L'asean et la Construction Régionale en Asie du Sud-Est

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L'association des nations de l'Asie du Sud-Est a célébré ses trente ans dans un climat difficile. L'ASEAN subit en effet les conséquences directes d'une remise en question profonde des systèmes politiques et économiques dans la région. Alors que L'ASEAN avait toujours su prouver son utilité jusqu'à présent, elle traverse sans aucun doute l'épreuve la plus sérieuse de son existence.
Publié le : vendredi 1 mai 1998
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EAN13 : 9782296364226
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L'ASEAN ET LA CONSTRUCTION REGIONALE EN ASIE DU SUD-EST

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
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@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6649-4

Sophie Boisseau du Rocher

L'ASEAN ET LA CONSTRUCTION REGIONALE EN ASIE DU SUD-EST

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

L'ASEAN
La construction régionale en Asie du Sud-Est

Introduction:

originalité et spécificité du processus de régionalisme en Asie du Sud-Est

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I

Un contexte

en évolution:

origines

et arguments 39 53 85 91

chap chap chap chap

1: la phase de décolonisation 2: la construction stato-nationale 3: l'étau de la bipolarité 4: l'échec des tentatives antérieures

II Institutions: chap chap chap chap

logiques

et fonctionnement 107 1I5 133 145

1: le flou des textes institutionnels 2: une structure pyramidale 3: la résistance au supranational 4: "l'état d'esprit ASEAN"

III Rayonnement internationale de l'ASEAN chap chap chap chap

et

mobilisation:

l'identité

1: la méthode ASEAN 2: l'ASEAN et la guerre froide 3: le catalyseur indochinois 4: l'ASEAN et le nouvel ordre mondial

167 185 21I 235

IV Enjeux et perspectives:

l'utilité de l'ASEAN 251 269 293

chap 1: vers l'intégration économique? chap 2: une communauté de sécurité résistante? chap 3: un élargissement difficile

Conclusion: l'ASEAN, un modèle à l'épreuve

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INTRODUCTION

Cet ouvrage est l'aboutissement d'une réflexion amorcée il y a près de cinq ans quand la fin de la guerre froide, les transformations profondes de l'ordre international et les mutations asiatiques ont modifié notre perception des dynamiques régionales. En Asie orientale, et plus précisément en Asie du Sud-Est, ces évolutions se greffaient sur des processus internes qui, tout ensemble, remodelaient le processus régional amorçé le 22 août 1967 avec la création de l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est. Entre les turbulences internes et externes, l'espace régional constituait à nouveau pour ces jeunes Etats une aire de stabilité indispensable. Jusqu'à la fin des années 1980, les processus de régionalisation en Asie ont été sous-estimés, voire négligés en France. On en restait à l'idée, facile parce que pas totalement fausse mais pourtant insuffisante, que ce régionalisme était un produit de la guerre froide et peut-être aussi avancaient certains, une pâle copie de l'expérience européenne. Mais en appliquant les critères et les principes de ce régionalisme européen, les chercheurs prolongeaient plus qu'ils le pensaient d'ailleurs, les défauts d'isomorphisme de la période coloniale. Plaquer les logiques, les critères ou les rythmes d'un processus sur l'autre relève non d'une erreur dans la forme, mais plus sérieusement d'une erreur sur le fond. Le simple usage du vocabulaire montre la distance qui sépare les deux processus. Quand on évoque la Communauté européenne au début des années 1970 ou l'Union européenne aujourd'hui, on pense immédiatement à la notion d'intégration, qui, même dans une logique strictement fonctionnelle ne fait pas sens pour l'ASEAN. Clairement, l'ASEAN s'oppose à une perspective d'intégration parce que, selon ses fondateurs, "un cadre institutionnel ne crée pas par magie des solidarités". A aucun moment, dans l'expérience sud-est asiatique, n'a été envisagé un transfert, ou même simplement un dédoublement, d'allégeance: les Etats-fondateurs ne transigeront pas avec une indépendance récemment acquise. Aucune délégation d'autorité n'est concevable même si elle peut paraître parfois justifiée. Le supranationalisme est un mot inconnu dans cette partie du monde puisque le régionalisme y est considéré non comme une fin en soi mais comme un outil à la disposition des Etats: l'ASEAN est donc un instrument qui gère à la fois les nationalismes et les interdépendances. Comme ses membres n'attendent rien d'une éventuelle intégration, ils ne connaîtront ni les secousses ni les frustrations suscitées ailleurs. Puisque cette entreprise leur rapporte toujours plus qu'elle ne leur coûte, elle suscitera un sentiment très positif. Ne se posant pas en termes identiques, la valeur explicative du modèle européen est par conséquent

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faible et pourrait même nous induire en erreur en déformant l'identité et le propos de notre objet. Les virulentes critiques adressées par de nombreux observateurs à l'égard de "l'échec ASEAN" a incité l'ancien ministre singapourien des Affaires étrangères, un des pères fondateurs, à mieux préciser le projet adopté en 1967. Toute analogie avec la Communauté européenne est fermement rejetée "puisque le régionalisme ASEAN est fondamentalement différent. L'objectif de l'ASEAN n'a jamais été, et ne devrait jamais être, l'intégration politique et économique de ses membres. Si tel avait été le cas lorsque l'Association a été créée en août 1967, je peux vous assurer que l'expérience aurait été de courte durée et qu'elle aurait laissé des traces durables d'animosité intense, de suspicion et de turbulences dans la région" (1). Et pour clore le débat, S. Rajaratnam ajoute: "le seul but véritable de l'ASEAN est de faire progresser les intérêts nationaux. C'est ce que le régionalisme signifie dans l'esprit de ses membres". Conclusion logique: le nationalisme et le régionalisme progresseront à l'unisson. Quant à d'autres expériences d'organisations régionales, celles que les pays en voie de développement ont créées dans les années 1960 par exemple, l'Organisation de l'unité africaine (mai 1963), le Marché commun arabe (1964) ou le Pacte Andin (mai 1969) entre autres, elles ne nous éclairent pas beaucoup plus. En effet, la genèse et les objectifs de ces organisations montrent des processus différents où les critères retenus ne sont pas les mêmes que pour l'ASEAN; la comparaison n'est pas soutenable. A titre d'illustration, on retiendra que la première organisation régionale d'Amérique Latine constituée en février 1960, se dénommait, appelation révélatrice, l'Association Latino-Américaine de Libre Commerce. La progression régionale a été pensée à partir de l'imbrication (ou la tentative d'intégration) des économies et des échanges, ce qui n'est pas le cas de l'ASEAN. Soumis aux mêmes pressions économiques et commerciales, l'Association n'a pas lancé de grandes diatribes contre le "néocolonialisme occidental"; elle n'a pas non plus cherché par d'ambitieux projets d'intégration, à régulariser les termes d'échanges déséquilibrés. A l'inverse, elle a admirablement utilisé et manipulé les potentialités de l'ordre international pour mieux défendre les intérêts de chacun de ses membres. Aucun des paradigmes utilisés habituellement n'est donc tout à fait approprié pour la compréhension de l'ASEAN. L'Association ne rentre dans aucune case théorique répertoriée et mise en application sur d'autres continents. Ces références extérieures, qui ont plus de points communs entre elles qu'avec l'ASEAN, révèlent la complexité de notre objet et la singularité de sa trajectoire.

