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LA GRANDE-BRETAGNE ET LA SÉCURITÉ EUROPÉENNE 1989-2000

De
247 pages
Quel avenir pour la sécurité européenne après la fin de la guerre froide ? Comment la définir, quelles institutions lui donner lorsque l'ennemi soviétique, autour duquel s'était construite l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, a disparu ? Quel rôle pour d'union européenne ? Ces questions ont été posées dans toutes les capitales européennes mais avec une acuité particulière pour Londres, qui avait toujours misé en priorité sur sa " relation spéciale " avec les États-Unis et sur son rôle politique et militaire au sein de l'OTAN, et ce livre examine la réponse britannique à ces interrogation.
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LA GRANDE - BRETAGNE ET LA SÉCURITÉ EUROPÉENNE
1989 - 2000

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions LARRUE Corinne, Analyser les politiques publiques d'environnement, 2000. CATHERIN Véronique, La contestation des grands projets publics. Analyse microsociologique de la mobilisation des citoyens, 2000. GREVEN-BORDE Hélène et TOURNON Jean, Les identités en débat, intégration ou multiculturalisme ?,2000. PESCHE Denis, Le syndicalisme agricole spécialisé en France,2000. ROUBAN Luc (sous la dir.), Le service public en devenir, 2000. BARON Gaëlle, Évaluation, participation, apprentissage dans l'action publique, 2000. GUIRAUDON Virginie, Les politiques d'immigration en Europe, Allemagne, France, Pays-Bas, 2000. VENNESSON Pascal, Politiques de défense: institutions, innovations, européanisation, 2000. TALLARD Michèle, THÉRET Bruno et URI Didier (sous la direction de), Innovations institutionnelles et territoires, 2000. HAEGEL Florence, REY Henri, SINTOMER Yves, La xénophobie en banlieue, effets et expressions, 2000. BRAY Florence, La télévision haute définition, Naissance et mort d'un Grand projet européen, 2000. MA THIOT Pierre, Acteurs et politiques de l'emploi en France (19811993), 2000. ZARETSKAÏA-BALSENTE Ioulia, Les intellectuels et la censure en URSS (1965-1985),2000. BERTOSSI Christophe, Les frontières de la citoyenneté en Europe, 2001. BUI-XUAN Olivia, Lesfemmes au conseil d'État, 2001. RIHOUX Benoît, Les partis politiques: organisations en changement, 2001. Jacques GERSTLÉ (sous la direction de), Les effets d'information en politique, 2001. Jérôme LAFARGUE, Protestations paysannes dans les Landes, 2001. Serge TERRIBILINI, Fédéralisme, territoires et inégalités sociales, 2001.

Pauline SCHNAPPER

LA GRANDE - BRETAGNE ET LA SÉCURITÉ EUROPÉENNE
1989 - 2000

L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Du même auteur

La Grande-Bretagne et l'Europe: Le grand malentendu. Paris, Presses de Sciences Po, 2000.

2001 ISBN: 2-7475-0952-4

@ L'Harmattan,

pour Eric

TABLE

DES MATIÈRES

Remerciements

Il 13

Introduction I. La politique européenne et atlantique de la GrandeBretagne pendant la guerre froide (1945-1991) La politique de défense. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La "relation spéciale" avec les Etats-Unis. . . . . . . . . La politique européenne de la Grande-Bretagne. . . . . . Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La politique britannique de défense (1990-2000) Options for Change. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. La poursuite des pressions budgétaires. . . . . . . . . . .. Le New Labour et le réexamen de la politique de défense.. Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

. . . .

19 20 28 43 55 57 59 62 66 69

III. La Grande-Bretagne, les Etats-Unis et l'OTAN (19902000) 71 Une nouvelle phase de la "relation spéciale" . . . . . 72 Le nouveau "concept stratégique" de l'OTAN. . . . . . .. 77 Le dilemme de l'élargissement. . . . . . . . . . . . . . . .. 91 L'OTAN en action. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

