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Des établissements scolaires autonomes ?

De
192 pages
Faut-il rendre les établissements scolaires autonomes ? Le débat est vif et les positions passionnées : décentraliser serait-il le remède idéal ou, au contraire, la porte ouverte au chacun pour soi et à la compétition généralisée. Dans ce contexte, enseignants, autorités scolaires, parents délèves ou politiques militent tour à tour pour, à la fois, davantage de libertés et de règles, de confiance et de contrôle, de délégation et dautorité... Cet ouvrage traite de la question de lautonomie des établissements en confrontant les histoires, systèmes dorganisation et réformes de quatre pays francophones : la France, la Suisse romande, la Belgique et le Québec. Il passe au crible, sans a priori, les effets des décisions et débusque des paradoxes rarement mis en évidence. Le grand mérite de cet ouvrage est douvrir des perspectives qui échappent aux oppositions stériles. Il démontre la nécessité de construire « un accord commun, sur la durée, associant la politique gouvernementale, la participation active des professionnels et lengagement des citoyens ».
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Coordonné par Olivier Maulini
et Lætitia Progin

Des établissements
scolaires autonomes ?

Entre inventivité des acteurs
et éclatement du système



Relecture – Correction : Christine Grall, Marie-Chrytelle Martineau
Composition : Myriam Dutheil
© 2016, ESF éditeur
SAS Cognitia
35, rue Godot de Mauroy
75 009 Paris
www.esf-scienceshumaines.fr
ISBN 978-2-7101-3151- 9
ISSN 1158-4580
e e Le Code de la propriété intellectuelle n’autorisant, aux termes de l’article L. 122-5, 2 et 3 a, d’une
part, que les « copies ou reproductions strictement réservées à l’usage privé du copiste et non
destinées à une utilisation collective » et, d’autre part, que les analyses et les courtes citations dans un but
d’exemple et d’illustration, « toute représentation ou reproduction intégrale, ou partielle, faite sans
le consentement de l’auteur ou ses ayants droit, ou ayants cause, est illicite » (art. L. 122-4). Cette
représentation ou reproduction, par quelque procédé que ce soit, constituerait donc une contrefaçon
sanctionnée par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle.Pédagogies
Collection dirigée par Philippe Meirieu
a collection PÉDAGOGIES propose aux enseignants, formateurs, animateurs, L éducateurs et parents des œuvres de référence associant étroitement la
réflexion théorique et le souci de l’instrumentation pratique.
Hommes et femmes de recherche et de terrain, les auteurs de ces livres ont, en
effet, la conviction que toute technique pédagogique ou didactique doit être
référée à un projet d’éducation. Pour eux, l’efficacité dans les apprentissages et
l’accession aux savoirs sont profondément liées à l’ensemble de la démarche
éducative, et toute éducation passe par l ’appropriation d’objets culturels pour laquelle il
convient d’inventer sans cesse de nouvelles médiations.
Les ouvrages de cette collection, outils d’intelligibilité de la « chose éducative »,
donnent aux acteurs de l’éducation les moyens de comprendre les situations
auxquelles ils se trouvent confrontés et d’agir sur elles dans la claire conscience des
enjeux. Ils contribuent ainsi à introduire davantage de cohérence dans un domaine
où coexistent trop souvent la géné rosité dans les intentions et l’improvisation
dans les pratiques. Ils associent enfin la force de l’argumentation et le plaisir
de la lecture.
Car c’est sans doute par l’alliance, sans cesse à renouveler, de l’outil et du sens
que l’entreprise éducative devient vraiment créatrice d’humanité.
Pédagogies/Outils : des instruments de travail au quotidien pour les enseignants,
formateurs, étudiants, chercheurs. L’état des connaissances facilement accessible.
Des grilles méthodologiques directement utilisables dans les pratiques.


