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Protection de l'enfance

De
336 pages
La loi du 2 janvier 2002 a introduit l'obligation d'évaluation des institutions d'action sociale et médico-sociale. Le Carrefour National de l'Action Educative en Milieu Ouvert s'est intéressé aux enjeux de l'évaluation, en amont de l'élaboration de référentiels de "bonnes pratiques" à l'usage des travailleurs sociaux, du secteur de la Protection de l'Enfance. L'association vise à reconnaître la mosaïque des pratiques professionnelles, tout en restant attentif aux effets liés à la décentralisation.
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REMERCIEMENTS

Fruit d’une recherche-action, ce travail n’aurait pu se dérouler sans la mobilisation et l’implication des membres des groupes régionaux du CNAEMO. S’emparant de la grille de questionnement, ils en ont déroulé, de manière contradictoire, les multiples aspects, non sans relancer de nouvelles questions qui faisaient mouche. Quant aux administrateurs et délégués régionaux du CNAEMO, lecteurs et correcteurs assidus ou recrutés de fraîche date au sein du groupe de recherche, ils ont, de leurs regards attentifs, accompagné les finitions de l’édifice. Qu’ils en soient remerciés !

SOMMAIRE
Introduction - Le juste détour des fondements de l’évaluation ..............13 PREMIERE PARTIE - DES INSTITUTIONS EN CHANGEMENT ......................31
I. Normes et droit en évolution ............................................................................. 35 II. Le politique ou la redistribution des pouvoirs.................................................. 43 III. Droit et justice : le procédural et le contradictoire.......................................... 52 IV. Les fragilisations associatives ........................................................................ 59

DEUXIEME PARTIE - ÉVOLUTION DES FAMILLES ET PRATIQUES PROFESSIONNELLES.....................................................................................69
Chapitre 1 - Transformation des familles et évolution des regards professionnels.......................................................................................................... 75 I. De la famille patriarcale à une pluralité de familles .......................................... 79 II. mondes des familles et représentations des professionnels............................. 89 Chapitre 2 - Des pratiques professionnelles mises en question......................... 113 I. Le temps des questions.................................................................................... 116 II. Évolution des interventions auprès des familles ............................................ 161

TROISIEME PARTIE - DES REGLES DE COOPERATION INCERTAINES ......193
Chapitre 1 - Systèmes locaux de la protection de l’enfance et règles de coordination.................................................................................................195 I. Le paradoxe d’un partenaire associatif sous contrôle du politique.................. 199 II. Système social de la protection de l’enfance et règles de coordination ......... 214 Chapitre 2 - Le travail au sein des services d’AEMO ....................................... 229 I. De l’équipe au service ..................................................................................... 232 II. Interventions individuelles et travail collectif ................................................ 243 III. Des postures professionnelles en changement .............................................. 267

QUATRIEME PARTIE - ENJEUX D’EVALUATION ET DE TRANSMISSION ..277
I. Les enjeux de la transmission.......................................................................... 280 II. Pistes pour l’évaluation.................................................................................. 286

Conclusion .................................................................................................299 Bibliographie .............................................................................................301 Glossaire ....................................................................................................307 Annexes......................................................................................................309

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PREAMBULE
Avant toute chose, il est important d’énoncer l’origine et le contexte de ce travail. Démarrée en 2004, dans un contexte de pleine interrogation sur la question de l’évaluation et dans l’attente des décrets d’application de la loi du 2 janvier 2002, reformant l’action sociale et médico-sociale, cette recherche-action prend sa source dans la volonté du CNAEMO de proposer une connaissance des enjeux de l’évaluation (fondements normatifs, éthiques et politiques), en amont de l’élaboration de référentiels de bonnes pratiques. Elle est aussi le fruit d’une position politique de l’association qui vise à reconnaître la mosaïque des pratiques professionnelles, tout en dénonçant les iniquités de traitement liées à la décentralisation. La contextualisation des pratiques professionnelles semblait donc s’imposer pour comprendre les spécificités au regard des systèmes locaux. Depuis 2004, le contexte des pratiques professionnelles d’AEMO n’a cessé d’évoluer : la création de l’ANESM après le conseil de l’évaluation, la loi de protection de l’enfance du 5 mars 2007… Ces modifications, trop récentes pour pouvoir en mesurer les applications et les effets directs sur les pratiques sont intervenues, pour la plupart, après le recueil de la parole des professionnels au sein des groupes régionaux du CNAEMO qui s’est réalisé entre juin 2006 et mars 2007. Aussi, si l’analyse à certains endroits permet d’observer que la loi du 5 mars 2007 a prolongé un mouvement déjà enclenché et énoncé par les professionnels, à d’autres endroits, elle n’a pu inclure les effets non encore mesurables des évolutions légales. Ainsi, la lecture de ce travail est à prendre comme une base théorique construite à partir de la parole des professionnels, susceptible d’évolutions, mais aussi repère pour l’analyse des modifications en cours.

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INTRODUCTION
LE JUSTE DETOUR DES FONDEMENTS DE L’EVALUATION
« Le monde ne marche que par le malentendu. C’est par le malentendu universel que tout le monde s’accorde. Car si, par malheur, on se comprenait on ne pourrait jamais s’accorder. » (Charles Baudelaire. Mon cœur mis à nu, XLII).

