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Intégration territoriale et politiques sociales en Europe : la construction de l'Union européenne

146 pages
Les politiques sociales qui promeuvent des droits sociaux à vocation universelle et visent à réduire les inégalités de conditions de vie, doivent être vues comme maintenant non seulement le lien social, mais aussi le lien territorial entre régions. C'est dans cette perspective que ce dossier examine la place que tiennent les politiques sociales dans la construction européenne. Quel est l'espace ouvert à l'intervention des instances européennes dans le champs des politiques sociales ?
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N° 47

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2002

PUBLIÉ AVEC lE CONCOURS DU CENTRE NATIONAL DE lA RECHERCHE SCIENTIFIQUE ET DE l'INSTITUT DE RECHERCHE SUR lES SOCIETÉS CONTEMPORAINES

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L'HARMATTAN 16 RUE DES ÉCOLES
75005 PARIS

DIRECTION
THIERRY EDMOND

BLOSS

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PRÉTECEILLE

COMITÉ SCIENTIFIQUE
CHRISTIAN BAUDELOT, JEAN-MICHEL BERTHELOT, MICHEL BOZON, JEAN-MICHEL JEAN-CLAUDE CHAPOULlE, COMBESSIE, CHRISTOPHE CHARLE, JACQUES JACQUES COENEN-HUTHER, COMMAILLE, PIERRE FAVRE, PATRICK FESTY, MÉDA, ENZO MINGIONE,

MAURICE GODELlER, YVES GRAFMEYER, DOMINIQUE

HEDWIG RUDOLPH, MICHAEL STORPER, LUCETTE VALENSI

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COMITÉ DE RÉDACTION
NATHALIE BAJOS, TIPHAINE BARTHELEMY, SIMONE BATEMAN-NOVAES, PASCALCAILLAUD, THOMAS COUTROT, DOMINIQUE DAMAMME, ALAIN DEGENNE, VINCENT DUBOIS, MICHÈLE FERRAND, FLORENCE MAILLOCHON, BERNARD PUDAL, MARCO OBERTI, CATHERINE RHEIN, PATRICK SIMON, LUCIE TANGUY, BRUNO THÉRET

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SECRÉTARIAT DE RÉDACTION
ANNE GRIMANELLI PARISCEDEX 17 CNRS-IRESCO - 59/61 RUEPOUCHET-75849 grimanel@iresco.fr

http://www.iresco.fr/revues/societes_contemporaines/index.htm

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JEAN-PIERRE 2RJ-CNRS BONERANDI - 92420 VAUCRESSON - 54 RUE DE GARCHES

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LES LIBRAIRIES

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2002 L'HARMATTAN
ISSN : 1150-1 944

ISBN: 2-7475-3755-2

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SOCIÉTÉSCONTEMPORAINES. . .
N° 47 /2002

INTÉGRATION TERRITORIALE ET POLITIQUES SOCIALES EN EUROPE: LA CONSTRUCTION DE L'UNION EUROPÉENNE
BRUNO THÉRET

INTRODU CTION
JEAN~ CLAUDE BARBIER

5
ET PROCÉDURALE : Il

UNE « EUROPE SOCIALE » NORMATIVE

LE CAS DE LA STRATÉGIE COORDONNÉE POUR L'EMPLOI
SOPHIE ROUAULT EUROPÉANISATION ET TERRITORIALISATION DES POLITIQUES D'EMPLOI: LA FORCE DES LIENS FAIBLES
BRUNO THÉRET

37

LES RÉCENTES POLITIQUES SOCIALES DE L'UNION EUROPÉENNE AU REGARD DE L'EXPÉRIENCE CANADIENNE DE FÉDÉRALISME

51

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YASMINE SIBLOT

STIGMATISATION ET INTÉGRATION SOCIALE AU GUICHET D'UNE INSTITUTION FAMILIÈRE. LE BUREAU DE POSTE D'UN QUARTIER POPULAIRE.
BENJAMIN MASSE RITES SCOLAIRES LES « MANIÈRES ET RITES FESTIFS: DE BOIRE » DANS