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L'ASEAN n'est l'épigone ni de la Communauté européenne, ni de quelque autre organisation même si l'effet d'imitation, ou plus précisément l'effet de conformité aux normes internationales, ne doit pas être sous-estimé. On montrera en effet comment l'Association s'est apparemment pliée aux normes et aux règles en vigueur sans pour autant les appliquer dans ses enceintes. Pour ne pas "perdre la face" au sein d'une communauté internationale conformiste dont ils pouvaient instrumentaliser les attentes et pour éviter des contreverses inutiles, les dirigeants ont rusé, se conformant sans enthousiasme à certaines requêtes extérieures sans éprouver le besoin de les mettre en oeuvre. Ce qui expliquera, par exemple, les multiples déclarations en faveur d'une coopération économique plus significative (2) et les maigres résultats réalisés sur ce terrain-là, les membres ne souhaitant pas, au fond, accélérer la cadence. Combien de recommandations faites, de comités formés et d'accords conclus sans la moindre répercussion sur le terrain (3) et sans que ces détours et les retards engendrés gênent, ou culpabilisent, les partenaires. Ce décalage entre le discours et la réalité rend à première vue notre objet fuyant, informe, évasif. Sa plasticité et son aspect nébuleux ont même été interprétés comme un manque de consistance et de sérieux. Tout crédit lui a été retiré alors qu'il aurait fallu comprendre que la clef des discours et des ambitions affichées n'était pas opérante pour appréhender l'essence du système mis en place. La communauté scientifique a attendu de l'ASEAN qu'elle émette des repères susceptibles de faciliter son classement dans un espace-temps qui n'était tout simplement pas plus sien que les concepts d'Etat ou d'organisation régionale ne lui étaient familiers. Il était pourtant irréaliste d'attendre de cette initiative régionale des résultats que les dirigeants, plus sages et plus impliqués que les observateurs, savaient ne pas pouvoir produire. En calquant nos schémas et pratiques sur le terrain local, on a ainsi sous-estimé ce que la formule apportait de novateur et négligé son potentiel heuristique. De même, en plaçant l'Association devant l'obligation de produire des résultats pour pouvoir "enfin" la qualifier d'organisation régionale viable (les appels réguliers lancés aux fondateurs pour qu'ils traduisent leur volonté politique par des mesures concrètes fournissent l'illustration de cette impatience), on s'est fourvoyé sur la nature d'un régionalisme qui privilégie le cycle long sur l'événement ponctuel, la confiance sur l'apparence, sans souci de rentabilité du temps qui passe. Avant de s'interroger sur la décoration et la production de l'édifice ASEAN, les cinq partenaires ont décidé de consolider les bases quel que soit le temps nécessaire à cette tâche. L'ASEAN nous place dès sa genèse, et à cause de sa genèse, face à son altérité; non pas une altérité revendicative, bruyante ou didactique, mais une altérité indépendante, assurée, patiente. Elle n'affiche aucune ambition précise mais permettra, souvent dans la discrétion et par des méthodes plus proches de celles 11

des réseaux que des appareils diplomatiques traditionnels et institutionnels, de régler des tensions qui auraient probablement abouti au conflit quelques années plus tôt et déclenché une déstabilisation des pouvoirs en place. En ce sens, l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est a satisfait les attentes des pères fondateurs en instituant de facto "une communauté de sécurité". L'essentiel n'est donc pas là où on l'attendait et ce serait bien passer à côté du message de l'ASEAN car "celle-ci est plus qu'une organisation: c'est un état d'esprit" (4). Sa construction intellectuelle utilisera des cheminements nouveaux, des codes culturels locaux, qui, tant qu'ils n'étaient pas perçus comme tels et crédibles, ont retardé la conceptualisation d'un modèle ASEAN. Or, pour bien appréhender la signification de l'ASEAN, il semble qu'il faille replacer les enjeux en cours dans leur contexte historique et culturel. C'est là un moyen qui permet de mieux saisir cet "état d'esprit" dans sa globalité. L'ASEAN et les théories de la construction régionale

Entreprendre une recherche sur l'ASEAN, c'est déjà se heurter à la difficultéde tracer les contours de ce qu'on définit par "organisationrégionale". La classificationmême de notre objet dans la catégorie "Organisation Internationale" pose problème car si l'on s'en tient à la définition synthétique proposée par Michel Virally (5), l'ASEAN ne répond pas aux critères suggérés (parmi les groupements régionaux qui existent, l'ASEAN est le seul à ne pas avoir de charte). En outre, elle dément le postulat communément reconnu que l'organisation régionale est un acteur autonome, doté d'une volonté et d'une autorité propres (6); en fait, elle serait, au moins dans les dix premières années de son existence, une conférence diplomatique ralentie. Comment situer et définir l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est?
La théorisation du modèle empruntera dans une alchimie unique, des angles d'approche, des critères, des variables, des paradigmes disparates pour aboutir quelque 30 ans plus tard, à la formule inédite qui retient aujourd'hui notre attention et qui élargit sensiblement notre grille de lecture théorique. Le régionalisme n'est un concept ni linéaire, ni stable et tenter d'établir des cases théoriques étanches ne parlU"tpas probant. Ainsi, l'hypothèse de l'école systémique (7) pourrait sembler opérationnelle puisqu'elle s'interroge sur les interactions entre un ensemble d'éléments (les pays-membres) situés dans une structure (l'ASEAN) et reliés entre eux par plusieurs niveaux d'intérêts et des mécanismes d'équilibre assez subtils. Pourtant, son application attentive dénie précisément sa pertinence pour notre

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étude: on est bien en présence d'un système (8) et d'un processus (9) qui placent les unités en interaction mais ont pour objet non pas de coordonner ou d'exploiter des conduites interdépendantes mais à l'inverse de les isoler les unes des autres par une méthode de compartimentage qui réduira les vagues environnementales. La coopération ASEAN consisterait, si on ne craignait pas une formule trop réductrice, à ne pas coopérer, à être d'accord de ne pas être d'accord sans humilier ("to agree to disagree without being disagreeable"). La logique est inversée. Dès lors, se pose la question de savoir si un système "fermé", "atomisé", créé pour limiter les interactions entre des acteurs transnationaux accusés de menacer la construction des communautés nationales (10), peut encore faire sens et être considéré comme un système? Même si les multiples exceptions à la règle, les négociations au cas par cas ou les interprétations libres du fonctionnement ASEAN rendent difficile la formulation d'un système à la manière du système européen, on ne peut dénier l'efficacité des règles tacites, et cohérentes. qui régissent le tout complexe que forme l'Association. L'ASEAN a accueilli, de la manière la plus naturelle qui soit, le Vietnam communiste dans ses rangs (juillet 1995), entreprise qui eût été inenvisageable sur les plans théorique et pratique entre la CEE et les pays de l'Europe de l'Est avant 1989. Le modèle de Karl Deutsch (Il) insiste sur l'importance des niveaux de communication existant au sein de la communauté et entre les communautés; leurs interactions devraient prévenir les risques de conflit et amener des "changements pacifiques entre les populations;'. Précurseur de l'école transnationale, Karl Deutsch met plus l'accent sur les solidarités microcommunautaires (dont le dynamisme réapparait avec l'intensification des transactions dûe aux progrès technologiques) que sur les rapprochements inter-étatiques. Pour Deutsch et ses collaborateurs, la communauté nationale est toute entière dépositaire de la souveraineté politique et c'est donc à travers elle qu'il faut relever les indices permettant d'aboutir à l'interdépendance mutuelle (plus les échanges sont volumineux, plus le degré d'interdépendance est révélateur de l'émergence d'une "communauté de sécurité fusionnée" (amalgamated security community». Cette analyse transactionnelle (12) n'est d'emblée pas applicable à notre terrain (13) où, au milieu des années 1960, la souveraineté politique est incarnée par les hommes au pouvoir à qui incombe la tâche de créer la nation. Il n'y a donc rien de surprenant que la "communauté de sécurité" établie découle de la seule bonne communication entre les représentants de l'Etat et que celle-ci suppose. de manière contradictoire pour Deutsch, la réduction des échanges entre des ~tégories d'acteurs transnationaux susceptibles de mettre en péril les processus des communautés nationales. La centralité de l'Etat et les enjeux qui menacent sa stabilité ne sont pas assez pris en compte alors qu'ils sont essentiels dans la compréhension de l'ASEAN.