On le rappelle d’entrée, cette recherche-action s’inscrit au regard d’une conjoncture particulière, celle de la constitution de l’Agence Nationale de l’Évaluation, d’abord appelée Conseil National de l’Évaluation Sociale et Médico-sociale 1 , et elle porte un questionnement du CNAEMO sur les enjeux de l’évaluation des pratiques professionnelles en AEMO. La loi de 2002 fait obligation d’évaluation 2 , interne, mais aussi externe avec un évaluateur tiers qui serait garant de la justesse de l’acte d’évaluation. L’acte d’évaluer n’est pas anodin, il met en jeu des représentations et des savoirs de la réalité et des pratiques professionnelles de l’AEMO 3 , des objectifs et des finalités poursuivies par ces dernières, des manières professionnelles de faire, des contextes institutionnels qui imposent, opèrent par injonction, accompagnent ou négocient selon de multiples figures locales. Ce questionnement du CNAEMO se rapporte aussi à la transmission de pratiques professionnelles : transmet-on dans les AEMO, et si oui que transmet-on ? Comment transmet-on ? Immédiatement, on comprend que transmission et évaluation sont liées : l’évaluation est une des conditions d’une « bonne » transmission - on transmet pour une bonne part des savoirs et des pratiques qui ont été évalués d’une manière ou d’une autre et, le plus souvent, comment on les a évalués 1

Décret n° 2003-1134 du 26 novembre 2003 relatif au Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale, mentionné à l’article L. 312-8 du code de l’action sociale et des familles. 2 Loi n° 2002-2 du 2 janvier 1002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, art. 4 I, II, art. 7, Journal Officiel du 3 janvier 2002. 3 Tout au long de cette recherche, on entend par AEMO l’action éducative en milieu ouvert dans sa forme aussi bien judiciaire (l’assistance éducative) que dans sa forme administrative (l’action éducative à domicile) 13

mais on peut aussi évaluer les modalités de la transmission. L’évaluation n’est pas sans transmission, parfois informelle, et la transmission n’est pas sans évaluation. L’obligation de réponse à une conjoncture ne signifie pas se soumettre à cette conjoncture. Il s’agit peut-être de prendre des chemins de traverse, de prendre son temps en interrogeant les fondements normatifs de l’acte d’évaluer. La question des fondements normatifs de l’évaluation La contextualisation de l’évaluation des pratiques Si cette recherche-action se réfère à l’évaluation, elle le fait en la considérant comme une question à élucider. Elle ne vise donc pas à donner une grille évaluative, une réponse méthodologique ou technique où, immédiatement, est mise en jeu la valeur d’actions professionnelles et de dispositifs d’intervention. Loin de là. Cette contribution collective se situe en amont d’un travail d’évaluation – elle en est la condition de possibilité – en interrogeant la spécificité des pratiques professionnelles au regard de leur contextualisation, c’est-à-dire au regard des systèmes sociaux locaux dans lesquels ces pratiques se déploient en tension avec les logiques d’autres acteurs – le politique et l’administratif, le judiciaire –, mais aussi en interrogeant les fondements normatifs, éthiques et politiques de ces logiques. Au lieu de s’engager dans une approche instrumentale immédiate de l'évaluation telle qu'elle est souvent prescrite par les commanditaires ou les prescripteurs dans un aveuglement fonctionnel – observer, ordonner et si possible mesurer les écarts et distorsions entre d’une part l'ensemble des finalités, des buts et des objectifs, et, d’autre part, les moyens et les résultats d'une action organisée –, ce travail cherche donc à repenser les fondements mêmes des pratiques professionnelles, à interroger la manière même dont l’acte évaluation doit lui aussi reprendre à son compte ces fondements : qu’en est-il de la « vie bonne », de la « vie juste » ? Qu’en est-il du « sens du normativement juste 4 » (Ogien, Quéré, 2005) dans les regards professionnels portés
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Justesse normative : tenant compte de l’évolution des rapports sociaux et de l’évolution des mœurs qui produisent, sans cesse de nouvelles normes à mettre 14

