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L'aménagement du Mekong 1957-1997

De
256 pages
Les pays du Mékong (Thaïlande, Laos, Cambodge, Vietnam) tentent depuis quarante ans de réussir leur émergence et leur développement en tirant partie du fleuve et de ses affluents. Trois institutions se sont succédées à cet effet, sans résultats probants jusqu'à présent : un comité du Mékong en 1957, un Comité intérimaire à trois en 1978, et la Commission du Mékong en 1995. Cette commission pourra-telle enfin trouver, dans son nouveau cadre institutionnel, l'efficacité qui a fait défaut jusqu'ici aux pays du bas-Mékong ?
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" " L'AMENAGEMENT DU MEKONG

(1957 -1997)
L'échec d'une grande ambition?

Du même auteur

- Le Mékong du Yunnan à la mer de Chine, 1991, CD12, Metz.

- Monographie de deux provinces septentrionales du Laos - Phong Saly et
Roua Khong, 1994, CDIL, Metz. - Dix-sept années au service des réfugiés d'Indochine: le Comité nationale d'entraide, 1994, Éditions du Saule, Paris. - Barrages internationaux et coopération, ouvrage collectif, 1995, Karthala, Paris. - Les grands pionniers du Mékong, 1996, L'Harmattan, Paris.

Les cartes ont été dessinées par Véronique

Boquet et Catherine Giry.

@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6769-5

Luc Lacroze

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L'AMENAGEMENT DU MEKONG (1957-1997)
L'échec d'une grande ambition?

L' Harmattan 5-7 rue de l'École Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue St-Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y IK9

Radeau descendant

Photo de couverture : le Mekong entre Luang Prabang et Vientiane. Cliché ECPA.

Avertissement

Le présent ouvrage résulte de la réécriture d'une partie d'une thèse de doctorat soutenue en 1991' . Le texte de cette thèse a, à cet effet, été sensiblement abrégé. Il n'en a été retenu, allégés de nombreux développements, citations et tableaux chiffrés, que quelques chapitres de la 3° partie" . Il a par contre été complété et actualisé pour tenir compte des événements qui ont eu lieu de 1991 à 1997 en Asie du Sud-Est, et qui ont concerné les études et les réalisations entreprises dans le but d'aider au développement des pays riverains du Mékong.

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Le Mékong du Yunnan à la mer de Chine. Contribution à l'étude de l'aménagement d'un fleuve tropical. Thèse de doctorat (A.M. 1984) soutenue le 16 mars 1991 devant l'université de Paris IV, Sorbonne. Directeur de recherches et rapporteur: M. Jean Delvert. Cette troisième partie de la thèse de 1991 s'intitulait" L'ère des Nations Unies ". Elle faisait sllite à une première partie, qui exposait le milieu naturel et humain, et à une deuxième partie se rapportant à la période française (1861-1954). 5

Introduction

Le bassin du Mékong couvre, sur les six pays arrosés par le fleuve, 795000 km2. La partie amont du bassin, chinoise et birmane, constitue avec ses 188000 km2 moins d'un quart de la superficie totale, le bassin birman luimême occupe moins de 20000 km2 sur l'étendue qui s'étend du fleuve à la ligne de partage des eaux entre Mékong et Salaouen ; quant à la partie chinoise, elle correspond pour l'essentiel au Yunnan. Des quatre pays du bassin inférieur, c'est le Laos, avec 204 000 km2 - 86 % de la superficie du pays - qui occupe la part la plus grande; la partie thai1andaise, nord-est et nord du pays 26 % de la superficie de la Thaïlande - mesure 182000 km2 ; le bassin cambodgien, qui correspond lui aussi à 86 % de la superficie du Cambodge, occupe 156 000 km2 ; quant au Vietnam, seuls le delta et les hauts plateaux montagnards - 20 % de la superficie du pays - font partie, avec 65000 km2, du bassin du Mékong. Le bassin du Mékong n'a pas été favorisé par la nature: le sol, le plus souvent gréseux, est généralement médiocre, et parfois squelettique. Il est, pour sa majeure partie, acide, dépourvu d'humus, de matières organiques et de bases. Les alluvions récentes du delta ne sont, sur de vastes surfaces, que des terres alunées, impropres à toute culture; les intrusions salines, poussées loin à l'intérieur des terres par la marée, particulièrement en saison sèche, nuisent gravement au sol. Quant au sous-sol, les prospections, qui ont parfois fait illusion, n'ont en fait permis de découvrir que de maigres ressources. La riziculture se satisfait des sols acides et les merveilleuses facultés d' adaptation de la plante à des conditions naturelles les plus diverses, jointes à l'ingéniosité des paysans, procure une alimentation de base, qui n'atteint pas toujours l'autosuffisance. C'est le climat qui présente à cet égard les plus sérieux aléas: climat de mousson, avec l'alternance au cours de chaque année d'une saison sèche et d'une saison des pluies, il fait toujours craindre aux habitants, et particulièrement aux riziculteurs, une sécheresse excessive ou des pluies trop abondantes et des inondations. Les moyennes annuelles des précipitations, de même que leur répartition saisonnière, peuvent varier sensiblement. L'irrégularité des pluies, en dépit de la régularité de l'alternance des saisons, n' assure pas toujours des récoltes suffisantes. Quant aux cours d'eau, qui devraient constituer des voies de communication essentielles dans ces régions, leur profil, en dehors du delta, ne favorise pas la navigation. Des mouvements épeirogéniques du quaternaire expliquent chutes et rapides, aussi bien sur le cours principal que sur les affluents. Le Mékong ne constitue pas le lien indispensable entre l'intérieur de son bassin et la mer. 7