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Toutes les études effectuées sur les processus décisionnels en politique étrangère dans les pays fondateurs au moment de la création de l'ASEAN insistent sur la faible participation des populations et l'extrême concentration des prises de décision. Les bureaucraties, comme les opinions publiques, ont une influence négligeable et les débats parlementaires sont rares (14). Les dirigeants estiment en effet, que les appareils mis en place sont les seuls à pouvoir contenir les particularismes, les forces centrifuges et autres freins.à l'expression d'une identité nationale encore vacillante, d'où une coopération maximum entre les élites au pouvoir pour limiter les interactions entre les acteurs transnationaux. L'extrême personnalisation des politiques étrangères (15) (en Malaisie, le Premier ministre occupe aussi le poste de ministre des Affaires étrangères jusqu'en 1972) illustre bien le contrôle sans faille exercé par les dirigeants en matière diplomatique et sur le processus régional: la coopération renforce l'efficacité des processus décisionnels internes. Les dirigeants consentent à la création de l'ASEAN dans la mesure où celle-ci respecte les aspirations et l'indépendance nationales, voire les seules ambitions des régimes en place (16). L'Association constitue une prophylaxie complémentaire pour venir à bout de l'infirmité congénitale de la construction nationale: les chefs d'Etat vont quêter sur la scène régionale une légitimité dont ils se serviront de retour dans leur Etat pour renforcer leur influence. Le concept indonésien de "résistance nationale" (plus une nation est "vigoureuse", plus elle est résistante) étendu à la région suppose l'aménagement de cette communauté de sécurité mais sur une base bien explicite: l'ASEAN est un mécanisme indispensable pour entretenir la confiance entre les dirigeants après les conflits qui ont affecté la région entre 1962 et 1965 (17) et qui ont révélé le coût élevé et le résultat mitigé de l'usage de la force. Mais ce concert des élites est à usage et à effet purement interne: l'autre n'est plus perçu comme une menace mais comme un "complément indispensable" pour assurer la sécurité dans son interprétation la plus large. Autre emprunt parcellaire: celui de Kenneth Waltz qui, si on le suit sur l'objectif rationnel poursuivi pas les Etats (la réalisation de leur sécurité et de leurs intérêts nationaux), surestime, pour notre objet, les contraintes structurelles qui pèsent et conditionnent le comportement des Etats (18). La règle ne vient pas obligatoirement de la contrainte extérieure, elle n'est pas toujours énoncée par celui qui détient la puissance (l'analyse waltzienne insiste sur la prédominance des rapports de force). La perception de la puissance, de sa propre puissance et de celle des autres, reste affaire de subjectivité et la manipulation du concept n'est pas à sens unique. Dans le cas de notre objet et dans le temps de sa construction,

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les contraintes structurelles n'ont eu qu'un effet secondaire et marginal et on verra comment les cinq membres fondateurs les ont soit éludées, soit instrumentalisées. On montrera même comment ils sont parvenus, pendant près de trente ans, à transformer les dynamiques en leur faveur. Enfin, la logique fonctionnaliste est ici utilisée à des fins purement internes qui auraient surpris David Mitrany (19). D'une part, les fonctionnalistes insistent sur l'apprentissage de nouveaux comportements en placant les institutions au centre de cet apprentissage ce qui n'est pas envisageable dans le cas de l'ASEAN; d'autre part, les secteurs "d'intérêt commun" se limitent aux intérêts des régimes et dans l'expérience sud-est asiatique, l'entraînement se fera en sens inverse à celui préconisé: on passera d'une coopération politico-diplomatique à une éventuelle coopération technique et économique, encore que sur ce terrain, les résultats restent, près de 30 ans après la déclaration de Bangkok, mitigés (peut-être parce que les vecteurs de cette coopération fonétionnelle sont encore très politisés). Précisément, l'alternative préconisée par Mitrany d'une coopération fonctionnelle transnationale est celle qui est combattue par des gouvernements qui n'envisagent aucune délégation d'autorité à un quelconque exécutif supranational. Même dans la forme moins radicale et plus graduelle proposée quelques années plus tard par Ernst Haas (20), la coopération ASEAN ne fait pas sens et les Etats-membres sont restés très méfiants à l'égard du fameux "effet d'entrainement" (spill-over effect). Les institutions communes, de coopération technique et économique, sont longtemps demeurées an stade de voeu pieux. Les mouvements de personnes, les réseaux économiques et les initiatives privées sont, pendant plus de vingt ans, restés à un niveau très bas, ne recevant aucun encouragement des autorités publiques. La prospérité a fait sauter quelques verrous mais les Etats n'ont, par exemple, toujours pas souscrit à la libre circulation des travailleurs; et c'est seulement maintenant, plus sous l'effet de la rationalité économique et la pression de la mondialisation que pour favoriser les regroupements, qu'une infrastructure de transports régionale est conçue.

L'oeuvre de Mitrany présente toutefois un véritable intérêt pour notre travail et à nouveau, son apport n'est pas là où les théoriciens l'utilisent habituellement tant les situations entre l'Europe de la seconde guerre mondiale puis de l'immédiat après-guerre et l'Asie du Sud-Est de la décolonisation diffèrent (Ernst Haas avait d'ailleurs prévenu du danger d'appliquer une théorie à des zones qui ne rassemblent pas les critères nécessaires) (21). Les pères fondateurs de l'ASEAN vont réfléchir, à l'instar de Mitrany, à l'ordre régional le plus adéquat pour l'épanouissement des sociétés en partant des besoins des hommes. Mais les similitudes s'arrêtent là car le bilan qu'ils dressent les incite à un autre diagnostic: se concentrer sur la construction d'une identité nationale est prioritaire même 15

quand une coopération fonctionnelle régionale paraît plus dangereux de brûler les étapes en transférant les loyautés, soient exprimées au sein de la nouvelle entité stato-nationale, Aucune ambiguité ne plane entre les fondateurs sur le sens l'intérêt national prévaut en toutes circonstances.

rationnelle. Il serait avant qu'elles ne se au niveau régional. de la subordination:

La conviction que tout projet qui ne respectérait pas cette règle de base serait voué à l'échec - parce que les hommes avaient d'abord besoin d'être rassurés sur ce qui constitue leur communauté de base - a permis à l'ASEAN d'être le partenaire complémentaire des trajectoires stato-nationales. Que l'ASEAN n'ait pas suscité un intérêt théorique poussé vient peut-être du fait qu'elle ne rentre précisément dans aucune catégorie traditionnellement développée et qu'elle ne présente pas les prodromes généralement admis. Le transactionnalisme comme le néo-fonctionnalisme ne sont pas satisfaisants pour expliquer le concept ASEAN. Sans lui accorder une quelconque crédibilité, on a sous-estimé, ou plus exactement, on est passé à côté de la valeur de son système. Or, la particularité de celui-ci nous semble d'autant plus intéressante qu'elle pourrait être un des substrats du processus de "réinvention de l'Asie" tel qu'il s'opère à la fin de ce siècle. La conception lâche et informelle de l'organisation régionale serait à même de s'étendre au reste du continent et de s'ériger en modèle: l'ASEAN deviendrait-elle un des étendards de la revendication d'une identité asiatique et d'un nouvel ordre international? Que cette perspective se réalise ou pas, l'intérêt porté aujourd'hui à l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est mérite qu'on comprenne mieux sa nature et sa spécificité et qu'on l'aborde dans une perspective élargie. La spécificité de l'ASEAN L'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est surprend donc par l'originalité de sa formule. Qu'est-ce que des Etats récemment indépendants, menacés par les pressions de forces centrifuges insoumises et éloignées du projet de construction nationale en cours, des économies largement sous-développées, des entités politiques sans expérience régionale antérieure, sans mythe régional fédérateur, qu'est-ce que ces Etats souverains attendent de leur engagement dans l'ASEAN? Que sont-ils allés chercher sur la scène régionale alors qu'ils sont en plein processus d'apprentissage national et qu'ils refusent de concilier le temps régional et le temps national? "L'ASEAN est le produit de peurs et de faiblesses partagées; pas le résultat de forces communes" (22). On ne peut comprendre les fondements de l'Association sans évoquer la situation des pays fondateurs dans les années 1960 et la centralité historique et politique des préoccupations identitaires. 16