IV. La Grande-Bretagne

et la défense européenne

(1990-

2000) 103 La Grande-Bretagne et la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (1990-1991) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 La Grande-Bretagne et l'Eurocorps: du refus à la résignation124 La Grande-Bretagne et l'DEO (1993-1996) . . . . . 131 Le gouvernement Blair et la défense européenne. . . . . . . 138 Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 V. La coopération ad hoc (1990-2000) La coopération pendant la guerre du Golfe (1990-1991) .. La coopération politique bilatérale (1990-2000) . . . . . . La relation franco-britannique. . . . . . . . . . . . La relation anglo-allemande. . . . . . . . . . . . . . Les coalitions ponctuelles: Danemark, Italie, PaysBas, etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La coopération militaire bilatérale. . . . . . . . . . . . . La coopération militaire conventionnelle. . . . . . . La coopération nucléaire. . . . . . . . . . . . . La coopération en matière d'armement. . . . . . . Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 144 . 150 . 150 . 155 . 157 . 159 . 160 163 . 168 . 175

VI. Les contraintes intérieures Les contraintes politiques. . . . . La souveraineté parlementaire. Le Parlement. . . . . . . . . La Chambre des Communes. La Chambre des Lords. . . . Le parti conservateur. . . . . Le parti travailliste. . . . . . Le parti libéral-démocrate. . Whitehall. . . . . . . . . . . . . . Conclusion. . . . . . . . . . . . .
Abréviations Bibliographie

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177 178 178 182 183 189 191 203 211 214 221
223 227

10

REMERCIEMENTS

Ce livre est issu de ma thèse de doctorat, soutenue en janvier 1997 à l'Institut d'Etudes Politiques de Paris. Elle avait bénéficié d'une double direction, celle de Pierre Hassner à Paris et celle d'Anand Menon à Oxford, où j'ai eu la chance de passer cinq trimestres extrêmement productifs entre 1993 et 1995. Je tiens à remercier non seulement mes deux directeurs de thèse, mais aussi la Fondation Nationale des Sciences Politiques et la direction de Saint Antony's College, qui ont rendu cette expérience possible. Je voudrais aussi remercier l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, qui m'a attribuée une bourse de recherche couvrant la période 1995-1997, facilitant grandement mes déplacements à Londres et Bruxelles. Enfin, j'ai bénéficié à différentes étapes des conseils, suggestions et critiques judicieux d'Anthony Forster, William Wallace, Agnès Alexandre-Collier, Frédéric Charillon et de l'aide technique d'Eric Guilyardi.

INTRODUCTION

Cette étude porte sur la façon dont un des principaux pays d'Europe occidentale, le Royaume-Uni, a réagi face aux bouleversements stratégiques qui ont suivi les événements de 1989, symbolisés par la chute du Mur de Berlin. Ceux-ci modifiaient en profondeur le schéma de la sécurité du pays tel qu'il s'était organisé à la fin des années 1940, et par là-même remettaient également en cause les structures de l'ordre politique du pays, du moins dans sa dimension de politique étrangère. Il s'agit donc ici d'analyser le degré d'adaptation de la politique britannique à la nouvelle configuration européenne issue du choc des années 1989-1990. Nous verrons dans quelle mesure la continuité l'a emporté dans la politique de sécurité britannique, axée principalement depuis la fin des années 1940 sur un investissement presqu'exclusif dans l'Alliance atlantique. Le concept de sécurité tel que nous l'entendons doit être explicité. Traditionnellement, la définition jadis utilisée était assez étroite. Par sécurité on entendait pour l'essentiel des éléments de nature politicomilitairel. La sécurité, c'est-à-dire l'absence de menace de guerre, la possibilité pour des groupes humains de poursuivre leurs intérêts nationaux et de maintenir la structure essentielle de leur fonctionnement social, était la première aspiration de ces collectivités, le moyen efficace pour l'atteindre étant "d'établir un nouveau rapport de forces ou de modifier l'ancien afin que les ennemis potentiels, en raison de leur infériorité, ne soient pas tentés de prendre l'initiative d'une
1Voir les différents aspects de cette définition dans Pierre Hassner, "Change and Security in Europe", Adelphi Paper No. 49, Institute for Strategic Studies, juillet 1968.

