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Gouvernance et pouvoir

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224 pages
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Ajouté le : 01 janvier 1994
Lecture(s) : 89
EAN13 : 9782296286160
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nOs 7-8 avril 19941

( anciennement

CAHIERS

DU CEDAF

)

( voorheen

ASDOC-STUDIES

)

ISSN 1021-9994
Périodique bimestriel de l' Tweemaandelijks tijdschrift van het Bimonthly periodical of the

Institut Africain Centre d'Etude et de Documentation
Africaines (CEDAF)

Afrika Instituut Afrika Studie- en DokumentatieCentrum
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L'Harmattan
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Téléfax (1) 43.29.86.20 (fabrication) Téléfax (1) 43.25.82.03 (commercial)

Jean-Claude

WILLAME

GOUVERNANCE
ET POUVOIR
Essai sur trois trajectoires africaines

Madagascar

Somalie Zaïre

Institut Africain-Cedaf Afrika Instituut-Asdoc
Bruxelles-Brussel

L'Harma1tan
Paris

L'auteur
Jean-Claude Wi//ame, Ph. D. de l'Université de Califomie (Berkeley) et ancien professeur à l'Université nationale du Zaire, est aujourd'hui professeur de sciences politiques à l'Université catholique de Louvain et directeur-adjoint de / 'Institut africain-CEDAF à Bruxelles. Il a e.lJêctué de fréquents séjours en Afrique comme évaluateur de projets de développement.

Du même auteur
- Patrimonialism and political change in the Congo, Stanford, Stanford University press, 1972. - L'épopée d'Inga. Chronique d'une prédation industrielle, Paris, L'Hannattan, 1986. - "Eléments pour une lecture du contentieux belgo-zaïrois", Les Cahiers du CEDAF, n° 6,1988. - Patrice Lumumba: /a crise congolaise revisitée, Paris, Karthala, 1990. - "De la démocratie "octroyée" à la démocratie enrayée", Les Cahiers du CEDAF, n° 5-6, 1991(Zaïre, années 90, volume 1). - L'automne d'un despotisme. Pouvoir, argent et obéissance dans /e Zaire des années quatre-vingt, Paris, Karthala. 1992.

@Institut Africain-Afrika Instituut, CEDAF-ASDOC, 1994 ISBN: 2-7384-2354-X ISSN : 1021-9994

SOMMAIRE

Introduction

7

1. Développement, Ajustement et Gouvernance
La crise d'un concept De l'ajustement sttucturel à l'ajustement politique L'ajustement politique le mode d'emploi De quelques lacunes méthodologiques

,

11
11 18 30 37

2. Les trajectoires historiques

44

Le Zaïre : lIDetrajectoire historique complexe 46 Une "histoire d' hommes forts" .4 Le modèle basilocratique colonial 52 Un "Léviathan mou" 53 Madagascar : la référence monarchique merina 56 Un despotisme asiatique en Afrique 56 Une continuité coloniale ambivalente 62 Somalie: l'anarchie pastorale dans lID "État colonial"évanescent..67 Nomades et marchands 67 Un implant colonial superficiel 73

I

3.Les dérives

politiques et gouvernementales

79

L'inauthenticitézaïroise "La monarchie"zaïroise Une authenticitéen trompe-l'oeil La prédation-destIiIction appareilsd'État des Les errementsdu socialismemilitaire somalien Le "socialismescientifique"somalien Un État contre la société Le retour aux croisadespansomaliennes Les ambiguïtésde la continuitéautocratiquemerina Les annéesd'incertitude D. Ratsirakaet lefanjakana socialiste L'échec dufokon%na socialiste
4. Crises de gouvemementalité et transitions

80 81 83 87 93 94 96 100 103 103 109 115
119 119 126 126 133 137 144 144 150 153 161 161 170 174

Fondements et manifestations de la crise Le Zaïre: une transition sans pilotage Une démocratisation "par le haut" Le retour de l'ethnisme et de l'ethnicité Les ambiguïtés de la société civile La Somalie: le fusil, le clan et l'ingérence La violence politique Le clanisme et ses mutations L'ingérence internationale Madagascar: mobilisation populaire et restauration Une longue crise de légitimité Une mobilisation populaire réussie Le fihavanana contre l'éclatement ethnique

S. Le pouvoir contre la gouvernance ?
Bibliographie sélective

181
.196

II.

Des Économistes " Au milieu du XVIIIème siècle. un groupe d'écrivains connu sous le nom de "Physiocrates" ou d"'Economistes" (...) entrèrent en scène.(...). Le passé était pour (ces) économistes l'objet d'un mépris sans borne. (...). Ils étaient en faveur du libre échange des biens et d'un système de laissez-faire et laissez-passer pour le commerce et l'industrie. mais la liberté politique dans le sens plein du terme était quelque chose qui dépassait leur entendement (...). Ils étaient les champions de la forme de tyrannie connue sous le nom de "despotisme démocratique". Ils professaient l'abolition de toutes les hiérarchies. de toutes les distinctions de classe, de toutes les différences de rang et la nation devait pour eux être composée d'individus presque totalement semblables et égaux sans conditions (...). Étant incapables de trouver quelque chose correspondant à l'idéal dont ils rêvaient pour l'Europe contemporaine, nos économistes tournèrent leurs yeux vers l'Extrême..Orient et il n'est pas exagéré de dire qu'aucun d'entre eux (...) ne manqua de proclamer à haute voix leur immense enthousiasme pour la Chine et pour tout ce qui était chinois". Alexis de Tocqueville, L'ancien régime et la Révolution, illème partie. chapitre 3. De l'Histoire "A ceux qui l'étudient comme un phénomène isolé, la Révolution française peut être vue comme une énigme sinistre et sombre. C'est seulement lorsque nous la voyons à la lumière des événements qui l'ont précédée que nous pouvons saisir sa vraie signification. Et, de la même manière, sans une idée claire de l'ancien régime, de ses lois, de ses vices. de ses préjudices. de ses faiblesses et de ses grandeurs, il est impossible de comprendre l'histoire des soixante années qui ont suivi sa chute"

.