un est ici au coeur des problèmes soulevés par les rapports difficiles entre l'Etat et la société, les sociétés serait-on tenter d'écrire. L'ASEAN est d'abord le produit d'une conjoncture historique: même à des degrés divers, on est partout en plein processus de création d'unités politiques c'est-à-dire en processus de recouvrement du territoire par une seule autorité qui parle et décide en son nom. En un sens, l'ASEAN a joué le rôle d'un incubateur d'Etats. En transférant la problématique sur l'interne, on met en valeur un angle d'analyse qui semble pertinent pour expliquer le régionalisme ASEAN et dégager sa spécificité. Nous supposons qu'il existe un lien direct entre la substance et la forme de l'ASEAN, et l'organisation et le temps politiques de chacun des membres fondateurs. Seule une explication par l'interne permet de comprendre la nature modulaire des objectifs ASEAN, son élasticité, la légèreté de sa structure et l'instrumentalisation subjective de l'organisation. En l'occurence, nous mettrons l'accent sur deux points incontournables qui constituent le fil conducteur de notre démonstration: la difficile émergence des identités nationales et la légitimité contestée des Etats. On évoquera en premier lieu la grande diversité d'une région que les chercheurs qualifient, à juste titre, de mosaïque: mosaïque de peuples et d'ethnies, mosaïque de religions (les quatre grandes religions sont représentées en plus des pratiques locales), mosaïque de langues et de dialectes (quelque 90 dialectes aux Philippines et 4 langues nationales à Singapour), mosaïque d'organisations sociales et politiques (des institutions monarchiques en Thaïlande, Malaisie et Brunei, des régimes présidentiels aux Philippines et en Indonésie, des régimes parlementaires à Singapour, en Malaisie et en Thaïlande). Démêler les écheveaux socio-politiques, les ressorts culturels et religieux de chacun des Etats constitue une tâche complexe et approximative tant les maillages sont sophistiqués et subtils (23). La colonisation, et les expériences différemment vécues de décolonisation, ont un peu plus accentué les distances et limité les contacts entre les peuples. Qu'y-a-t-il de commun entre un Thaïlandais et un Indonésien, voire entre un Javanais et un Sulawesien (tous deux ressortissants indonésiens) ? Lee Young Lee utilise le terme évocateur d'Etats multinationaux (24). Comment comparer la jeune et minuscule République parlementaire de Singapour avec le royaume de Thaïlande, seul fondateur de l'Association à pouvoir revendiquer le statut d'Etat-nation (encore que les populations du Nord et du Sud refusent la politique d'assimilation) (25) ? Ce phénomène de fragmentation constitue sur l'ensemble de notre champ le trait dominant. Partout sont mises en place des politiques de "dépluralisation" ou d'assimilation, voire d'acculturation, au profit de l'acquisition 17

de nouvelles normes. La construction nationale a des consonances urgentes et dramatiques dans l'Asie du Sud-Est des années 1960; ne pas mesurer l'ampleur du problème reviendrait à négliger l'un des fondements de l'Association. Second point, corrélé, l'Etat, forme d'organisation politique récemment importée par les métropoles, n'est pas sûr de lui et encore moins du substrat collectif nécessaire à sa légitimité. Sa priorité consiste à capter les loyautés et non à les partager. L'objectif prioritaire des dirigeants consiste à créer "une allégeance citoyenne", une identification entre Etat et territoire, qui transcende les appartenances primaires que les autorités coloniales n'avaient pas réussi à capter. Comme l'indique superbement le ministre de l'intérieur de Malaisie Tan Sri Ghazali Shafie, "on a des entités territoriales à la recherche d'identités nationales" (26). Les difficultés causées par l'élargissement de la Malaisie illustrent la faiblesse, quand ce n'est pas l'absence, du processus de maturation nationale. L'Indonésie aussi n'a jamais existé dans ses frontières post-coloniales (les Japonais avaient placé Sumatra sous le commandement basé en Malaisie). Dans aucun autre pays de l'ASEAN, le même soin sera porté au maillage administratif de l'Etat sur les regroupements ethno-linguistiques pré-existants: qu'il s'agisse d'une politique de l'éducation ou du programme de transmigration, tous les instruments disponibles sont mis en oeuvre pour nourrir l'unité nationale et créer une "communauté imaginaire" (27).

On ne réalise pas assez que l'acteur que l'on appelle Etat-nation en Europe n'existe pas en Asie du Sud-Est. Sous les décombres du colonialisme, la constitution d'entités politiques cohérentes est un processus délicat et long. Les ensembles politiques ainsi constitués ont des allures bien artificielles. On trouve des Etats, c'est-à-dire "une entreprise politique de caractère institutionnel qui revendique avec succès, dans l'application de règlements, le monopole de la contrainte physique légitime" (28), mais certainement pas des Etats-nations (encore que la Thailande, on vient de le dire, puisse peut-être constituer une exception). Segmentaires selon la définition qu'en donne Georges Balandier (29), disposant d'une légitimité souvent contestée, ces Etats sont en plein processus d'intégration et il est hors-de-propos de menacer ou de soumettre l'édifice national que chacun s'efforce d'assembler (30) aux gains hypothétiques d'une coopération régionale. Les élites au pouvoir partagent la conviction que l'expression encore balbutiante d'une allégeance citoyenne constitue une priorité exclusive: "Proposer des initiatives régionales en demandant aux pays-membres de sacrifier leurs intérêts à ceux des autres est prématuré. Cela viendra plus tard, quand les nationalismes seront bien établis": la formule du ministre singapourien 18

Rajaratnam ne peut être plus explicite. L'ordre des étapes est clairement défini et ne doit pas être inversé. La création de l'ASEAN s'inscrit dans l'ouverture d'un cycle historique entamé avec les indépendances et consolidé avec le développement politique des régimes autoritaires. Notre démonstration sera plus pertinente si on montre comment l'ASEAN, dans sa genèse et son profil institutionnel, est le résultat d'une projection concertée d'Etats autoritaires (et des stratégies de conquête du pouvoir qui les sous-tendent) qu'elle protège et d'une certaine façon, valorise. Quelle corrélation peut-on établir entre la nature du régime des pays-membres et la contexture de l'ASEAN? Qu'est-ce que la construction inter-étatique va apporter à des régimes autoritaires? Dans un premier temps, notre réflexion est étayée par l'étude historique de la construction étatique en Asie du Sud-Est. Celle-ci va permettre de mettre en évidence l'aspect superficiel, voire artificiel, du développement de l'Etat dans cette partie du monde. Avant la colonisation, l'Asie du Sud-Est se caractérisait par une extrême fluidité des groupes humains et des échanges régionaux, et la mise en place d'organisations politiques de nature patriarcale qui se déplacaient avec le groupe (31). Ces ensembles mouvants ont abouti à la constitution, plus ou moins durable, plus ou moins structurée, de centres de pouvoir patrimoniaux. Ces systèmes, faiblement institutionnalisés mais fortement incarnés, développent entre eux des relations d'une grande souplesse fondées sur des liens entre personnes et non entre institutions. Le placage d'un concept exogène, l'Etat, et la difficile compatibilité entre modernisation économique et développement politique vont, par la suite, contribuer à la dérive autoritariste. Mais d'autres facteurs, géographiques, historiques, sociaux s'associent à cette démonstration. En fait, quel que soit l'angle d'analyse, la base de l'Etat chez les membres fondateurs de l'ASEAN est restreinte et la cohésion nationale d'autant plus faible que les réseaux communautaires sont structurés. Dès lors, "inadapté et nécessaire", l'Etat s'engage dans un mode de gouvernement, compromis entre ces pressions centrifuges, qui est celui de l'autoritarisme développementaliste. Naturellement, la question se pose donc de savoir si l'ASEAN n'a pas constitué, dans un réflexe immunitaire, un instrument "conservateur" (c'est-à-dire apte à consolider le statu quo) destiné à maîtriser les convulsions d'Etats encore fragiles, inachevés et volatiles, avant de faciliter la mise en oeuvre de politiques nationales (ce qui signifie que la coopération régionale sera réduite aux aires de recouvrement des politiques nationales, autant dire pas grand chose) ? N'offre-t-elle pas un champ d'expérimentation et d'application tangible à l'identité nationale (le caractère national gagne du relief "par rapport" aux autres) et à la 19