*
* *
Voir la liste des titres disponibles dans la collection « Pédagogies »
en fin d’ouvrage et sur le site www.esf-scienceshumaines.frTable des matières
Avant-propos ......................................................................................................................... 7
Introduction :
L’autonomie : conquête, fction ou cadeau empoisonné ? ........................ 9
re1 partie
Des politiques en quête de gouvernance :
l’autonomie des écoles revisitée
1. De l’autonomie à la responsabilisation
des établissements : une histoire française ? ........................................... 35
2. Entr e liberté, régulation et autonomie :
les aléas de la gouvernance éducative
en Belgique francophone ...................................................................................... 45
3. Gouvernance et autonomie locale en contexte
de démocratie directe : le cas de la Suisse ................................................ 54
4. L’autonomie des établissements publics :
au Québec, une question non résolue ........................................................... 65
e2 partie
Autonomie et participation :
qui décide dans l’établissement ?
5. Décider au local : l’expérience ambivalente
des chefs d’établissement français ................................................................. 84
5Des établissements scolaires autonomes ?
6. Direction, régulation et délégation
dans les hautes écoles en Belgique francophone ................................. 92
7. L e pouvoir d’agir au sein des établissements scolaires
en Suisse romande .................................................................................................. 102
8. Entre pouvoir partagé et confsqué :
le cas du Québec ...................................................................................................... 109
e3 partie
Des acteurs ambivalents :
l’autonomie, conquête ou cadeau empoisonné ?
9. Hypocrisie républicaine ?
L’autonomie au royaume français
du corporatisme et de l’individualisme ...................................................... 128
10. L ’autonomie vue d’en bas :
hésitations et tensions
en Communauté française de Belgique .................................................... 138
11. Un jeu de dupes ?
Les enseignants de Suisse romande
et le sentiment d’autonomie subie .............................................................. 144
12. La gestion axée sur les résultats au Québec :
ambivalences et lutte pour l’autonomie
des acteurs organisés ......................................................................................... 152
Conclusion :
L’autonomie des établissements scolaires :
astuce sans lendemain ou passage obligé ? ................................................. 161
Bibliographie .................................................................................................................... 175
Notices biographiques ............................................................................................... 189
6Avant-propos
epuis sa création en 2000, le Laboratoire Innovation-Formation-Éducation de D l’Université de Genève (LIFE, www.unige.ch/fapse/life) s’efforce d’analyser
les processus d’innovation dans l’école et, plus largement, dans les métiers de
l’éducation. Il a ouvert d’emblée une série de chantiers théoriques qui ont été par
la suite inégalement « défrichés » et qui ont abouti soit à des publications
individuelles de ses membres, soit à des ouvrages collectifs.
L’École entre autorité et zizanie, paru en 2003, visait à rendre leur sens à des
mots (pédagogie, didactique, constructivisme, évaluation formative, etc.) souvent
utilisés pour promouvoir ou au contraire dénoncer des changements en
éducation. L’organisation du travail scolaire. Enjeu caché des réformes ? a été publié
en 2007 et étudiait la manière dont le travail des élèves et des enseignants est
conditionné par ce qui l’organise en arrière-fond, qui est souvent pris pour acquis,
mais que la lutte contre l’échec scolaire et le besoin de prendre en compte les
différences entre élèves peut aussi mettre en crise et/ou faire évoluer. En 2014,
nous sommes passés de la question de l’organisation du travail à celle de son
contrôle, que ce contrôle s’opère entre les murs ou depuis l’extérieur des écoles :
à l’occasion de l’éméritat de Philippe Perrenoud, professeur fondateur du
laboratoire, le livre Enseigner, un métier sous contrôle ? Entre autonomie professionnelle
et normalisation du travail a fait le point sur les pratiques et les politiques
chargées d’orienter le travail des enseignants, par le biais des traditionnels
dispositifs d’inspection, de conventions d’objectifs et d’évaluations externes plus ou
moins standardisées, de directions d’établissement prenant ou non appui sur ces
données, voire de collectifs de praticiens réflexifs en partie autonomes et censés
assurer leur propre supervision.
Cette autonomie partielle – réelle ou supposée, revendiquée ou
redoutée – s’est imposée comme le point de fuite de notre réflexion. De quelle
autonomie parle-t-on ? Qui la définit ? Qu’en fait-on ? À qui profite-t-elle ou pas ?