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agression" 2. Le rôle des Etats et de la puissance militaire était donc privilégié, et la politique de sécurité se confondait à peu près avec la politique de défense. Cette définition a été progressivement élargie à mesure que se développait l'interdépendance des Etats et des sociétés, et ce que l'on nomme sous un terme générique la mondialisation, tant politique qu'économique, financière et culturelle. La sécurité a donc graduellement impliqué de nouveaux acteurs (c'est-à-dire non plus seulement les Etats, mais aussi les individus, les entreprises, etc.) et recouvert de nouveaux aspects, notamment à partir des années 1970 et 1980, où l'on a défini de nouvelles menaces à la sécurité, qui allaient de l'instabilité économique et sociale de certains pays ou certaines régions du monde jusqu'aux problèmes d'environnement et de criminalité transnationale3. La sécurité comprenait désormais une dimension militaire, politique, mais aussi économique (avec notamment la question de l'accès aux ressources et aux matières premières), sociale (la capacité pour une société de maintenir ses structures et sa cohésion interne) et écologique4. C'est la raison pour laquelle nous avons considéré que la guerre du Golfe relevait de la problématique de la sécurité européenne et qu'elle avait sa place dans une étude telle que celle-ci: l'approvisionnement en pétrole et donc la stabilité du Moyen-Orient sont considérés par les gouvernements occidentaux comme un intérêt vital, nécessaire au maintien de leur sécurité. On voit bien toutefois que l'élargissement de la notion de sécurité s'est parfois accompagné du brouillage de son contenu, dont il est devenu de plus en plus difficile de définir les limites: elles vont au-delà de la politique de défense stricto sensu, mais restent en deçà de ce que l'on nomme génériquement la politique étrangère d'un pays. Plus généralement, il est donc devenu plus difficile de définir les dimensions contemporaines de la sécurité en Europe: qu'est-ce qui menace aujourd'hui la sécurité de l'Europe, qu'est-ce qui menace celle du Royaume-Uni? La nature des "risques", désormais préférés au
2Raymond Aron, Paix et guerre entre les nations, Paris, Calmann-Lévy, 8è édition, 1984, p. 82. 3Ken Booth et Nicholas Wheeler, "Contending philosophies about security in Europe" dans Colin McInnes (ed), Security and Strategy in the new Europe, Londres, Routledge, 1992, chap. 1. 4Barry Buzan et alii, The European Security Order Recast: Scenarios for the Post-Cold War Era, Centre for Peace and Conflict Research, 1990, p. 4. Londres, Pinter,

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terme de "menaces", est devenue difficile à prévoir, et la réponse à ces questions est devenue moins évidente, plus problématique, particulièrement depuis l'effondrement du Pacte de Varsovie5. Par ailleurs, la notion de sécurité en Europe a souvent été posée, depuis plusieurs décennies, en termes de sécurité collective, dès lors qu'il était apparu que les Etats nationaux n'avaient plus les moyens de la défendre seuls et que certaines des menaces auxquelles ils étaient soumis concernaient également d'autres pays dont ils étaient politiquement ou géographiquement proches. C'est ce que l'on a appelé un "complexe de sécurité régionale" , qui regroupe des Etats dont les perceptions et les préoccupations en matière de sécurité sont liées de près6. La sécurité collective n'est pas dirigée contre un ennemi particulier préalablement défini, et elle repose sur des garanties réciproques d'actions communes contre un agresseur, quel qu'il soit7. En Europe, la sécurité s'est donc incarnée dans plusieurs organisations internationales auxquelles appartient le Royaume-Uni, qui sont plus ou moins concurrentes, l'UEO, l'OTAN et la CSCE, et qui toutes avaient pour objectif de la préserver. On verra combien ces questions institutionnelles ont été au centre des préoccupations européennes après 1989. Si à l'échelle européenne l'année 1989 marquait une rupture évidente, il n'en allait pas tout à fait de même en Grande-Bretagne, qui voyait cependant arriver la fin d'une époque qui avait fortement marqué la vie publique du pays, le thatchérisme. Cette année-là en effet, Margaret Thatcher avait fêté le dixième anniversaire de son accession au pouvoir. Ce Premier Ministre hors normes avait voulu trancher à la fois avec le style et le contenu des politiques qu'avaient appliquées les gouvernements britanniques successifs, tous partis confondus, depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Femme politique "de conviction" , selon ses propres termes, elle avait imposé ses convictions et ses politiques, qui comprenaient la liberté individuelle, le rejet de l'égalitarisme, le monétarisme, les privatisations, la réforme des syndicats, du service de santé (NHS), de l'éducation, etc.8. En politique étrangère, modelée par la guerre froide, la continuité l'avait
5Voir à ce sujet Christopher Bellamy, "Soldier of fortune: Britain's new military role", International Affairs, vol. 68, n° 3, juillet 1992, p. 444. 6Barry Buzan et alii, The European Security Order Recast.., op. cit., p. 13. 7Pierre Hassner, "Change and Security in Europe", op. cit., p. 3. 8 Jean-Claude Sergeant, La Grande-Bretagne de Madame Thatcher, Paris, PUF, 1994, p. 3-27. 15