fixation des frontières (32) ? Alors que les constructions étatiques sont affaiblies par des problèmes d'intégrité territoriale et des forces de contestation déstabilisatrices (qu'elles soient ethniques, religieuses ou idéologiques) (33), il est intéressant d'évaluer l'apport, plus psychologique que réel d'ailleurs, de l'ASEAN dans la quête sécuritaire des partenaires (34). Le besoin impératif de légitimité dément l'affirmation que "la construction régionale est d'abord une stratégie de défense contre l'extérieur" (35) tant ici, il s'agit d'une stratégie de défense contre l'intérieur. Ce qui nous intéresse pour notre propos est que chacun des membres s'est senti menacé dans son existence même et que cette crainte a favorisé une certaine politique, qu'on pourrait qualifier du terme plus juste de complicité, régionale. Plus que tout autre critère, celui d'utilité sera le plus à même de nous éclairer; ce qui importe, c'est de mesurer le degré d'efficacité de l'Association dans la contribution effective aux objectifs que se sont fixés chacun des régimes, étant entendu que l'ordre des priorités peut varier suivant les membres. La matrice fondamentale de la construction régionale paraît bien être cette exclusivité de l'interne, ce qui éloigne à la fois des grands projets idéologiques et des considérations économiques. Dans un environnement de survie, on ne laisse pas d'espace aux entreprises historiques: on gère au plus pressé. Après les désordres consécutifs aux transformations de la scène politique locale, l'ASEAN introduit en quelque sorte "l'iHusion de la stabilité et de l'équilibre" et sa représentation importe plus que sa réalité. On s'aperçoit déjà que les questions généralement posées dans le cadre du régionalisme, et notamment le rapport de l'Etat à l'objet régional, ne peuvent avoir le même sens qu'en Europe. Tout le débat sur le fédéralisme par exemple n'est ici d'aucune pertinence. Quelle perception les cinq dirigeants peuvent-ils avoir du régionalisme quand ils observent les modèles existants et notamment le modèle européen? Celle de systèmes qui reposent sur l'hypothèse implicite d'une réduction progressive, et consentie, des attributs de la souveraineté. Thanat Khoman, ministre thai1andais des Affaires étangères au moment de la signature de la déclaration de Bangkok, a d'ailleurs admis qu"'après avoir bien observé le système européen (il a effectué ses études de droit à Paris), il en était venu à la conclusion qu'il n'était pas adapté aux conditions locales" (36), insistant plus sur les interactions personnelles et les réseaux relationnels inclusifs qui structurent, plus que les institutions, les orientations politiques. Il n'y a donc rien de surprenant à ce que les fondateurs réfutent les objectifs attribués à la Communauté européenne: dans le cas de l'ASEAN, la coopération constitue un moyen pour réaliser les objectifs nationaux et non une fin en soi (37); ces objectifs constituaient une base d'intérêts communs qui a nourri à son tour la

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dynamique et la vision régionales. Peut-on avancer, sans raccourci abusif, que la CEE a précisément constitué pour les dirigeants l'illustration de ce qu'il ne fallait pas faire, le modèle à éviter tant il contenait pour eux de pièges incontrôlables? En formalisant à l'excès, on pourrait résumer chacun des processus en disant que pour la CEE, une réduction de la souveraineté est concevable alors que pour l'ASEAN, le renforcement des centres politiques autonomes est recherché. En 1983, un rapport rappelait que "l'ASEAN n'a aucun objectif supra-national. Son but est la coopération et non l'intégration car cette dernière entraîne une perte de souveraineté" (38). L'enjeu primordial concerne bien la consolidation de l'identité nationale et de la légitimité politique des dits-Etats: dans la création et la pérennité de l'Association, les avantages internes, l'instrumentalisation nationale de l'organisation l'emporte sur l'idée régionale.

On l'aura compris: le thème, fondamental dans la théorie du régionalisme, de l'empiètement ou du transfert de la souveraineté étatique par l'organisation régionale est, dans le cas de l'ASEAN, réglé. En aucune façon, l'Etat n'est menacé par un système ou même un projet compressif. Les arguments sont d'abord politiques mais aussi, émotionnels. Les cinq membres ont d'emblée écarté l'idée d'institutions communes, refusant explicitement de s'engager dans un débat ou d'être pris dans un "engrenage" aux termes duquel ils ne voulaient pas se sentir soumis. L'Association n'a pas d'identité propre, autonome, indépendante de celle que les membres cherchent à lui donner. Les fondateurs ont estimé que l'expression d'une identité commune était incompatible avec les processus politiques en cours et aurait pu avoir des conséquences dissolutives sur une souveraineté nationale sensible. D'ailleurs, l'ASEAN n'a pas de personnalité juridique propre en tant que sujet de droit international (39); elle n'est pas instituée par un traité soumis à ratification mais par une résolution adoptée à l'issue d'une conférence ministérielle.
Pas question non plus d'aliéner l'indépendance nationale récemment acquise par une politique économique commune ou des organes fonctionnels: le nationalisme économique est aussi virulent que le nationalisme politique. A aucun moment, la perspective d'un marché commun n'est évoquée: celui-ci imposerait des contraintes sur le développement national et les outils politiques que ces Etats refusent. Une éventuelle intégration contrarierait aussi l'alliance implicite entre les dirigeants et les oligopoles économiques et saperait, par effet de ricochet, une des bases des régimes politiques en place. ~ La volonté de ne pas être lié par des processus contraignants se retrouve dans l'organisation institutionnelle, à la fois décentralisée. souple et consensuelle: en 1967, l'Association ne dispose d'aucune institution communau-

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taire, d'aucun appareil bureaucratique ni d'une technocratie envahissante et chaque membre exerce un contrôle direct sur les activités de l'organisation sans déléguer une once de ses compétences. Le Secretariat de l'ASEAN n'a jamais été qu'un organe subalterne, incapable (interdit ?) de la moindre initiative pour faire valoir une voix régionale. L'Association relève du domaine quasi-exclusif des Etats qui en font un instrument supplémentaire de légitimation des élites au pouvoir (40). Elle ne pose aucune exigeance et ressemble plus à un club qu'à une institution établie. L'exemple de l'ASEAN infirme ainsi l'idée que le régionalisme procède toujours d'un cadre institutionnel incitatif, voire mécanique, et que l'efficacité de la coopération est nécessairement proportionnelle au degré d'institutionnalisation. Ici, "la stratégie précède la structure" (41). Conclusion logique, l'Association, non-acteur, n'a pas d'influence dans les prises de décision concernant son activité et n'a donc pas constitué, dans le projet de ses fondateurs, un enjeu de pouvoir. Le style collégial s'impose et "l'esprit ASEAN" prévaut dans les discussions pour trouver, par la négociation et la conciliation, le meilleur compromis possible, "celui qui ne lèse aucun des participants"; d'où une formule consensuelle qui se fonde sur l'unanimité, sur la base du plus petit dénominateur commun. Le mouvement prend le pas sur la structure; le dialogue "fraternel" devient une fin en soi tant l'échange et la qualité de la relation sont plus importants que le résultat. L'approche légaliste ou le formalisme contractuel n'ont ici aucun sens puisqu'il n'y a ni règle commune, ni même conscience collective (42). On ne vote pas, on adresse ni sanction, ni ultimatum: on convainc en utilisant la pratique indonésienne de musyawarah (consultation) et de mufakat (consensus) (43). L'ASEAN s'est distinguée par le refus délibéré des oppositions, des débats tranchés. Dans l'étrange dialogue qui s'est instauré avec HanoÏ dès 1967, aucun argument de type idéologique n'a été utilisé et l'Association ne s'est pas érigée en modèle concurrent: les progrès visibles accomplis sur le terrain discréditaient et épuisaient la logorrhée communiste sans qu'il soit besoin d'exacerber les antagonismes. N'était-il pas plus fécond de considérer que rien n'était fixe, ni fixé d'avance, et d'amener progressivement, et presqu'à son insu, par un processus subtil de capillarité, le Vietnam à souhaiter et formaliser sa demande d'intégration? L'ASEANisation de l'Indochine prouve l'attraction d'un système de réconciliation régionale qui privilégie "l'esprit sur la forme". Au fond, l'ASEAN est l'illustration réaliste quand celle-ci prétend que l'Etat souveraine du système international": volontairement créé pour défendre le trinôme territorialité et la sécurité de l'Etat. La pratique 22 régionale paroxystique de l'école est "la composante exclusive et l'ASEAN est un instrument que constituent la souveraineté, la diplomatique régionale "à moindre

risque" établie par l'Association contribue à consolider les fondements des ordres politiques qui se constituent. L'analyse inter-étatique de l'ASEAN semble d'autant plus pertinente que dans les régimes autoritaires observés, l'Etat et son plus haut représentant se confondent et que renforcer la sécurité de l'un revient à conforter, à protéger la position de l'autre. La recherche de "sécurité nationale", voire de puissance, se réduit souvent à la sécurité du régime et la préservation des fonctions régaliennes. Il s'agit donc d'un régionalisme qui facilitera, en valorisant les aspirations des dirigeants, la poursuite des objectifs des régimes en place. En ce sens, l'ASEAN a servi de vecteur supplémentaire dans le développement politique des Etats-membres, ou a, en tout cas, contribué à l'efficacité des autoritarismes.