sur les familles ainsi que dans ceux qui sont portés sur les interventions dont la finalité est d’aider ces familles à changer ? Qu’en est-il du soubassement des mécanismes démocratiques qui, dans notre société, s’imposent à nos vies collectives et mettent en jeu les rapports entre le regard public et la vie privée ? Qu’en est-il de la définition des finalités mêmes des interventions qui, explicitement ou implicitement, portent tout à la fois des valeurs et des normes ? D'où, cette question que les actes évaluatifs le plus souvent occultent, celle des fondements normatifs des jugements d’évaluation : qu'est-ce qui fonde le jugement de valeur ? Sur quoi porte et se fonde l'appréciation ? Quel est le tribunal qui préside aux destinées du jugement ? Quelles sont les normes qui dictent son appréciation ? Il faut se rappeler que l'origine du mot « jugement » indique bien un renvoi à des dogmes, que ceux-ci fondent, dans un cas, une croyance avec ses rituels (le serment religieux) ou dans un autre cas, une question de droit avec ses appareils de juridiction et ses comportements codifiés. La mise à plat préalable à tout acte d’évaluation, telle est donc l’objet de ce travail. Sur quoi portent les jugements d’évaluation ? On doit le souligner d’emblée : par rapport à nombre d’analyses de la protection de l’enfance, nous proposons d’opérer un déplacement du regard des pratiques professionnelles en AEMO vers les systèmes sociaux locaux qui les englobent et auxquels participent une multiplicité d’acteurs : puissance publique, justice, associations, mais aussi usagers dont la figure a été transformée par de nouveaux droits 5 . Ces pratiques professionnelles ne fonctionnent pas, de manière autonome ou spécifique, dans une sphère qui leur serait propre ; elles sont inscrites dans un système social local, celui de la protection de l’enfance qui, construit progressivement, tente d’articuler les actions de différents acteurs et institutions, de statuts et de cultures hétérogènes et dont les pouvoirs sont asymétriques. Les pratiques professionnelles d’AEMO sont dépendantes des interactions et des rapports de pouvoir avec ces acteurs et institutions : elles ne sont compréhensibles qu’en prenant en compte ces systèmes locaux d’interactions.
collectivement en débat et qu’on ne peut, à priori, qualifier de bonnes ou mauvaises, mais apprécier selon la « justesse» de leurs fondements. 5 Loi n° 2002-2 du 2 janvier 1002, op. cit. 15