Idem, chapitre 8.

INTRODUCTION

La fin de la décennie 1980 et le début de celle de 1990 auront été incontestablement marqués par de lourds orages politiques en Afrique au sud du Sahara. Du Sénégal à Madagascar, du Niger en Afrique du Sud, partout des régimes ont été confrontés à de grandes colères surtout urbaines, à des contestations politiques

(dont le sens n'est pas encore évident), de même qu'à un retour en force de l'ethnicité ou d'autres types de conduites "primordiales" --on songe ici en particulier
à la religiosité qui a envahi le champ politique -- et à une implosion des systèmes à parti unique. Les ttajectoires ont été bien sûr fort différentes d'un cas à l'autre. Les outrances et les outtages somaliens, libériens ou angolais ont coexisté avec des évolutions plus calmes, plus ordonnées en apparence et aussi plus ambiguës. Les conférences ou forums nationaux, l'avènement du multipartisme et la tenue d'élections aux résultats parfois retentissants -- on songe ici à celles de la Zambie où un "patriarche" a renoncé au pouvoir ou à celle du Burundi où un séisme politico-ethnique a fait basculer un régime habitué à régner depuis plusieurs décennies -- ont été porteurs de nombreuses espérances. Mais ces "progrès" dans la capacité institutionnelle à gérer des crises et des contraintes sont encore vulnérables: la violence (mais non le terrorisme, il faut y insister) est plus largement répandue que son conttaire. Vue du Nord, l'Afrique est mise à la marge. Occultant d'une manière semi-consciente ses responsabilités directes ou indirectes dans le soutien financier ou autre à des régimes patrimoniaux à la dérive, l'Occident se (re)met à prêcher la "bonne gouvemance", les droits de l'homme, la démocratie bien tempérée dans des situations de pauvreté de plus en plus absolue et, pire, dans des contextes où des pauvres combattent d'autres pauvres. il souhaite conditionner désormais la continuation de son aide aux "progrès" réalisés dans ces domaines. il est donc apparu nécessaire d'examiner d'abord le champ d'un appareillage conceptuel "froid" mis en place depuis le début des années 1980: celui du développement, de l'ajustement structurel et de la gouvernance. Nous avons pensé qu'il était utile d'en expliciter, dans une première partie, les grandes lignes et les évolutions. Car l'Afrique sub-saharienne, plus que tout autre continent, a été à ce titre l'objet de nombreuses expérimentations, souvent conttadictoires d'ailleurs, là où ail-

7

GOUVERNANCE

ET POUVOIR

leurs -- en Asie par exemple -- on a davantagerecouru à du "bricolage"réussi. Plus
que jamais, il convient, lorsque l'on aborde le champ de la gouvernementalité et du développement de se réinterroger sur les itinéraires politiques, c'est à dire sur les modes d'être et d'agir du pouvoir dans une Afrique considérée pour elle-même. Pour ce faire, nous avons choisi trois trajectoires spécifiques: celles de Madagascar, de la Somalie et du Zaïre. Nous ne prétendons nullement leur attribuer une quelconque exemplarité. Notre choix a été dans un sens tout à fait subjectif; il a été guidé par une familiarité de longue date avec le terrain (cas du Zaïre), ou par une interpellation précise (celle de la violence politique dont la Somalie constitue une illustration exemplaire) ou encore par le constat d'une transition politique formellement réussie qui n'exclut pas au second degré le maintien probable de mécanismes de domination plus subtils (cas de Madagascar). L'essentiel était de montrer la diversité des héritages, des itinéraires suivis et des trajectoires possibles. Nous pensons qu'il est en effet essentiel que l'Afrique ne soit pas identifiée à un lieu de barbarie, de faim endémique, voire de bestialité sanglante. Telle est en effet l'image que l'on peut retirer des messages émis sur l'Afrique par des media à la recherche du sensationnel et dont beaucoup paraissent mettre de côté les règles les plus élémentaires de la critique historique. Il faut donc tenter de comprendre et cesser de juger. Plus que jamais, il faut rappeler les propos du non-africaniste qu'était Braudel: "Le spectacle actuel le plus excitant pour l'esprit est sans doute celui des cultures "en transit" de l'immense Afrique noire (...). Cette Afrique noire a sans doute, pour tout ramener une fois de plus à la diffusion, raté ses rapports anciens avec l'Égypte et avec la Méditerranée (u.). Mais aujourd'hui, il y a quelque chose de changé (.u) : c'est, tout à la fois, l'intrusion des machines, la mise en place d'enseignements, la poussée des vraies villes, une occidentalisation qui a fait largement brèche, bien qu'elle n'ait certes pas pénétré jusqu'aux moelles (.u) Au fait.,si j'avais à chercher une meilleure compréhension de ces difficiles évolutions culturelles, au lieu de prendre comme champ de bataille les derniers jours de Byzance, je partirais vers l'Afrique noire" 1. Tout au long de cette étude, on s'est efforcé de se tenir à distance des modèles épistémologiques qui veulent accréditer des paradigmes d'absolu universel. Aussi scandaleux que cela puisse paraître, le monde est à plusieurs vitesses comme Aristote avait voulu naguère le démontrer contre les platoniciens dont nous sommes plus que jamais les héritiers sans parfois le savoir. fi faut sans doute en tirer les conclusions dans la lecture que l'on fait des trajectoires de l'Autre même s'il est légitime de nous situer contre ce que nos traditions regarderont comme d'insupportables dérives. Le généticien F. Lintz a bien mis en évidence cette vérité en rapportant un souvenir récent de Jean Bernard. "En 1989, il est invité par des collègues japonais à ouvrir le Congrès japonais de bioéthique. Il y expose ses idées et les positions du Comité national français d'éthique sur les greffes d'organes, la conception médicalement assistée, les thérapies génétiques, etc. L'orateur qui lui succède à la tribune est un dignitaire bouddhiste de rang élevé. Celui-ci commence son intervention en disant
1. Fernand Braudel, Écrits sur l' Histoire, Paris, Flammarion, 1969, p. 313.