Carte n° 1: Le bassin du Mekong

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A cette" nature généralement hostile"l vient s'ajouter une autre difficulté. Elle a trait à la population: Le Mékong traverse des régions très diverses des points de vue culturel et linguistique; aux quatre pays, Myanmar (Birmanie), Thaïlande, Cambodge et Laos, de civilisation indienne et de religion bouddhique - bouddhisme Théravada, ou du Petit Véhicule -, s'opposent la Chine, et le Vietnam de civilisation chinoise. Par ailleurs cette population est, si l'on peut dire, mal répartie. Elle n'est pas assez dense au Cambodge et au Laos pour permettre un décollage économique. Elle l'est sans doute trop, compte tenu des ressources, sur le plateau de Korat et dans une grande partie du delta. Mais sans doute plus lourdes de conséquences que tous ces handicaps, des guerres, civiles ou étrangères, ont meurtri les pays riverains du Mékong pendant les récentes décennies. En Chine, l'agression des Japonais sur la Mandchourie en 1931, puis leur offensive générale à partir de 1937, auront mis fin - provisoirement - à la guerre civile entre communistes et nationalistes; celle-ci reprendra à l'issue de la Deuxième Guerre mondiale, et Mao Zedong, après la reconquête du pays, pourra proclamer le 1eroctobre 1949 la République populaire de Chine. Au même moment, la jeune République birmane, indépendante depuis le 4 janvier 1948, se trouve confrontée aux multiples problèmes des minorités ethniques, essentiellement Shan, Karen, Chin, Kachin, regroupées autour de Rangoon en une très fragile Union fédérale. Mais les révoltes se répandent aussitôt à travers tout le territoire de la République, pour prendre les dimensions d'une insurrection généralisée, dans laquelle se retrouvaient des communistes et des nationalistes. Cinquante ans après l'indépendance, après deux coups d'État à Rangoon et les signatures de plusieurs modus vivendi, si la Birmanie a survécu aux tendances séparatistes mettant en cause son existence - même, elle n'a pas résolu ses problèmes ethniques. Quant à l'Indochine française, la Seconde Guerre mondiale y a été l'occasion de l'éveil d'une guérilla, favorisé par l'occupant japonais et l'élimination momentanée des Français. Les opérations militaires se sont progressivement intensifiées; la chute du camp retranché de Dien Bien Phu, le 7 mai 1954, a entraîné le départ définitif des Français et la signature des accords de Genève. Cependant les troubles ont repris aussitôt au Sud-Vietnam (République du Vietnam), fomentés par des partisans du Nord-Vietnam (République démocratique du Vietnam). Pour les dirigeants de Hanoï, la coupure du pays le long du 17e parallèle n'était qu'une concession toute provisoire, destinée à obtenir la signature des accords. Le départ des Français leur laissait les mains libres. Un Gouvernement Révolutionnaire Provisoire (GRP) était bientôt créé dans le delta. Le gouvernement de Saïgon, malgré l'aide américaine de plus en plus intensive, ne parviendra pas à contenir l'extension de la zone communiste. Après une dizaine d'années d'opérations militaires - 1964-1975 -, les troupes américaines quitteront l'Indochine, et le Vietnam réunifié deviendra la République socialiste du Vietnam. La même année, 1975, le Cambodge devient le Kamputchéa démocratique des Khmers rouges et le Laos est transformé, après de longues luttes intestines, en République démocratique populaire. Mais la guerre se perpétuera au Cambodge; après quatre années de dictature des Khmers rouges, "l'époque de l'horreur''2, l'armée vietnamienne pénètrera à Phnom Penh en 1979, et y installera un pouvoir à la dévotion de 9

Hanoï. La résistance s'y organisera, diverse et finalement victorieuse. Mais la guérilla, au moment où ces lignes sont écrites, n'a pas encore déposé les armes. On estime que 10 % à 20 % de la population ont péri; les enfants continuent à sauter sur les mines. Seule des pays du bassin du Mékong, la Thaïlande est restée à l'abri des remous qui se perpétuent dans la région depuis les années qui ont précédé la Deuxième Guerre mondiale. Elle a même tiré bénéfice des hostilités qui ont semé la mort et la ruine dans les pays voisins; après avoir pris parti pour le Japon, elle servira de base arrière à l'armée américaine opérant dans l'ancienne Indochine française, et en a recueilli de multiples avantages, concernant en particulier ses infrastructures routières. Alors que les autres pays riverains s'enfonçaient dans la crise, la Thaïlande voyait son économie progresser d'année en année. Peut-on s'étonner que les pays du Mékong, souffrant de ces handicaps que lui infligent autant la nature que les hommes, soient parmi les plus pauvres du monde? Malgré l'amélioration qui s'est produite pendant la dernière décennie, et qu'un taux élevé de croissance démographique risque de compromettre, Vietnam, Laos et Cambodge ont encore un produit national brut par habitant qui se situe entre 280 et 360 dollars par an; c'est un niveau à peine supérieur à celui du Mali ou du Bangladesh; la Chine elle-même approche les 600 dollars, à égalité, sensiblement, avec la Mauritanie et la Guinée. La Birmanie, mais ses chiffres sont contestables, aurait un PNB/hab dépassant 1 200 dollars. La Thaïlande, quant à elle - peut-on là encore s'en étonner! - a vu son économie progresser de façon exceptionnelle depuis une dizaine d'années pour atteindre un PNB/hab proche de 3 000 dollars. Elle reste cependant loin derrière Hong Kong (2310 dollars) et Singapour (28020 dollars)* . Il convient cependant de remarquer que la Thaïlande souffre d'un net déséquilibre interne au bénéfice de Bangkok et des plaines de la Chao Phraya, et au détriment du nord-est et du nord du pays, qui sont parties intégrantes du bassin du Mékong. Or ces pays pauvres disposent d'un atout qui pourrait permettre leur émergence et améliorer sensiblement le niveau de vie de leur population; cet atout, ce trésor qu'elles ont en commun, c'est le Mékong. Fleuve puissant, long de 4200 kilomètres, il a à Kratié à l'entrée du delta, un débit moyen de 13 380 mètres cubes/seconde et un débit maximum (1964) de 50320 mètres cubes/ seconde. Son potentiel, dans tous les domaines, qu'il s'agisse de l'hydroélectricité, de l'irrigation, des transports ou de la production halieutique est considérablement sous-utilisé malgré les tentatives faites depuis des décennies. Cependant une utilisation d'envergure du fleuve ne peut être entreprise isolément par l'un ou l'autre des pays riverains. Leurs besoins sont en effet très différents et souvent contradictoires; des initiatives prises par un pays pourraient avoir des conséquences néfastes pour les autres. Ainsi la Thaïlande devrait pouvoir irriguer de vastes surfaces en saison sèche en prélevant l'eau du Mékong, mais la riziculture du delta souffrirait alors d'une aggravation des intrusions salines. La construction de barrages hydroélectriques sur le cours principal ne manquerait pas d'avoir des incidences en aval sur les pêches, les possibilités d'irrigation et la navigation. En matière de
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Les chiffres cités ici concernant le PNB/hab de l'année 1995 ; Ils sont tirés du bulletinédition 1997 - du Fonds .des Nations Unies pour la population (FNUAP). 10