Le changement profond des contextes sociaux et familiaux La compréhension des pratiques professionnelles ne peut donc se réaliser qu’en les inscrivant dans ces systèmes sociaux locaux, euxmêmes influencés, perturbés ou déséquilibrés par des contingences, en particulier les vécus des familles, la transformation de leurs fonctionnements quotidiens et les changements de rôles au sein de ces familles depuis les années soixante. Les familles du début du XXIe siècle ne sont plus celles des années cinquante ; s’il est un changement à nul autre pareil, c’est bien dans ce registre du familial qu’il a eu lieu en concomitance avec la révolution féministe abrégeant les jours des sociétés patriarcales dominées par la figure du Père-Mari-Travailleur. Les rapports d’alliance – mariage – et de filiation, dominés par cette figure, n’ont pas cessé de faire l’objet d’une révolution plus ou moins silencieuse, entraînant une multiplicité de configurations familiales, une égalité de filiation entre tous les enfants, un centrage des familles sur le lien de parentalité qui semble désormais constituer le seul lien indissoluble en se substituant au lien du mariage, affecté dans son ancien fondement par la nature éphémère des liens du désir amoureux. Dit autrement, la protection de l’enfant au sein des familles renvoie désormais à des univers normatifs sans commune mesure avec ceux de l’après-guerre. Même, une notion comme celle de l’intégrité physique, psychique ou morale de l’enfant n’a pas cessé de socialement et juridiquement évoluer selon des exigences accrues. Changement des mentalités et des mœurs, respect accru des individus et de leurs droits, de leurs performances sociales, Légitimité des aspirations à un amour de protection qui est sa propre finalité, Fin des communautés ouvrières et rurales qui transmettaient leurs propres normes d’éducation, massification de l’éducation, en particulier des jeunes filles, entraînant de nouveaux rapports sociaux de genre, Entrée sur le marché du travail des femmes où est institutionnalisé le respect dans la poursuite juridique du harcèlement sexuel ou moral, Illégitimité des formes de mépris des individus,
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Respect accru de bulles individuelles et intimes au sein même des familles – c’est après la dernière Guerre que certains enfants d’ouvriers ont pu pour la première fois accéder à un espace en propre au sein de l’intimité familiale, transformant ainsi la notion de promiscuité sociale ou familiale –, Évolution des droits de l’homme, inscription des droits de l’enfant, etc. Tous ces faits changent les regards sur les individus et les familles et ne peuvent qu’interroger les pratiques professionnelles en AEMO où se trouvent imbriquées les expériences morales, sociales, éthiques, familiales des individus et la question du « sens du normativement juste ». Ce sont bien ces questions qui sont le cœur de l’approche de cette recherche-action en tant qu’elle porte sur les interventions en faveur de la protection de l’enfance : quels sens les acteurs donnent-ils à des fonctionnements familiaux qui seraient normativement justes ou injustes ? Quels sens donnent-ils à des actions dont ils sont les acteurs principaux et qui doivent être justes de manière normative ? La transmission des pratiques professionnelles C’est aussi au sein de ce système social local de l’enfance que s’opèrent les transmissions de savoirs et de pratiques, formelles et informelles, entre acteurs. Il constitue ainsi le contexte toujours mouvant des pratiques professionnelles. Ces transmissions, qu’on le veuille ou non, ont affaire avec cette question de la justesse et de la justice normatives. On ne transmet pas ce qui paraît sans justesse normative ou ce qui ne relève pas de principes de justice franchement établis ou débattus, sauf à être pervers ou à scier la branche sur laquelle on est assis. La transmission, question essentielle du CNAEMO, est ainsi en filigrane celle de l’éthique professionnelle. Que transmet-elle de ses évaluations du juste ? Quelles normes sont en débat dans ces évaluations et ces transmissions ? Qui suis-je – identité professionnelle –, en définitive, en tant qu’acteur professionnel débattant des normes de mes actions au regard de normes familiales de fonctionnement qui me font face et s’imposent à moi comme inacceptables ou acceptables ? Quel est le tribunal de l’acceptable et de l’inacceptable ? Le travailleur social, seul face à la situation, ou la collectivité professionnelle des pairs, réunie selon des circonstances
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formelles ou informelles, et en lien ou non avec ma hiérarchie ou des personnes garantes extérieures (supervision) ? Autant de questions qui introduisent l’évaluation des « mondes vécus » des travailleurs du social, loin de toute instrumentalité ou de toute fonctionnalité immédiate, et qui obligent à un retour réflexif sur soi dans l’inscription des rapports sociaux de travail. Retour réflexif sur soi, apport des rapports sociaux de travail dans cette réflexivité, débats argumentés autour du sens des normes justes, ces quelques hypothèses posent les pierres initiales de l’interrogation portée par ce travail. Reste à poser les autres, avec patience et minutie. Au regard d’un questionnement sur l’évaluation, on voit ainsi que l’on ne peut que déborder du champ, sans cesse labouré, des pratiques professionnelles en tant que telles et qui auraient ainsi pu être l’unique objet de l’évaluation ; ce champ ne prend sens que par rapport à d’autres champs – politique, administratif, judiciaire, familiaux – et par rapport à des friches, des bords, des marges, des chemins permettant aux individus de réfléchir, de tourner leurs engins et leurs machines, de se poser un temps avec d’autres ; ce champ ne prend sens que par rapport à un ensemble de champs qui forment un système social au sein duquel ils s’inscrivent et interagissent avec d’autres pratiques, administratives, judiciaires, familiales. On doit le répéter, c’est ainsi déplacer l’horizon des évaluations qui, le plus souvent, portent de manière inconséquente sur un système propre qui serait apparemment fermé sur lui-même – des pratiques professionnelles au sein d’organisations et de dispositifs qui formeraient une totalité autonome – sans que l’environnement institutionnel ou le contexte ne soit pris en compte ainsi que ses injonctions, ses demandes, ses ordres et les systèmes de valeurs qui les sous-tendent. L’évaluation, acte politique L’évaluation est aussi un acte politique qui met en jeu les rapports politiques entre la puissance publique qui a ses propres finalités – normes et valeurs – et, dans le cas de l’AEMO, des associations qui visent des finalités spécifiques. La question est dès lors celle de l’identité politique affirmée des associations et de leurs capacités à construire une autonomie évaluative en négociations avec les pouvoirs publics au regard du « sens du normativement juste ». C’est que ce normatif juste renvoie aussi à la politique qui est l’« activité explicite
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et lucide concernant l’instauration des institutions souhaitables » (Castoriadis, 1996, p. 225) à laquelle concourent, et de manière égalitaire, l’ensemble des membres de la société en visant sans cesse « une société aussi libre et aussi juste que possible » (Castoriadis, 1996, p.225). Par l’évaluation de ses pratiques, la protection de l’enfance met ainsi en jeu des institutions désirables qui seraient capables d’instaurer des actes plus justes par la délibération de ses membres, leurs savoirs et leurs pratiques. On le comprend, l’évaluation ne vise pas avant tout l’efficacité ou la rationalité instrumentale des actions, mais leur justesse normative au regard de principes de justice débattus collectivement. En cela, elle est politique de part en part, elle débat des fins assignées à la collectivité humaine au regard du politique, « garant institué du monopole des significations légitimes dans la société considérée » (Castoriadis, 1996, p.224) et qui demande à être sans cesse rectifié, amendé, infléchi. L’évaluation bien pensée est de la politique au regard du politique, elle est questionnement sur le désirable au regard de l’exercice des institutions légitimes, elle est débat sur le désirable qui ne peut se traduire dans des données uniquement chiffrables ou quantifiables comme on voudrait de plus en plus le faire admettre sans débat. Le désirable, ce sont des familles où se déploient des normes justes – mais lesquelles ? –, ce sont des interventions sur ces familles qui, elles-mêmes, se fondent sur un ordre “normativement juste ” – mais lequel ? –, c’est une relation juste entre la sphère publique et les espaces privés qui, sans doute, respecte les familles 6 tout en refusant toute atteinte à l’intégrité physique ou morale de leurs membres. L’évaluation comme exercice de la politique conduit à poser la question de l’institution souhaitable de la famille et de l’institution désirable de la protection de l’enfance ainsi que de leurs relations. Dans les deux cas, les normes sous-jacentes sont au cœur de l’évaluation et cette dernière revient à soulever leur justesse au regard de la multiplicité d’acteurs inscrits dans les systèmes locaux de la protection de l’enfance, acteurs qui n’ont pas les mêmes jugements, ni les mêmes regards. On va le voir.

