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LE DÉPARTEMENT ÉVANOUI ?

De
132 pages
Personne ne songe à réduire le nombre des décideurs de l'impôt alors qu'ils sont presque 40000. Le faire, modifierait profondément le paysage local et enrichirait l'avenir de la décentralisation. Quel que soit l'intérêt du bilan des départements, leur " évanouissement " libérerait une masse de financements, de moyens, d'énergie au profit des regroupements de communes et des régions. Il en résulterait des modifications importantes pour les communes plus que jamais cellules de base de la vie publique, et pour l'Etat.
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Le département évanoui?

Collection Questions Contemporaines dirigée par J.P. Chagnollaud, A. Forest, P. Muller, B. Péquignot et D. Rolland
Chômage, exclusion, globalisation... Jamais les « questions contemporaines}) n'ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la collection « Questions contemporaines}) est d'offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion collective. Dernières parutions Edwidge KHAZNADAR, le Féminin à la française, 2002. Lydie GARREAU, L'amour conjugal sous le joug: quelques faits et discours moraux sur la vie intime des français (1880-1956), tome 1, 2002. Lydie GARREAU,Une reconnaissance progressive du plaisir sexuel (1956-2000), tome 2, 2002. Jacques PEZEU-MASSABUAU, Du confort au bien-être, 2002. Guillaume HUBLOT et Eric LAFOND, 11 septembre 2001 : un tournant pour la politique étrangère occidentale?, 2002. Promouvoir les Services Publics, Services publics: le livre noir des privatisations,2002. Françoise D'EAUBONNE, L 'homme de demain a-t-il unfutur ?, 2002. Points CARDINAUX, Manifeste pour l'égalité, 2002. Michel VERRET, Sur une Europe intérieurer... , 2002. Texts collected by J.C. BARBIER and E. VAN ZYL, Globalisation and the world ofwork, 2002. Nicole PÉRUISSET -FACHE, Professeures, l'État c'est vous I, 2002.

(Ç)L'Harmattan,

2002

ISBN: 2-7475-2611-9

Bernard Roux

Le département évanoui?

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

autres ouvrages de l'auteur. . .

aux éditions de l'Harmattan: - Léconomie contemporaine du spectacle vivant 1992

- La productivité autrement en collaboration avec D. Alet 1993

autres éditeurs: - La promotion sociale - PEC 1967 - épuisé sous le pseudo de ]P Renaix - La formation permanente Ed Centurion 1968 - épuisé
- Chaud les média et la presse écrite? Ed Trimédia 1984 - épuisé

pour Gustave, enfant lozérien

CHAPITRE

I

Mi tage et Mirage

Décentralisation et Département s'étouffent mutuellement au point que le second est promis à «l'évanouissement» selon la jolie expression employée par Raymond Barre. Certes nombreux sont encore ceux prêts à porter les sels, même si l'avenir du Département pourtant déjà envisagé depuis longtemps comme tel par des politiques de Gauche comme de Droite, est scellé. Ill' est moins par ce que l'on dit et écrit habituellement que par deux lèpres rongeant le système territorial français: le mitage fiscal d'une part, le mirage économique d'autre part. En 2001, les réflexions du législateur au sujet de la démocratie de proximité amènent le Président du Sénat, Christian Poncelet, devant les septièmes Etats Généraux des Elus Locaux, à proposer l'exercice d'un pouvoir réglementaire pour toutes les collectivités locales. Et le Journal du Dimanche du 17 Juin 2001 de rapporter:
«

la tête du Préfet! s'exclamaient les amis de Poncelet en imaginant

à l'avance l'effet d'une telle proposition sur les représentants du pouvoir central ». Aucun, semble-t-il, n'a pensé que le contrôle de légalité au cas où il serait enlevé au préfet, reviendrait pleinement au juge, alors qu'une grande majorité de politiques se plaint déjà de l'hyperj udiciarisation de la vie publique. A force d'être obsédés par la notion de pouvoir - à conquérir d'abord, à conserver ensuite -les mêmes en viennent à oublier certains fondamentaux de 9