en revanche emporté, selon une approche qui est apparue moins idéologique qu'en politique intérieure. Mais le style s'était voulu plus agressif et patriotique, voire nationaliste, tant auprès des partenaires européens que des adversaires du Royaume-Uni, que ceux-ci soient argentins ou soviétiques9. Margaret Thatcher avait d'autre part, suivant ses engagements et les recommandations de l'OTAN, augmenté le budget de la défense de 3% par an pendant les premières années de son mandat. Fin 1989 pourtant, le thatchérisme entamait son déclin. L'impopularité du Premier Ministre avait grandi, et le parti conservateur, comme le pays dans son ensemble, était divisé profondément sur un certain nombres de sujets de politique intérieure, au premier rang desquels la réforme de l'impôt local, la poll tax, et d'autre part, une fois de plus, sur les questions européennes. Celles-ci devaient finalement entrainer la chute de Margaret Thatcher moins d'un an plus tard, en novembre 1990, et l'élection par les députés conservateurs d'un nouveau leader et Premier Ministre, John MajorlO. L'empreinte de celle qui avait été la première femme à accéder à ce poste ne disparaissait pas cependant, loin s'en faut. La question que l'on soulève est donc la suivante: le RoyaumeUni a-t-il réussi la mutation de sa politique de sécurité entre 1989 et 1995, et quels facteurs l'y encourageaient ou au contraire y faisaient obstacle? Elle se pose de façon particulièrement aiguë dans un pays qui s'est toujours targué de la faculté d'adaptation de sa politique étrangère aux circonstances du moment et de son pragmatisme en la matière. On verra que le gouvernement Major, entre 1990 et 1997, a adopté une politique particulièrement "conservatrice" sur la sécurité européenne, tandis que depuis 1997 le gouvernement travailliste de Tony Blair a manifesté une approche nouvelle vis-à-vis de l'idée d'une défense européenne séparée des Etats-Unis. Le plan adopté est de type thématique. Ainsi, nous avons pris le parti, pour des raisons de clarté d'exposition, de séparer ce qui concernait les rapports du Royaume-Uni avec l'Amérique et l'OTAN du chapitre sur la politique britannique vis-à-vis de la défense européenne au sens strict. En réalité ces deux chapitres sont étroitement complémentaires, et devraient être lus en parallèle. Plus généralement,
9 Jacques Leruez, Le Phénomène 1991, p. 296-298. lOVoir à ce sujet Alan Watkins, Thatcher, 16 Londres, Duckworth, Thatcher, Bruxelles, Coup: éditions Complexe,

A Conservative

The Fall of Mrs

1991, 213 p.