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La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale accorde ainsi une attention plus grande au droit des usagers, au respect qui leur est dû dans les procédures les concernant. 19

De multiples tensions au sein des systèmes locaux Des tensions et des normes Quelques hypothèses de cet écrit peuvent être assez simplement énoncées. Tout d’abord, les systèmes locaux de la protection de l’enfance sont traversés par de multiples tensions entre acteurs différents qui, peu ou prou, ont leur propre référentiel d’action lié à leur histoire, leur positionnement social et statutaire, leur formation et leur métier : les pouvoirs politiques locaux, leurs administrations et leurs professionnels – ils ne forment d’ailleurs pas une unité homogène, loin de là –, les appareils judiciaires qui, selon les espaces locaux, produisent des actes et des orientations spécifiques, les associations et leurs professionnels ayant des visées toujours propres, et pas toujours pleinement explicitées. Ces acteurs sont liés d’autre part par des rapports sociaux locaux dont on ne peut guère prédire la configuration, tant s'en faut. Concernant la protection de l’enfance, ces tensions concernent ensuite, et plus particulièrement, les normes qui dictent aux acteurs leurs lectures du fonctionnement des familles ainsi que leurs modes d’intervention sur ces fonctionnements. L’hypothèse principale est donc celle-ci : des tensions entre différents acteurs sont constitutives de l’AEMO autour d’un sujet central, l’intérêt de l’enfant dont le sens ne s’impose jamais vraiment d’emblée dans les regards portés sur les situations vécues des familles et qui oblige les acteurs à entamer des controverses nécessaires sur le « sens du normativement juste » 1) de cet intérêt au regard de l’acceptation des parents à entrer dans des procédures, 2) des normes d’action qui visent à reconstruire une vie légitime et acceptable pour cet enfant au regard de sa famille, 3) des relations acceptables entre et avec les autres membres de la famille. Il s’agit d’entrevoir l’AEMO comme dispositif permettant le passage de mondes familiaux illégitimes – l’enfance en danger, la rupture dangereuse du lien parental, la famille comme danger dans ses dislocations (Bastard et al, 1996) – à des mondes familiaux légitimes, mais où les moyens peuvent diverger – la focalisation sur l’enfant (en danger) et/ou l’accompagnement des parents dans leur fonction parentale lorsqu’ils acceptent cette forme de travail. Fondée sur ce qui est « normativement juste », la question de l’illégitimité et de la légitimité de mondes familiaux, de leur fonctionnement concret est
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forcément objet de débat : à part les cas patents d’enfants en danger avéré, bien des situations font l’objet de regards parfois divergents des professionnels et des institutions. Ces mondes illégitimes ne sont pas semblables : ceux du mépris – physique, psychique, social – de l’enfant et du non-respect de son intégrité qui est une valeur en soi, ceux de la rupture des liens parents/enfants avec des conséquences plus ou moins néfastes pour les enfants, mais aussi ceux de la dissociation des liens entre parents qui, dans des situations conflictuelles, ne peuvent pas ne pas avoir des effets sur les enfants, souvent pris en otage par les parents dans la poursuite de leurs intérêts propres. De la pluralité des référentiels d’action Ces tensions au sein des systèmes de protection de l’enfance proviennent, à n’en pas douter, de la diversité des positions et des statuts occupés par les différents acteurs au sein de l’espace public – positions qui sont en même temps en référence implicite ou explicite à des fonctions symboliques (le représentant judiciaire de la Loi, l’aide éducative incarnée par la société civile, le représentant du peuple). Ces tensions sont aussi engendrées par la position des acteurs par rapport aux familles, par leur plus grande distance ou proximité avec les familles : la sociologie pragmatique n’a pas cessé de montrer que dans ces interactions de proximité avec les « usagers », les acteurs n’appliquent pas la loi ou des règles de manière mécanique (ou bureaucratique), mais font œuvre de compréhension et d’interprétation communes, ils les coconstruisent, les négocient, les délibèrent afin de trouver la « juste » solution à partir d’une appréhension commune de la situation. Enfin, en deçà de ces processus d’interaction et les soutenants, les acteurs sont habités par des référentiels d’action qui leur permet d’interpréter les situations (de leur donner sens), de les situer au regard d’un monde de valeurs (ce qui est acceptable et ce qui ne l’est pas, ce qui est désirable et ce qui ne l’est pas) et de les transformer par des actions adéquates au regard de l’acceptable ou du désirable. Trois grandes dimensions donc, à entendre Bruno Jobert structurent les référentiels d’action qui doivent être pris en compte par toute évaluation :
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– La première est celle des ressorts cognitifs des acteurs : quels savoirs mettent-ils en œuvre pour connaître et évaluer une réalité sociale donnée (le fonctionnement d’une famille dans son contexte), quelles représentations produisent-ils de cette réalité ? Cette étape est indispensable à toute action qui vise à transformer cette réalité sociale puisque celle-ci doit être connue, comprise, évaluée avant toute intervention. Mais cette étape cognitive est souvent contrainte par une approche normative qui plaque une grille d’interprétation sur le réel (les normes d’une « famille idéale » : comment mettre en question collectivement cette grille d’interprétation ? Par quelles procédures ?). Ce savoir porte d’abord et avant tout sur le vécu des familles, mais il ne peut se désintéresser du système social de la protection de l’enfance (le savoir des logiques d’action des autres acteurs, des régulations entre ces logiques). – La deuxième est celle de la visée axiologique des acteurs : quelles valeurs sous-tendent leur vision du monde et, donc, leur mode d’intervention au regard d’un monde désirable ou souhaitable à venir qui serait conforme à ces valeurs ; en d’autres mots, quelles visions axiologiques des familles sont en jeu et, de manière indirecte, quelles normes de la « bonne » famille s’en déduisent ? – Enfin, la troisième est la dimension opératoire ou praxéologique : quels principes d’action et quels instruments de transformation de la réalité sociale sont pensés être les mieux à même de changer les familles (Jobert, 1992, p. 220). Or, les acteurs politiques, associatifs ou de la justice déploient des référentiels différents du fait de leurs positions respectives dans l’espace local ; ces référentiels ne s’accordent pas “de manière naturelle ” et produisent des tensions entre des logiques d’actions différenciées où sont en jeu des visions normatives différentes de la « bonne » et « juste » action, du « sens du normativement juste », celui-ci étant entendu comme « sens de ce qui est socialement acceptable/inacceptable, dans un milieu d’organisation des conduites [ici, les familles] où existent des attentes réciproques de comportement » (Ogien, Quéré, 2005, p.78).