8

INTRODUCTION

qu'il a écouté avec beaucoup d'attention son collègue français, mais que lui, prêtre bouddhiste, il ne connaît pas le jour de sa première naissance, non plus que celui de sa deuxième, de sa troisième... naissance. TIne sait pas non plus les différentes formes animales qu'il a revêtues au cours de ses métempsycoses successives et que, dès lors, toutes ces histoires d'éthique, de génie génétique et de fécondation in vitro etc., cela n'a pour lui, guère d'importance." 2. La même anecdote poUITaitêtre renvoyée à ceux qui se font aujourd'hui les zélateurs généreux des droits de l'homme, de la "bonne gouvemementalité" et de la démocratie en Afrique et qui, pensant en toute bonne foi rapprocher "géographiquement" les cultures tout en confondant parfois causes avec conséquences, mesurent mal leur éloignement symbolique. "Pas mal de cultures partent du postulat d'une inégalité inéluctable des hommes, fait justement observer M. Singleton. Le système des castes est un cas limite qui en dit long de tous les cas qui se trouvent en deçà de cette limite. Le fait qu'ils parlent plus d'Homo Hierarchicus que d' Homo Aequalis ne les rendent pas nécessairement moins respectueux des droits de l'homme que la civilisation occidentale" 3 En outre, il n'est pas sûr que celui à qui l'on dénie les prescrits de la Déclaration universelle des droits de l' homme soit conscient de son état; "il est encore moins évident que, conscientisé à son état, il veuille bien le changer -- surtout dans la direction souhaitée par ses conscientiseurs"4. S'il est vrai que l'Afiique est aujourd'hui politiquement malade, ce n'est pas parce qu'elle ne respecte pas les impératifs "universaux" déîmis par les puissants, mais plus simplement peut-être parce qu'elle ne se retrouve pas dans les ersatz ou les pseudo-éthiques qui se sont substitués à ses trajectoires et à ses systèmes d'actions historiques. Au-delà de ces questions épistémologiques auxquelles les ethnologues nous renvoient aujourd'hui, il y a aussi toute la question de la temporalité et du rythme d'une histoire qui n'est qu'immédiate et partant inachevée. Il faut avoir la modestie de raisonner en termes de potentialités, de possibilités et donc d'imprévu. Dans le domaine du politique, on se laissera moins surprendre par l'étendue des imprévisions "si l'on est accoutumé à penser l'inachèvement, la précarité des systèmes et des situations" 5. L'inédit et l'imprévu ne pourront être abordés que par un repérage des tensions et des complémentarités, du paradoxal et du contradictoire, du trompe-l'oeil et des faux-semblants, des équilibres provisoires et des conflits à de multiples niveaux. Adopter une semblable attitude face à un objet politique non encore identifié revient à refuser tout schéma de pensée qui soit prédéterminé. "Personne ne peut nier, écrivait récemment P. Le Roux, que de grandes catastrophes se sont abattues sur des pays qui détenaient tout le potentiel pour réussir, simplement parce

2. Frédéric lints, "Génétique et diversités", La Revue Nouvelle, n° 3, mars 1993, p. 109. 3. Michael Singleton, "De la connaissance sociologique à la reconnaissance des droits de l'homme", dans Politiques de Population, Études el Documents, N, 4, 1991, p. 63. 4. Idem, p. 62. 5. Pierre Ansat, "U imprévu et l'inédit en politique", dans Gabriel Gosselin et al., Les nouveaux enjeux de l'anthropologie. Autour de Georges Balandier, Paris, L'Harmattan, 1993, p. 199. 9

GOlNERNANCE ET POlNOIR

que leurs principaux inappropriés" 6 .

responsables

étaient prisonniers

de scbémas de pensée

La "démocratie" et la "bonne gouvernance" ne s'annoncent-elles pas comme les schémas inappropriés de demain ? Force est de constater en tout cas que la manière dont ces exercices conceptuels sont utilisés ~t appliqués suscite un certain malaise dans le monde académique. Dans leur récent ouvrage Governance and Politics in Africa, G. Hyden, Ie "père" de l'économie de l'affection, et M. Bratton doutent que le concept de démocratie puisse être utile dans les analyses comparatives des années 90. Le "particularisme", voire le caractère corporatiste des demandes politiques des protestataires africains, la prééminence d'une élite socio-politique sur des sociétés demeurées agraires, le caractère hétérogène des mouvements de protestation de masse où coexistent divers intérêts urbains contradictoires (sousprolétariat et fonctionnaires privilégiés) forment autant de pesanteurs allant dans le sens opposé à la "démocratie". Si la "bonne gouvernance" continue à inspirer les auteurs, ceux-ci contestent implicitement la nature tronquée d'une gouvernance limitée à la seule spbère étatique; ils mettent aussi l'accent su.r la nécessité d'entreprendre des recberches plus approfondies sur les spécificités culturelles et sur les inter-relations complexes entre le cbamps de l'Etat et celui de la société 7. En déimitive, ce travail s'est voulu un essai dans le sens plénier du terme, un essai nourri de nombreuses incertitudes et de nombreux questionnements (parfois impertinents). Même si l'auteur l'assume dans son intégralité (et dans ses éventuels errements), il doit aussi beaucoup à tous ceux qui réflécbissent sur l'Afrique et dont beaucoup refusent ce que Jean Copans a appelé cette "science politique d'aéroport" 8 qui, non sans arrogance, juge et apprécie désormais les trajectoires africaines à l'aune de concepts politico-juridiques unidimensionnels après les avoir mesurées en termes de P.I.B. ou de balance commerciale.

