (dont la réalité n'est toujours pas avérée tant les modalités d'accès à la formation l'interdisent) a été mentionnée par les négociateurs de l'accord et par les promoteurs de la loi comme un de leurs objectifs dans la construction du système de formation 2. S'il relève de la justice sociale, il implique également une critique de l'action de l'école. Pourtant, il semble qu'il y ait eu, sur ce point, de grandes divergences entre les négociateurs de l'accord et les promoteurs de la loi. Les premiers défendaient l'idée d'un grand service public de la formation construit autour de l'Éducation nationale et de l'Association pour la formation

1 Sur cette question

cf. Maggi-Germain N., Pélage A. (dir.), Les évollJtions de la

foro/ation proftssionnelle: regardscroisés,Actes du sél1/Ùlairee la DARES 2002 sur le droit d à laforo/ation proftssionnelle,Paris, La Documentation française, 2003. 2 Elle faisait en effet partie des objectifs de la loi tels que les avait définis Jacques Delors: « rendre l'homme capable d'affronter les mutations de toute nature; lutter contre l'inégalité des chances; en donnant précisément une deuxième ou une troisième chance à certains; améliorer l'efficacité économique grâce à des travailleurs mieux formés». Delors J., Au-delà des illusions, La foro/ation pero/anente. Idée neuve? Idéefausse ?, Esprit, n° 10, oct. 1974, p. 547.

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DU SYSTÈl.\lE FRANÇAIS

DE FPC

professionnelle des adultes (AFP A) 1, alors que les seconds, afin d'« instaurer une relationdirecteentre leformateur et son terrain» (Guy Métais) et de réformer ces grands appareils de formation, ont préféré instituer un marché de la formation (par le conventionnement). Ce faisant, en éloignant la formation de l'Éducation nationale et en la situant dans le cadre du paritarisme, ils lui ont fait franchir une étape importante de son histoire. En effet, si, comme l'a défini Yves Palazzeschi, cette histoire est «la rencontre entre les forces sociales de la sphère éducative et leurs valeurs et les forces sociales de la sphère productive et leurs valeurs pour l'affirmation d'une conception de la formation », le moment 1970-1971 constitue une phase décisive de « la prééminence progressive du modèle de la sphère du travail sur le modèle de la sphère éducative et culturelle 2 ».

Les conférences introductives, présentées dans la première partie, avaient pour but de préciser le contexte dans lequel cette construction avait trouvé corps et ses modalités. Sur le plan politique, Guy Brucy (chapitre 1) a montré comment le déclin du gaullisme dans l'opinion publique et la crise de mai 1968 ont débouché sur la constitution d'un gouvernement d'« ouverturedans la continuité», gouvernement qui a fait le choix de la réforme. La déclaration de politique générale du Premier ministre,

Jacques

Chaban-Delmas,

le 16 septembre

1969, dit

« discoursde la Nouvelle société»a constitué un élément clé. TIs'agissait de construire une «sociétéprospère,jeune, généreuseet libérée». Dans cette perspective, la formation représentait un élément transversal et a été définie comme une des priorités de l'action gouvernementale. Elle s'est inscrite dans une contractualisation des rapports sociaux. Catherine Vincent (chapitre 2) a, pour sa part, retracé la « rencontre» entre la formation professionnelle des adultes et la politique de l'emploi. Fruit du paritarisme, cette dernière s'est constituée dans les deux décennies précédentes avec la mise en place du régime d'indemnisation du chômage en 1958, la création du Fonds national

1

Cf. Qui sera formateur?,
1970, Éducation Y., vol. peroJanente, Introduction 1, Paris,

Les ryndicats ouvrierset laforoJation après l'accorddu 9 juillet
n° 11, juil.-sept. à une sociologie L'Harmattan, 1971. de la fo17JJation. p. 12-13. Anthologie de textes français

