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1981-1985

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EAN13 : 9782296366190
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1981-1985 LA GAUCHE AU POUVOIR Pour la Guyane: L'ESPOIR

Elie CASTOR

1981-1985
LA GAUCHE AU POUVOIR

Pour la Guyane: L'ESPOIR

Editions L'Harmattan 7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

@ L'Harmattan, 1986 ISBN: 2.85802.675.0

A
François MITTERRAND Président de la République

Aux membres du Gouvernement et tout particulièrement à MM. Henri EMMANUELLI Georges LEMOINE,secrétaires et d'Etat aux DOM-TOM qui ont su être à l'écoute des élus socialistes de notre pays qui souhaitaient faire de la Guyane un pays résolument tourné vers l'an 2000; étudier attentivement les dossiers et les propositions qui leur ont été présentés; prendre conscience de la nécessité de promouvoir le développement économique, social et culturel tant espéré par la population. A mes camarades: Jean Ho-You-FAT, député suppléant, Raymond TARCY, sénateur, Etienne-Yves BARRAT,conseiller économique et social, Georges OTffiLY, président du Conseil régional. Aux camarades responsables et militants du Parti socialiste guyanais. A mes collaborateurs directs, sans l'aide résultats n'auraient pas été atteints. J'adresse mes remerciements. desquels, ces

AVANT-PROPOS

Ce sont les historiens, économistes et politologues qui demain, seront en mesure, à l'expérience desnOllVdles institutions, de nous indiquer ce que l'histoire aura retenu de la période pendant laquelle le pouvoir aura été exercé par la Gauche en France. Plus modestement, nous avons voulu montrer que, pour notre circonscription, le changement est intervenu etqu'U fait désormais partie de notre environnement. La gauche guyanaise, qui a une claire conscience des besoins de son pays, avait placé tous ses espoirs ,dansiavènement de la Gauche au pouvoir, car les gouvernements de droite qui se sont succédés n'ont pas su redresser la situation économique catastrophique dans laquelle se trouvaient les départements d'Outre-Mer. En effet, les divers plans de développement et lm particulier le Plan Vert n'ont pas donné les résultatsucomptés. Si l'agriculture a connu une forte progressionaurJÎYsau du taux de production, par contre, la transposition de modèles européens en Guyane, ne pouvait répondre que partiellement à l'attente des initiateurs du plan. Cet espoir ne fut pas déçu puisque, dès son arriyée à la présidence de la République en 1981, François Mitterrand mettait en marche le train de la décentralisatiOtl. 7

D'ailleurs, figuraient dans les 110 propositions qui prenaient en compte des aspirations profondes des départements d'Outre-Mer: - la nécessité de les conduire sur la voie du progrès, du développement économique, culturel et social; la responsabilisation des élus locaux sur la base du principe du droit à la différence. Qu'en est-il aujourd'hui? On peut parler de bilan positif car des résultats tangibles ont été obtenus en Guyane.

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Sur le plan juridique

- l'érection de la région en collectivité territoriale de plein exercice,. suppression de toute tutelle administrative, technique et financière sur les collectivités locales:
un contrat de plan matérialisant la volonté des deux partenaires Etat-Région d'atteindre, par voie contractuelle et négociée, les objectifs arrêtés d'accord-parties; - une loi d'orientation et de programmation définit les orientations du développement de la recherche et de la technologie en fonction des grandes priorités nationales et régionales. Des moyens financiers nouveaux permettent de financer des programmes mobilisateurs.