79

LES GRANDES

ÉCOLES

10 I

.....
TABLE OF CONTENTS
ABSTRA CTS

I 31

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. I 33

3

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INTÉGRATION TERRITORIALE ET POLITIQUES SOCIALES EN EUROPE: LA CONSTRUCTION DE L'UNION EUROPÉENNE

Les politiques sociales sont en général analysées exclusivement sous l'angle de la « question sociale» et dans un cadre territorial fixe et unitaire de type national. La protection sociale qu'elles assurent est censée garantir plus ou moins fonctionnellement le lien social dans des sociétés considérées comme divisées essentiellement par des conflits entre classes et groupes sociaux résultant de la division sociale du travail. Les relations entre politiques sociales et maintien de l'unité de territoires politiques fragmentés en régions hétérogènes sont en revanche peu étudiées. L'actualité montre pourtant que nombre de sociétés contemporaines sont également divisées par des conflits engendrés par des inégalités économiques interrégionales persistantes et/ou par des différenciations territoriales des appartenances identitaires - diverses populations régionales tendant à valoriser de plus en plus leurs spécificités historiques et culturelles. En outre, même lorsqu'ils se veulent membres à part entière d'ensembles suprarégionaux dotés d'un État qui les représente souverainement dans le concert international, certains territoires d'échelle régionale peuvent être à la recherche de leur autonomie politique et revendiquer une part de souveraineté dans certains domaines de compétence, des compétences dont le contrôle peut même dans certains cas être associé à l'idée d'une identité nationale propre. Rien qu'en Europe, la construction de l'Union européenne, mais aussi la décomposition de l'URSS et de la Yougoslavie, la division de la Tchécoslovaquie, la réunification allemande et la fédéralisation de la Belgique et de l'Espagne sont de clairs exemples de ces tensions profondes qui aboutissent à des recompositions des territoires politiques. Dans de tels cas, dès lors qu'elles promeuvent des droits sociaux à une échelle suprarégionale et qu'elles visent à réduire les inégalités de conditions de vie sur leur espace d'application, les politiques sociales peuvent être considérées comme participant non seulement au maintien du lien social, mais aussi à celui du lien territorial entre régions. En effet, maintenir l'unité territoriale de l'ensemble devient alors une fonction importante du pouvoir central (ou le cas échéant de l'État fédéral), et celuici est souvent conduit à assumer cette fonction au moyen de procédures financières de redistribution interindividuelle et/ou interrégionale visant l'égalisation des condiSociétés Contemporaines (2002) na 47 (p.5-9)

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tions économiques sur tout l'espace qui relève de ses compétences. La promotion du caractère universel des droits sociaux sur tout cet espace aide également à fonder l'unité du tout en compensant la disparité maintenue et/ou revendiquée des droits et coutumes particulières attachées à l'histoire et à la culture de chaque région. Ainsi, l'importance de la relation entre intégration territoriale et politiques sociales est manifeste au regard des transformations actuelles de l'ordre géopolitique mondial qui montrent que le risque, pour les institutions en place, est moins celui de révolutions sociales que de destructions-restructurations des échelles territoriales de légitimité des États et de citoyenneté. Pour ceux qui la vivent de l'intérieur, la construction de I' Union européenne en est une preuve évidente. Mais le regain d'actualité de la question du lien territorial associée à la construction de démocraties multinationales 1 ne doit pas laisser croire que cette question est entièrement nouvelle. Comme le révèle la littérature portant sur la place des systèmes de protection sociale dans les systèmes politiques 2, des relations entre protection sociale et lien territorial peuvent également être observées dans des territoires politiques structurés déj à de longue date, notamment dans des pays fédératifs comme l'Allemagne, le Canada et la Suisse. On peut ainsi s'inspirer de l'étude de ces expériences historiques passées et encore en cours pour chercher à mieux comprendre les tendances à l' œuvre dans le processus actuel d'intégration supranationale et/ou de destructuration/restructuration infranationale de nombre d'États-nations. Toutefois, la conception purement « sociale» et nationale des politiques sociales reste prédominante. Les faits qu'on vient de mentionner et le caractère politique de la mondialisation qu'ils révèlent ne sont guère pris en compte. Les analystes, en effet, fixent désormais leur attention sur les effets de la mondialisation, envisagée comme un phénomène strictement économique, sur les systèmes nationaux de protection sociale. Ainsi l'étude des politiques sociales se borne-t-elle encore à évaluer la plus ou moins grande résilience des États providence nationaux aux politiques néo-libérales. Et le rôle de la protection sociale dans la reconfiguration des territoires politiques, de ceux qui se décompactent en se fédéralisant comme de ceux qui se fédéralisent en s'agrégeant, n'est pas l'objet d'une attention soutenue. Quel rôle ont joué, jouent et vont jouer les institutions de protection sociale dans ces processus? Comment ceux-ci vont-ils remodeler en retour les formes institutionnelles de la protection sociale et les politiques sociales? C'est sur ces questions clefs et encore très peu traitées que le présent dossier, consacré à la construction de I' Union européenne, veut attirer l'attention. Elles seront aussi au centre du dossier à paraître dans le numéro 51 de la revue et qui sera consacré à la (re)structuration territoriale interne de quatre pays fédéraux ou en voie de fédéralisation : l'Allemagne, le Canada, l'Espagne et la Suisse. À partir d'études de cas et de comparaisons inter-