2 Palazzescru (1944-1994),

1998,

PRÉSENTATION

11

de l'emploi (FNE) en 1963 et celle de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) en 1967. Cette rencontre signera l'entrée de la formation dans le champ de la négociation collective. Si la formation relevait du domaine des «divisions irréductibles»entre partenaires sociaux, dans l'esprit de Delors, conseiller social au cabinet du Premier ministre, elle s'avérait également faire partie de celui des «convergences possibles» et autorisait dès lors un «travail en conlmun». Ainsi, entre l'institutionnalisation de la formation et la réforme des relations professionnelles dans le cadre de la Nouvelle société, on ne sait plus bien qui, de la première ou de la seconde, était censée servir l'autre. La loi de 1971, a expliqué Noël Terrot (chapitre 3), doit être pensée comme «l'achèvement d'une décennie déterminante La formation des ». adultes telle qu'elle a été définie dans les années 1970 et 1971 ne constitue pas une création ex nihilo. Les principes (coordination, concertation et déconcentration) et les institutions au fondement du système ont été esquissés dès le vote de la loi du 31 juillet 1959 sur la promotion sociale. La loi du 18 décembre 1963, créant le FNE, a prévu des outils juridiques et financiers pour la reconversion des salariés victimes de licenciement. Celle du 3 décembre 1966 a institué le Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS) destiné à l'actualisation des connaissances des travailleurs, formulé une typologie des actions de formation, ajouté aux trois principes issus de la loi de 1959 celui du conventionnement et énoncé les premiers éléments d'un droit à absence pour formation (mais sans en préciser les modalités de financement). Enfin, la loi du 31 décembre 1968 a, quant à elle, rationalisé les aides de l'État en direction des stagiaires en formation. En reprenant, assemblant et actualisant l'ensemble de ces mesures, et malgré sa référence à l'éducation permanente, la loi de 1971 a inscrit durablement, sinon définitivement, la formation des adultes dans le champ de la formation professionnelle. C'est en sociologue critique que Lucy Tanguy a abordé la formation (chapitre 4). Il s'agit pour elle de prendre ses distances avec la croyance collective qui est à son fondement et d'appréhender le processus d'institutionnalisation de ce domaine d'activités sociales pour « regarderle présent autrenlent». La rupture épistémologique ainsi proposée permet de « dénaturaliserlesfOrmesexistantes» et de renoncer à une vision linéaire de cette construction historique pour en suivre les chemins vicinaux. Dans cette perspective, elle insiste sur l'importance des discours, et sur leur caractère programmatique, et elle invite à les saisir comme objets d'étude pour retracer la manière dont la forma-

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DU SYSTÈ~Œ

FRANÇAIS

DE FPC

tion a été édifiée en « bien universelrecherché toutesles composantes e la par d société C'est effectivement pour penser le présent que le passé est ». convoqué, mais en plus d'être une finalité, le va-et-vient ainsi opéré est aussi une méthode puisque c'est au regard des formes qui sont parvenues à s'imposer que l'on peut parcourir en sens inverse le chemin de leur réussite. Selon cette perspective, les résultats des recherches collectives, dont Lucy Tanguy rend compte, apportent au débat sur la construction de l'accord de 1970 et de la loi de 1971 des éléments déterminants. Constatant la méconnaissance des parties signataires de l'accord en matière de formation, leur faible capacité à émettre des propositions dans ce domaine contrairement à celui de la formation initiale, leur maigre propension à écrire sur la question et la prééminence de la loi sur les conventions, elle en conclut que
1'« inscription du droit de laformation dans le champ des relationsprofessionnelles

et l'institutionnalisation du paritarisme sont des créations de l'État ». De même, l'idée selon laquelle la formation serait le produit d'une conquête ouvrière est invalidée. Elle est plutôt « la résultanted'actions multiples et durables d'élites». Des élites culturelles, professionnelles, politiques mais aussi syndicales qui, par neutralisation politique et technicisation, ont pu lui conférer son caractère de bien commun. Enfin, l'exercice auquel s'est livré Philippe Fritsch (chapitre 5) est, à bien des égards, singulier. Auteur d'un doctorat d'État soutenu en 1979 sur le « discoursde l'éducationdes adultes», le G EHF A l'a sollicité pour revenir sur ce travail et en exposer les grandes lignes lors d'un séminaire de recherche. Plusieurs temporalités s'associent pour former une trame narrative subtile: l'examen rétrospectif de la construction de son objet de recherche et de l'outillage conceptuel utilisé se combine avec un exposé des conclusions de ce travail et une mise en perspective avec la situation actuelle. Sa thèse, a expliqué Philippe Fritsch, n'avait pas pour objet le discours sur l'éducation des adultes mais le discours de l'éducation des adultes, soit un « ense11lble discursif individualisé». Il s'agissait d'appréhender, par l'étude des textes législatifs, politiques, patronaux et syndicaux de 1947 à 1970, l'éducation des adultes comme un fait de langue et ce discours comme «producteur d'ordre». Il partait de l'idée que «pour comprendre époquehistoriqueou une
une société (uneformation sociale), il imporle de connaître lesproblèmes qu'elle se pose. (...) [ïvfaisJ il ne stifftt pas de constater l'énoncé de cesproblè11lescomllle des