Carte 2 : Le bassin du Mékong de la frontière du Yunnan à la mer de Chine

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besoin d'énergie, la part de la Thaïlande dans la consommation énergétique totale des quatre pays du bassin inférieur est de 76 %, contre 22 % pour le Vietnam et 1 % pour le Cambodge comme pour le Laos (chiffres de 1995). Or ces deux derniers pays disposent de 84 % du potentiel total. Les possibilités d'exportation d'électricité vers la Thai1ande et les pressions que peuvent subir le Cambodge et Laos peuvent les amener à augmenter leur production au risque de négliger les conséquences d'ordre économique - suréquipement et surendettement - et écologique. Deux maîtres mots sont ainsi venus s'imposer dans toutes les réflexions des experts, dans toutes les négociations des gouvernements en vue de l'exploitation des ressources du Mékong: Cette exploitation ne saurait être que COORDONNÉE et PLANIFIÉE. A défaut de coordination et de planification, aucun progrès ne peut être acquis durablement. Le défi au développement que constitue le Mékong ne sera relevé par les pays riverains que dans la mesure où ils parviendront à coordonner et à planifier leur action. Les pays du Mékong tentent depuis quarante ans de réussir leur émergence et leur développement en tirant partie du fleuve et de ses affluents. Trois institutions différentes se sont succédé à cet effet, sans résultats probants jusqu'à présent: En 1957, un Comité du Mékong, particulièrement ambitieux, réunit les quatre pays du bassin inférieur. Il devra céder la place en 1978 à un Comité intérimaire à trois, - le Cambodge est exclu -, sans avenir et sans doute sans illusion. Le 5 avril 1995 naît la Commission du Mékong; la durée manque pour juger de son action et pour répondre aux questions essentielles: créée par les quatre du bassin inférieur, deviendra-t-elle, après une éventuelle intégration du Myanmar et de la Chine, une structure à six? Pourra-t-elle enfin trouver, dans son nouveau cadre institutionnel, l'efficacité qui a fait défaut jusqu'ici aux pays du bas-Mékong?

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PREMIÈRE PARTIE LE COMITÉ DU MÉKONG septembre 1957-janvier 1978

Les vingt premières années - 1957-1978 - de tentatives d'action coordonnée et planifiée des pays du Mékong sont l'œuvre d'un Comité du Mékong, qui est lui-même l'œuvre de l'Organisation des Nations Unies. Le Comité* , qui devra la presque totalité de ses moyens à l'ONU, portera effectivement la marque de l'Organisation; ses rapports annuels, en particulier, porteront en exergue jusqu'en 1975, un extrait de la charte des Nations Unies: " Nous, peuples des Nations Unies, résolus à favoriser le progrès social et à instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande..., à pratiquer la tolérance, à vivre en paix l'un avec l'autre dans un esprit de bon voisinage..., à recourir aux institutions internationales pour favoriser le progrès économique et social de tous les peuples, avons décidé d'associer nos efforts pour réaliser ces desseins". Cet extrait de la charte ne figurera plus sur les rapports annuels à partir de 1976, mais l'insigne de l'ONU restera en tête de tous les documents officiels du Comité. Le patronage de l'ONU demeurera la garantie de l'assistance financière et technique constamment apportée au Comité par la communauté internationale. Le Comité devra par ailleurs à l'ONU les deux caractéristiques essentielles de sa stratégie, et tout d'abord son aspect global: il s'est donné pour mission de développer l'économie de la région sous tous ses aspects, de façon systématique, de façon intégrale, "the comprehensive development ,,**. Il s'agit de transfonner, à l'aide d'une planification rigoureuse et dans des délais très brefs,
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Le terme" Comité" sera employé pour désigner le " Comité du Mékong ". La doctrine des Nations Unies à cet égard est précisée et codifiée par la FAO (Organisation pour l'alimentation et l'agriculture) dans plusieurs publications et notamment dans les suivantes: - Aménagement des bassins versants - 1979. - Manuel de terrain pour l'aménagement des bassins versants, 1988. Guide pour l'évaluation économique des projets d'aménagement de bassins versants, 1989. Pour la FAO, l'aménagement des cours d'eau ne constitue qu'un aspect de l'aménagement des bassins versants, lequel consiste" dans la manipulation des ressources utiles... L'aménagement des bassins versants doit prendre enconsidération les facteurs sociaux, économiques et institutionnels qui agissent à l'intérieur et à l'extérieur des bassins versants". (L'aménagement des bassins versants, FAO, Rome, p. 8). 13

des régions sous-développées en pays modernes. Si le terme d'" intégral ", qualifiant le développement recherché, disparaît dès le début des années 60 des documents du Comité, son contenu subsiste: le champ d'action du Comité recouvre l'hydro-électricité, l'agriculture, l'élevage, les forêts et la pêche, l'industrie et les ressources minières, les communications terrestres et fluviales, mais aussi, dans le domaine social, l'emploi, l'instruction, le niveau de vie, la santé, la nutrition; l'écologie et l'archéologie, la faune et la flore n'échappent pas à ses investigations. Le caractère particulièrement ambitieux d'une telle politique constitue d' évidence un écueil. La deuxième caractéristique de la stratégie du Comité correspond à l' aspect " intégré" que doivent revêtir les études et les projets, chacun ayant sa fonction propre, mais non détachable de l'ensemble. Ce terme d'" intégré" est très souvent employé dans les documents officiels et s'applique à tous les domaines et à tous les niveaux du développement. Ainsi la navigation sur le Mékong est" intégrée" à l'ensemble des projets d'aménagement, en ce sens que sa réalisation ne peut être effective que si tous les autres objectifs sont atteints; l'intégration correspond ainsi au souci de planification des experts de l'ONU. De même, autre exemple, le développement de l'industrie dans le bassin doit être" intégré ", c'est-à-dire concerté entre les pays riverains pour éviter des concurrences stériles. L'intégration correspond alors à la coordination que le Comité se doit de promouvoir. On conçoit que cette deuxième caractéristique constitue un deuxième écueil, tout aussi redoutable que le premier. Les buts de l'ONU propose au Comité du Mékong, dans une région troublée par la guerre et l'insécurité, sont ainsi, pour le moins, audacieux, et les voies choisies sont parsemées d'obstacles; il semble a priori peu réaliste d'en attendre des résultats concrets dans des délais réduits.