,.
2.

Cf. Alain G. Gagnon

et James Tully (eds), Multinational

Democracies,

Cambridge

(UK) : Cam-

bridge University Press, 2001.
Cf. par exemple: Stephan Leibfried et Paul Pierson (eds), European Social Policy. Between Fragmentation and Integration, Washington: Brookings Institution, 1995 (traduction française par Bruno Palier chez L'Harmattan) ; Bruno Théret, Protection sociale et .tëdéralisme. L'Europe dans le miroir de l'Amérique du Nord, Bruxelles et Montreal: P.I.E. - Peter Lang et Presses de l'Université de Montreal, 2002 ; Keith Banting et Stan Corbett (eds), Health Policy and Federalism. A comparative Perspective on Multi-Level Governance, Montreal-Kingston: McGill-Queen's University Press, 2002.

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. . . . . . . . . . . . . . . . .

INTRODUCTION

nationales, ces deux dossiers examinent en effet la place des politiques sociales dans le maintien et/ou la construction d'un lien politique unissant des territoires dont les populations se vivent subjectivement comme hétérogènes (en fonction de divers critères de valeurs comme l'appartenance régionale, la langue, l'origine ethnique, le passé historique ou encore la religion) 3. De tels dossiers touchent à une question qui relève autant des sciences économique et politique que de la sociologie. Leur publication dans Sociétés contemporaines illustre le souci d'ouverture de la revue aux autres disciplines dans l'espoir de favoriser l'interdisciplinarité. Aussi les articles qui les composent surprendront-ils peutêtre certains lecteurs par des styles de construction d'objet et d'argumentation qui rompent avec le modèle plus proprement sociologique d'enquête auquel ils sont peut-être habitués. L'objet de ces articles, en effet, se prête plus à des analyses du changement institutionnel telles qu'elles peuvent être menées par les économistes et les politistes (ou la sociologie politique) qu'à des analyses fines et précises des comportements des acteurs sociaux telles qu'elles peuvent être conduites lorsqu'on se place dans des contextes institutionnels locaux d'interaction. La dimension immédiatement idéologique et politique de la question abordée rend en outre plus difficile pour l'observateur le travail d' objectivation, et plus floue la frontière entre approches positive et normative. Enfin, le thème est neuf, la recherche encore peu développée surtout en France, et la tâche d'autant plus complexe qu'elle nécessite en pratique la mobilisation d'un savoir pluridisciplinaire, pour ne pas dire interdisciplinaire. Les articles présentés sont donc à considérer comme de premières avancées dans un champ difficile, avancées encore fortement marquées, malgré la recherche d'interactions, par les cultures disciplinaires de chercheurs en majorité non sociologues. Ainsi les trois articles qui forment le présent dossier sur l'Union européenne émanent respectivement d'un sociologue, d'une politiste et d'un économiste. Cette mixité dans le respect des différences se retrouvera également dans le dossier suivant consacré aux études de cas « nationaux ». Venons-en au contenu du présent dossier. L ' Union européenne est, on l'a déj à souligné, l'exemple même d'un processus en cours de recompositions politiques territoriales, des États-nations décidant de se regrouper dans une entité politique supranationale qui n'est pas seulement une organisation internationale et/ou un marché commun, mais est dotée de prérogatives souveraines dans certains champs de compétence politique. En outre, comme toute organisation, les institutions de l'Union ont acquis une structuration et une masse critique qui leur donnent une dynamique propre, laquelle a tendance à rentrer en concurrence avec celles qui sont impulsées par les États membres. D'où l'angle d'attaque commun aux trois articles du dossier qui est la mesure dans laquelle le niveau européen de gouvernement, principalement
3.
La plupart des articles de ces dossiers sont repris de communications au séminaire interdisciplinaire et international «Intégration continentale, recompositions infranationales et protection sociale en Europe et en Amérique du Nord» qui s'est tenu du 20 au 22 septembre 2001 aux Diablerets (Suisse vaudoise) à l'instigation de François-Xavier Merrien, professeur de sociologie à la Faculté des sciences sociales de l'Université de Lausanne, et de l'auteur de ces lignes. Ce séminaire avait pour objectif une comparaison internationale des manières dont les formes fédérales de gouvernement peuvent modeler les systèmes de protection sociale en Europe Occidentale et en Amérique du Nord. Il a bénéficié du soutien du Fonds National de la Recherche Scientifique (FNRS) suisse ainsi que de l'Université de Lausanne (Fondation du 450e anniversaire et Institut des sciences sociales et pédagogiques).