le choix d'un plan thématique, pour arbitraire qu'il puisse paraître, correspond néanmoins à une progression de notre réflexion. Ce livre comporte en effet six chapitres. Le premier met en place le contexte historique dans lequel se situe notre étude, en revenant sur la politique européenne et atlantique du Royaume-Uni entre 1945 et 1989. Il traite successivement de la politique de défense proprement dite, puis de la "relation spéciale" qui a lié la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, et enfin de la politique du Royaume-Uni vis-à-vis de la construction européenne et de la CEE pendant toute cette période. Les chapitres 2, 3 et 4 reprennent successivement ces thèmes pour en poursuivre l'exploration sur la période 1989-2000. Le chapitre deux aborde la politique de défense (au sens strict) du Royaume- Uni entre 1989 et 2000, et particulièrement les pressions économiques et budgétaires auxquelles elle a été soumise, ainsi que leurs conséquences sur la politique globale décidée et appliquée pendant cette période. Ensuite, le chapitre trois analyse la politique britannique vis-à-vis de l'Alliance atlantique entre 1990 et 2000. Il comporte une section sur les relations anglo-américaines, puis étudie le rôle du Royaume-Uni dans le processus de rénovation de l'OTAN et dans l'action concrète de l'organisation en Europe, particulièrement dans l'ex-Yougoslavie. Le chapitre quatre aborde l'autre volet institutionnel des questions de sécurité en Europe, c'est-à-dire l'attitude de la GrandeBretagne par rapport aux projets de défense européenne défendus notamment à Paris et Bonn, ainsi que son rôle au sein de l'UEO, et l'évolution notable intervenue après 1997. Ces deux chapitres montrent combien le Royaume-Uni est resté d'abord réticent face aux projets de développement d'une identité européenne de défense, tandis qu'il appréciait les projets de coopération ad hoc, qui font l'objet du cinquième chapitre. Celui-ci aborde des thèmes divers, qui illustrent cette volonté de "pragmatisme" et de coopération européenne au coup par coup, aussi bien dans la guerre du Golfe que dans la coopération politique et militaire bilatérale (avec la France, l'Allemagne, ou d'autres) et dans le domaine de l'armement. Nous tentons ensuite de compléter l'explication de cette attitude en revenant sur les contraintes intérieures auxquelles est soumis le gouvernement britannique dans la conception et l'application de sa politique européenne. Pour cela, dans le dernier chapitre, nous étudions plus précisément le rôle et l'influence des facteurs de poli17

tique intérieure, notamment les partis, le Parlement et le fonctionnement de la haute administration, d'où il ressortira qu'entre 1990 et 1995 ce sont essentiellement les problèmes et les divisions internes du parti conservateur qui ont pesé le plus lourdement sur les décisions gouvernementales, tandis que le gouvernement Blair a été moins limité dans ses initiatives. On trouvera dans la bibliographie la liste des sources secondaires qui nous ont été directement utiles pour notre travail. En ce qui concerne les sources primaires, nous avons utilisé certains documents accessibles, comme par exemple les bulletins quotidiens de l'Agence Europe, la revue de presse de l'DEa, ou les dossiers de presse de l'International Institute for Strategic Studies (1188) à Londres. La lecture des débats des deux Chambres de Westminster et celle des rapports des commissions parlementaires se sont révélé également riches d'enseignement, tant sur le plan du fonctionnement du Parlement et son influence que sur la politique défendue par le gouvernement. Les discours, articles et autobiographies des hommes politiques, comme les publications des partis politiques, notamment à l'occasion des élections générales de 1992 et des élections européennes de 1994, ont aussi été une mine d'informations sur la politique britannique et le processus décisionnel outre-Manche. Pour compléter, actualiser ou confirmer ces données, nous avons réalisé une vingtaine d'entretiens semi-directifs auprès de diplomates, hauts fonctionnaires et hommes politiques britanniques à Londres, Paris et Bruxelles, ainsi qu'auprès de quelques-uns de leurs homologues français qui avaient eu l'occasion de négocier ou de collaborer avec Londres.

18

CHAPITRE

I

LA POLITIQUE EUROPEENNE ET ATLANTIQUE DE LA GRANDE-BRETAGNE PENDANT LA GUERRE FROIDE (1945-1991)

La politique étrangère britannique a été marquée pendant très longtemps, y compris après les événements de 1989, par une grande stabilité et une continuité effective par rapport aux époques précédentes. Cette caractéristique particulière rend indispensable le rappel des événements qui sont intervenus après la seconde guerre mondiale et au cours des décennies suivantes, afin de comprendre et d'expliquer les réactions des Britanniques et les choix qu'ils ont effectués après la fin de la guerre froide. En effet les grandes décisions prises notamment entre 1945 et 1950 dans le domaine des relations transatlantiques, de la construction européenne et de la défense conditionnent encore dans une large mesure les prises de position et l'action des gouvernements contemporains. Plus qu'une simple chronologie historique, l'étude qui suit se veut un compte-rendu analytique de ces choix et une tentative d'explication de ce qui a été la politique étrangère du Royaume-Uni pendant plus de quatre décennies. Son objectif est également de nous permettre de comprendre l'attachement de ce pays à certaines institutions et à certaines relations plutôt qu'à d'autres. Pour cela, nous aborderons successivement trois grands thèmes qui sont liés entre eux, et que nous distinguerons pour les besoins de l'analyse. Tout d'abord, nous étudierons les évolutions de la doctrine britannique en matière de défense depuis 1945; ensuite la "relation spéciale" avec les 19