En somme : comment les pouvoirs de décider et d’agir se distribuent-ils dans
le champ du savoir et de l’éducation ? Des écoles autonomes ? Rhétoriques
de la gouvernance et ambivalences des acteurs est devenu la thématique
centrale du deuxième colloque international organisé en 2013 à l’occasion du
départ à la retraite de Monica Gather Thurler, professeure cofondatrice de LIFE
avec Philippe Perrenoud. En écho à ses travaux sur l’innovation et le leadership
7Des établissements scolaires autonomes ?
pédagogique, la gouvernance et les réformes scolaires, le travail des enseignants
et des directions d’établissement, nous avons voulu faire le point sur une
question complexe, chargée idéologiquement, mais dont l’observation montre qu’elle
appelle des réponses nuancées et soigneusement documentées. L’ouvrage qui
suit se compose d’une série de chapitres signés par les enseignants-chercheurs
qui étaient membres de LIFE au moment du colloque ou par des collègues invités,
interlocuteurs de longue date de Monica Gather Thurler et travaillant en Suisse,
en France, en Belgique et au Québec. Les notices biographiques de chacun d’eux
figurent en annexe et permettent de situer leur propos dans la structure générale
de l’ouvrage et dans la diversité des contextes nationaux.
La pluralité des expériences n’exclut pas un langage commun : c’est sa
condition. Nous nous sommes efforcés de produire un texte cohérent, enchaînant
les chapitres au fil d’un raisonnement ramifié, mais lisible, faisant dialoguer
les points de vue en évitant les redites. Nous tenons à remercier l’Université de
Genève et le Fonds national suisse de la recherche scientifique qui ont soutenu
financièrement l’organisation de nos colloques.
Olivier Maulini et Lætitia Progin
Coordinateurs de l’ouvrage
8Introduction
L’autonomie : conquête, fiction
ou cadeau empoisonné ?
1Olivier Maulini et Lætitia Progin
« Quel est le meilleur gouvernement ?
Celui qui nous enseigne à nous gouverner nous-mêmes. »
Goethe, 1826
« Comment s’est si avant enracinée cette opiniâtre volonté de servir,
qu’il semble maintenant que l’amour même de la liberté ne soit pas si naturel. »
La Boétie, 1549
autonomie des écoles est un sujet malcommode. Autonomes, d’abord, les L’ établissements le sont-ils vraiment ? Ensuite, doivent-ils l’être, ou
menacet-on la République une et indivisible en évoquant seulement cette hypothèse ?
Enfin, qu’appelle-t-on « autonomie », précisément ? Voilà trois questions vives,
qui peuvent s’invalider réciproquement et auxquelles cet ouvrage tentera de
répondre en détail, précisément parce que le sujet de l’autonomie n’a pas de
raison de rester tabou tant qu’il renvoie potentiellement à des pratiques bien
réelles, pouvant conditionner le travail des enseignants et les apprentissages
des élèves.
Disons-le donc tout de suite : la plupart des établissements scolaires sont
formellement autonomes, puisqu’ils conçoivent et conduisent des projets,
prennent et assument des décisions, produisent des actes administratifs, des
règles et des sanctions (Torrès, 2013). D’autre part, cette autonomie n’est jamais
totale, mais toujours « limitée, partielle, relative, encadrée » (Gather Thurler, 2000,
p. 50-51 ; Perrenoud, 2001a). Mais puisque cette autonomie-là est un fait, que
sait-on de ses effets et de ce qu’en pensent les acteurs ? Aide-t-elle chaque école
à remplir sa mission, ou la laisse-t-elle au contraire seule avec ses problèmes,
ses pratiques, ses ambitions ? Est-elle utile, néfaste ou seulement théorique et
sans impact avéré ? Plus d’autonomie mènerait-il à l’éclatement de l’instruction
1. Université de Genève.
9Des établissements scolaires autonomes ?
publique en autant de services à la personne dépareillés, ou la renforcerait-il en
différenciant les prestations pour générer au final plus de cohérence, d’efficacité
et d’égalité ? La recherche en éducation peut compléter l’expérience des acteurs
pour étudier les enjeux à la lumière des faits et combiner peut-être la bonne dose
de liberté avec la bonne dose de contrainte plutôt qu’opposer, bloc contre bloc,
d’un côté, une bureaucratie forcément aliénante, de l’autre, une dérégulation en
soi rampante.