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la Commission européenne, peut utiliser les politiques sociales comme ressources politiques pour développer sa puissance propre et construire sa légitimité à côté, voire au-dessus, de celle des États membres qui le parrainent. Dans cette perspective d'analyse de la concurrence dans l'interdépendance entre ordres de gouvernement d'échelle s'étalant de l'infra au supranational (européen, nationaux, régionaux à l'occasion), les auteurs s'attachent à discerner l'effet en retour que cette concurrence politique, telle qu'elle s'exprime dans le champ des politiques sociales, peut avoir sur la configuration d'ensemble du système politique où elle agit. Vers quel type de fédéralisme, puisque de fédéralisme il est effectivement question, l'investissement des instances politiques européennes dans la protection sociale, qu'on peut considérer à terme comme une condition de leur légitimité démocratique, va-t-il conduire l'Europe? Et quel est l'espace ouvert à l'intervention de ces instances dans le champ des politiques sociales? Jean-Claude Barbier, dans l'article qui ouvre ce dossier et où il étudie la dimension cognitive de la «stratégie européenne pour l'emploi », s'attache à montrer qu'on ne saurait séparer une «conception communautaire» des politiques sociales et des «conceptions nationales» qui seraient influencées par la première. La conception causaliste usuelle du pouvoir d'influence, qui le pense sur le mode hiérarchique du commandement, est de peu d'utilité pour penser un système de relations enchevêtrées. L'influence de l'Union passe plutôt par la construction symbolique d'un référentiel commun, mais suffisamment flou pour être compatible avec des formes d'expression nationales maintenues qui renvoient à des valeurs et normes sociales inscrites dans l'histoire longue des Etats membres. Pour Jean-Claude Barbier, qui étaye son propos par une comparaison des politiques actives de l'emploi menées au Danemark, en France et au Royaume Uni, les instances européennes en sont réduites, pour développer leur action dans un champ originellement de compétence exclusive des États membres, à mettre en œuvre une coordination des politiques sociales de type procédural et non substantiel. Celle-ci est cohérente d'une part avec un déficit de valeurs communes de référence à l'échelle de l'Union, d'autre part avec la forme interétatique de fédéralisme prise par le système des institutions européennes dans son état actuel. Sophie Rouault nuance ce diagnostic en rendant compte de recherches faites au niveau régional dans trois États membres - l'Allemagne, la France et l'Irlande - et relatives à l'utilisation de certaines ressources financières de l'Union dans le champ de la formation. Elle montre que la manipulation des finances communautaires au niveau régional peut permettre à l'Union de se construire un pouvoir d'influence plus substantiel en conduisant certains acteurs locaux à s'aligner sur les objectifs politiques de la Commission pour profiter des ressources offertes. Toutefois elle rejoint l'analyse de Jean-Claude Barbier en signalant les limites, tracées par les États membres, de ce pouvoir direct de dépenser dont dispose la Commission. L'autonomie financière de cette dernière dans le cadre des Fonds structurels, autonomie qui fonde pour Sophie Rouault la portée substantielle de ses actions, a en effet été réduite au moment même où s'est développée la « méthode ouverte de coordination» qui fait l'objet de l'analyse de Jean-Claude Barbier. En tant qu'auteur du dernier article, nous nous attachons, quant à nous, par le biais d'une comparaison de l'évolution récente au Canada et dans l'Union européenne des jeux politiques autour des politiques sociales, à montrer que la similarité