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Sur le plan économique

Il faut noter tout particulièrement, la volonté du gouvernement, de respecter ses engagements figurant aux contrats de plan, notamment, par l'octroi de crédits dans le cadre de la loi de finances et sur les dotations FIDOM. Il s'agit de: _ la construction des hôpitaux de Cayenne et de SaintLaurent; - la construction des collèges Paul-Kapel, Matoury, Remire-Montjoly et le LEP Marchoux ,. 8

la réalisation du tronçon de la RN 1 Sinnamary/Iracoubo et la réhabilitation de la section Saut-Sabbat/ SaintLaurent; - les crédits pour le secteur de l'habitat passent de

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18 AlF à 80 AlF; la francisation de la pêche. Alais il reste encore beaucoup à faire. - la décentralisation politico-administrative n'a pas été poursuivie à son terme. La déconcentration n'a pas atteint le seuil que nous avions souhaité. Les compétences en certains domaines ne sont pas suffisamment claires; la réforme du foncier n'a pas permis la partition en pourcentage des terres de Guyane entre l'Etat et les collectivités territoriales; les crédits restent encore insuffisants, nonobstant leur progression, dans les secteurs de l'éducation, de l'habitat et des infrastructures routières, des équipements sportifs et culturels et de la formation professionnelle. La réforme du FIDOAl mérite d'ores et déjà révision et adaptation. Cependant, on peut rappeler qu'avant 1981, prévalaient. sur le plan national: un dispositif législatif archaïque régissant les rapports propriétaires et locataires, non entièrement refondu depuis 1948 ; le pluralisme de la presse: une parodie, une concentration des moyens de presse entre les pouvoirs de quelques groupes minoritaires, et l'interdiction des radios locales;

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prise et absence réelle de participation des travailleurs aux décisions; une croissance faible engendrant un nombre de chômeurs

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des relations

de travail difficiles

au sein de l'entre-

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insupportable

- une inflation qu'aucun gouvernement de droite n'est parvenu à juguler. Aujourd'hui, la situation a changé puisque on a assisté à la mise en œuvre de diverses réformes telles que: l'abolition de la peine de mort et l'abrogation des

"

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,9

kJis d'exception It sécurité et liberté JI> et à la suppression de III Cour de Sûreté de l'Etat,. - la loi Quillot qui normalise les relations bailleurs locataires, par une réforme d'ensemble; une maîtrise de l'inflation ramenée de 15 % en 1980 à moins de 5 % en 1985, malgré un contexte international difficile. D'ailleurs, les organismes internationaux tels que l'OCDE l'affirment, l'économie est sur la voie du redressement et le nombre de chômeurs ne connaît pas la même progression que sou~ les gouvernements précédents;

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prises par la renégociation de conventions collectives dans le cadre des lois Auroux; la «Haute Autorité de l'Audiovisuel». L'autorisation de création de radios libres et de nouvelles chaînes de télévision. Tous ces acquis ont eu lieu dans le cadre de collectivités locales dotées de compétences nouvelles. La Gauche au pouvoir, n'a donc pas déçu nos espérances. Toutefois, la décentralisation ne constitue qu'une étape et non un aboutissement. Il faut aller plus loin et plus vite pour ne pas décevoir. L'histoire a montré que ceux qui étaient, en 1946, partisans de la départementalisation, ont vite déchanté parce que après leuphorie du vote des textes, sont apparus des blocages, des incompréhensions, des reculs inqualifiables et inacceptables. D'autres voies ont été recherchées. La décentralisation est une des voies qui a redonné confiance aux élus de Guyane. Ils demeurent attentifs et vigilants.

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la redéfinition des relations sociales dans les entre-

un secteur audiovisuel plus libre avec la création de

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CHAPITRE

PREMIER

INSTITUTIONS - LA D£CENTRALISATION « LA GRANDE AFFAIRE DU SEPTENNAT»

Depuis près de deux siècles, le problème de la décentralisation a constitué une des données permanentes du débat institutionnel français. Jusqu'à la réforme entreprise en 1981, et malgré des aménagements ou correctifs nombreux, le système administratif français est resté très largement dominé par la centralisation. Pourtant, elle était devenue de moins en moins supportable en raison de ses conséquences: hypertrophie et lourdeur croissante du fonctionnement de l'administration d'Etat, lenteur de réaction devant les problèmes économiques, disparité de situation entre les différentes collectivités locales, problèmes grandissants au niveau des ressources pour celles-ci, déresponsabilisation des élus locaux et éloignement des citoyens par rapport aux centres de décision. C'est à cette situation que la réforme entreprise vise à mettre fin. Un rapide rappel de l'arsenal institutionnel montre quelles sont les avancées réalisées par la réforme de la décentralisation. Une analyse bien détaillée mettant en relief les points essentiels est présentée par le service diffusion du Premier ministre dans les «dossiers permanents d'information» .