6. Pieter Le Roux, "Le vol des flamants roses: l'Afrique du Dominique Darbon et al., La République sud-africaine. Etat MSHA, 1993, p. 66. 7. Goran Hyden et Michael Bratton, Governance and Polities Linne Rienner Publishers, 1992, p. 26, 284 et pp. 52-53. 8. Jean Copans, "Mrique noire: la démocratisation au service janvier 1994. 10

Sud des années 1992-2002, dans des lieux, Paris, IFRA-Karthalain Africa, Boulder & London, de quelle démocratie", Esprit,

1 DEVELOPPEMENT,

AJUSTEMENT GOUVERNANCE

ET

1. LA CRISE D'UN CONCEPT

Depuis longtemps l'Afrique s'est trouvée dans l'obligation de s'ajuster. S'ajuster à la civilisation et à la christianisation, s'ajuster à la planification et au développement, s'ajuster à la coopération, s'ajuster aujourd'hui à l'économie de marché... Les années 80, que l'on considère parfois comme des années de rupture, n'ont pas été une exception à cette règle. Elles continuent à se situer dans le grand "cycle du Développement" inauguré par les indépendances africaines et qui a fait depuis lors fortune dans tous les sens du terme. Descendant en ligne directe des impératifs catégoriques coloniaux, le développement a représenté et continue de représenter un poids de centaines de millions de $. Banque de reconstruction internationale et de développement, coopérations bilatérales de développement, fonds de développement, ONG de développement ont charrié des centaines de projets et programmes de développement, des millions de pages, de rapports et de théories sur le développement, des milliers de coopérants oeuvrant pour le développement Aujourd'hui, la saturation est proche et le résultat de cette débauche donnerait plutôt le vertige. Qu'on en juge: entre 1970 et 1989, l'aide publique totale au développement est passée d'une moyenne annuelle d'environ 20 à quelque 45 milliards $ (au prix et taux de change de 1988) alors que le Plan Marshall pour la reconstruction de l'Europe a représenté 70 milliards $ en valeur actuelle. Or l'écart de l'indice du "développement humain" (IDH) n'a cessé de croître entre le Nord et le Sud même si ce dernier a aussi ses "vitrines" de progrès. Non seulement, la plupart des nations du Tiers-Monde sont dans l'incapacité d'assurer le service de leurs dettes tandis que la part des pays les plus pauvres dans le commerce mondial a été divisée par deux entre 1970 et 1990, mais plus d'un milliard d'êtres humains vivent aujourd'hui dans un dénuement total, un enfant sur trois souffre de malnutrition au Sud, un milliard et demi de personnes n'ont pas accès aux services de santé primaire, un milliard d'adultes ne savent ni lire ni écrire, etc. En réalité, "la dilapidation (de

Il!

GOUVERNANCE

ET POUVOIR

l'aide), constatent O. Dolfuss et E. Le Roy, est un scandale éthique, humain et intellectuel avant d'être financier" 1. On l'a sufftsamment dit et écrit, le concept de développement lui-même est problématique 2. Après sa phase de constitution dans les années d'après-guerre marquées par un type de développement keynésien (confiance dans le rôle de l'État planificateur et professionneI), il y eut le temps de la radicalisation (néo-marxisme, dépendantisme, modèle du centre et de sa périphérie...) qui durajusqu'au moment où l'on découvrit que les "périphéries" avaient une dynamique spécifique et autonome par rapport au "centre" 3, puis, depuis le début de la dernière décennie, celui des "gestionnaires" des institutions de Bretton Woods qui exercèrent et exercent encore un leadership doctrinal 4. Aujourd'hui, s'il est vrai que les sciences du développement ont permis de mettre en évidence des questions pertinentes, y compris pour les sociétés industrielles (remise en question du marché comme mode dominant de coordination économique, coexistence de rationalités économiques différentes...) et qu'elles ont induit l'essor de perspectives comparatives parfois stimulantes, on doit aussi reconnaître, comme Hugon le signale, que les évolutions actuelles indiquent "un éloignement du terrain en profondeur et en longue durée", voire des délocalisations vers de nouveaux ''marchés porteurs" 5. En fin de compte, qu'ils soient planificateurs, semi-dirigistes ou néolibéraux, les concepteurs du développement n'ont-ils pas fait de l'objet de leur sollicitude, le Tiers-Monde, un terrain (qu'ils déserteraient finalement) pour toutes sortes d'exercices et d'expérimentations qu'ils n'auraient jamais eu l'audace de tenter d'appliquer dans leur propre pays? Dans ce déploiement d'expertise, on a beaucoup perdu de vue le sens originel du terme "théorie". En grec classique, le "theOTOS"était un émissaire public envoyé par sa cité pour assister aux festivités religieuses dans d'autres cités. Après avoir eu une connotation festive, la "theoTeia" se référa ensuite à un voyage entrepris pour observer différentes contrées, leurs institutions et leurs valeurs. A son retour, le "thtOTOS' était requis de présenter le résultat de ses investigations à l'autorité publique. En un sens, les théoriciens ont d'abord été des anthropologues, des