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INTRODUCTION

des dynamiques d'innovation politique ici et là indique que les formes institutionnelles qui résultent de ces dynamiques ne sont pas purement idiosyncrasiques. Pour nous, ces formes institutionnelles ont une portée plus générale car elles constituent un mode dynamique de régulation de la division territoriale de l'ordre politique en une pluralité d'ordres de gouvernement d'échelle différente, dès lors que l'ordre de gouvernement d'échelle supérieure (le fédéral) ne peut, pour se construire et/ou se reproduire, mobiliser l'idée de nation en prétendant au monopole de sa représentation. En montrant que les développements de l'Europe sociale qui ont suivi la signature du Traité de Maastricht se retrouvent dans la dynamique institutionnelle créée par ce qui est appelé au Canada « l'union sociale », on établit qu'il Ya dans ces deux cas émergence d'un nouveau type d'organisation des pouvoirs publics par évolution vers un fédéralisme multinational et asymétrique. Cette nouvelle forme constitutionnelle en émergence est une réponse pragmatique au besoin de régulation institutionnelle et de légitimation engendré par la recherche simultanée d'une unité politique supranationale, mais néanmoins garantie par une forme étatique, et du respect, garanti également par des formes étatiques, de la diversité culturelle « nationale» des entités réunies ou en voie de l'être.
Bruno THÉRET

Directeur de recherche au CNRS Institut de Recherche Interdisciplinaire en Socio-économie (IRIS) Université Paris Dauphine Place du Maréchal de Lattre de Tassigny 75775 PARIS cedex 16 France Email: theret@dauphine.fr

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UNE « EUROPE SOCIALE » NORMATIVE ET PROCÉDURALE : LE CAS DE LA STRATÉGIE COORDONNÉE POUR L'EMPLOI

RÉSUMÉ: La réflexion sur l'Union européenne du futur peut se nourrir de l'analyse des politiques communautaires actuelles: un cas intéressant est celui de l'emploi et des politiques sociales, un domaine dont l'importance a grandi au niveau communautaire, grâce en particulier à la naissance, en 1997, de la « stratégie coordonnée pour l'emploi », appelée plus couramment en français « stratégie européenne pour l'emploi ». La stratégie estfondée sur un socle normatif très général, affirmant de façon discursive un petit nombre de grands

principes censés constituer le « modèle social européen». Ce « modèle» se trouve en quelque sorte traduit en normes « opérationnelles» qui trouvent leur rationalité dans un policy mix devenu « universel» en matière de politique économique, qui, en tant que discours, est

évidemmentinfluencépar leparadigme « néo-libéral » depolitique économique.Jusqu'à présent, la SEE s'est révélée être une procédure efficace de coordination. Une part essentielle de ce succès tient à sa capacité à regrouper les politiques les plus variées, menées dans les différents pays. Dans les arènes nationales et communautaire, les actions d'une multiplicité d'acteurs se trouvent désormais « encadrées », au plan cognitif et normatif, par la procédure appliquée en commun dans les quinze pays, sous la direction des services de la Commission, qui y trouvent un intérêt stratégique important. La généralité de cet encadrement et de ces discours n'entraîne pas pour autant, loin s'en faut, une homogénéisation univoque.
INTRODUCTION