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A) A vant la réforme
« Une collectivité locale est une circonscription administrative dotée de la personnalité morale, d'un budget, de compétences et d'un domaine propre, administrée par des organes élus au suffrage universel, capable d'ester en justice, et de passer des contrats. La Constitution de 1958 définissait trois types de collectice et de passer des contrats.

- les Communes; - les Départements (cinq Outre-Mer); - Les Territoires d'Outre-Mer. La loi du 5 juillet 1972, créait la Région en lui donnant le statut d'établissement public, c'est-à-dire un organisme public possédant une personnalité juridique propre et investi d'attributions générales. Dotée d'une certaine autonomie, d'un patrimoine et d'un budget ou compte séparé, la Région n'était donc pas une collectivité territoriale. La loi donnait naissance à 22 établissements publics régionaux. - S'agissant des pouvoirs des collectivités locales, et de la Région avant la réforme. La libre administration est un principe plus ou moins respecté. En .effet, la constitution de 1958 dispose que les collectivités territoriales «s'administrent librement par des conseillers élus et dans les conditions prévues par la loi». Dans la réalité, ce principe ne s'appliquait pleinement (sans tenir compte du problème de la tutelle administrative) que pour la commune.

- Dans la Commune, en effet, l'assemblée délibérative (le Conseil municipal) élit depuis 1882 son propre exécutif (le maire). ---I Dans le département, par contre, l'assemblée délibérative n'élisait pas son propre exécutif. C'était le préfet, nommé par l'Etat, qui appliquait les décisions du Conseil général, après en avoir assuré la préparation. De surcroît, la coordination des services extérieurs de l'Etat appelés à
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concourir à l'application des décisions du Conseil général incombait également au préfet. - Dans l'établissement public régional, le préfet était l'organe d'instruction et d'exécution des deux assemblées: l'une délibérative, le Conseil régional (composé d'une part, des parlementaires de la Région, et d'autre part, de conseillers régionaux élus au suffrage indirect) l'autre consultative, le Comité économique et social. De plus, les collectivités locales et les Régions demeuraient soumises à une étroite tutelle de l'Etat dont elles devenaient, par ailleurs, de plus en plus dépendantes sur le plan financier comme sur le plan technique.

- Tutelle administrative, par le contrôle a priori de la légalité des actes, des collectivités locales par les préfets. Ainsi, l'exécution des décisions des Conseils municipaux était conditionnée par leur notification au préfet dans les huit jours, pendant ce délai, le préfet pouvait annuler la décision du Conseil municipal. - Tutelle financière exercée par les services financiers de l'Etat. - Tutelle technique par la prolifération de règlements enserrant les collectivités locales dans un réseau de contraintes qui réduisait considérablement leur marge d'action. A cette triple tutelle s'ajoutait le poids d'une dépendance croissante, en matière financière (vis-à-vis des subventions indispensables pour des programmes d'équipements importants) comme dans le domaine technique (à l'égard des services extérieurs de l'Etat). Ainsi, fonctionnant en théorie suivant ce principe de la liberté d'administration, les collectivités locales vivaient en réalité sous un régime plutôt assimilable à la liberté surveillée. »

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B) La réforme «Dès son élection à la présidence de la République, M. François Mitterrand a demandé au gouvernement de préparer les textes permettant de donner aux collectivités locales plus de liberté et de responsabilités. La loi du 2 mars 1982 s'appuie sur quelques novations fondamentales:

- la suppression des contrôles a priori de l'action des collectivités; - l'élection au suffrage universel de l'exécutif départemental ; - la création d'une collectivité territoriale, régionale elle aussi, désignée par le suffrage universel direct; dans le domaine économique, les interventions des collectivités se trouvent élargies.