l'histoire politique, à savoir notamment la place de l'impôt. Quand on parle de celle-ci, on raisonne surtout au niveau de l'Etat et en termes de macro-économie. Or la fiscalité locale a produit en 1999 une ressource de 408 milliards à comparer aux 1 610,7 milliards d'impôts sur la production, les importations, le revenu et le patrimoine perçus par cet unique percepteur qu'est l'Etat, soit quatre fois plus que les 38 752 collectivités territoriales votant et percevant l'impôt. En effet, si l'on se réfère à la brochure publiée par le Ministère de l'Intérieur et intitulée « les collectivités locales en chiffres 2000 » (et tous les chiffres que nous donnerons y seront empruntés - sauf exception qui sera alors référencée -), on relève: 36 779 communes 1 847 groupements à fiscalité propre contre 466 en 1993 100 départements 26 régions.
contribuable bénéficie certes d'une information unique

Chaque

sur sa feuille d'imposition où figurent les taux et les cotisations (ainsi que leur évolution d'une année sur l'autre) de chaque collectivité: commune, groupements, département et région. Eventuellement cela permet à des responsables d'exécutif de mettre en valeur leurs talents de gestionnaire et leur sens de la modération fiscale, pour mieux fustiger ainsi un adversaire politique responsable d'une autre collectivité figurant sur le fameux avis d'imposition.

Mais que cette dispersion, qui constitue un véritable mitage fiscal - au sens où l'on emploie ce terme dans le domaine de l'urbanisme et qui consacre la désolation de l'occupation anarchique des sols engendre des écarts de taux d'imposition entre assujettis, et crée des inégalités, ne semble pas émouvoir au-delà du propos convenu des élus souhaitant de plus en plus une totale liberté d'imposition. Ce point de vue serait plus facile à défendre si le nombre de collectivités votant l'impôt était réduit de manière significative, sans compter que cela constituerait une base enfin solide pour réformer un système jugé archaïque et victime d'aménagements hasardeux, voire contradictoires. A première vue, supprimer à terme les départements n'apparaît pas comme déterminant, même si les 133,69 milliards prélevés par les 100 collectivités départementales en 1998, pourraient être répartis sur 10

les autres collectivités dont on pourrait réduire le nombre, comme on le verra plus loin dans nos propositions, précisément grâce à l'évanouissement des départements.

Cela paraît d'autant plus urgent, que se sentant menacés, les départements investissent de plus en plus dans de nouvelles politiques,

rendant encore plus aigu le constat suivant lequel « on demande beaucoup à un système fiscal local conçu pour produire peu d'impôt» 1.
* * *

Se pose donc le problème de l'efficacité économique, thème mieux perçu par les politiques que celui de la dispersion fiscale. Chaque collectivité, confrontée à des problèmes concrets à résoudre, doit trouver des ressources, soit en s'alliant à d'autres à travers diverses formes de regroupements, soit en faisant fonctionner les « guichets» d'autres collectivités telles le département, la région, l'Europe, soit en combinant les deux voies, ceci au prix la plupart du temps d'un allongement des délais et d'un surcoût de gestion. Néanmoins cela crée un mirage économique, à savoir que même en cas de ressources insuffisantes, on peut toujours réaliser des projets. Ce mirage permet d'oublier, sinon de nier, la notion de seuil critique tant au niveau démographique que spatial, en dessous duquel il est difficile de concrétiser des projets importants, à la fois d'une manière autonome et à leur juste prix. Néanmoins, les politiques rusent plus ou moins intelligemment avec cette difficulté en essayant d'attirer de nouveaux habitants et de nouvelles entreprises de manière à créer un supplément de matière fiscale. Tant que ce réalisme de gestionnaire se justifie par les considérations plus élevées, à savoir maintenir et développer la vie d'une collectivité, il n'y a pas péril en la demeure. Mais pour autant les dérives ne sont pas loin. Ainsi dans le climat de quasi-panique crée par la recrudescence du chômage dans
1. La fiscalité locale en question de Guy Gilbert et Alain Guérant - ColI. CLFS de l'Economie 1998 - édit. Montchrestien Il