La réflexion sur les développements futurs de la construction européenne peut se nourrir de l'analyse des politiques communautaires actuelles et de leurs innovations constantes. Comment un niveau «quasi-fédéral» influence-t-il actuellement les politiques nationales et vice versa? Comment les deux niveaux interagissent-ils, construisant des politiques reliées entre elles? Ces questions peuvent être examinées à propos de l'emploi et des politiques sociales, un domaine dont l'importance a grandi au niveau communautaire, grâce en particulier à la naissance, en 1997, de la «stratégie coordonnée pour l'emploi 1« [appelée plus couramment en français « stratégie européenne pour l'emploi» (SEE 2)].
1. L'article 125 du traité de la Communauté déclare que les États membres et la Communauté « s'attachent à élaborer une stratégie coordonnée pour l'emploi» (en anglais work towards develoContemporaines (2002) na 47 (p. 11-35)

Sociétés

Il

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Une série de travaux analysent la nouveauté et les conséquences de l'introduction, depuis le sommet de Lisbonne (2000), de la «méthode ouverte de coordination» (de la Porte et Pochet, 2002), comme exemple de «soft law» (par opposition à la production réglementaire classique), ou de «coordination souple ». La SEE en constitue l'un des cas. Il y a bien des manières de comprendre les changements en cours, comme le montrent les scénarios généraux présentés par ces auteurs et spécifiés selon les domaines de politique sociale envisagés. Nous proposons, pour notre part, d'examiner si la notion de référentiel empruntée à B. Jobert et P. Muller (1987) est pertinente pour comprendre quelques aspects des interactions entre les processus nationaux et la coordination communautaire, en nous attachant particulièrement au contenu normatif des référentiels. Précisément, pour nous, un élément clé de cette approche tient dans l'affirmation de la dimension cognitive des politiques publiques, entendues en tant que fondées, notamment, sur des ensembles complexes de représentations portées par des acteurs, comprenant des valeurs, des normes, des images et des algorithmes (Muller, 1995). Bien évidemment, les politiques ne se réduisent pas à des représentations 3. Cette analyse, menée initialement au plan national, se révèle-t-elle féconde si on la transpose au plan communautaire? Comment, de ce point de vue, repérer précisément des interactions entre niveaux de gouvernement (quasi-fédéral, national, voir infra-national), mais aussi entre États membres? On propose de conduire cet examen en partant, à la fois, des éléments qui composent la SEE dans son aspect communautaire, et de ses interactions avec des programmes empiriques précis dans différents pays. Après avoir rapidement présenté ses contours essentiels, nous montrerons que la stratégie est fondée sur un socle normatif très général, affirmant de façon discursive un petit nombre de grands principes censés constituer le « modèle social européen ». Ce «modèle» se trouve en quelque sorte traduit en normes « opérationnelles» qui trouvent leur rationalité dans un policy mix devenu « universel» en matière de politique économique: il est énoncé dans un document approuvé annuellement par le Conseil de l'Union Européenne, sous le titre de GOPE (Grandes orientations de politique économique 4). Jusqu'à présent, la SEE s'est révélée être une procédure efficace de coordination. Une part essentielle de ce succès tient à sa capacité à regrouper les politiques les plus variées, menées dans les différents pays. Dans les arènes nationales et communautaire, les actions d'une multiplicité d'acteurs se trouvent déping a coordinated strategyfor employment, dinie rten Beschiiftigung sstrate gie). en allemand arbeiten aufdie Entwicklung einer koor-

2.