Quel intérêt auraient eu l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande à risquer une indépendance acquise dans des configurations violentes pour certains d'entre eux en se soumettant à ce que Krasner a défini comme un régime régional (44) ? En d'autres termes, pourquoi ont-ils pris le risque de créer l'ASEAN? Cette interrogation nous renseigne à la fois sur les motivations des fondateurs et sur la nature de leur production. On verra comment les dirigeants ont contourné les directives potentiellement contraignantes d'une autorité centrale ou d'un projet commun et ont soigneusement évité toute polémique susceptible de porter atteinte à leur autorité interne et, partant, à leur puissance. "Les pays de l'ASEAN coopèrent autant que possible car", comme l'affirme Lee Kuan Yew, "peu importe la vitesse de la coopération si nous sommes d'accord sur la direction" (45). La déclaration de Lee est ambivalente: de quelle direction s'agit-il? stato-nationale ou régionale? En 1967, la reconnaissance réciproque de leur situation d'extrême vulnérabilité est révélatrice d'un réalisme intelligent et nuancé qui trouve un compromis entre la consolidation de l'autorité, la recherche de sécurité, la sauvegarde du prestige et l'allocation des ressources. C'est en mesurant les relations entre ces composants complémentaires de l'intérêt national qu'on comprendra mieux le régionalisme ASEAN et son efficacité pratique. On aboutit à un condensé stratégique des intérêts nationaux et de ceux des régimes où la notion de puissance se transforme en une relation de connivence.
Dans l'esprit de ses fondateurs, les retombées internes des mécanismes de réconciliation (après les trois séismes régionaux qu'ont représenté la guerre de "konfrontasi" entre la Malaisie et l'Indonésie, le conflit sur Sabah entre les Philippines et la Malaisie et enfin l'indépendance de Singapour de la fédération de Malaisie) devraient faciliter le processus d'apprentissage mutuel (46). En outre, elles renforcent la stabilité politique, accélèrerent les progrès sociaux et êconomi-

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ques et découragent les subversions qui menacent la construction politique: c'est le concept de "comprehensive security" (sécurité globale). L'ensemble sera fort et résistant si chacun de ses membres l'est, car "si chaque membre accomplit des progrès durables en matière de développement et vient à bout des menaces internes, alors "la vigueur régionale" s'ensuivra de la même manière qu'une chaîne est solide parce que chacun de ses maillons l'est" (47). "La communauté d'intérêts" au sein de l'Association fait référence ici à l'interprétation communément acceptée de la préservation de l'intérêt de chacun: c'est la similitude objective des problèmes nationaux, voire des problèmes des régimes en place, qui rapproche les cinq fondateurs. Chacun, mû par sa rationalité et son souci de consolidation interne, ne peut cependant atteindre son point d'équilibre sans l'assentiment de ses voisins. Ce serait peut-être ici une façon de surmonter ce paradoxe de proximité qui, jusqu'en 1967, a pénalisé l'Asie du Sud-Est. Le principe d'indépendance de Pareto trouve une parfaite illustration avec l'Association: l'optimum collectif passe par l'optimum de chacun. Architecture régionale inter-étatique, mécanisme de réconciliation et espace de confiance, l'Association met en place des instruments bien précis. Selon Nordin Sopiee, Directeur de l'Institut pour les Etudes Internationales et Stratégiques de Malaisie (ISIS), le système ASEAN ("The ASEAN Way") repose sur 12 principes de base dont l'énumération nous paraît instructive parce qu'elle a été faite récemment, sur la base de 25 années d'expérience. 1: le principe de la paix coopérative 2: le principe de la recherche de l'entente et de l'harmonie 3: le principe du respect pour l'intégrité territoriale 4: le principe de la non-ingérence dans les affaires intérieures des autres Etats-membres 5: le principe de l'égalité 6: le principe de la prise de décision par consensus 7: le principe de la sensibilité, de la politesse, de la non-confrontation et de la gentillesse 8: le principe d'attention mutuelle 9: le principe d'une diplomatie tranquille, privée, élitiste à l'inverse d'une diplomatie où l'on lave son linge sale en public sous le regard des médias 10: le principe de solidarité Il: le principe de n'être pas cartésien, pas légaliste et de se concentrer sur le processus et le contenu 12: le principe du pragmatisme (48).

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L'essence de l'ASEAN transparaît bien dans l'énumération de ces principes dont l'alchimie, variable selon les circonstances et donc propre à l'Association, a permis la mise en place d'un cadre de réconciliation, de communication, de coopération et d'exposition. L'ASEAN travaille sur le faisable, pas sur l'impossible: à cette fin, elle a développé des principes simples et clairs, capables d'être accomodés à toutes sortes de réalités. L'ASEAN n'est pas une construction abstraite parce que les dirigeants ne sont pas prêts à faire des sacrifices pour une idée abstraite. Ils n'ont pas confiance en des dogmes qui leur paraissent avant tout contraignants. Les membres fondateurs vont construire leur cadre empiriquement, sans volonté initiale de modéliser leur expérience. C'est une des caractéristiques que Michael Haas met en valeur dans un ouvrage sur les modes asiatiques de coopération: les dirigeants n'aliènent pas leur marge de manoeuvre par un projet contraignant mais ébauchent des contours qui, éventuellement, vont aboutir à ce projet (49). Etudier la téléologie de l'ASEAN est dès lors, délicat. L'ASEAN fournit un cadre de stabilité, un mode de gestion des relations entre dirigeants, dont ils attendent tacitement certaines finalités. Régime de réconciliation, régime d'accomodation et régime de gestion des interdépendances, telles sont, à notre avis, les trois directions qui ont permis à chacun des partenaires d'entamer et de consolider les processus de socialisation des relations régionales. Qu'importe alors que l'Association soit caractérisée par la diversité de ses membres, si le cadre régional suppose "l'équilibre dans la diversité". La force du régime international institué par l'ASEAN est de respecter systématiquement la diversité, c'est-à-dire la spécificité et les desiderata de chacun de ses membres. L'ASEAN est un point de repère structurant et non une entité contre laquelle les membres devraient se prémunir. L'Association n'est pas devenue un facteur de crise parce que sur les scènes politiques intérieures, elle était perçue comme un non-acteur. L'ASEAN dans le système international L'ASEAN a "grandi" à l'ombre de la guerre froide; son développement a été facilité par un contexte international porteur qui a permis aux régimes d'améliorer leur efficacité. Elle a bénéficié du parapluie stratégique américain ainsi que des fonds, aides et prêts financiers occidentaux propres à pérenniser le rempart qu'elle a représenté contre l'avancée communiste. En ce sens, le temps extérieur lui a été favorable. Les événements indochinois, s'ils ne sont pas la cause directe de la création de l'ASEAN, en ont cependant déterminé et soudé l'action diplomatico-politique: les questions intra-régionales étant encore trop litigieuses,

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il était plus aisé de s'entendre sur des préoccupations en outre, menacantes.

extérieures, celles-ci étant,

L'ASEAN est située à un carrefour géostratégique trop exposé pour être épargné par des remous liés à la guerre froide et à l'établissement d'un système international rigide, ou à l'inverse, qui se déstructure. Carrefour, plaque tournante, les formules usitées définissent son rôle central dans les voies de communication, commerciales, militaires mais aussi humaines et culturelles entre l'Extrême-Orient et l'océan Indien. Située à la charnière entre deux océans, l'ASEAN est à la fois un lieu de passage obligé et une barrière entre plusieurs théâtres: cette localisation représente à la fois un atout et une menace. Denys Lombard insiste sur le laboratoire privilégié que représente cette "zone de marches" entre le môle indien et le môle chinois (50). Que l'une ou l'autre grande puissance contrôle le transit et l'ensemble des axes critiques du système adverse est touché. L'Asie du Sud-Est archipélagique représente bien un enjeu de circulation. En 1967, nous assistons à l'établissement d'un double processus; d'une part, la création d'un système qui permet à chacun des régimes politiques de se consolider sans craindre une tentative de déstabilisation extérieure (ie d'un de ses voisins); et d'autre part, la constitution d'un front commun face à l'extérieur (le danger pouvant alors être d'ordre culturel, politique, économique ou stratégique) (51). A cette date, l'ASEAN est un cadre composé d'une juxtaposition de projets nationaux mais une coquille vide en soi qui va se remplir sous la pression exogène: l'Association s'est étoffée non pas à la suite d'une volonté d'intégration mais en réaction à un environnement déstabilisant pour les régimes en place. On montrera comment elle joue le double rôle d'un mécanisme de protection susceptible d'assurer la défense des dynamiques locales et d'améliorer le positionnement de ses membres dans l'arène internationale. Cette instrumentalisation de l'environnement extérieur va servir de moteur régional. Les événements successifs (doctrine de Guam, retrait britannique à l'Est de Suez, proposition Brejnev...) constituent autant d'éléments de rupture qui contraignent les partenaires à réagir et à donner d'eux-mêmes l'image positive d'une entité cohérente et solidaire. Ce positionnement actif permet aussi de mettre en avant une identité de groupe fondée sur une base plus solide que la seule proximité de leurs systèmes politiques et sociaux. Mais si l'ASEAN s'ajuste en permanence et avec un pragmatisme qui ne se démentira pas, aux contextes nouveaux, une vision d'ensemble, un projet, fait singulièrement défaut: l'ASEAN n'émet pas encore de rayons vers le monde extérieur mais les reçoit pour les transformer selon la cause qui intéresse les pays-membres. Puisque l'ASEAN ne