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CHAPITRE PREMIER Naissance et structure du comité du Mékong

L'ONU mettra six ou sept années à convaincre les quatre pays riverains de l'intérêt qu'ils auraient à s'unir et à coopérer pour développer les ressources hydrauliques du bassin. Cette intervention de l'ONU sera l'œuvre d'un de ses organismes spécialisés, la Commission Économique pour l'Asie et l'ExtrêmeOrient, la CEAEO* .

LaCEAEO Parmi les organes principaux entrant dès 1945 dans la composition de l'ONU figure, à côté de l'Assemblée Générale, du Conseil de Sécurité, du Conseil de Tutelle et du Secrétariat, le Conseil Économique et Social, dont les attributions consistent essentiellement à contribuer à l'amélioration du bien-être économique et social des habitants des pays membres des Nations Unies; la nécessité d'une spécialisation géographique dans les attributions du Conseil Économique et Social s'est rapidement imposée: dès mars 1947 apparaissent en effet les premières commissions régionales, dont la CEAEO. Il s'agit en quelque sorte d'une" antenne" du Conseil Économique et Social. Elle a son siège à Bangkok, et tient une ou deux réunions plénières par an dans les grandes villes d'Asie ou d'Extrême-Orient. Son domaine d'action sera plus économique que social, et son activité aura avant tout pour objet d'aider à la reconstruction de régions dévastées par la guerre, et de contribuer au développement des pays les plus pauvres de la région. Il n' y a pas lieu de s'étonner que la Commission marque, dès le début, son intérêt pour l'aménagement des fleuves, "en raison du rôle éminent que joue l'eau dans cette partie du monde, aussi bien pour la culture du riz, que pour l'usage très développé des rivières et des canaux comme moyens de transport "1 . Dans l'organigramme de la Commission apparaît en 1949 une division" de la défense contre les inondations", qui va jouer un rôle essentiel dans ce que
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La CEAEO sera dénommée" la Commission" dans la suite de ce texte. Elle deviendra le 16 septembre 19741a" Commission Économique et Sociale pour l'Asie et le Pacifique, la CESAP ". 15

l'on appellera le projet du Mékong. Très rapidement, en 1951, la division adoptera une nouvelle appellation, qui marque l'élargissement de son champ d'action : elle s'intitulera" bureau de la défense contre les inondations et de la mise en valeur des ressources hydrauliques "2. Simultanément, la Commission va orienter plus particulièrement l'action de ce bureau vers les fleuves internationaux ; une telle directive correspond au souci de l'ONU de développer la coopération internationale; d'autre part, comme il s'agit des fleuves les plus importants, les résultats des actions entreprises devaient être plus spectaculaires. Le bureau de la défense contre les inondations accorda en fait dès 1951 la priorité au Mékong. Cette priorité se concrétisera aussitôt par une série d'études sur le bassin du Mékong, comportant une enquête sur terrain, de portée évidemment très limitée du fait de l'insécurité. Le Laos, le Cambodge et le Viêt-nam, qui étaient devenus autonomes en 1949, n'étaient encore que membres associés de la CEAEO. Les trois pays furent cependant admis à participer avec droit de vote, au même titre que la Thaïlande, aux travaux préparatoires à la mission d'étude, dont les investigations ont été consignées dans un rapport publié en août 19523. Après avoir souligné le caractère forcément artificiel de ses enquêtes, le rapport de 1952 essaie de démontrer" les énormes possibilités du fleuve en matière d'énergie électrique, d'irrigation et de navigation "4. Relevant le fait que les ressources du Mékong sont encore insuffisamment connues, il insiste sur la nécessité d'entreprendre des études plus poussées avant toute décision concernant des travaux de mise en valeur. La signature des accords de Genève deux ans plus tard, et la fin - provisoire - des hostilités, donnèrent un nouvel élan aux ambitions de la Commission vis-à-vis du Mékong: lors de la session de 1954, elle décide en effet, après avoir réaffirmé l'importance prioritaire qu'elle attache à la mise en valeur des bassins des fleuves internationaux, de reprendre, par l'intermédiaire de son bureau de défense contre les inondations, les études et les enquêtes interrompues du fait des hostilités.

Le plan américain

Mais la Commission va être prise de court par des initiatives du gouvernement américain, qui a pris conscience de l'importance stratégique des pays d'Indochine, au moment où la France commençait son repli. Les dirigeants américains estiment en effet que leur intervention - avec un rôle de premier plan - dans la mise en valeur du bassin, serait de nature à servir l'intérêt des pays occidentaux dans le cadre de la guerre froide. Une rivalité va naître à ce sujet entre le secrétariat de l'ONU et le gouvernement des États-Unis d'Amérique, et une polémique, discrète, mais très réelle, occupera les années 1955 et 1956, au cours desquelles deux équipes d'experts vont être envoyées sur place, l'une par le gouvernement américain, l'autre par la CEAEO. En novembre 1955, les quatre pays riverains et le gouvernement américain signent un accord selon lequel une mission américaine, financée par l'Admi16