La Commission, en 2001, a lancé une procédure d'évaluation de la SEE, qui consiste en une agrégation d'évaluations nationales accompagnée d'éléments transversaux (pour publication en 2002). Nous avons conduit à cette occasion une étude de l'évolution des représentations des acteurs en France (Barbier et Sylla, 2001). P. Muller (2000) fait une présentation détaillée de l'approche cognitive, qui s'intéresse aux « cadres d'interprétation du monde », pour poser la question du « rapport entre politique (s) et construction d'un ordre social dans des termes renouvelés» (p.189). Il souligne l'un des axes essentiels de ce programme de recherche: «l'approche cognitive des politiques publiques ne s'oppose pas à une approche fondée sur les intérêts et les institutions, puisqu'elle considère que les intérêts mis en jeu dans les politiques publiques ne s'expriment qu'à travers la production des cadres d'interprétation du monde» (p. 193). V oir leur analyse détaillée plus loin.

3.

4.

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UNE«

EUROPE

SOCIALE»

NORMATIVE

ET PROCÉDURALE

sormais «encadrées », au plan cognitif et normatif, par la procédure appliquée en commun dans les quinze pays 5, sous la direction des services de la Commission, qui y trouvent un intérêt stratégique important. Le socle normatif très général et la référence à la politique économique considérée au plan international comme orthodoxe assurent une « neutralité» politique qui n'est évidemment qu'apparente (la «neutralité» est évidemment impossible tant qu'existent des propositions de politiques alternatives, visant des objectifs différents et les hiérarchisant de façon variée). Mais ce cadre général de politique économique, présent partout, installé depuis les années quatre-vingt, n'empêche pas une diversité nationale considérable. En effet, l'examen de dispositifs concrets de politiques sociales dans quelques pays enseigne que le manteau commun des «valeurs communautaires » et la formulation de grandes orientations économiques, elles aussi communes, se sont révélés, dans la période qui va du traité d'Amsterdam (1997) à aujourd'hui, compatibles avec des systèmes nationaux de protection sociale dont la littérature comparative s'accorde à souligner qu'ils maintiennent leur diversité (Esping Andersen, 1999 ; Scharpf et Schmidt, 2000 ; Pierson, 2001). La diversité, d'ailleurs, n'est pas homogène selon les domaines de la protection sociale. Dans celui qui nous intéresse ici principalement, l'emploi, quand on scrute en profondeur le contenu des politiques, on s'aperçoit que des tendances communes cachent également cette diversité. Nous l'avons montré dans le cas de ce qu'on appelle « l'activation », en dégageant deux grands types idéaux, le libéral et l'universaliste (Barbier, 2002b). Le point important nous semble être que, toutes embrassées dans le cadre commun de la SEE communautaire, des configurations normatives très contrastées se perpétuent au niveau national. L'influence directe de la construction communautaire contemporaine en matière d'emploi et de protection sociale apparaît, de ce point de vue, strictement limitée. C'est sans doute qu'il ne faut pas rechercher, principalement, ses traces dans la transformation directe des systèmes nationaux. Il faut montrer alors qu'il n'y a pas contradiction entre trois dimensions de l'évolution dont une analyse superficielle jugerait, a priori, l'assemblage comme impossible ou paradoxal. En premier lieu, il y a l'adoption d'un langage commun qui, pris à sa valeur littérale, apparaît conforme à une politique économique néolibérale, alors que toutes les politiques ne sont pas uniment néo-libérales 6. En second lieu, la compétition des acteurs, plus ou moins vive, entre plusieurs options (portées au niveau communautaire par des pays, par des tendances politiques, comités, groupes de pression, etc., difficiles à repérer et changeantes) se déroule par le truchement de ce langage commun, qu'on peut qualifier, avec B. Jobert, de «référentiel libéral gestionnaire» (1994) 7. Enfin, bien qu'elles puissent, fonctionnellement, être rapportées à des dynamiques procédurales communes (comme celle
5. 6.
À des degrés divers, les pays candidats dans ce processus. d'Europe centrale et orientale sont également impliqués

Leurs traces empiriques sont nombreuses et bien connues, par exemple: la générosité et la durée, aussi bien que la conditionnalité et l'égalitarisme de l'indemnisation du chômage, l'importance de la protection sociale, la diversité des services sociaux et publics, etc. Le consensus fonctionnel à propos du policy mix quasi-universel ne signifie pas que le référentiel communautaire « dépolitisé» soit figé; bien au contraire, il est en constante discussion et évolution et les configurations complexes d'acteurs (entre États, entre États membres et Commission) se montrent capables de l'influencer.