Etats-Unis, dans laquelle nous inclurons la collaboration en matière d'armement nucléaire; enfin la politique britannique vis-à-vis de la construction européenne, depuis les premiers projets de coopération franco-britanniques de l'après-guerre jusqu'à la chute du gouvernement Thatcher en novembre 1990.

La politique

de défense

Quelques mots de définition s'imposent ici. Contrairement aux apparences, la notion de "politique de défense" est suffisamment ambiguë pour se prêter à plusieurs interprétations11. Ici nous utiliserons le terme pour décrire non seulement la doctrine militaire, mais aussi les principes et les objectifs qui en amont expliquent les décisions prises par les gouvernements britanniques, ainsi que la politique effectivement suivie, tant il est vrai que la politique de défense est étroitement liée à la vision qu'un pays a de luimême et de sa politique étrangère. La Grande-Bretagne se trouvait en 1945 dans une situation paradoxale. D'un côté elle était économiquement ruinée et incapable d'assurer à elle seule sa sécurité comme celle de l'Europe; de l'autre elle faisait partie du camp des vainqueurs et continuait à se percevoir comme une grande puissance présente dans le monde entier. Elle se trouvait engagée politiquement et militairement sur une série de terrains extérieurs, en particulier au Japon, en Allemagne, en Autriche, en Vénétie, en Grèce et en Palestine, auxquels s'ajoutaient ses devoirs de puissance coloniale; elle entendait maintenir ces engagements pour conserver son rang. Le dilemme résultant de ce décalage majeur entre ses ambitions et ses moyens réels a formé la toile de fond de sa politique jusqu'aux années 1960, lorsqu'elle réorienta sa défense prioritairement sur le théâtre européen. Il permet d'expliquer pourquoi, dès l'après-guerre, le Royaume-Uni a cherché à ancrer durablement les Etats-Unis en Europe et à développer avec eux un partenariat étroit, seul à même de lui permettre de poursuivre une politique de puissance, dans la mesure où il le déchargeait d'une partie de ses responsabilités et lui procurait les moyens matériels et financiers de poursuivre sa politique mondiale: "..on ne saurait trop insister sur la
11John Baylis, "Introduction" dans John Baylis (ed.), British in a Changing World, Londres, Croom Helm, 1977. 20 Defence Policy

façon dont la politique britannique a été déterminée par la relation avec les Etats-Unis. A tort ou à raison la Grande-Bretagne s'est accrochée à une interprétation traditionnelle de ses intérêts extérieurs, et la réponse américaine a dans une large mesure rendu cette interprétation réaliste et séduisante pendant de longues années." 12 La seconde grande décision prise après 1945 résultait de cette même volonté d'assumer un rôle mondial: il s'agissait de la poursuite d'un programme nucléaire indépendant, décision prise dans le plus grande secret par Clement Attlee et quelques ministres en 1947. Il apparaissait alors que l'arme atomique procurerait à son possesseur un poids et un statut international considérables, qui dépassaient largement l'investissement financier et matériel nécessaires pour l'acquérir. La volonté d'arrimer les Etats-Unis à l'Europe pour assurer la sécurité de celle-ci explique, d'après C.J. Bartlett, la signature par la Grande-Bretagne du traité de Bruxelles avec la France et le Bénélux en 1948: c'était une manière de répondre aux Américains qui demandaient des engagements concrets de la part des Européens dans la défense de leur continent avant d'en faire autant eux-mêmes. La réalité de plus en plus tangible de la guerre froide allait entraîner dans les années suivantes la création des deux organisations de sécurité en Europe, l'OTAN et l'Union de l'Europe Occidentale (UEO). L'OTAN est née en 1949, sans l'Allemagne à l'époque, comme un moyen d'amarrer les Etats-Unis à la sécurité de l'Europe pour faire face à l'URSS, ou, pour reprendre l'expression célèbre de son premier Secrétaire Général, Lord Ismay, "de garder les Américains, d'exclure les Soviétiques et d'empécher les Allemands de se relever" ("to keep the Americans in, the Soviets out and the Germans down"). Politiquement c'est une organisation inter-gouvernementale régie par le Conseil de l'Atlantique Nord, qui en est en quelque sorte l'exécutif civil. Elle permet la coordination de la sphère militaire, qui est dirigée par un Comité militaire composé des Chefs d'Etat-Major des pays membres. A ces deux instances s'ajoute un Secrétariat international dirigé par un Secrétaire Général. L'article 5 du traité prévoit qu'en cas d'attaque contre un des membres, les parties prendront "toute action qu'elles jugeront nécessaires, y compris l'usage de la force, pour restaurer et maintenir la sécurité de la zone Atlantique Nord." La nature et l'organisation de l'OTAN correspondaient parfaitement aux desseins de la Grande-Bretagne, et lui ont donné un rang
12John Baylis (ed.) British Defence Policy.., op. cit., p. 32. 21