1. C. Choquet et al., État des savoirs sur le développement. Trois décennies de sciences sociales en langue française, Paris, Karthala, 1993, p. 225. 2. Alors même qu'il connaissait ses premiers succès, le concept était déjà l'objet d'interrogations pertinentes et tout en finesse chez Raymond Aron. Voir à ce sujet, Raymond

Aron et Bert Hoselitz, Le développement socia~ Paris, Mouton, 1965, pp. 87-116. Sur la
"crise" contemporaine du concept, voir l'ouvrage récent d'André Guichaoua et Yves Goussault, Sciences sociales et développement, Paris, Armand Colin, 1993, en particulier pp. 34-51. 3. Le signal de ce renversement de perspective a été donné dans l'ouvrage fort contesté à l'époque de Pascal Bruckner, Les sanglots de l'homme blanc. Tiers-monde. culpabilité et haine de so~ Paris, Seuil, 1983. 4. Nous reprenons ici la classification établie par Philippe Hugon dans "Les trois temps de la pensée francophone en économie du développement", dans C. Choquet et al., Op.ciL, pp. 45-60. 5. Idem, p. 62.

12

DEVELOPPEMENT AJUSTEMENT ET GOtNERNANCE

découvreurs du monde extérieur. Beaucoup de plans tirés sur la comète du sousdéveloppement sont bien entendu fort éloignés de cette connotation.

Poursuivons notre jeu du dictionnaire en émettant une seconde observation. Les mcines du terme développer renvoient d'abord à une activité
paysanne en usage au XIIème siècle, celle de ''voloper'', c'est à dire d'envelopper des

balles de blé ("faluppa", en bas-latin, d'où proviendront les mots "emballer" et "déballer"). Développer dans son sens originel sera donc synonyme d'enlever ce qui enveloppe, d'ôter un objet de ce qui l'emprisonne, une signification qui n'a plus cours aujourd'hui. Elle subsiste toutefois dans l'acte du photographe qui "développe" ses photogmphies, c'est-à-dire qui fait ressortir le vrai (la photo) de son apparence (la pellicule), ou éventuellement dans celui du conférencier qui "explique ou expose son argument et en donne plus de détails", qui fait donc, lui aussi, apparaître progressivement une vérité. Avec la montée du capitalisme et probablement dans la foulée du langage militaire -- l'armée développe ses ailes, dit-on parfois -- , le mot a pris une connotation tout autre: développer c'est faire croître, donner de l'ampleur à quelque chose, agmndir. On connaît la suite. Il est regrettable que, dans le cas qui nous occupe, le parler ancien se soit perdu. Car, pour nous limiter au cas africain, objet de nombreuses manipulations "développementalistes", la démarche patiente qui consiste à "ôter l'objet de son enveloppe" est précisément celle qui aurait dû s'imposer dans un univers qui n'a cessé de se dérober aux regards -- et à l'exploitation parfois brutale -- de l'Étmnger. "Et si l'Afrique se développait à notre insu", se demandentavec justesse les auteurs de Besoin d'Afrique. "La tmnsparence, font-il tout aussi judicieusement observer, est une idée neuve en Afrique (car) ce sont les pays de grand soleil qui surtout cultivent l'ombre. Et puis des siècles d'esclavage et de traite, suivis par la colonisation, ellemême suivie par l'autocratie (et le développement NDA) apprennent les vertus de la dissimulation" 6. On pourrait ajouter: et du refus! Parallèlement au "développement", nous sommes aussi interpellés par son alter-ego: l'accumulation, chère à la littémture structuraliste et post-marxiste et qui elle-aussi a la vie dure. Certains continuent en effet à défendre l'idée d'un espace d'accumulation qui se serait accru sous l'impact de la "globalisation" du monde, de son internationalisation et d'une interdépendance généralisée. Soit le gmphique suivant:

6. E. Fottorino, C. Guillemin. E. Orsena, Besoin d'Afrique, Paris, Fayard, 1992,pp. 18,26.

13

GOUVERNANCE

ET POUVOIR

SC lEM E M EP

Sociél6 civile Zone <!'excllllico et de margioaüsattico Etat Marc:bé l!I:cocotie populaiJe

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Dans une phase initiale, le développement se définit comme une structuration de rapports particuliers entre trois "bulles", la Société civile, le Marché et l'État, via une logique d'accumulation qui les affecte toutes les trois à des degrés divers. Mais, sous l'action de la "globalisation", voici l'accumulation qui s'accroît et la bulle de la société civile qui se dédouble en une large bulle d'exclusion et de marginalisation au sein même de l'économie populaire. Quand bien même ce schéma aiderait à illustrer les interconnexions dynamiques entre forces sociales, économiques et politiques, une question surgit immanquablement: de quoi est fait ce "mélange savonneux" qui se qualifie d'accumulation. Retournons à nouveau à notre dictionnaire. Du Petit Robert, nous extrayons la déimition suivante: "accumuler: mettre ensemble en grand nombre, amasser, amonceler, grouper ensemble, entasser". Ici le mot n'a pas de connotation abstraite; Marx n'est nulle part cité, mais bien Duhamel, Courteline, Martin du Gard et Michelet. Les termes opposés à celui d'accumulation sont ceux de dispersion, d'éparpillement, de gaspillage. Peut-on parler d'un "accroissement d'accumulation" aujourd'hui? Certes, les données macro-économiques indiquent des amplitudes plus ou moins significatives dans le domaine des échanges commerciaux et de services dont la valeur a décuplé en une trentaine d'années. Mais que valent encore ces agrégats calculés paresseusement par des cohortes de statisticiens qui gomment toutes les disparités dans les chiffres, qui mélangent les marchandises légitimes avec celles de la drogue ou des armes, qui ne prennent pas souvent la peine de pondérer leurs calculs en fonction des fluctuations violentes des .taux de change, qui modifient soudainement les années de référence chaque fois qu'il s'agit de séries en valeur constante ou lorsque cela justifie le discours dominant. De ce point de vue, G. Corm souligne dans un ouvrage récent à quel point les économistes n'ont pas encore réalisé l'ampleur de la dépossession du savoir dont ils sont les victimes par les statisticiens