faits objectifs(...) il faut étudierleur énonciationmé11le et;plus précisément;la
manière mé11ledont ils sont posés ou encore,pour le dire autrelllent; lesfonnes de

uProblématisation" u'ils réalisent». Philippe Fritsch s'est ainsi livré à une q

PRÉSENTATION

13

« archéologie discours» centrée sur les thèmes et les schèmes domidu nants, doublée d'une «analYse sociologique l'idéologie» attentive aux de agents sociaux, à leurs positions et dispositions. Ainsi analysé et rapporté à la situation actuelle, Philippe Fritsch constate que le discours de l'éducation des adultes, tel qu'il se donnait à voir en 1970, a opéré comme une «prophétie auto-réalisante , et faisant état de sa » proximité avec la pensée dominante, il en conclut que «le travail
idéologique se traduit sans doute par la récurrence thématique l'inculcation mais surtout par de répétée des lnêmes schènles de perception du monde et d'expression

ce rapport au monde en confonnité avec les intérêts des dominants ».

Ainsi, lors des rencontres, des conceptions divergentes de la formation et de sa construction se sont exprimées, certaines se combinent, d'autres sont en parfaite contradiction. Pour le GEHF A, ce qu'il importait n'était pas d'arriver à la production d'une définition consensuelle, expression de valeurs partagées, mais au contraire d'offrir une tribune qui rende perceptible cette diversité de postures et les oppositions comme les points de convergence sur lesquelles elles se fondent.
Issu d'une activité associative, cet ouvrage est le fruit d'un travail collectif: Yves Palazzeschi a conçu et organisé les rencontres, Jacky Beillerot en a assuré la présidence. Laurent Cysso, Nicolas Gauthier, Camille Jouve, Francis Lebon, Bruno de Lescure, Richard Lick, Bernard Pasquier et MarieThérèse Yence ont, à des titres divers, contribué à sa publication.

Emmanuel de Lescure

GEHF A

Première partie

La formation et son contexte
(1959-1971)

1
Le contexte politique de la loi de 1971
Guy Brucy
Université de Picardie - Jules Verne

Le long « crépuscule de la RépubliquegaUlliennel»
Le 28 avril 1969, la démission du général de Gaulle clôt une période de crise commencée au milieu des années 1960. De ce lent « crépuscule de la République gaullienne », il convient de rappeler les moments principaux. La dégradation de l'image du gaullisme dans l'opinion française s'amorce avec la grève des mineurs de février-mars 1963. En effet, pour la première fois depuis 1958, le nombre des mécontents dépasse

celui des satisfaits: 42 % contre 40 % 2.Et quand approche l'élection

présidentielle de décembre 1965 - la première au suffrage universel direct 3 - c'est sur sa politique sociale que le régime est le plus souvent et le plus sévèrement interpellé et jugé. Les sondages préélectoraux deviennent inquiétants pour le chef de l'État: les intentions de

vote en sa faveur passent de 66 % au début octobre à 43 % au début
décembre. Au soir du premier tour (le 5 décembre), le général de

1 J'emprunte l'expression à Serge Berstein (La France de l'expansion. gaullienne, 1958-1969, Paris, Seuil, 1989, p. 265). 2 Sondage IFOP, Les Français et de Gaulle, Paris, Plon, 1971. 3 L'élection du président de la République au suffrage universel approuvée par le référendum du 28 octobre 1962.

1. La République

direct

avait

été

18

L\ CONSTRUCTION DU SYST~fE FRANÇAIS DE FPC

Gaulle est bel et bien mis en ballottage face au candidat unique de la gauche, François Mitterrand. Et même si sa réélection ne fait aucun doute au second tour, il n'en reste pas moins vrai que l'homme du 18 juin a été contesté. Surtout, la gauche a fait la preuve que, rassemblée,