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Des régulations incertaines entre acteurs Si les systèmes locaux de protection de l’enfance sont animés par des tensions, on fait aussi l’hypothèse que les multiples régulations collectives des pratiques professionnelles et des décisions – les règles formelles et informelles de coopération entre les acteurs – demeurent incertaines et conduisent à une grande incertitude sur la justesse – justice – des modes d’intervention et, donc, des pratiques professionnelles : incertitudes des relations avec le Conseil Général, les juges et, par voie de conséquence, des relations avec les autres acteurs locaux, incertitudes sur les temps de travail qui changent profondément et dont on a pu repérer quatre grandes dimensions : – les relations avec les familles, « objet » central du travail et de l’identité professionnelle, mais qui sont sous-tendues par d’autres dimensions complémentaires, – les rapports de coopération avec les acteurs locaux où se joue la question de la régulation, – les procédures de formalisation des interventions (dossiers), – le travail collectif réflexif interne avec des incertitudes sur les frontières entre le travail individuel et le travail collectif. Ces régulations incertaines concernent les modes de coordination entre les acteurs, entravant ainsi des définitions collectives de ce qui est juste et ce qui ne l’est pas ; elles favorisent ainsi des malentendus, des non-compréhensions communes des situations familiales et des modes d’action appropriés, des controverses qui ne sont pas fécondes.

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ESPACES DE REGULATION ET INCERTITUDES
SPHERES D’INTERVENTION REGLES DE TRAVAIL EN
COMMUN

INCERTITUDES

Système local des institutions : le « partenariat » interinstitutionnel.

Concertation, instances d’arbitrage et de décision, règles de coordination. Règles toujours plus ou moins formalisées de coopération qui, à deux Système local du réseau niveaux différents, des professionnels. dépendent des institutions et des professionnels. Règles de travail en commun (réflexivité, synthèse, analyse des pratiques) au regard des interventions personnelles. Normes et manière d’être auprès des familles.

Flou dans les règles de coopération et, surtout, lors de litiges ou de controverses. Formalisation incertaine et souvent interindividuelle. Coopérations en fonction des affinités. Priorité accordée en fonction des contraintes d’intervention individuelle et des modes d’organisation au collectif ou à l’individuel. Incertitudes des rapports entre collectif et individuel. Regards portés sur la famille et/ou sur les enfants.

Organisations de l’AEMO.

Interventions individuelles.

Un premier niveau de régulation est celui qui s’opère au sein même des associations. Peut-on parler d’une « régulation autonome » des associations mettant en œuvre des mesures d’AEMO ? Est-ce que ces associations sont capables d’inventer des normes d’action propres, de les imposer aux autres acteurs ou de leur imposer des discussions sur ces normes dans des arènes publiques restreintes ? Un deuxième niveau – l’interinstitutionnel – est celui des rapports avec l’appareil judiciaire et le pouvoir politique et administratif dans l’élucidation des situations familiales et des « bonnes » réponses à leur apporter. Ce niveau, en étroite relation avec le précédent, concerne celui des
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rapports construits avec les diverses instances politiques et leurs appareils administratifs qui possèdent leurs propres référentiels normatifs entrelacés à leurs visées politiques. Un troisième niveau, autonome et souvent informel, est celui du réseau des professionnels, indépendamment de leurs appartenances institutionnelles ; par des relations de connivence ou d’affinités, ces professionnels construisent des régulations peu visibles, mais dont l’impact est très important en servant parfois de régulateur primordial. Un quatrième niveau est celui de l’intervention individualisée qui pose la question de son articulation, formalisée ou non, avec les trois autres niveaux. De la recherche-action D’une hypothèse générale Dans ce travail, on ne réfère pas la compréhension des pratiques professionnelles à des normes a priori ou à l’élaboration de « bonnes pratiques » qui deviennent l’essence du normatif, mais au vécu de leur construction, jamais définitive, dans des interactions au sein d’un système social d’acteurs dont les représentations peuvent diverger au regard d’une société (et de vies familiales) en profond changement. On s’en tient aux représentations des travailleurs sociaux (limite de notre travail) qui disent leur travail ordinaire. Cette construction est le plus souvent le fruit d’ajustements, dans des espaces de rencontre (concertations, discussions, argumentations) où se déploient les paroles des uns et des autres et où les régulations entre les acteurs – la construction et la rectification des règles de travail en commun – apparaissent nettement problématiques quant au « normativement juste » des situations familiales et des interventions sur celles-ci. On ne tient pas les a priori ou les présupposés normatifs pour argent comptant. On voudrait s’en tenir à une interrogation de la protection de l’enfance à partir des prises de position des travailleurs sociaux et en les déconstruisant. Travail particulier, mais qui n’est peut-être pas sans résonance.