14

DEVELOPPEMENT

AJUSTEMENT

ET GOlNERNANCE

qui, à l'heure où la révolution informatique réalise les prouesses les plus extraordinaires,font montred'un laxismesurprenant7.
Par ailleurs, il ne faut pas être grand clerc pour observer qu'effectivement il existe une "accumulation" sous la forme d'un entassement incommensurable de richesses en certains lieux, ce qui, soit dit en passant, rend de plus en plus aléatoires tous les calculs réducteurs tournant autour du P.I.B. ou du P.N.B. Un tout récent dossier de la revue The Economist a mis le doigt sur les méfaits des "grands casinos boursiers" d'aujourd'hui. On en avait déjà évoqué ses ravages en 1987 et 1988 lors des mini-krachs boursiers de l'époque. De toute évidence, rien n'a véritablement changé. Chiffres étonnants que ceux qui sont cités dans l'étude en question. Ainsi, le montant des opérations boursières à termes et des options est passé de 1.100 millions $ en 1986 à 6.900 millions en 1991 (l'année de la guerre du Golfe que l'on a rendue responsable... du début de la récession I). Le montant journalier des transactions de change se situe aujourd'hui à 900 milliards $ alors que le commerce mondial ne représente que 3.300 milliards $/an. Le montant des crédits internationaux est passé de 4% du total du pm des pays de l'OCDE en 1980 à 44% en 1990. Enfin, le montant annuel des transactions boursières internationales est passé de 120 milliards $ en 1980 à 1.400 milliards en 1990. Il ne fait plus guère de doute aujourd'hui que la machine financière, appuyée par une révolution informatique qui enclenche des mécanismes ravageurs en quelques secondes, a cessé de mettre ses ressources à la disposition d'un système de production qui chercherait à financer l'innovation ou la sortie de crise. A ce niveaulà. il existe bien une "accumulation", mais une accumulation au point limite du "trou noir", une accumulation qui se transmute en son contraire, à savoir, le gaspillage, la dispersion et l'éparpillement. Car on ne peut s'empêcher de constater que se déploie sous nos yeux une généralisation de rentes improductives à l'échelle mondiale qui s'alimente peut-être moins d'une stratégie néo-libérale que d'une impuissance à maîtriser une mécanique qui tourne fou. Minos a ainsi emprisonné son monde dans un labyrinthe dont les uns cherchent à sortir en pointant un doigt accusateur sur l'étatisme, les autres en rappelant Lord Keynes à la rescousse. Ainsi donc, à "l'accumulation internationalisée", on préférera son contraire qui colle davantage à des réalités "dures" et directement perceptibles et qui traduisent un parler vrai . "Les princes, les puissants, les riches, écrit G. Corm. sont, en cette fm de siècle, vraisemblablement plus nombreux qu'ils ne l'ont jamais été dans l'histoire de l'humanité". Ils prospèrent sur un entassement de rentes "qui n'ont plus leurs sources dans une activité productive quelle qu'elle soit ou, comme du temps de la féodalité, sur des charges contractuelles de protections de catégories sociales déterminées" 8.

Dans ce milieu, qui invoquera toujours la meilleure foi du monde, on
trouvera

chefs d'Etat et hauts fonctionnaires le plus souvent, mais pas exclusivement,
7. Georges Corm, Le nouveau désordre économique mondial. Aux racines des échecs du développement, Paris, Ed. La Découverte, 1993, p. 47. 8. Georges Corm. op.cit.,. p.27.