nistration de Coopération internationales se rendra sur place afin d'évaluer les possibilités de la mise en valeur du bassin. Trois experts américains* séjourneront effectivement dans le bassin, assez brièvement, de fin 1955 à début 1956, et publieront en mars 1956 un rapport intitulé" Reconnaissance report -lower Mekong river basin ". Les recommandations du rapport américain concernent le rassemblement des données de base, les études à effectuer et les travaux à entreprendre. Les données de base à rassembler" sans délai" consistent en levés hydrographiques et topographiques du lit et des berges du Mékong, en levés topographiques et géologiques de l'ensemble du bassin, en mesures du débit du fleuve et de ses affluents, en prélèvements de sédiments, en mesures des précipitations, de la température et de l'évaporation. Les études à entreprendre concernent la préparation des grands travaux. Le rapport souligne en effet la nécessité de procéder à de vastes études préalables avant d'entamer les travaux; ainsi l'inventaire des sites de production d'énergie électrique sur le fleuve et sur les affluents doit être précédé d'une étude du marché de l'énergie dans le bassin et dans la région; les travaux destinés à la maîtrise du fleuve doivent tenir compte des nécessités de l'entretienet de l'amélioration des pêcheries, particulièrement dans la région du Grand Lac. Pour ce qui est de la production agricole, il est recommandé d'étudier dans tout le bassin la diversification de l'agriculture et la possibilité d'obtenir une deuxième récolte. Dans le domaine des transports fluviaux, le rapport estime nécessaire d'effectuer, avant toute décision d'ensemble, une étude générale des transports et des communications, "afin d'obtenir les renseignements économiques et statistiques pour tous les types de trafic". Toutefois certains travaux doivent être effectués sans attendre, car ils concernent des projets urgents, de petite envergure, dont la plupart ont déjà bénéficié d'un début d'exécution à l'époque française: ainsi pour la navigation, il convient de remettre en état les balises et d'en compléter la série" à mesure que des études en révéleront le besoin; il faut aussi améliorer le chenal au moyen de travaux limités de dragage, d'enlèvement de roches ". Pour l'agriculture, le rapport suggère" l'achèvement de la remise en état des ouvrages de Thiep Nhut et d'An Truong au Viêt-nam, et de celui de Chhœung Prey au Cambodge... la continuation des travaux du projet de Caï San au Viêt-nam... et l'expansion du programme de construction de citernes dans le Nord-Est de la Thaïlande... " et plus généralement" la construction de petits ouvrages de défense contre les inondations". Ces recommandations des experts américains peuvent, semble-t-il, être qualifiées de prudentes et de circonspectes; cependant leur rapport restera sans suite. En effet lors de la conférence de Bandung en avril 1955, le Cambodge s'est déclaré" État neutre et non aligné". C'est dans cet esprit qu'il refuse à la mi-1956 de participer à une réunion à laquelle l'Administration de Coopération internationale invitait les quatre pays riverains, afin de négocier les moyens d'exécution des recommandations des experts.
*
Ces trois experts relèvent du " bureau de l'aménagement fluvial" (Bureau of reclamation), lequel entre dans l'organigramme du département de l'intérieur. Ce bureau a coiffé dans les années 30 l'aménagement de la vallée du Tennesse. Il en sera souvent question dans la suite de cette étude. 17

Le plan de la CEAEO

Au même moment, un groupe d'experts6 de la CEAEO entreprenait dans le bassin du Mékong une enquête" qui mobilisa toutes les ressources du secrétariat de la Commission "7. Cette dernière venait en effet de décider de concentrer tous ses efforts sur le Mékong. L'enquête sur le terrain durera deux mois, avril-mai 1956. Simultanément des études théoriques étaient effectuées à Bangkok par le secrétariat de la Commission. Le rapport d'ensemble a été publié le 22 février 1957, sous le timbre du bureau de " la défense contre les inondations et de la mise en valeur des ressources hydrauliques". Intitulé" mise en valeur des ressources hydrauliques du bassin du Mékong "8, il pèsera d'un grand poids sur la suite des projets du Mékong; il convient d'en exposer les grandes lignes. L'objectif général est" d'assurer le progrès économique de cette région "9. Les moyens pour y parvenir sont exposés sous la forme d'un système d'une logique rigoureuse: la modernisation de l'économie exige de l'énergie électrique; le Mékong et ses affluents ont un potentiel hydroélectrique considérable, pratiquement inexploité. Mais les ouvrages que l'on construira seront polyvalents: en plus de la production énergétique, qui permettra le développement industriel du bassin, ils faciliteront la navigation et amélioreront la production agricole. La production énergétique est, et demeurera l'objectif prioritaire du Comité. " On escompte de multiples bienfaits de la mise en valeur du bassin, mais l'énergie est l'élément fondamental de sa justification économique et financière... Les pays du bassin doivent, dans la mesure de leurs possibilités et selon une cadence logique, s'industrialiser. .. Pour accélérer ce processus d' industrialisation, il leur faut de l'énergie "10. En ce qui concerne la navigation, les retenues des barrages submergeront les principaux obstacles, et particulièrement la plus grande partie des rapides entre Luang Prabang et Vientiane, les Khemarat, les chutes de Khône et les Sambor. Les bateaux pourront franchir les barrages par des écluses ou des canaux latéraux. Quant à la production agricole, elle est freinée par les inondations de saison des pluies et par la sécheresse des mois d'hiver. En accumulant dans les retenues l'excédent d'eau, on évitera les risques dûs aux graves inondations. Les " lâchures " d'eau en saison sèche, permettront d'irriguer, d'obtenir une deuxième récolte de riz ou de diversifier les cultures. L'augmentation des débits d'étiage aura, de plus, pour résultat de réduire les intrusions salines dans le delta. Enfin l'énergie électrique sera utilisée pour le pompage en vue du drainage et de l'irrigation. Vu dans ses grandes lignes, le projet de la commission repose donc, apparemment, sur des bases solides; mais les perspectives ouvertes par le rapport deviennent pour le moins aventureuses lorsqu'on entre dans le détail, compte tenu en particulier des délais prévus pour la réalisation: sept sites sont envisagés sur le cours principal et un sur un affluent* pour la construction de barra* Il s'agit des barrages de Luang Prabang, Pamong, Thakhek, Khemarat, chutes de Khône, Sambor, Tonlé Sap et celui de la Nam Theun (Haute Nam Ca Dinh), affluent du Mékong. 18