auquel elle n'aurait pu accéder par elle-même, juste derrière les EtatsUnis. L'alliance militaire lui a permis également d'entretenir avec ceux-ci une relation d'interdépendance qui dépassait la seule dimension nucléaire. Les Etats-Unis avaient en effet également intérêt à conserver une relation étroite avec un allié à portée de Moscou, à une époque où ils ne pouvaient encore atteindre le sol soviétique depuis l'Amérique. L'UEO en revanche, entreprise plus strictement européenne, fut la conséquence directe de l'échec de la CED en 1954, et permit de résoudre le problème du réarmement allemand, comme le souhaitaient les Américains, sans heurter les susceptibilités françaises sur celuici et en l'entourant de garanties sur le contrôle des armements et la non-construction d'armes nucléaires, chimiques et biologiques par la République Fédérale. Contrairement à la CED, dont le caractère supranational était inacceptable pour Londres, l'UEO restait intergouvernementale. Se substituant à l'Organisation du Traité de Bruxelles (OTB), elle fut créée à Paris le 23 octobre 1954. Ses statuts, plus stricts que l'article 5 correspondant de la charte de l'OTAN, prévoyaient une assistance militaire immédiate en cas d'agression contre un des membres, et jetaient les bases d'une identité européenne de défense. L'UEO comportait deux institutions politiques: le Conseil de l'UEO (qui suivant les cas réunissait les ministres des affaires étrangères et de la défense ou les ambassadeurs des pays membres) et une Assemblée désignée par les parlements nationaux, qui avait un simple pouvoir de contrôle. Comme l'OTAN, l'UEO avait par ailleurs un Secrétariat. Dès que la RFA fut admise au sein de l'OTAN, le problème des compétences respectives et du possible double-emploi de ces deux organisations commença à se poser, et fut résolu dans le sens où la primauté de l'OTAN s'affirma rapidement. Cela explique dans une large mesure pourquoi l'UEO a été une organisation quasi-dormante jusqu'à sa réactivation en 1984, voyant ses fonctions remplies par l'Alliance atlantique. Ainsi la Grande-Bretagne qui avait pourtant joué un rôle important dans sa mise en place, s'est concentrée dès le départ sur l'OTAN, qui a été au cœur de sa politique de défense depuis qu'elle a décidé l'implantation permanente de troupes sur le Continent en 1954 et sa participation à la structure militaire intégrée. Il faut dire que: "La création de l'OTAN devait beaucoup au travail et à la 22