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Les contrôles a priori exercés respectivement par les préfets, les services financiers et les services techniques sont supprimés. Le contrôle juridictionnel, de par sa nature, intervient a posteriori. Les décisions sont immédiatement exécutoires, ce qui a notamment pour effet de substituer au pouvoir de décision des administrations d'Etat celui des élus locaux. L'administration est assurée par des conseils élus. Au niveau communal, ce principe se trouvait déjà en application par l'élection au suffrage universel direct du Conseil municipal qui élit ensuite le maire. Le même dispositif est mis en place pour le département: le président du Conseil général élu par l'Assemblée départementale, assure la préparation de l'exécution des décisions du Conseil général. Une nouvelle collectivités régionale est créée. La loi, prévoit en effet que l'établissement public régional deviendra une collectivité territoriale et que son assemblée sera élue au suffrage universel direct. La loi définit enfin les règles applicables aux interventions économiques des collectivités locales. 14

Une autre étape de la réforme porte essentiellement sur le transfert d'attributions actuellement exercées par l'Etat de façon contrôlée, ou parfois déconcentrée au profit des Communes, des Départements et des Régions. LA COMMUNE: lle se voit reconnaître la maîtrise du sol, e c'est-à-dire l'essentiel des compétences dans le domaine de l'urbanisme, et la responsabilité des équipements de proximité. LE DÉPARTEMENT:il lui revient la gestion des services lourds et plus particulièrement de l'Aide sociale. TI se voit donc confié une mission de solidarité et de redistribution entre les communes. LA RÉGION: elle est renforcée dans sa capacité de réflexion, d'incitation d'impulsion dans les domaines de la planification, de l'aménagement du territoire, et plus généralement de l'action économique et du développement. Elle reçoit notamment, à ce titre, la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle ainsi que les ressources correspondantes. L'ÉTAT: il reprend à sa charge les dépenses liées à l'exercice des fonctions « régaliennes» qui ne doivent relever que de la puissance publique. Ces transferts de compétences ne peuvent se faire que par étape, compte tenu de l'ampleur de la réforme et de l'ensemble des mesures de mise en œuvre qu'elle nécessite. Un calendrier s'étendant sur trois ans a donc été arrêté. Par ailleurs, la décentralisation s'accomp21gne d'une large déconcentration des services extérieurs de l'Etat. L'objectif est double: - maintenir la cohésion nationale en donnant au représentant de l'Etat, sur l'ensemble des services ministériels, un pouvoir de décision et une autorité dont il ne disposait pas ; permettre que les décisions soient prises sur place. Les représentants de l'Etat, dans les Départements et dans les Régions, sont ainsi les interlocuteurs privilégiés des exécutifs élus et peuvent résoudre les problèmes directement.

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Le commissaire de la République (nouvelle dénomination du préfet) se voit conférer un pouvoir de direction effectif sur les services extérieurs de l'Etat. TI a désormais pouvoir de décision pour les compétences exercées à l'échelon du Département et de la Région par les administrations civiles de l'Etat, sauf exceptions limitativement énumérées. La décentralisation est aussi l'occasion pour l'Etat de « normaliser », par des textes spécifiques, certains dispositifs qui s'appliquent aux entités marginales tels que les départements d'Outre-Mer (DOM) et le Comité (la Corse).
LES MODALITÉS COMPLÉMENTAIRES DE LA RÉFORME

TI s'agit des textes définissant un statut particulier pour la région Corse. De l'application de la décentralisation, dans les départements d'Outre-Mer; des conséquences de la réforme pour les personnels des collectivités locales; le renouvellement des comités économiques et sociaux régionaux.