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pe'.lt échapper à l'ordre bipolaire qui, de loin, la dépasse, elle va instrumentaliser cette guerre froide en poursuivant simultanément trois objectifs corrélés. D'une part utiliser les avantages économiques octroyés par les grands pays occidentaux pour accélerer la croissance économique et conforter la situation politique des pouvoirs. D'autre part, mettre en place des capacités de défense multiformes capables de discréditer le discours communiste en Indochine. Enfin, acquérir une crédibilité durable sur la scène internationale. Ces objectifs seront, grosso modo, atteints dans la seconde moitié des années 1980. L'assurance et la notoriété que l'ASEAN en retirera permettront d'amortir les turbulences de la fin de la guerre froide et faciliteront le passage à l'étape suivante, celle d'une participation plus engagée à l'élaboration d'un nouvel ordre mondial. Il sera intéressant de comprendre sous quels effets cette solidarité "réactive" va s'activer pour produire à présent un message de sens révélateur d'une dynamique interne mieux structurée. Les défis auxquels sont confrontés, depuis la fin de la guerre froide, l'organisation et ses membres s'inscrivent dans un registre fort différent de celui des années 1960. L'analyse sur 30 ans du contexte international montre de manière éclatante la mutation des enjeux, le transfert des ressources et le déplacement des équilibres. La destructuration de l'ordre international, "pancaroba" selon le terme indonésien (52), stimule, force l'expression d'une logique autonome, décrochée des développements globaux pour mieux en amortir l'impact. Pour la première fois depuis sa création, on assiste à une recherche de sens endogène, responsable et constructif. Comme si, dans un réflexe protecteur, l'anomie extérieure était transformée en dynamique interne créatrice. En l'occurrence, la réunion au sommet de Singapour en décembre 1992 a débouché sur des propositions concrètes, engagées, voire militantes, en faveur de la coopération régionale, ce qui n'avait jamais été le cas auparavant. L'ASEAN s'expose à travers l'AFT A (ASEAN Free Trade Area) et l'ARF (ASEAN Regional Forum) et pour cela, doit clarifier un projet jusqu'ici flou. S'agit-il à nouveau d'une "réponse de survie" pour des Etats et une Association "bousculés"? Peut-être, mais on ne doit pas passer à côté de cette propension qu'ont les Asiatiques à débloquer des situations difficiles pour générer un mouvement positif vers l'avant, à créer par une dialectique libératrice une dynamique plus puissante que la situation antérieure. Les mutations qui s'opèrent dans le paysage stratégique en Asie de l'Est, la diversité des enjeux et les perturbations erratiques incitent à une réflexion régionale beaucoup plus approfondie que celle qui prévalait jusque là. Dans les désordres actuels, avec les risques nombreux de court-circuits comme ceux révélés par la crise monétaire de l'été 1997, les dirigeants mesurent combien l'identité même des pays-membres est en danger et combien leur marge de manoeuvre reste fine.

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des perspectives confuses

Après trois décennies d'existence, l'ASEAN a prouvé sa valeur stabilisatrice et son efficacité; mais les difficultés qui s'amoncellent dans la région incitent aussi à la prudence. Car son apport, même reconnu, n'est plus suffisant; pour affronter les nouveaux défis, ou plus prosaïquement pour survivre, l'Association devra amorcer une vraie restructuration et montrer un engagement plus marqué par une politique régionale cohérente. Pourra-t-elle dans cet environnement déstabilisant à la fois aux niveaux interne et externe (dont la crise économiquereprésente une grave manifestation), préserver sa spécificité?
Au plan interne, cet élan a, en effet, de fortes probabilités d'être ralenti par le jeu plus insistant des acteurs transnationaux et l'émergence de sociétés civiles plus exigeantes. Car même si nous postulons que les Etats restent les metteurs en scène centraux, il n'en est pas moins concevable que certaines prérogatives puissent leur échapper ou être défiées par des synergies exogènes ou des "actes d'anti-discipline" internes pour reprendre la formule de Jean-François Bayart. Depuis quelques années, les membres de l'ASEAN sont confrontés à des logiques de nature très variée, parfois globales, parfois particularistes aux effets structurants ou aux dysfonctionnements desquels ils ne peuvent pas se soustraire. "Au-delà de l'institutionnel, il faut déchiffrer les réseaux d'échanges, de solidarités, de complicités qui contribuent à l'intégration des sociétés; sous ou à côté de la régionnalisation des" officiels", se mettent en place des formes d'intégration dont il serait intéressant de voir les configurations, les rôles et les articulations" (53). Même en parvenant à capter encore la part principale des ressources sociétales, les Etats ne peuvent être aveugles aux indicateurs d'émancipation et à la possibilité qu'a un nombre croissant d'individus d'intervenir sur des plans où ils ne sont plus les seuls facteurs de régulation. On revient aux rapports complexes, difficiles mais forts entre les modes de gouvernement (les Etats), les sociétés et les groupes qui les composent mais posés en termes différents à ceux qui prévalaient au moment de la création de l'ASEAN. La problématique transnationale pose donc, d'une manière nouvelle, la question de la légitimité des Etats et celle de leurs fondements. Se faisant, en se positionnant comme un instrument supplémentaire au service des Etats, l'Association jouerait à nouveau sa fonction d'aire de réconciliation. Les conséquences de ces difficultés et des opportunités virtuelles sur la gouvernabilité des membres et, in extenso sur l'ASEAN, doivent être prises en considération. Comment ces tensions pourraient-elles modifier la nature du régionalisme ASEAN? Quels indices nous permettent de baliser les réponses apportées par l'Association? La complexité des phénomènes que toute société doit maîtriser en s'exposant à la mondialisation dépasse la capacité de chacune et appelle l'ASEAN à de nouvelles fonctions.

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Comment les Etats-membres vont-ils maximiser l'interdépendance croissante des flux globaux sans altérer leur souveraineté alors que les difficultés économiques, et les plans d'austérité imposés par les créanciers extérieurs, les contraignent à reformuler les équilibres et les allocations de ressources internes? Poser la question de cette triple cohabitation (nationale, régionale et globale) en la croisant avec les stratégies d'acteurs, revient à repenser les équations stato-nationales et les rapports entre la sphère étatique et l'espace régional. Sur quels terrains et comment vont se négocier les compromis? Comment ces Etats forts pourront-ils réagir à cette évolution brutale et cahotique ? Rien au printemps 1998, ne laisse supposer que l'alternative ASEAN sera privilégiée. La seule explication réaliste n'est plus suffisante, la diversité des situations nationales et des rapports entre les niveaux empêchant toute formalisation qui serait par nature approximative et restrictive, sans qu'on observe pour autant un virage régional. Il est fort probable que les dirigeants continuent à se servir de l'Association pour opérer certaines évolutions impraticables avec les seuls ressorts internes. Ils utiliseraient les différents aires et niveaux pour répondre à des attentes multiformes: le global pour conforter l'étatique et le régional pour rassurer le national. La confrontation entre ces niveaux de flux, leurs interactions et leur corn pénétration ne seront pas sans incidence, que les Etats l'acceptent ou la refusent, sur l'évolution des processus étatiques et partant, le régionalisme ASEAN. Le fondement de l'ASEAN ne serait pas remis en cause puisque l'Association permettrait à ses membres d'équilibrer la balance entre anomie et structuration. Au niveau régional, l'ASEAN est déstabilisée par l'adhésion de deux nouveaux partenaires pendant l'été 1997 (Laos et Birmanie). Sans même évoquer les divergences de fond qui séparent les membres et rendent les discussions plus complexes, sur le seul plan pratique, le processus se complique: plus le nombre d'acteurs est élevé, plus il est difficile de trouver un compromis consensuel. La capacité décisionnelle, déjà limitée, de l'ASEAN va certainement en subir des conséquences directes. Cet élargissement, qui pourrait se révéler lourd de conséquences pour l'Association, n'a pourtant pas fait en son sein l'objet d'un vrai débat de fond. On est resté au niveau de la symbolique unitaire (il semblerait que le général Suharto, dernier des dirigeants fondateurs, ait fortement insisté pour que cette réunion "familiale" se fasse pendant qu'il est encore au pouvoir) sans approfondir les conséquences de cette intégration. L'ASEAN pourtant, ne peut pas faire l'économie d'une réflexion sur sa logique et les fondements de la constr\Îction régionale. En période de crise profonde, elle pose un défi supplémentaire à la résistance de son modèle en diluant ses atouts. A force de cultiver la diversité, ne risque-t-elle pas d'affaiblir une cohésion, qui même opportuniste et pragmatique, est indispensable à la stabilité de chaque membre?