!amultitude des princes de la finance renforcée par l'économie casino, les

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GOUVERNANCEETPOuvom

originaires du Tiers-Monde, les entrepreneurs et sociétés d'ingénierie plus ou moins honnêtes qui ont su obtenir des seconds des contrats largement surfacturés et sont directement responsables de ces cimetières d'éléphants blancs qui achèvent de se décomposer sous les tropiques, des heureux bénéficiaires de la conjoncture pétrolière des années 1973 à 1985: "roitelets, princes et émirs, leurs bijoutiers, leur architectes, leurs décorateurs, leurs aggioteurs, leurs agents immobiliers, leurs parfumeurs, leurs agents de change, leurs banquiers privés et tutti quanti" 9 que nos diplomaties ont bien servi dans la guerre avec Saddam Hussein; enfin ce vaste réseau aux contours incertains que constituent les pieuvres mafieuses, les marchands d'armes, de drogue et de main-d'oeuvre à bon marché. On n'oubliera pas non plus, à la périphérie de ce beau monde, les traditionnels "fous du roi" que sont les chanteurs à la mode, les étoiles de l'audio-visuel, les grandes stars, les coureurs automobiles, les grands champions sportifs, "bref tout ce qui amuse les rois, les princes et leur peuple" 10. Dans ce grand bazar de l"'accumulation" et du "développement", une certaine expertise traditionnelle du développement paraît peu relevante. N'est-elle d'ailleurs pas devancée par certains (trop rares encore) praticiens de l'économie, de la banque ou de l'industrie qui tirent les sonnettes d'alarme au nom d'une efficience et d'une éthique qui est aussi celle de leurs intérêts d'ailleurs? n y a six ans déjà le chef d'une importante dynastie industrielle belge, Louis BOOI,écrivait dans une carte blanche du journal Le Soir qu'il fallait réapprendre une logique économique élémentaire (que sera le client de demain, que voudra-t-il, quel sera son pouvoir d'échange ?) et ensuite "réapprendre la réalité de la production et de la concurrence". "Je doute que cela soit possible sans organiser une grande réflexion sur les besoins et les contraintes de notre société postindustrielle (...). N'est-il pas grand temps de nous rendre compte que celle-ci reste, à ce jour, non encore inventée? Et que certainement, elle devra être, d'une façon ou d'une autre, productive et non purement fmancière (...). Si nous ne produisous pas de richesses reconnues comme telles par des gens ayant généré leur propre pouvoir d'achat, à quoi riment les écritures financières? (...). La libre entreprise capitaliste, c'est un risque calculé. Pas simplement un calcul risqué" Il. "Le monde devient fou, écrivait de son côté le banquier J. Peyrelevade (Banque Stern) (...). Les mouvements financiers sont devenus sans commune mesure avec ceux des marchandises: le rapport est de cinquante à un (...) Comment développer une industrie dans un environnement où les taux de change varient de plus ou moins 50% en quelques mois? A-t-on oublié dans notre société de casino que la première fonction de la monnaie est de faciliter les échanges commerciaux T' 12. A peu près à la même époque, le chroniqueur-économiste et fmancier du Monde, P. Fabra, posait la question non encore élucidée aujourd'hui: "les Nations sont-elles prêtes à reconstituer un système monétaire dont les principaux utilisateurs

9. Itkm.
1O./dem, p.29. 11. Le Soir. 27 octobre 1987. 12. Le Monde. 29 mars 1988.

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DEVELOPPEMENT

AJUSTEMENT

ET GOUVERNANCE

seraient à nouveau les producteurs de biens et de services, et non pas les servants d'une infrastructure fmancière hypertrophiée ?" 13. Depuis que le discours de l'expertise économique a manifesté ses limites, d'abord et surtout dans la dernière des "recettes" du développement, l'ajustement sttucturel, on en vient aujourd'hui a se rabattre sur les mérites du "secteur informel" -- alors que, dans certaines situaûons africaines, celui-ci relève de la simple survie -- ou éventuellement sur les "vertus" des "zones franches" pouvant rappeler l'Afrique des "comptoirs" de la fm du siècle dernier. On en vient à recélébrer le "small is beautifuf' dont se font parfois l'avocat les organisations nongouvernementales. On en vient aussi à refaire appel au politologue, au juriste ou à l'anthropologue dont les grandes "machines de développement" souhaitent réhabiliter les "expertises" ... à la condiûon toutefois qu'elles restent dans un cadre préconçu. Comment s'est opéré ce glissement récent dans le champ épistémologique du développement et que faut-il en penser? C'est à répondre à ces deux questions qu'est consacrée la suite de notre analyse. '

13. Le Monde, 17 avril 1987. 17

2. DE L'AJUSTEMENT STRUCTUREL À L'AJUSTEMENT POLmQUE

La thématique de l'ajustement structurel a incontestablement surdéterminé les politiques de développement défendues par les différents bailleurs de fonds au cours de la majeure partie de la dernière décennie. Son origine tient. non pas dans une dynamique de négociations équilibrées qui se seraient déroulées entre ces bailleurs et les pays bénéficiaires, mais d'abord dans un contexte de rapports de force (parfois contradictoires) qui agitent à la fin des années 70 les grandes machines de développement que constituent le F.M.I. et la Banque mondiale. Ainsi, la percée du courant libéral thatchérien et celle du néolibéralisme de l'équipe du président R. Reagan ont mis a mal une conception volontariste de l'aide au développement prônée à la Banque mondiale par son président, Robert McNamara. personnalité qui a marqué l'institution de sa forte empreinte depuis 1968 et dont le mandat venait à expiration en 19811,

La fm du long épisode McNamara rend la Banquemondiale particulièrement vulnérable dans la mesure où elle coïncide avec une offensive menée par l'administration républicaine du président américain contre un système des NationsUnies -- la Banque et le F.M.I. en font. rappelons-le, partie -- estimé trop dépensier par rapport à son output final.
En ce qui concerne la Banque, son premier et principal bailleur de fonds, les États-Unis, fait en effet valoir qu'il pourrait suspendre son soutien financier si des changements de politique n'intervenaient pas dans les procédures de l'aide. Le Trésor américain reprochait à l'administration McNamara d'avoir transformé la Banque mondiale en un énorme appareil d'aide à des "nations indigentes" sans discernement aucun, c'est-à-dire sans tenir compte des impératifs du marché. De surcroît. elle prêtait non seulement à des pays dont les États-Unis ne pouvaient reconnaître la légitimité politique (Vietnam et Nicaragua), mais encore à des pays qui, comme l'Inde et la Tanzanie, voulaient limiter l'investissement multinational et adoptaient des politiques qui allaient à l'encontre du "bon sens" économique. La Banque, selon le sous-secrétaire d'État au Trésor, Beryl Sprinkel, "encourageait de la sorte le socialisme, la pratique de prix factices et des systèmes économiques qui étaient contradictoires avec notre propre conception de l'économie mondiale". Reprochant à la Banque un keynesianisme dépassé, le sous-secrétaire d'État se
1. On évoquera ici la notion centrale de "besoins essentiels" (basic needs) qui sera mise en exergue sous son mandat. 18'

demandait pourquoi l'on ne pouvait appliquer "la même philosophie de nos relations avec l'extérieur que celle que nous nous appliquons à nous-mêmes" 2. Le successeur de R. McNamara, A. W. Clausen, ancien patton de la
Bank

of America, eut beau nier, peu après son enttée en fonction, que la Banque avait

"un préjugé,contte la libre entteprise", il lui fallut bien tenir compte de la menace à peine voilée de l'administration Reagan et ce d'autant plus que l'action de la Banque mondiale dans les pays en développement était loin d'atteindre des résultats
convaincants et encourageants.