vision d'Ernest Bevin et représentait un résultat qui correspondait à beaucoup de ses aspirations. L'OTAN liait les Etats-Unis à la défense de l'Europe et en même temps plaçait l'engagement de la Grande-Bretagne vis-à-vis de ses alliés européens dans un contexte nord-atlantique élargi, plus conforme aux traditions maritimes et globales de la Grande-Bretagne. Le traité ne diminuait pas son indépendance quant au niveau et au déploiement de ses forces." 13 L'organisation prit une réalité concrète avec la guerre de Corée, qui amena les gouvernements européens, et la Grande-Bretagne en particulier, à entreprendre un vaste programme de réarmement conventionnel, qui avait été négligé jusque là par les Britanniques au profit de la recherche nucléaire. Il fut rendu possible par une aide financière américaine importante. Le Conseil de l'OTAN réuni à Lisbonne en 1952 décida ainsi d'installer 96 divisions en Europe dans les deux années qui allaient suivre, ce qui correspondait dans le cas du Royaume-Uni à 80 000 hommes. Pourtant la Grande-Bretagne était décidée à réduire l'importance de l'armée de terre au profit de la Royal Air Force (qui était destinée à transporter les bombes atomiques), aussi accueillitelle avec satisfaction la doctrine de représailles massives annoncée par John Foster Dulles en 1954. Celle-ci, par l'accent qu'elle mettait sur la dissuasion nucléaire, permit de réduire les ambitions du conseil de Lisbonne dans le domaine du réarmement conventionnel, et à la Grande-Bretagne de confirmer dans le Livre Blanc sur la Défense de 1956 la priorité qu'elle accordait au nucléaire. Celui-ci, répétons-le, avait le double avantage d'ajouter au prestige du Royaume-Uni et d'être beaucoup moins coûteux que les forces conventionnelles qui auraient été nécessaires pour opposer une riposte crédible à la puissance du Pacte de Varsovie. Cette orientation fut confirmée l'année suivante par le rapport dit Sandys, du nom du ministre de la défense de l'époque, qui annonçait également l'abolition de la conscription14. La crise de Suez eut un retentissement considérable en GrandeBretagne. Rappelons que la France et l'Angleterre décidèrent en 1956, à la suite de la nationalisation du canal, une action conjointe
13Stephen Kirby, "Britain, NATO and European security: the irreductible commitment" dans John Baylis (ed.), British Defence Policy.., op. cit., p. 98. 14Defence: Outline of Future Policy, Cmnd 124, HMSO, 1957. 23

contre Nasser, officiellement en soutien à Israël, sans en informer les super-puissances, et à plus forte raison sans leur accord. La réaction des Américains fut extrêmement virulente: non seulement ils condamnèrent cette intervention, mais ils exercèrent également des pressions politiques et économiques très fortes contre les Alliés, qui aboutirent finalement au retrait des troupes françaises et britanniques humiliées. Sur le plan de la politique de défense, les Britanniques conclurent de cet épisode qu'ils étaient désormais trop faibles pour se lancer dans une opération militaire conventionnelle 'hors zone' sans le soutien des Etats-Unis, réalité assurément douloureuse à accepter. Le gouvernement ne prit pas la décision de renforcer la composante traditionnelle de la force armée, mais au contraire accentua la recherche et la production d'armes nucléaires: "..(il tira la conclusion) qu'il devait mettre ses ressources là où il se sentait déjà fort, c'est-à-dire la dissuasion, plutôt que là où il était manifestement faible. La raison était politique, économique et électorale plutôt que stratégique, mais elle ne tenait pas compte des demandes considérables qui pesaient déjà sur les forces conventionnelles existantes et qui n'étaient guère susceptibles de diminuer." 15 C'est ainsi que débuta à cette époque le déclin du nombre de soldats britanniques, qui ne cessa depuis, passant d'environ 800 000 hommes au temps de la conscription à environ 300 000 dans les années 1990. Dans le discours officiel, un nouveau thème vint justifier le programme nucléaire, celui de l'indépendance nationale, qui devait redorer le blason quelque peu terni du pays. Il exprimait aussi la peur latente d'être "lâché" par les Américains: si pour une raison ou une autre ils venaient à retirer leur bouclier nucléaire ou leurs troupes d'Europe, la dissuasion britannique serait bien utile. Pourtant comme l'écrit Lawrence Freedman, "ce type de discours contredisait la direction réelle de la politique britannique. Celle-ci avait été de rechercher activement un degré important d'interdépendance avec les Etats-Unis, non de créer une puissance nucléaire pour "se défendre seul" ("stand alone") mais pour contribuer à la stratégie particulière de l'OTAN qu'elle avait défendue et
15A.J.R. Groom, "The British Deterrent" Policy.., op. cit., p. 124. dans J. Baylis (ed.), British Defence

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