Commençons donc par poser le problème, puis voyons comment les systèmes
scolaires tentent de le résoudre et/ou de s’en accommoder. Nous le ferons ici
en quatre temps :
1. En rappelant d’abord que l’autonomie est une valeur éculée en éducation,
désormais d’autant plus ambiguë qu’elle aurait triomphé dans les
intentions mais échapperait fatalement au contrôle dans l’action.
2. En montrant ensuite comment l’autonomie spécifique des établissements
peut et veut en faire malgré cela l’unité de base du système scolaire, à
mi-chemin entre la classe isolée et l’administration centralisée.
3. En avançant l’hypothèse que cette autonomie locale est consensuelle tant
qu’elle reste rhétorique, mais qu’elle cache des acteurs, sinon sceptiques,
au moins ambivalents quant à l’intérêt de gagner en responsabilités.
4. En comparant finalement les situations dans différents pays dont les
modalités de gouvernance éducative font traditionnellement confiance aux
initiatives locales et/ou à une rationalité venue d’en haut en priorité.
Sur cette base, nous présenterons la structure de l’ouvrage, dont les trois
grandes parties étudieront tour à tour (1) l’évolution de la gouvernance de
l’éducation dans les pays francophones, (2) les modalités de décision à l’intérieur des
établissements et (3) le point de vue situé des acteurs face au partage du pouvoir
dans l’école et à son propos.
L’autonomie en éducation :
du lieu commun à ses ambiguïtés
Des élèves autonomes, des enseignants autonomes, des établissements
autonomes… À tous les niveaux de l’institution scolaire, l’autonomie semble s’être
imposée comme une valeur à la fois indiscutable quant à son principe et difficile à
saisir dans les faits. Des pratiques et des compétences de self governement,
d’autocontrôle, d’auto-évaluation ou d’autorégulation semblent désormais attendues
de tous les acteurs, qui peuvent en partie se féliciter, en partie se plaindre, d’être
ainsi responsabilisés. Autant Goethe aspire-t-il, en digne fils des Lumières, au
gouvernement de soi par soi dans un contrat social égalisant les positions, autant
La Boétie considère-t-il trois siècles auparavant que la servitude est parfois
volontaire et peut séduire le dominé autant que le dominant.
10Introduction
Car s’émanciper a un coût : celui de dissocier « l’acte d’une intelligence qui
n’obéit qu’à elle-même, lors même que la volonté obéit à une autre volonté »
(Rancière, 1987, p. 26) ; celui d’augmenter, autrement dit, son pouvoir de penser
sans forcément ni automatiquement gagner en liberté. A priori libérateur, le
préfixe auto- serait-il devenu un lieu commun ambigu en éducation ? Une norme
déroutante, mobilisant et interrogeant tout autant ses partisans ? Un mot magique
faisant l’unanimité tant que personne ne prend le risque de passer à l’acte et de
légiférer ? Une injonction paradoxale, bref une exigence d’autant plus insidieuse
que la contester trahirait de facto chez le protestataire une fragilité, une
dépendance, un désir de subordination en quelque sorte autoproclamé ?
Nous savons que l’autonomie est cette faculté inédite de se gouverner
soimême (auto-) en suivant ses propres lois (-nomos). Comme un peuple libre
s’autodétermine par le suffrage universel, le Sujet démocratique « réalise [lui-même] son
autonomie » (Castoriadis, 1975, p. 158). Selon Kant, il est moral quand et parce
qu’il ne dépend d’aucun atavisme, d’aucun intérêt ni conditionnement, d’aucune
contrainte extérieure, consciente ou inconsciente (Le Coadic, 2006). Dans son
analyse pourtant critique de la notion d’affranchissement en pédagogie, Hameline
(1999, p. 48) prend fait et cause pour le concept d’autonomie autant que pour la
valeur qu’il exprime : « Vouloir pour tous un surcroît est une “cause”
en faveur de laquelle il convient de militer. […] L’autonome semble, d’évidence,
supérieur en humanité au non-autonome ; qui peut aller là contre aujourd’hui ? »
Mais si cette supériorité semble acquise, elle pèse d’autant plus sur les élèves que
l’école veut les libérer de force (Durler, 2015), par simple décret et en les privant de
la capacité effective d’apprendre ce qu’il faut savoir pour s’autogérer
progressivement dans un cadre établi collectivement, sans confondre libre-arbitre (circulation
des idées) et anarchie (indépendance des volontés).