Carte 3 : Projets de barrages du rapport de 1957

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ges, mais cinq projets sont étudiés plus à fond; il s'agit des barrages de Pamong, de Khemarat, des chutes de Khône, de Sambor et du TonIe Sap*. Or le rapport précisell : " A condition de disposer des capitaux et de la main-d' œuvre tech-'nique nécessaires, il devrait être possible de construire (ces cinq barrages) dans les vingt années à venir ". Certes, cette prévision est assortie de réserves: " Le but que l'on se propose est surtout de déterminer quels ouvrages justifient de plus amples études détaillées ". La suite de cette étude montrera le caractère excessivement optimiste d'une telle appréciation et les conséquences qui en résulteront. Il n'en demeure pas moins que le rapport" envisage la situation qui pourra se présenter dans vingt ans... si les cinq projets sont réalisés "12. IlIa décrit avec d'étonnantes précisions sous trois aspects: production d'énergie, navigation et agriculture: A) - La production annuelle d'énergie électrique des cinq sites en question est estimée à 13470 GWh13, dont le prix de revient sera très basl4. Le rapport pose la question essentielle: " Dans quelle mesure est-il nécessaire de produire de vastes quantités d'énergie hydroélectrique? "15 Il apporte la réponse: "Si l'on fournit à cette zone de l'énergie à bon marché et des matières premières, l'industrie s'y développera rapidement et suscitera une demande d'énergie accélérée... Or le bassin du Mékong renferme des gisements minéraux qui pourraient aider le développement industriel. Par exemple, on a découvert des gisements de minerai de fer de bonne qualité à Chiang Khan, dans le nord-est de la Thaïlande et à Phnom Deck au Cambodge. Le minerai pourrait être fondu près du site d'extraction, si l'on disposait d'énergie peu coûteuse. De même on pourrait développer l'extraction de l'étain à Thakhek et traiter le minerai dans la région. On pourrait créer une industrie des engrais chimiques près de Khemarat, en vue de produire du sulfate d'ammonium à partir du minerai de gypse qui se trouve à proximité. On pourrait fabriquer au même endroit de la pâte à papier sèche en utilisant de la chaux indigène, ainsi que le bambou et d'autres bois tendres flottés au fil du fleuve. Des usines d'aluminium pourraient être créées près des sites de Khône et de Sambor et des usines d'alumine près de la côte. On trouve de la bauxite dans les pays voisins tels que l'Indonésie ou la Malaisie... On pourrait trouver de gros consommateurs dans les zones du littoral, par exemple à Bangkok et à Sri Raja en Thaïlande, à Saïgon et à Tourane au Vietnam du sud, à Phnom Penh et à Kompong Som au Cambodge, où les matières premières et d'autres ressources existent ou peuvent être importées. L'expérience a montré que l'établissement de grandes industries à proximité d'un
Ce projet de la Nam Theun constitue une exception, car le rapport estime ne devoir traiter que du cours principal et des affluents: "il convient de s'attacher surtout aux projets les plus intéressants sur le fleuve lui-même; les projets relatifs aux affluents situés tout entier dans un seul pays ont été laissés aux soins du pays intéressé. Il est souhaitable que les plans de mise en valeur des affluents, lorsqu'ils seront terminés, soient coordonnés avec les plans prévus pour le fleuve, afin d'avoir un cadre général pour la mise en valeur de l'ensemble du bassin inférieur" (Rapport du 22 février 1957, page 43). L'ouvrage du TonIe Sap est considéré comme faisant partie des ouvrages du cours principal, " car une proportion appréciable du débit du Mékong traverse le grand lac au cours de la saison des pluies. En outre la régulation des eaux de l'émissaire du lac aurait un effet sur le débit, en aval de Phnom Penh, tout comme un barrage de régulation sur le cours principal" (Plan indicatif de 1970 - Page V - 20).

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20

port convenable ne dépend pas nécessairement des ressources de l'arrière-pays immédiat. On peut facilement encourager de telles industries en important par mer des matières premières à un coût relativement faible, à condition de disposer d'énergie peu coûteuse. . . Il n'est peut-être pas possible d'évaluer avec précision la demande d'énergie..., mais il est certain que la demande potentielle est considérable et que le développement des nouvelles industries signalées ci-dessus doit être considéré dans le contexte d'un approvisionnement en énergie abondant et peu coûteux, que rendraient possible les projets considérés". B) Dans le domaine de la navigation fluviale, le rapport pose, comme il l'a fait pour la production énergétique, la question essentielle: " Quelle sera la demande probable de transport à l'avenir? Quel est le moyen le plus économique de satisfaire à la demande future: transport par eau, par fer ou par route? "16 Les réponses, bien qu'assorties de réserves, sont encore plus précises que celles concernant l'énergie: " Si les cinq projets proposés dans le présent rapport sont réalisés (dans les vingt prochaines années), on disposera de grandes quantités d'énergie à bon marché, de vastes espaces seront irrigués, le Mékong sur tout son cours jusqu'à Luang Prabang sera navigable pour les bateaux modernes de navigation intérieure, et les frais de transport seront bien moins élevés "17. Ce rapport évoque d'abord l'augmentation du trafic lié à la progression démographique et à l'élévation du niveau de vie, puis il poursuit: "Cependant ces quantités ne représentent qu'une faible partie de l'accroissement auquel il faut s'attendre. La création d'industries nouvelles, l'utilisation plus intense des ressources naturelles et le développement de la production forestière provoqueront sans doute des demandes sans précédent dans le domaine des transports. Suit une évaluation chiffrée, "non limitative... un ordre de grandeur ", du trafic auquel pourrait donner naissance dans vingt ans ces activités nouvelles. Quelques exemples, concernant les transports vers un port de mer en vue de l'exportation suffirait à donner une idée de l'optimisme des experts de la