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L'unité de la région, déjà fragile et tiraillée par des disparités géographiques, religieuses, voire linguistiques, devient beaucoup plus difficile à réaliser. Sur le seul plan technique, la possibilité d'une négociation consensuelle est un pari osé quand 9 ou 10 intervenants se retrouvent autour de la table. Enfin, au plan économique, la probabilité d'une ASEAN "à deux vitesses" (a two track ASEAN) est forte; avec un centre riche (Singapour - Brunei - Malaisie qui ont les trois PNB par habitant les plus élevés) et une périphérie qui s'appauvrit au fur et à mesure qu'on s'éloigne (le PNB/hab. en Birmanie ne dépasse par 700 dollars et celui au Laos, 320 dollars). Le projet de zone ASEAN de libre-échange (AFrA) qui devrait être appliqué en 2003, avec un report à 2006 pour le Vietnam et 2008 pour le Laos et la Birmanie, pourrait en outre, renforcer le décalage en offrant un accès privilégié aux plus riches sur les moins développés. Singapour compte déjà parmi les premiers investisseurs étrangers au Laos, au Cambodge et au Vietnam et les grandes compagnies thai1andaises n'hésitent pas à exploiter les richesses forestières des pays limitrophes depuis qu'un contrôle plus strict a été imposé dans le pays (1989). Quelles sortes d'interdépendances et de solidarités va donc créer cette ASEAN élargie? Enfin, au niveau international, l'ASEAN est dans une position de faiblesse alors qu'elle a besoin d'un environnement stable pour gérer les nombreux défis qui convergent sur la région. Sur le plan économique, la récente crise a montré sa forte dépendance à l'égard des capitaux et marchés extérieurs et la nécessité de se plier dans l'urgence à des ré~ustements et des politiques de libéralisation que les membres sont réticents à entreprendre. Sur le plan stratégique, le Forum Régional ASEAN n'a pas encore tenu toutes ses promesses. Certes, il constitue un forum de discussion appréciable en l'absence de tout autre espace de rencontres, mais il n'est pas passé à la vitesse supérieure alors que les résurgences de nationalisme exposent la zone à des risques de déstabilisation. Et surtout, l'ARF ne dispose d'aucun instrument crédible et efficace si la force de conviction s'avère insuffisante. On voit mal comment les tensions qui s'expriment sur le terrain asiatique (péninsule coréeenne, question taiwanaise et tensions en mer de Chine du Sud) pourraient être contenues par les méthodes consensuelles de l'ASEAN. Les pays d'Asie du Sud-Est restent ainsi fort dépendants de la bonne volonté des partenaires au Forum et principalement de la Chine. Ils ne sont pas encore parvenus à transformer la tendance séculaire à la satellisation. Le Japon, lui aussi obligé à des restructions massives, pourrait ne plus être le partenaire généreux et peu regardant des dix dernières années. Quant aux Etats-Unis, ils sont aujourd'hui plus concernés par leur relation avec Pékin qu'avec les capitales de l'ASEAN. Basés à la fois sur le besoin et la méfiance, les liens entre l'Association et Washington deviennent plus marqués par le déséquilibre des termes de l'échange. Eprouvés par une crise qui sape les moteurs 30

et les effets du "miracle" et plus fondamentalement, les efforts des trente dernières années, les membres de l'ASEAN refusent un retour à la case départ qui les replacerait dans une situation de précarité équivalente à celle qui prévalait au moment de la création de l'Association régionale. Pris en étau entre des forces centrifuges anciennes et des nouveaux courants issus des années de développement politique et économique, contraints à des réformes structurelles imposées par d'anciens partenaires d'habitude plus complaisants, les Etats d'Asie du Sud-Est hésitent entre normalisation et ouverture ou marginalisation et nationalisme. Il est clair que ces choix en cours auront des répercussions déterminantes sur une Association qui n'a pas su ou pu servir d'armortisseur aux turbulences multiples et diverses.

***** Avant toute chose, l'ASEAN a été conçue comme un cadre de socialisation pour désamorçer les multiples conflits latents qui empêchaient toute stabilisation des espaces nationaux et régionaux. Dans cette perspective et en dépit des difficultés que traverse la région, sa vision d'avenir ne varie pas fondamentalement et sera même utile à une Asie sous le choc de la crise (la Chine, la Corée du Sud et le Japon assistent pour la première fois au sommet informel de Kuala-Lumpur en décembre 1997). Cette fonction paraît en effet aujourd'hui aussi indispensable qu'en 1967 même si la nature différente des menaces et si la configuration nouvelle des acteurs appellent des traitements à inventer pour y faire face. Tout dépend donc de la volonté politique des dirigeants mais aussi, fait important, de la pression des acteurs privés plutôt favorables à une Association revigorée. En restant le point de référence identitaire des pays-membres et un espace privilégié de concertation, l'ASEAN devrait permettre d'éviter les excès possibles et les tensions incontrôlables entre les partenaires alors que leur situation globale s'aggrave.

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NOTES
(1): S. Rajaratnam, "Stand United",The Straits Times, 14 janvier 1989, p: 2 (2): dès 1971, est évoqué le projet d'une union douanière et d'une zone de libre-échange, cf Marjorie Suriyamongkol, Politics of ASEAN economic Cooperation: The Case of ASEAN industrial Projects, Oxford, Oxford University Press, 1988, 1er chap. (3): "en 1975, sur les 289 comités décidés, seuls 83 avaient été établis" John Stirling, "ASEAN: the Anti-Domino Factor", Asian Affairs, 7 n° 5, maijuin 1980, p: 277 (4): Tan Sri Ghazali Shafie, ministre des Affaires étrangères de Malaisie, ASEAN: Contributor to Stability and Development, Kuala-Lumpur, ministère des Affaires étrangères, 1982 (5): "l'organisation internationale est une association d'Etats, établie par accord entre ses membres et dotée d'un appareil permanent d'organes chargé de poursuivre la réalisation d'objectifs d'intérêt commun par une coopération entre eux" "Définition et classification des organisations internationales: approche juridique" in Georges Abi-Saab, Le concept d'organisation internationale, Paris, Unesco, 1980, p: 52 (6): "la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales repose sur la constation qu'elles ont un rôle, une volonté propres, autonomes et indépendantes du rôle et des Etats qui les ont crées" Encyclopédie juridique, Dalloz publiée sous la direction de Ph. Francescakis, Paris, tome Il, 1969, p: 522 (7): si l'on adopte la définition de Jacques Lesourne par exemple: "un système est un ensemble d'éléments liés par un ensemble de relations de telle sorte que toute modification va entraîner une modification de certains autres" Jacques Lesourne, Les systèmes du destin, Paris, Dalloz, 1976, p: 45 (8): "la notion de système, ..., implique toujours l'idée d'un ensemble d'éléments, situés dans une structure et liés par des interactions selon un certain processus" Bertrand Badie et Marie-Claude Smouts Le retournement du monde, Paris, Presses de la FNSP et Dalloz, 1992, p: 157 (9): "un processus permet de rendre compte des mécanismes d'interaction entre des unités" Bertrand Badie et Marie-Claude Smouts, Op. cit, p: 161 (10): qu'il s'agisse des guerillas communistes, des mouvements religieux ou des minorités ethniques, l'objectif consiste pour les gouvernements à contrôler les effets d'une éventuelle contagion entre les divers groupes (I I): Karl Deutsch, Nationalism and social Communication, Cambridge, Cambridge University Press, 1966 (12): Karl Deutsch et aI, Political Community and the North Atlantic Area, Princeton, Princeton University Press, 1957, p: 5

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