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La réforme sera complètement achevée avec:

locales et l'Etat. »

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l'organisation des Régions; les transferts des ressources

entre les collectivités

LA DÉCENTRALISATION

DANS LES DOM

Parmi les 110 propositions adoptées par le parti socialiste français, le 24 janvier 1981, dans sa convention nationale de Créteil, le programme du candidat socialiste prévoyait l'élection, à la représentation proportionnelle dans chaque DOM, d'une assemblée dotée de pouvoirs très étendus afin de permettre une gestion démocratique et efficace des affaires locales. En adoptant le point n° 58, la Gauche fondait alors beaucoup d'espoir sur la mise en place de 16

la décentralisation Outre-Mer. Elle y voyait la possibilité de redistribuer le jeu politique et de favoriser une véritable et urgente orientation de l'économie des DOM. Réclamée par les «vieilles colonies» et consacrée par la loi du 19 mars 1946, la départementalisation a, en vérité, entraîné des conséquences à double face. C'est ainsi que des transferts financiers massifs de métropole sous forme de traitements des agents publics, des prestations sociales et des subventions d'équipement ont placé les DOM au rang de pays développés avec un niveau de vie comparable à ces derniers. Situation purement factice car les DOM ne sont en réalité que de «vieilles colonies tropicales intégrées dans le système industriel européen». La départementalisation n'a pas toujours su s'adapter aux spécificités locales, ainsi que le prévoyait l'article 73 de la constitution du 4 octobre 1958. En fait, tout se passait comme si les dépenses publiques affectées aux DOM avaient pour objectif essentiel de maintenir un débouché pour l'exportation métropolitaine. C'est que la loi du 19 mars 1946, qui a érigé en départements la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion, n'a pas permis d'assurer un réel développement économique harmonieux de ces pays, tandis que la politique de «francisation» en ignorant la revendication culturelle a suscité une puissante prise de conscience des particularismes locaux par rapport à la métropole. Sur ce plan, peu de circonscriptions administratives ont fait l'objet de critiques aussi vives que les DOM. Force est de constater que les diverses frustrations liées les unes aux autres ont sonné le glas et la «chimère assimilationniste» et engendré à l'encontre du régime départemental
« une puissante demande de décentralisation », voire d'au-

tonomie de gestion, sinon plus. Compte tenu de ce bilan, la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des Communes, des Départements et Régions, pose le principe d'une nécessaire adaptation à la réforme régionale dans les DOM, afin de répondre à leur situation particulière reconnue par la cons17

titution. L'article premier dispose «qu'en ce qui concerne les départements d'Outre-Mer, la présente loi s'applique jusqu'à la promulgation de lois adaptant certaines de ses dispositions à la spécificité de chacune des collectivités concernées» . Dans cette perspective, un premier projet de loi adopté en dernière lecture le 23 novembre 1982, à l'issue de débats passionnés, reprenait mutatis mutandis, dans son article 2 l'article premier de la loi du 31 décembre 1975, concernant Paris: «La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion recouvrent chacune deux collectivités territoriales distinctes, un département et une région, qui sont régies par le droit commun sous réserve des dispositions de la présente loi». Tout en maintenant le Département, la loi créait la Région dans chaque DOM dont le territoire aurait servi d'assise à deux collectivités locales. Mais pour tenir compte de

leurs spécificités, son article 3 précisait: « les affaires de ces
collectivités sont réglées par les délibérations d'une assemblée, dénommée Conseil général et régional, qui exerce les compétences des Conseils généraux et des Conseils régionaux en siégeant tantôt comme organe du Département, tantôt comme organe de la Région. Le président du Conseil général et régional est l'organe exécutif du Département et de la Région». Chacune disposait, au sens juridique, de ses propres biens, compétences, droits et obligations et régissait la même population. Ces deux collectivités territoriales n'auraient eu pour les administrer qu'un seul organe délibérant et un seul exécutif élu. Particulièrement audacieux et conforme aux engagements de M. François Mitterrand, le projet initial permettrait à coup sûr d'éviter les incohérences susceptibles de naître de l'application pure et simple de la réforme des régions mono-départementales situées Outre-Mer. D'ailleurs bien avant l'élaboration de ces textes, les parlementaires de la Guyane, M. Raymond Tarcy, sénateur, et moi-même, avions attiré l'attention du Secrétariat d'Etat 18