CEAEO:
- Pâte à papier sèche: 1 million de tonnes produites dans la région de Khémarat. - Sulfate d'ammonium: 200 000 tonnes, provenant de la même région de Khemarat. - Aluminium: 90 000 tonnes, provenant de Khône et de Sambor. - Zinc et plomb: 10 000 tonnes, depuis Paksé. - Concentré de cuivre: 10 000 tonnes depuis Savannakhet. - Bois de teck: 60 000 tonnes, des forêts laotiennes. -Autres bois d'œuvre: 1 million de tonnes, des forêts laotiennes. La totalité du trafic ne sera pas assurée par le fleuve, mais répartie en fonction des coûts de transport entre le rail, la route et le fleuve. Le rapport estime que" pour le transport des marchandises en vrac de qualité inférieure entre un port de mer et Vientiane ou l'amont, le transport par rail de Bangkok serait préférable. Pour l'importation et l'exportation de marchandises de ce genre vers et de Khamarat, ainsi que des centres situés plus en aval, c'est le Mékong qui offre la voie la moins coûteuse. Le transport de marchandises de ou vers la région située entre Vientiane et Khémarat constitue un cas limite, que l'on 21

pourra trancher lorsqu'on possédera des renseignements plus précis "18. Le rapport n'en annonce pas moins un chiffre impressionnant: "la valeur annuelle des exportateurs par la voie du Mékong pourrait dépasser 250 mil~ lions de dollars, ce qui représenterait un rapport très appréciable pour les pays du bassin "19. C) Les perspectives concernant l'agriculture sont tout aussi attrayantes. La régularisation du régime du fleuve, en maîtrisant les crues, et en augmentant les débits d'étiage*, permettrait d'irriguer 9 millions d'hectares, soit une superficie largement supérieure à celle cultivée - pour la plus grande partie sans irrigation - à l'époque de l'établissement du rapport; en effet, 5 700 000 hectares étaient alors cultivés dans le bassin; 171 000 hectares, soit 3 % du total, étaient irrigués. Par ailleurs 1 million d'hectares seront, d'après le rapport, protégés contre les inondations dans le delta, et les intrusions salines seront considérablement réduites. Le rapport se termine par des recommandations portant en particulier sur la nécessité d'une coopération entre les quatre pays riverains, reposant sur le fait que le bassin constitue un tout, et que tout projet, particulièrement ceux du cours principal, aura des effets sur le territoire de plusieurs pays. Cette coopération doit commencer dès la phase de recueil des données de base, concernant notamment la cartographie et l'hydrographie, pour lesquelles des normes uniformes doivent être adoptées. Elle sera tout aussi indispensable dans les phases de planification, de construction, puis de gestion des ouvrages. C'est pourquoi le rapport propose que soit créée" une organisation internationale, ou un bureau central. .. Cet organisme pourrait consister en un groupe d'experts, un comité ou une commission, au gré des pays intéressés. Finalement ces pays pourraient conclure une convention et créer un organisme pennanent chargé de la mise en valeur du bassin "20. Une question se pose de toute évidence à la lecture du rapport des experts de la CEAEO : pourquoi présenter aux quatre pays riverains des perspectives manifestement irréalisables, qui sont plus proches de vœux ou de souhaits que de réalités? Pourquoi masquer les multiples problèmes qui allaient se poser, problèmes d'ordre technique et financier, mais aussi d'ordre juridique et psychologique, problèmes qui sont peu ou mal résolus quarante ans après l'établissement du rapport ? Les auteurs avaient-ils comme ambition de marquer leur différence avec les rapporteurs beaucoup plus circonspects du bureau américain d'aménagement fluvial? Ou tenaient-ils simplement à provoquer un choc, susceptible d'amener les pays riverains à réagir?
* Selon le rapport, l'ouvrage de Pamong augmenterait le débit d'étiage de 200 mètres cubes/seconde pendant 115 jours, et celui de Khemarat de 500 mètres cubes/seconde. La moitié de ces écoulements supplémentaires pourrait être utilisée pour l'irrigation, l'autre moitié destinée à faciliter la navigation. Le barrage sur le Tonlé Sap permettrait d' augmenter pendant cinq mois" de 4 500 mètres cubes/seconde le débit d'étiage du Mékong et du Tonie Sap, soit de plus de deux fois le débit minimum actuel des deux cours d'eau". (Rapport du 22 février 1957, page 60). 22

La naissance du Comité

Toujours est-il que le rapport est accueilli avec faveur - avec ferveur -lors de sa présentation devant l'assemblée générale de la CEAEO, treizième session, en mars 1957. Le rapport annuel d'activité pour la période de février 1956 à mars 1957, adressé par la CEAEO au Conseil Économique et Social précise21 : "La Commission fait l'éloge de l'œuvre utile et constructive du bureau pour la défense contre les inondations et la mise en valeur des ressources hydrauliques" (qui a présenté le rapport des experts) ; puis il ajoute: " La Commission fait sienne la déclaration suivante présentée par la délégation du Laos, conjointement avec celles du Cambodge, de la Thaïlande et du Vietnam : les délégations des pays riverains du cours inférieur du Mékong, - Ayant pris connaissance du document intitulé" mise en valeur des ressources hydrauliques du bassin inférieur du Mékong" ; - Félicitent pour ce travaille secrétariat de la Commission et en particulier son bureau pour la défense contre les inondations et la mise en valeur des ressources hydrauliques; - Estiment qu'il présente une réelle utilité en ce qui concerne le développement de leurs économies; - Expriment le vœu que de telles études soient poursuivies conjointement avec les quatre pays intéressés, afin de déterminer plus en détail dans quelle mesure les projets envisagés concernant l'énergie hydroélectrique, la navigation, l'irrigation, le drainage et la défense contre les inondations sont susceptibles d'intéresser plusieurs pays ". Dès lors, et sans attendre que" les études déterminent dans quelle mesure les projets sont susceptibles d'intéresser plusieurs pays ", tout ira très vite. Dès le 20 mai, des représentants des quatre pays se réunissent à Bangkok, au siège de la CEAEO, et " expriment le désir de voir débuter le plus tôt possible l'étude approfondie des trois emplacements les plus favorables signalés dans le rapport d'experts de février 1957, (il s'agit de Pamong, Sambor et Tonlé Sap), recommandent de créer un comité pour la coordination des études sur le bassin inférieur du Mékong, qui serait composé de représentants des pays riverains et recevrait l'aide du secrétariat de la CEAEO... ; ils recommandent également que les pays adressent conjointement à l'ONU une demande d'assistance technique22. Les 32 octobre et 1ernovembre 1957, le" Comité pour la coordination des étude sur le bassin inférieur du Mékong ,,* tient sa première séance à Phnom Penh. Il adopte son statut et son règlement intérieur; il accepte avec gratitude les 60 millions de francs que le gouvernement français leur avait offerts pour le financement des prochaines études; ce sera la première aide internationale dont il bénéficiera. La teneur de la demande adressé à l'Administration de l'Assistance Technique est significative de l'état d'esprit des quatre gouvernements au moment de la création du Comité: " Ces gouvernements demandent à l'Administration de l'Assistance Technique... de fournir les services d'un groupe de 4 à 6 spécia* Il est couramment appelé" Comité du Mékong". Cette dénomination ou plus simplement celle de " Comité" seront utilisées dans la suite de ce texte. 23