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Du dispositif de recherche-action Que le lecteur ne soit pas étonné, ce travail alterne des moments de distanciation tendant à une objectivité neutre issue de travaux de chercheurs et des moments de captation objectivante des représentations des professionnels d’AEMO et de renvois à leurs mondes vécus. Ces mondes vécus sont leurs expériences, leurs troubles, leurs questionnements, leurs expertises devant le monde qui va, les enjeux institutionnels de la protection de l’enfance, et surtout les familles qui vont tant bien que mal et les enfants qui ne sont pas toujours au mieux de leurs possibilités. Ces mondes vécus, leurs cultures et leurs identités, leurs formes de solidarité ou de concurrence, leur solitude parfois, mais aussi leurs silences, leur violence symbolique, constituent aussi un objet à interroger et à comprendre à travers ce que les acteurs en disent ou n’en disent pas. Il n’est pas anodin de préciser que le dispositif de recherche a été conçu comme un dispositif de recherche-action où les acteurs du CNAEMO devaient être partis prenant et s’inscrire dans une dynamique de réflexivité commune. Dans un premier temps, il a été conçu au sein du groupe de recherche du CNAEMO avec un intervenant extérieur, sociologue. Ce fut la phase d’invention du dispositif afin d’associer un chercheur extérieur et les acteurs du CNAEMO compte tenu de la spécificité de la recherche-action. Cette phase fut celle de la coconstruction d’une architecture qui respecte les positions de chacun et les objectifs neutres d’une recherche. Les hypothèses de la recherche et une grille de questionnement furent élaborées par le sociologue, remises sur le chantier de la discussion argumentée entre les membres du groupe ; puis elles ont servi de supports pour l’animation de réunions régionales, animation assurée par les membres du groupe de recherche afin de garder une cohérence dans le questionnement. Le contenu de la plupart de ces réunions fut enregistré et retranscrit. Un plan de rapport fut défini et chacun des membres de recherche a relu les transcriptions des réunions régionales selon une thématique spécifique ; ces lectures ont alimenté la rédaction du rapport final qui fut l’œuvre du sociologue, mais qui fut aussi débattu et infléchi au sein du groupe de recherche au cours du processus de rédaction. Un tel processus n’est pas sans longueur temporelle, dans les ajustements compréhensifs des uns et des autres, la levée des malentendus, la
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coordination des positions respectives, mais il n’est pas non plus sans introduire une dynamique de réflexivité des acteurs dont on peut espérer qu’elle suivra sa lancée. Des limites de la recherche-action On ne doit pas être surpris parfois de la « dispersion conceptuelle » de ce travail, elle en est la résultante. Cette dispersion conceptuelle est un acquis théorique qu’il faut mettre au crédit de tous les acteurs impliqués dans la recherche-action. Il ne s’agissait pas de chercher un consensus entre les participants aux réunions régionales – ce qui aurait pu être un objectif politique implicite –, mais bien au contraire de faire se révéler les tensions et les différences dans les systèmes locaux de la protection de l’enfance. Ce travail est le fruit d’une recherche-action qui n’a pas cherché à masquer les tensions, celles-ci furent au contraire son objet selon l’hypothèse de travail retenue. Les participants aux réunions régionales ont joué le jeu, validant en quelque sorte l’hypothèse de départ de systèmes locaux en tensions entre de multiples polarités – les référentiels d’action des différents acteurs – dont ils faisaient évidemment partie. De toute évidence, une telle recherche-action possède des limites qui sont inscrites dans son dispositif même. Si, au-delà des pratiques professionnelles, le regard collectif s’est porté sur le système de la protection de l’enfance, ce dispositif n’entendait que la voix des associations et de leurs salariés et non celles des Conseils Généraux (élus et administrations) ou des juges. Les limites sont donc celles qui circonscrivent le champ de l’observation, de l’analyse, de la réflexivité et du questionnement aux seuls acteurs d’AEMO dans une tentative de repenser les fondements de leurs pratiques professionnelles. Une fois admise la limite inhérente à ce travail, celui-ci contribue à éclairer les représentations de ces acteurs sur leurs pratiques au regard des contraintes du système de la protection de l’enfance et des interactions vécues avec les autres acteurs. Cette contribution est ainsi un apport, certes limité, sur les représentations des professionnels d’AEMO, qui n’a pas d’autres ambitions ou d’autres visées. Si l’on se réfère à ces tensions, il apparaît dès lors évident que la question première est celle de la régulation – problématique – des systèmes locaux de la protection de l’enfance. En tant qu’elle est
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coproduite par l’ensemble des acteurs concernés dans des instances appropriées, mais dans des rapports sociaux asymétriques, cette régulation semble bien incertaine. Si problème il y a, il ne serait pas seulement à regarder du côté des actions des uns et des autres, mais davantage au niveau des rapports entre les acteurs, des systèmes d’interactions qui les animent et par lesquels ils régulent la coordination de leurs actions. Acteurs parmi d’autres de ces systèmes locaux, les intervenants en AEMO posent à plat ces données pour repenser leurs pratiques au sein des modes de fonctionnement de la protection de l’enfance et pour questionner leurs fondements normatifs, préalable à toute forme d’évaluation. C’est que l’AEMO peut être vue comme une « institution » qui tente de produire de la reconnaissance positive d’êtres – le légitime – qui, dans la réalité ordinaire, sont l’objet de reconnaissance méprisante, infériorisante, disqualifiante dans des vies dégradées produites par les institutions familiales – l’illégitime –. Elle serait ainsi une institution qui vise la justice sociale en dévoilant, expliquant et rectifiant les vécus d’injustice sociale produits par les arènes privées. C’est que celles-ci ne sont pas le doux paradis des relations d’amour et de tendresse, elles peuvent être dans le registre de la haine, de la violence, du mépris, de la disqualification, de l’indifférence. Des enjeux de l’évaluation Condition de possibilité de l’évaluation des pratiques professionnelles, ce travail a pris comme objet ce qui est souvent impensé par les évaluations fonctionnelles et instrumentales : elles mettent en branle une série d’indicateurs pour mesurer l’efficacité, l’efficience ou l’impact sans repenser le système d’action global et ses fondements normatifs. On y reviendra en conclusion, mais se laissent ainsi voir les enjeux de toute évaluation qui doivent rester présents à la lecture de ce travail : 1. Un déplacement du regard évaluatif des pratiques professionnelles, conçues comme un espace fermé, vers un système local d’interactions entre les multiples acteurs ; l’enjeu est celui de la contextualisation des pratiques inscrites dans des rapports sociaux qui révèlent des tensions entre des logiques d’action différentes ;
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2. Un déplacement du regard évaluatif vers les régulations qui permettent aux acteurs de se coordonner, de construire leurs rapports institutionnels et professionnels dont dépendent pour partie la valeur et la qualité des pratiques professionnelles ; c’est aussi la valeur et la qualité des controverses entre acteurs qui sont ainsi ramenées sur le devant de la scène évaluative ; 3. Un déplacement du regard évaluatif vers les singularités des pratiques, forcément inventives dans l’impossibilité de se calquer sur un modèle d’intervention instrumental et uniforme ; c’est bien la différenciation des logiques d’acteurs qui ne peut que primer un regard qui serait tourné sur la standardisation de « bonnes pratiques » ; 4. Un déplacement du regard évaluatif vers les paradoxes qui parcourent le système de la protection de l’enfance, paradoxes issus d’une sphère publique qui tout en respectant les vies privées familiales ne peut que s’en mêler au nom de normes justes, souvent trop peu débattues entre les acteurs du système. Les effets de vérité de l’évaluation sont ainsi sous-tendus par l’approche de la qualité des controverses et des tensions que le système de protection de l’enfance est capable de produire en vue du « normativement juste ».