elle pouvait atteindre plus de 45 % des suffrages. C'est donc sur ce
double constat usure du pouvoir et montée en puissance de la gauche - que se préparent les élections législatives de mars 1967. Ces dernières marquent une deuxième étape dans la fragilisation du régime. La majorité ne l'emporte que grâce au vote des départements d'Outre-Mer et ne dispose plus que de 244 sièges sur 487 à l'Assemblée nationale. Bref, elle « a frôlé de peu une défaite historique et la crise de régime 1». Le pouvoir est désormais sur la défensive. Brutale remise en cause des valeurs sur lesquelles s'était fondée la société française depuis la Libération, la crise du printemps 1968 constitue le troisième temps, fOrtissimo,qui agit à la fois comme révélateur et accélérateur des mutations en cours. Universitaire, sociale et politique, elle paraît mettre en péril le pouvoir en place. Un moment déstabilisé, ce dernier retourne la situation à son profit et remporte à la fin juin une spectaculaire victoire électorale: en disposant de 293 députés sur 487, l'Union des démocrates pour la république (UDR) détient, à elle seme, la majorité absolue. C'est devant cette Assemblée que le 16 septembre 1969, Jacques Chaban-Delmas prononcera sa déclaration de politique générale restée dans l'histoire sous le nom de discours de la« Nouvelle société ». Mais, en attendant, la majorité a eu peur. Deux manières de gérer politiquement l'après-mai s'offrent à elle: opter pour une stratégie de la revanche ou s'engager dans la voie des réformes. Le général de Gaulle choisit la seconde. Son interprétation des événements de maijuin étant celle d'une crise du centralisme bureaucratique, il confie la tâche d'ouvrir les chantiers de la «participation» à deux hommes qui symbolisent la volonté de réforme: Edgar Faure et Jean-Marcel Jeanneney. Le premier est chargé de l'Université, le second de la réforme régionale. Adoptée dès le 12 novembre 1968, la loi d'orientation de l'enseignement supérieur amorce la cogestion dans les universités. En revanche, la création de régions et la réforme du Sénat se heurtent à de nombreuses résistances et le projet, soumis au
1 Berstein

S., op. cit., p. 296.

LE CONTEÀlE POUTIQUE DE LA LOI DE 1971

19

référendum le 27 avril 1969, est repoussé par 53 % des suffrages
exprimés. Cette victoire des «non» met fin à onze années de « République gaullienne» car, les résultats aussitôt connus, le général de Gaulle démissionne. En se portant candidat à la succession, Georges Pompidou se pose en héritier du général de Gaulle - c'est la continuité - mais n'oublie pas, en même temps, qu'il doit rallier les républicains indépendants et les centristes d'opposition, toutes forces politiques dont la dissidence a contribué à l'échec du 27 avril. C'est donc en plaçant sa campagne sous le signe de «l'ouverture dans la continuité », qu'il est élu président de la République le 15 juin 1969. Il nomme aussitôt Premier ministre Jacques Chaban-Delmas dont la qualité de gaulliste historique ne peut être contestée par personne et dont la longue pratique de la IVe République garantit l'esprit d'ouverture.

Un gouvernement d'« ouverture dans la continuité »...
Résistant, compagnon de la Libération, élu député radical en 1946, maire de Bordeaux en 1947, président de l'Assemblée nationale depuis 1958, Chaban est l'une des rares éminences gaullistes qui n'a pas suivi les consignes du général concernant le refus de participer à tout gouvernement de la IVe République. Car Chaban a été plusieurs fois ministre et, parfois, dans des gouvernements nettement marqués à gauche: ministre des Travaux publics dans le premier cabinet de Pierre Mendès France de juin à août 1954; ministre d'État dans le gouvernement de Front républicain présidé par le socialiste Guy Mollet (février 1956-mai 1957) ; enfin, ministre de la Défense nationale dans le gouvernement du radical Félix Gaillard en novembre 1957. C'est donc un homme dont les réseaux débordent largement les cercles gaullistes et qui a su tisser et conserver des relations dans tous les milieux politiques. Cet éclectisme constitue un incontestable atout pour celui qui va devoir naviguer entre les barons du gaullisme, les centristes d'opposition qui ont rallié Georges Pompidou et les républicains indépendants. Avec 27 ministres, l'UDR domine largement et représente toute la palette du gaullisme depuis Michel Debré (Défense nationale) et Maurice Schumann (Affaires étrangères) à Edmond Michelet (Affaires culturelles) en passant par Olivier Guichard (Éducation nationale),

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LA CONSTRUCTION DU SYSTÈl\IE FRANçAIS DE FPC