Du côté des élèves, on observe par exemple que « les jeunes scolarisés se
trouvent dans l’injonction faite à nombre d’individus d’être personnes, acteurs
ou sujets [autonomes] sans qu’ils aient nécessairement les supports objectifs
qui le permettent » (Bautier et Rayou, 2009, p. 25). Du côté des enseignants,
on rapporte que l’empowerment prôné par le paradigme de la
professionnalisation peut induire une « intensification du travail, renforcée par l’implication et
l’engagement autonome des enseignants liés à leurs “éthos professionnels” »
(Maroy, 2005, p. 15). Et en se tournant vers les établissements, on observe qu’« en
contexte d’autonomie accrue, [les acteurs] ont du mal à supporter l’augmentation
de la charge de travail qu’impose leur participation à la prise de décision » et que
le passage du contrôle par les règles au contrôle par les résultats « ne semble pas
toujours se solder par un gain net pour les enseignants » (Lessard et Carpentier,
2015, p. 116). À ces trois niveaux, non seulement l’autonomie a priori valorisée
peut-elle avoir ses inconvénients, mais, pire encore, risque-t-elle de se renverser
en « nouvelle forme d’oppression » par « autoréalisation imposée » (Boltanski
1111Des établissements scolaires autonomes ?
et Chiapello, 1999, p. 516) : une obligation de s’engager davantage dans le travail
en échange de moins de protection, de plus d’exigences et d’un contrôle moins
visible, mais d’autant plus pressant qu’il est moins effectué par une inspection de
circonstances que constamment par soi-même, par les pairs, les usagers et des
tableaux de bord automatisés.
Quoi qu’on pense de la valeur d’autonomie – surcroît d’humanité ou
domination nouvelle et dissimulée –, force est de constater que sa nature varie suivant
qu’on l’applique aux personnes physiques ou aux personnes morales, aux
individus ou à des collectifs supposés agir chacun comme une unité. Un élève ou un
enseignant peut se demander s’il lui plaît ou non d’être jugé autonome dans un
domaine donné. Mais un établissement ? Comment décide-t-il de ce qu’il pense,
de ce qu’il veut, de ce qu’il aimerait être et de ce qu’il ressent en étant ce qu’il
est ou ce qu’il est considéré ? Son autonomie à lui suppose qu’il dispose d’un for
intérieur et/ou d’une identité (Draelants et Dumay, 2011) qu’on ne peut pas
postuler, qui dépend du partage des expériences, de la confrontation des points de
vue et du contrôle des conduites entre acteurs locaux. Cette personnalité morale,
cette « cité politique » (Derouet et Dutercq, 1997) n’exige pas l’accord de tous les
acteurs, mais la coordination fonctionnelle de leur action (Crozier et Friedberg,
1977). Elle peut certes s’incarner dans ce que dit la direction, mais seulement si
celle-ci est considérée comme un porte-parole légitime par le personnel dont elle
est censée figurer la cohérence et la fiabilité. Vue comme cela, l’autonomie des
établissements dépend de l’autonomie individuelle que chacun de ses membres
est prêt à lui abandonner : plus une école veut et sait se coordonner, moins elle
devrait avoir besoin d’ordres externes, ce qui peut séduire les tenants du travail
d’équipe et dissuader ceux qui le trouvent plus coûteux, moins reposant ou
moins efficace qu’un gouvernement plus distant, certes moins au fait des affaires
courantes, mais par là même moins pointilleux et menaçant (Barrère, 2002 ;
Maulini, 2014a).