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PREMIERE PARTIE DES INSTITUTIONS EN CHANGEMENT

INTRODUCTION La protection de l’enfance dévoile des tensions (incompréhension, divergence des jugements, conflits) entre des acteurs de statuts, de fonctions et d’appartenance institutionnelle hétérogènes dont les règles de coordination ou de coopération sont, selon notre hypothèse, très incertaines et diverses. Auparavant, le système local de la protection de l’enfance reposait principalement sur les relations triangulaires entre le Conseil Général, les juges et les associations. Des changements importants se sont produits depuis quelques années, changements dont on peut se demander ce qu’ils ont entraîné comme transformation des interactions entre acteurs, mais aussi des pratiques professionnelles en AEMO 7 . Ces changements opèrent une redistribution des places et des pouvoirs des acteurs concernés au sein de la protection de l’enfance et des rapports sociaux que ces places sous-tendaient. Le triangle (Conseil Général, juges et associations) s’est déformé pour inclure un autre acteur, les familles en tant qu’usagers ayant des droits, et créant une relation plus équilibrée entre juges, travailleurs sociaux et familles. Mais, au regard de cet ancien triangle, un autre changement majeur s’est produit : un sommet se distingue désormais, celui formé par le Conseil Général, désormais « chef d’orchestre » de la politique de la protection de l’enfance. Il s’ensuit des modifications de place des acteurs les uns par rapport aux autres et des rapports sociaux nouveaux où, en particulier, l’ancienne proximité entre les juges et les associations se trouve distendue. Les rapports sociaux de justice sous l’égide de la loi sont affaiblis et l’exercice même de la justice est transformé. Deux acteurs apparaissent ainsi sous un jour nouveau, et sous des amplitudes différentes : premièrement, le Conseil Général – et, dans une moindre mesure, les villes – qui devient le « chef de file » des politiques de la protection de l’enfance. Dans une certaine mesure, l’accent principal se déplace du judiciaire vers le politique. La prééminence du politique se trouve affirmée, ce qui n’est pas sans troubler les jeux anciens entre le politique et la justice, le politique et
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Cf. Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, mais aussi les lois n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. 33