les années 90, les élus locaux ont été amenés à intervenir dans le financement de l'économie, et à aider directement ou indirectement l'entreprise. Les banques, qui au même moment devaient éponger les conséquences de leur aventurisme dans le domaine immobilier, se trouvaient ainsi soulagées d'un certain nombre de petits dossiers et de grands soucis. En outre une voie royale s'ouvrait aux chasseurs de primes et ingénieurs financiers. Le tout légitime, tant une guerre des taux de taxe professionnelle pour beaucoup (attitude détestable) qu'un recours à des alliés (formule beaucoup plus positive). Il n'est pas étonnant dès lors que sur les 1 847 groupements et la vingtaine de compétences possibles relevée par le Ministère de l'Intérieur, 719 ont choisi de soutenir les activités industrielles, commerciales et l'emploi (cinquième rang sur les vingt compétences) et 1 041 ont choisi en premier la création ou l'aménagement de zones d'activités industrielles, tertiaires et artisanales. En 1998, hors garantie d'emprunt, les départements ont apporté 3,483 milliards au titre des interventions économiques (sur un total de recettes réelles de fonctionnement de 234,9 milliards). Cela peut paraître peu et ne pas justifier les critiques, mais c'est faire peu de cas des effets pervers que l'on analysera plus loin. Il faut cependant en retenir un, à savoir que beaucoup s'abritent derrière l'argument des interventions économiques, pour que rien ne change. Ce n'est pas le cas des pays européens, et l'exemple polonais révèle l'intelligence de ce pays pressé de profiter de l'élargissement de l'Europe politique et économique. En effet, la Pologne, soucieuse de se doter rapidement d'une administration locale bien structurée et gérée, en conciliant les impératifs de proximité et d'efficacité, a supprimé depuis le 1er janvier 1999 ce qui correspondait à nos départements pour pouvoir créer 16 régions (voivodies), 2 689 communes comptant au minimum 3 000 habitants, 373 powiats (ressemblant étrangement à la notion française de pays). Si cette évolution polonaise s'inspire surtout du modèle scandinave et anglo-saxon, où l'on recherche un équilibre entre de vraies puissances conçues pour réussir à partir de vertus d'équilibre, cette leçon doit être méditée par les élus français si ceux-ci ne veulent pas connaître les désillusions, et Dieu sait si les départements en connaissent. 12

CHAPITRE

II

Les désillusions

Les désillusions tiennent pour l'essentiel au fait que les Conseillers généraux, réputés élus de proximité, - se montrent impuissants devant le phénomène de réduction des services publics de proximité, - se révèlent désarmés face à un état limitant progressivement, et plus ou moins insidieusement, leurs libertés dans le domaine fiscal et budgétaire,
-

se sentent plus ou moins à l'aise dans l'exercice de la première
de leurs compétences obligatoires, à savoir l'action sociale.

* * *

Une des plus grandes ironies de la décentralisation, provoquant chez les intéressés une amertume compréhensible, tient à la restructuration d'un grand nombre de services publics nationaux, restructuration synonyme de fermeture de classes et de bureaux au plan local. Les conseillers généraux, souvent maires d'une commune touchée par ce mouvement, savent bien manifester, pétitionner, mobiliser des collègues à l'assemblée départementale, assiéger le préfet, sauf rares exceptions, ils perdent régulièrement le combat. A la limite, on peut se demander si, dans certains cercles politicoadministratifs, les élus de proximité n'étaient considérés avant tout que 13

pour le concours apporté pour amortir le choc de la disparition des services publics, une fois l'affaire terminée. Cette forme de cynisme

peut être résumée de la manière suivante: « Manifester d'abord, c'est
tout à fait compréhensible. Ecoutez nos arguments, ils sont fondés. Vous n'êtes pas perdants, si vous réfléchissez bien ». Le discours est naturellement accompagné de quelques concessions de forme, voire de fond (compromis temporaires, eXpérimentations qualitatives limitées dans le temps, etc.) que le temps finit par éroder, voire éteindre. Le mouvement frappe au premier chef les communes rurales, et plus particulièrement celles plongées dans une désertification plus ou moins profonde; mais il touche aussi des collectivités dynamiques, qui ne sont pas, malgré leur dynamisme, à l'abri de ces pertes de fortune.