L’établissement, unité de proximité ?
Soyons donc clairs sur un point : être autonome collectivement peut impliquer
l’être moins solitairement… On peut trouver paradoxal, et même contradictoire,
que la décentralisation d’un commandement accule les commandés au rôle
d’exécutant, mais ce serait ignorer que le capitaine Achab effrayait d’autant mieux ses
2matelots qu’il régnait sur un territoire flottant de 400 m . Si les systèmes scolaires
veulent déléguer des pouvoirs localement, ils peuvent aussi bien les confier à
des directions de proximité renforcées qu’à la masse des enseignants qui n’avait
pas nécessairement besoin de cette réforme pour prendre des initiatives et les
assumer. La recherche montre que le leadership du chef d’établissement peut
s’imposer aux enseignants pour le meilleur ou pour le pire, et que les « managers
de la République » peuvent à la fois se plaindre du quant-à-soi de leurs troupes
12Introduction
et de l’incurie de leur propre hiérarchie (Barrère, 2006 ; Gather Thurler, Kolly
Ottiger, Losego et Maulini, 2015).
Dans sa version romantique, l’autonomie d’un collectif de travail s’ancre et
se développe dans l’autonomie de chacun des travailleurs. Les responsabilités
communes cascadent vers la responsabilité de chacun, ce qui entraîne un surcroît
de sens et d’engagement, débouchant finalement sur plus d’efficacité, de
reconnaissance et de satisfaction. Finalement, l’estime de soi fait la confiance qui fait
la délégation de compétence qui fait le dynamisme suscitant plus d’estime des
autres vis-à-vis de soi. Le cercle est vertueux et doit logiquement entraîner les
élèves à mieux apprendre ainsi que leurs maîtres à le faire eux-mêmes pour sans
cesse ainsi que progresser.
« L’autonomie de l’établissement scolaire : (1) donne plus de pouvoir aux acteurs :
elle leur donne plus d’autonomie, de droit à la parole, d’implication dans les décisions,
d’infuence, de droits ( empowerment). De ce fait, (2) les acteurs accroissent leur
sentiment de propriété (ownership) et leur participation à la vie de l’établissement, ce qui
à son tour accroît (3) leur professionnalisme, leur sentiment de pouvoir être effcace,
leur engagement et leur moral. De cette attitude professionnelle et engagée, naît (4) une
amélioration de la « santé organisationnelle » de l’école qui se traduit à son tour par (5)
un meilleur apprentissage des élèves et une satisfaction plus grande de la communauté »
(Duru-Bellat et Meuret, 2001, p. 177).
Qu’observe-t-on en réalité ? Si l’État redistribue les cartes, ce n’est pas d’abord
pour répondre aux vœux de ses employés, mais parce que son pouvoir a besoin
d’être crédible dans l’esprit des citoyens qui sont à la fois ses commanditaires et
ses administrés. Les politiques d’imputabilité (Ravitch, 2010 ; Felouzis et Hanhart,
2011) doivent assurer que les deniers publics sont bien dépensés. Mais comme
les résultats chiffrés sont toujours discutables et qu’ils prennent du temps à
s’afficher, on associe à ce monitorage des mesures managériales et/ou
participatives qui doivent sceller, sur le champ, l’alliance entre la puissance publique
et la population dont elle est l’émanation (Maulini, 2012).
À l’ère de la défiance démocratique, du « déclin des institutions » (Dubet,
2002), de la « lutte pour la reconnaissance » (Honneth, 2000) et de la « société
des égaux » (Rosanvallon, 2011), il semble de moins en moins possible de
laisser chaque contribuable seul face à une bureaucratie lui imposant des règles
impersonnelles et lointaines, sans l’écouter ni prendre en compte ses besoins
voire ses désirs singuliers. Le pouvoir ne fait désormais autorité que s’il est vécu
comme crédible par les gouvernés, donc qu’il leur semble à la fois proche de leurs
préoccupations, prêt à les entendre et capable d’intervenir de façon intelligente
et ciblée plutôt qu’aveugle et indifférenciée.
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