aux DOM-TOM, sur la nécessité d'élaborer un statut particulier pour notre Région. Et lorsque le mercredi 29 septembre 1982, l'Assemblée nationale examina le projet de loi portant adaptation de la loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des Communes, des Départements et des Régions à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, je n'ai pas manqué d'intervenir, à l'Assemblée nationale, afin de souligner l'absolue nécessité de réaliser pleinement la décentralisation Outre-Mer, condition indispensable à la mise en route du développement de l'économie guyanaise. Ce texte, avait pour objet de prévoir essentiellement que dans chaque département d'Outre-Mer, le Département et la Région étant maintenus, ces deux collectivités seront administrées par une seule assemblée, le «Conseil général et régional» qui, élu au suffrage universel et à la représentation proportionnelle, exercera les compétences des Conseils généraux et des Conseils régionaux métropolitains. Par rapport au droit commun, il était prévu que ces Conseils seront consultés sur les projets d'accords de coopération entre la France et les Etats voisins des DOM, et qu'ils auraient la possibilité de créer des agences prenant en charge la réalisation d'importants projets de développement. M. Emmanuelli, alors Secrétaire d'Etat, insistait sur la nécessité d'instaurer, entre la métropole et les DOM,
« une relation nouvelle fondée sur la solidarité, la respon-

sabilité et la considération réciproques». Soulignant que la loi du 19 mars 1946, qui a fait des anciennes colonies des départements d'Outre-Mer, a été votée par la gauche, alors que le gouvernement de l'époque était présidé par le socialiste Félix Gouin, il ajoutait: «il n'est donc pas concevable comme certains cherchent à le faire croire, qu'un gouvernement de gauche ait, par principe, la volonté de porter atteinte à un texte qui demeure une étape décisive dans l'avènement de la démocratie Outre-Mer ». Lorsque j'ai pris la parole, j'ai insisté pour souligner les 19

causes des échecs de la départementalisation. A plusieurs reprises j'ai été rappelé à l'ordre, le temps de parole étant trop court, mais je ne pouvais passer sous silence certaines vérités qui n'avaient jamais été portées à la connaissance des membres de cette assemblée. «La départementalisation a conduit notre pays à la régression. La Guyane est un comptoir de consommateurs, une place forte, réservée aux forbans, aux aventuriers et aux chasseurs de primes. Nous en avons assez.» «Ce que nous voulons, c'est un outil institutionnel et

c'est ce que ce projet de loi nous propose aujourd'hui. » « Nous sommes prêts à assurer avec dignité nos responsabilités, car il nous reviendra la lourde, mais combien exaltante, tâche de mettre en route le développement de

l'économie guyanaise. »
Cependant, ceux qui refusaient au gouvernement le droit d'adapter l'organisation interne des départements d'OutreMer opposaient à ce projet de loi une exception d'irrecevabilité pour inconstitutionnalité de diverses dispositions. TIs assuraient même que le projet constituait «le prix de la passivité du parti communiste, le salaire de la sagesse de M. Krasucki». Le projet était considéré comme contraire au principe d'assimilation, car au regard de l'article 72 de la constitution, les départements d'Outre-Mer sont de même nature que les autres départements. Alors pourquoi ont-ils toujours été laissés pour compte? C'est qu'en réalité, ceux qui refusaient ce texte considéraient que l'avenir des départements d'Outre-Mer ne pouvait être envisagé s'il devait rompre en quoi que ce soit avec le passé. Les DOM, selon eux, ne peuvent progresser qu'en restant fidèles au statu quo qui seul est légitime au regard d'une France historique éternelle et de sa loi supérieure, la constitution, qui protège des tentations et des débordements. MM. Foyer et Debré, menaçaient de saisir le Conseil constitutionnel, soutenu en cette action par toute l'opposi20