Le premier exempleconcerne l'école, « matrice de la République»
selon une expression usuelle employée lors des cérémonies d'inauguration. Si l'évolution démographique globale constitue la première explication de la réduction de moitié des écoles primaires depuis 1950, elle n'est pas la seule. Rappelons qu'en 1950, on comptait 69 970 écoles primaires publiques et 10 982 écoles primaires privées, soit un total de 80 952. En 1960, les effets du baby-boom justifient les 84 823 classes ouvertes, mais en 1998, on tombe à 39 869. En fait, chaque année des classes sont fermées en milieu rural, plus ou moins compensées par des créations en milieu urbain. Dans la mesure où a été posée par les experts, la règle selon laquelle la classe à plusieurs cours n'est efficace qu'avec un minimum de quinze élèves, l'habitude a été prise de créer des regroupements pédagogiques intercommunaux (R. rI). Sauf exception, il n'est jamais agréable pour un maire de devoir accepter la fermeture de son école, dans la mesure où symboliquement (1'école promet r avenir) et physiquement (les jeunes fuient), cela annonce la mort programmée. Dans un tel contexte, et en dehors des périodes moratoires décidées par les gouvernements depuis les années 93, les Conseils Généraux ne disposent que de peu de moyens. En amont, ils aident les communes lorsqu'elles investissent pour retenir ou attirer une population. En aval, dans le cadre de leurs compétences d'organisateurs des transports scolaires, ils peuvent atténuer les conséquences douloureuses d'une fermeture de classe. Mais dans ce dernier cas, le Conseil
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Général n'échappe pas à une certaine ambivalence dans la mesure où le fait de pouvoir assurer les transports scolaires, encourage les promoteurs de regroupements pédagogiques intercommunaux à aller de l'avant. La bonne conscience est sauvegardée au point de permettre parfois des pertes de lucidité. C'est comme cela qu'on aboutit, comble du comble de l'ironie de la décentralisation, à faire d'élus de proximité, les chevau- légers de l'accélération d'une évolution qui, pour être inéluctable dans son principe, n'en devrait pas moins être gérée avec mesure et souci de ne pas injurier l'avenir. Cela n'a pas échappé à un certain nombre de pédagogues qui n'ont pas manqué de rappeler le bilan positif des classes uniques, bilan positif pour l'avenir de nombreux enfants. Ce renversement pour léger qu'il soit, correspond aussi au fait qu'un grand nombre d'enseignants ne sont plus hostiles à revenir à la campagne, dès lors que celle-ci bénéficie d'un certains nombre de services de la vie moderne. Quoi qu'il en soit, des situations ubuesques ont été créées dans de nombreux endroits. Un des cas les plus exemplaire est relaté dans un article du Figaro

du 17 Novembre 1999, intitulé « Quand les écolesruralesdeviennent
un casse-tête chinois ». Il concerne quatre villages du Cantal comptant 702 habitants au lieu de 892 au recensement de 1982. Si l'on en croit le témoignage du maire de la commune de Cros de Ronesque, « Pour nos 42 élèves, on a aujourd'hui quatre écoles, quatre instituteurs, trois emplois jeunes, une assistante maternelle, quatre cantines, quatre cuisines, quatre cuisiniers, quatre chauffeurs et quatre cars de ramassage scolaire. Tout ça coûte une fortune. Pour la cantine, les mairies paient 27 francs par repas et par enfant et les familles 10 francs. Pour ma seule petite commune, le ramassage scolaire coûte 24 000 francs par an. Et tout ça, naturellement, fatigue les enfants, ce qui est très mauvais pour leur scolarité ». Le témoignage de ce maire d'une commune de 136 habitants, est d'autant plus intéressant qu'il vient d'un homme instituteur pendant vingt-trois ans, puis conseiller pédagogique pendant douze ans. Reprenons le témoignage car il est sévère: « On nous avait dit que, faute d'élèves, on ne pouvait plus garder nos quatre écoles. Alors, on a regroupé les enfants plus ou moins par niveau. Et on s'est donc mis à leur faire faire des kilomètres et des kilomètres, matin et soir, mais on n'a pas supprimé une seule école pour autant. Et pour sauver la quatrième école, on a innové. Cette manie d'innover à propos de tout et
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