Albin Chalandon (Équipement et Logement) et Robert Galley (postes et Télécommunications). Les républicains indépendants reçoivent quatre postes : Valéry Giscard d'Estaing est aux Finances, Raymond Marcellin à l'Intérieur, André Bettencourt à l'Aménagement du Territoire et Raymond Mondon aux Transports. L'esprit d'ouverture est incarné par trois personnalités issues du centrisme d'opposition: René Pleven, Jacques Duhamel et Joseph Fontanet, respectivement ministres de la Justice, de l'Agriculture, du Travail. Pour composer son cabinet - dans ses Mémoires, il préfère parler d'« équipe» -, Chaban demande à ses « amis sûrs 1» Paul Delouvrier et François Bloch-Laîné, de lui désigner ceux qui, «par leurs travaux et leur action passée, paraissaient les plus aptes à s'engager [avec lui] dans ce qui était fatalement une aventure 2 ». C'est ainsi que de hauts fonctionnaires de gauche, habitués des cercles mendésistes, ont le sentiment qu'il y a là une occasion à saisir pour mettre à l'épreuve du réel leurs idées en matière de modernisation de la société française. Ils ne sont pas nombreux à faire ce choix: «Une poignée. Une poignée de fonctionnaires de gauche qui, absolument abasourdis par la défaite cuisante des deux candidats non communistes aux élections de 1969, impatients de voir ce pays s'adapter à la nouvelle donne mondiale, et donc de se moderniser, avaient, après mûre réflexion, décidé de sauter le pas 3 ». Parmi eux, l'auteur remarqué d'un rapport sur les entreprises publiques en 1967, Simon Nora; et le chef du service des affaires sociales auprès du Commissariat général du Plan: Jacques Delors. Syndicaliste chrétien, ancien militant du groupe « Reconstruction» de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), ce dernier avoue que son «inclination personnelle ~e] portait à transformer la société par l'économique et le social plutôt que par le politique 4 ». Ses fonctions au Conseil économique et social où la CFTC l'a désigné comme expert en juin 1959, puis au Commissariat général du Plan à partir de 1962, l'ont placé au cœur de l'action

1 Chaban-Delmas

J., L'ardeul~ Paris, Stock, 1975, p. 344.
avec Dominique Wolton, Paris, Odile Jacob,

2 Ibid 3 Delors J., L'ul1ité d'un homme. Entretiens 1994, p. 54. 4 Ibid, p. 19.

LE CONTEXTE POLITIQUE DE LA LOI DE 1971

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publique. C'est donc à un expert que Chaban confie le soin de gérer la stratégie sociale du gouvernement:
«( On ne pouvait pas moderniser sans réformer. [...J J.'avais entrepris au Commissariat général du Plan une tentative pour rénover les relations industrielles en France, et je vqyais là l'occasion de la poursuivre. mes politiques, D'autant plus qu'après les événements de Mai 68, la société était interloquée, désemparée et les homcraintifs ou avides de revanche, notamment certains, à droite. contractuelle, Le climat était propice à l'introduction la formation permanente de deux ou trois réformes importantes. en tête la politique

Pour ce qui me concernait au départ,J.'avais

et la lutte contre les inégalités 1. »

« Nouvelle société» contre « société bloquée» Le 16 septembre 1969, le Premier ministre prononce, devant les députés réunis en session extraordinaire, sa déclaration de politique générale plus connue sous le nom de« discours de la Nouvelle société». D'emblée, il définit les trois points majeurs qui, à ses yeux, caractérisent ce qu'il appelle «la société bloquée» : une économie fragile, un État « tentaculaire et inefficace », des structures sociales archaïques et conservatrices. C'est un diagnostic sévère de la société française après dix années de pouvoir gaulliste. En contrepoint, il définit un «avenir qui mérite d'être conquis» pour édifier une société nouvelle qu'il voit «prospère, jeune, généreuse et libérée» :
(( Une société prospère: parce que chacune des fins essentielles de notre vie collective suppose que nous disposions de grandes possibilités matérielles. Parce que c'est la prospérité qui permet de faire passer le droit dans les faits et le reve dans la réalité. Une société prospère, c'est-à-dire une société dans laquelle chacun des gestes qui concourent à la production soit plus eflicace, parce qu'il incopore plus de savoir et s'insère dans une organisation plus rifléchie et prend
appui sur une plus grande quantité de capital accumulé. »

[...J

(( Une société libérée, celle dont nous rêvons est une société qui au lieu de brider les imaginations leur offre des possibilités concrètes de s'exercer et de se déplqyer. C'est pourquoi notre société nouvelle aura tout d'abord le visage de la Ibid., p. 54.

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