7.

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de l'activation des politiques sociales, ou celle du caractère préventif du traitement du chômage, pour ne prendre que deux exemples) les politiques nationales n'en restent pas moins substantiellement fort contrastées et construites dans les communautés politiques nationales sur la base de débats, de controverses et de contradictions qui n'ont rien de général et de procédural. Les divers plans nationaux d'action pour l'emploi (PNAE) se sont bien intégrés dans la SEE, comme à l'écart de ces controverses politiques. On ne se querelle pas en France sur le caractère « actif» des politiques de l'emploi, mais on se déchire sur le contenu exact des obligations pour les chômeurs du Plan d'aide au retour à l'emploi (PARE). En Italie, la grève générale du printemps 2002 a posé les questionsjointes de la protection contre le licenciement et des prestations d'assistance ou de chômage, dans des termes qui ne sont pas traités au fond dans le plan national italien. Au Danemark, les plans nationaux ne portent pas la trace du débat de fond qui a lieu, depuis 1993, à propos des «plans d'action individuels» négociés avec les chômeurs et les bénéficiaires des prestations d'assistance. Pour l'avenir, on peut se demander si la procédure de la SEE peut, durablement, réussir à articuler les trois dimensions mentionnées (langage commun, compétition des acteurs, politiques nationales). De nombreuses questions complémentaires se posent alors. La «mécanique» de la SEE peut-elle déboucher sur la construction d'un accord, pas seulement discursif, mais appuyé sur des critères transnationaux sur ce qu'est un emploi de qualité? La notion de «précarité de l'emploi », qui a tant d'importance dans les débats français et espagnols, peut-elle être dotée d'un contenu communautaire commun et mesurable (Barbier et Lindley, 2002) ? La procédure de coordination n'est-elle pas condamnée à s'user à cause de son caractère formel? La SEE est-elle susceptible de contribuer à créer les conditions d'un niveau « européanisé» de politique sociale, et si oui, que pourrait-il bien contenir, alors qu'il est, aujourd'hui, réduit pour l'essentiel aux fonds structurels et à la coordination des régimes de sécurité sociale 8 ? Peut-on imaginer des «programmes », au sens classique, qui relèvent « d'intérêts fonctionnels» transversaux à l'ensemble de l'Union 9 ? Comment en définir les bénéficiaires et les formes de légitimation? Et, si c'était possible, comment s'articuleraient-ils avec les programmes dont le contenu substantiel, pour leur part, ainsi que la légitimation par le combat politique, relèvent de la communauté nationale? À toutes ces questions, on ne connaît pas aujourd'hui les réponses, mais le chemin emprunté jusqu'alors permet d'en préciser les conditions de résolution. 8. 9.
Sans compter, bien sûr, la politique agricole commune.

On fait référence ici à l'analyse de Dehove et Théret (2000) qui envisagent une analogie entre l'Union européenne et le Canada en considérant ces deux entités politiques comme l'expression d'un même type particulier, «inter-étatique », de fédéralisme, ce qui les distinguerait du « fédéralisme intra-étatique », caractéristique de l'Allemagne et des Etats Unis. Selon eux, dans un fédéralisme inter-étatique, l'État fédéral est obligé de « fonder sa légitimité exclusivement à partir des intérêts fonctionnels et de son efficacité à maintenir le pacte fédéral» (p. 411). Les auteurs utilisent ici le qualificatif « fonctionnel» dans un sens spéc~fique. Dans les systèmes fédéraux, pour eux, deux principes de division sont présents, qui, dans l'Etat unitaire, sont confondus: la division fonctionnelle (<< structuration sociale des intérêts sur la base des rapports économiques») et la divi-

sion territoriale

(<<

structuration des intérêts sur la base de l'appartenance à des communautés loca-

lisées »). Transposé en Europe, le fédéralisme canadien permettrait d'envisager une « européanisation de certains domaines de compétence qui [viendraient] en retour légitimer une redéfinition de l'architecture institutionnelle globale de l'Union» (p. 414).

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