listes pour une période de trois mois environ... La tâche de ces spécialistes sera la suivante:
1) Examiner les études déjà effectuées sur le Mékong, notamment le document de la CEAEO de février 1957, en vue de déterminer la portée et la nature des nouvelles études et enquêtes qu'il faudra entreprendre pour dresser les plans d'une complète mise en valeur des ressources hydrauliques et autres ressources annexes du bassin inférieur du Mékong.

2) Recommander un plan d'échelonnement des nouvelles études et enquêtes à entreprendre pour éviter les retards et les doubles emplois... Les quatre gouvernements demandent instamment à bénéficier dans le plus bref délai des services de ce groupe de spécialistes, afin que les nouvelles études sur le bassin inférieur du Mékong puissent se poursuivre rapidement "23. La mission aura bien lieu comme on le verra plus loin, dans les conditions souhaitées par les quatre gouvernements, et son rapport sera intitulé: " Programme d'études et d'enquêtes pour la mise en valeur intégrale du bassin inférieur du Mékong", (for comprehensive development of the lower Mekong basin). Le Comité du Mékong aspire donc bien à une mise en valeur" complète et rapide" des ressources hydrauliques - et des ressources connexes - du bassin inférieur du Mékong. Mais quelle est la nature exacte de ce Comité du Mékong?

Le Comité du Mékong Le Comité du Mékong est un organisme international, composé de représentants des quatre pays riverains; ses attributions consistent" à encourager, à coordonner, à diriger, à surveiller la planification et les études relatives à des travaux de mise en valeur des ressources hydrauliques du bassin inférieur du Mékong". (Article 4 des statuts, qui figurent en annexe l au présent texte). Les représentants des gouvernements" agissent en qualité de plénipotentiaires" (article 1er),le Comité est présidé successivement par chacun de ses membres..., chaque membre assumant les dites fonctions pendant un an (article 2). Le président réunit les membres du Comité lors des sessions qui se tiennent successivement, et sauf exception, dans les capitales de chaque État, à raison de trois ou quatre par an. L'article 5.3 prévoit que les décisions du Comité sont prises à l'unanimité. Cette clause est évidemment destinée à préserver la souveraineté de chaque État membre. Il convient d'exposer d'une part les attributions du Comité, qui sont demeurées inchangées pendant près de 40 ans, d'autre part ses relations avec la CEAEO, enfin son organisation, appelée à subir plusieurs modifications.

24

Les attributions

du Comité

Elles concernent, comme on vient de le voir, la planification et les études, c'est-à-dire les travaux préparatoires à la phase de réalisation des projets. Son rôle s'arrête donc en principe, lorsque, pour prendre un exemple, la construction d'un barrage commence. Au-delà du texte du statut, l'examen de la pratique amène à deux remarques : - Le Comité a élargi dès l'origine son champ d'action bien au-delà de" la mise en valeur des ressources hydrauliques du bassin, puisque son activité s'étend en fait à l'ensemble des ressources. Un projet d'amendement présenté à cet égard en 1965, n'a pas reçu l'accord unanime des quatre et n'a donc pas été adopté24. Il visait" à refléter l'élargissement du champ d'action du Comité". Ce rejet est resté sans conséquence pratique. - Le texte des statuts ne fait aucune distinction entre le cours principal et les affluents, toutes les ressources hydrauliques entrant en principe dans les attributions du Comité. On a vu que pour le rapport de février 1957, les affluents " situés tout entier dans un seul pays" devaient relever de la compétence de cet État, sous réserve du respect d'un plan général d'aménagement. Dans la pratique, la plus grande souplesse caractérise l'action du Comité, qui coiffe certains projets d'affluents, en ignore d'autres, intervient encore de façons très diverses, accordant conseil et assistance à la demande. Cette diversité dans l'action du Comité explique que sur les listes établies par le Comité, des ouvrages construits sur affluents figurent des aménagements réalisés aussi bien en dehors, que sous l'égide du Comité.

Relations entre le Comité et la CEAEO

Une certaine ambiguïté semble avoir été entretenue dans ce domaine. Elle marquait déjà les statuts du Comité, dont le chapitre 1 précise: " Le Comité est créé par les gouvernements du Cambodge, du Laos, de la République du Vietnam et de la Thaïlande, comme suite à une décision prise par la CEAEO à sa treizième session ". En réalité la décision en cause avait simplement consisté pour la CEAEO " à faire sienne la déclaration présentée par les quatre pays riverains approuvant le rapport des experts de février 1957 ". Mais l'ambiguïté de la formule a amené le Comité, dans son rapport annuel de 1967, à ce commentaire: "Lors de l'élaboration des statuts du Comité, l'un des problèmes essentiels a été de trouver un moyen grâce auquel le Comité, tout en appartenant aux quatre pays riverains, puisse néanmoins recevoir des Nations Unies, et en particulier de la CEAEO, l'appui dont il pourrait avoir besoin. Les statuts ont atteint cet objectif en disposant que le Comité serait créé par les quatre gouvernements, mais comme suite à une décision prise par la CEAEO à sa 13esession "25. On remarque cependant que plusieurs documents, émanant du Comité et se référant aux statuts, ne font pas allusion à une décision, mais à un vœu, ou à une recommandation de la CEAEO ; cependant les correspondances officiel25