Le "programme indicatif d'actions", contenu dans le Rapport sur le développement accéléré en Afrique sub-saharienne (appelé par la suite "Rapport Berg" du nom de son coordinateur) est l'exemple le plus caractéristique du compromis qui fmalement s'instaura entte les tenants des thèses dures du néo-libéralisme et de l' intégration accélérée à l'économie de marché, et les porte-parole des pays en développement qui voyaient dans les prêts de la Banque mondiale une manière de relancer les exportations des pays riches à ce moment en récession. D'une part, les auteurs du rapport s'appuient sur une idée centtale : les faibles performances africaines ne tiennent pas à des conttaintes internationales, mais bien à des mauvais choix de politique économique. Ils reconnaissent comme essentielle la nécessité de mettte en oeuvre de nouvelles politiques pour ramener l'Afrique dans le giron de l'économie de marché (par une relance des exportations agricoles et par un encouragement au secteur privé). "Si les gouvernements africains "ne changent pas de politique, est-il afftrmé dans le rapport, ils auront du mal à mobiliser une aide accrue", allusion on ne peut plus claire aux réserves américaines à accroîtte ses contributions à la Banque. Ils admettent aussi qu'un nombre important de projets de développement avaient été parfois mal choisis, mal conçus, mal coordonnés et que les responsabilités en revenaient aussi aux donateurs éttangers 3. D'autte part, le rapport plaidait aussi pour une aide accrue et surtout immédiate. "C'est maintenant (souligné par nous) que les engagements additionnels

devront êtte pris pour que les décaissementSatteignentle niveau souhaitableavant le
milieu des années 80 (...). Certains pays ont un besoin critique d'assistance à décaissement rapide en matière de balance des paiements pour pouvoir utiliser plus pleinement et enttetenir la capacité et l'infrasttucture de production en place" 4. Beaucoup plus d'argent donc, mais --la Banque doit ici vaincre les réticences américaines -- plus d'argent mieux dépensé dans le cadre d'économies qui doivent impérativement s'ajuster. Le mot est lâché: l'ajustement sttucturel va constituer désormais le mot-clé dans un exercice d'amélioration qualitative de l'aide extérieure, même si "le ftnancement des projets continuera d'êtte la principale forme d'assistance ftnancière extérieure en Mrique" 5. Ce type d'aide, qualffiée aussi d'aide hors-projet, présente une opportunité pour "entteprendre de grandes réformes de
2. Cité dans "World Bank Under Fire", Newnveek. 14 septembre 1981. p.40. 3. Le développement accéléré en Afrique au sud du Sahara. Programme indicatif Washington, Banque Mondiale, 1981. pp. 8-9. 4. Idem., p. 9. 5. Idem., p. 150.

d'action,

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politique générale". Elle présente en outre l'avantage d'une plus grande rapidité dans les décaissements -- les pays africains en particulier reprochent souvent aux aides extérieures la lenteur des procédures -- et surtout d'une mise à disposition de devises permettant l'achat de biens importés, en principe de caractère hautement prioritaire. Le Rapport sur le développement accéléré en. Afrique sub-saharienne n'est donc pas, contrairement à ce qui a souvent été affumé à l'époque, la traduction d'un ttiomphe néo-libéral. TIest essentiellement le fruit d'un compromis dans une situation de difficile transition où les routines de l'aide au développement commencent à être remises en question. A priori, l'ajustement structurel n'a d'ailleurs rien de bien révolutionnaire. TIne s'agit fondamentalement que d'un retour aux aides à la balance des paiements pratiquées dans les années 60. A la différence près toutefois -- et elle est importante -- que cette aide est désormais conditionnée par un ensemble de correctifs structurels qui doivent être apportés aux économies du Sud. Ces correctifs -- et c'est bien là l'essentiel et la nouveauté --, non contents d'écorner le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des États, touchent au coeur même des (dys)fonctionnements politiques de ces mêmes États comme le montre le tableau ci-dessous. Tableau 1 : Les conditions de l'ajustement structurel
CondltioDS

PoUtique commerciale Suppression des quotas d'importation Réduction des tarifs d'importation Amélioration du système d'incitations à l'exportation MobUfsation des ressources RéfoIDle budgétaire et fiscale RéfoIDle des taux d'intérêt , Renforcement de la gestion des emprunts extérieurs Amélioration des perfoIDlances financières des entreprises publiques Rationalisation des ressources Modification des programmes d'investissements publics Modification des prix agricoles
.

% des PAS relatif à cette condition 57 24 76 70 49 49 73 59 73 14 27 49 68

Suppression

ou réduction des organismes

de commercialisation de l'État . Réduction ou suppression des subventions à l'agriculture Relèvement des prix à l'énergie Modificatio.. du ~stème d'incitations industrielles

Source: Paul Mosley, Conditionnality as a Bargaining Process: Structural Adjustment Lending 1980-1986, Princeton, Essays in International Finance, octobre

1987.
Les "correctifs" portant sur les prérogatives étatiques sont soit directs (réforme budgétaire, réforme des entreprises publiques...), soit indirects (relèvement

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