De l'Expropriation du domaine national pour cause d'utilité publique, par M. Paul Collet,...

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Cotillon et fils (Paris). 1870. In-8° , 64 p..
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m L'EXPROPRIATION
DU DOMAINE NATIONAL
POUR CAUSE D'UTILITÉ PUBLIQUE
■ /
M. I»ADt COLLET.
AVOCAT AD CONSEIL B'ÉTAT ET A LA CODS DE CASSATION.
Extrait de la REVUE CRITIQUE DE LÉCISLATIOX ET DE JUIUSPHLUIENCE,
PARIS
COTILLO^ ET FILS, ÉDITEURS, LIBRAIRES DU CONSEIL D'ÉTAT,
2», roe Soufflot, 24.
1870
DE L'EXPROPRIATION
DU DOMAINE NATIONAL
PO^^tA INUTILITÉ PUBLIQUE
\ ' / PAR .
M. Pâli, COLLET,
AVOCAT AU CONSEIL D'ÉTAT ET k LA COUR DE CASSATION.
Extrait de la REVUE CRITIQUE DE LÉGISLATION ET DE JURISPRUDENCE,
PARIS
COTILLON ET FILS, ÉDITEURS,LIBRAIRES DU CONSEIL D'ÉTAT,
2ti, rue SonOIol, n.
1870.
Vais. —» Imprimerie €DSSET et G", 26, rue Bacine
\DE L'EXPROPRIATION
'• \
;liUv.t)C&|AINE NATIONAL
-fOÛR CAUSE D'UTILITÉ PUBLIQUE.
1. Discussion législative qui a fait naître la pensée de noire étude.
2. Objet de notre travail.
3. Plan général.
i. Divisions principales.
INTRODUCTION.
1. Le Corps législatif, dans la session ordinaire de 1869',
a été amené, par suite du projet de loi relatif à l'aliénation
des terrains du Luxembourg, à examiner l'état de la législation
qui régit actuellement le domaine national. Cet examen a
fait surgir de nombreuses questions de droit public et a pro-
voqué, de la part des commissaires du Gouvernement, des
explications qui ont vivement surpris les représentants du
pays. On a été frappé des dérogations profondes qui, depuis
1790, ont atteint Cette partie de notre législation, et la Presse,
jugeant le domaine national en danger, a poussé un cri d'a-
larme. Aujourd'hui la réforme de la législation sur cette
matière figure dans le programme du parti libéral, et il est
probable que les amendements présentés par l'opposition et
repoussés par la dernière législature seront soumis à un
nouvel et sérieux examen. Toutes ces questions, que l'indiffé-
rence a laissées si longtemps de côté, ont été reprises et dis-
cutées avec ardeur. On vent qu'elles reçoivent une solution
immédiate et radicale.
1 Voir notamment séance du 13 mars, — cl Duvcrgier, p. K'S.
— U —
2. Il est certain que depuis soixante ans les principes sur
lesquels avait été basée la législation domaniale en 1790 ont
étéincessammentbattus enbrèche. Les empiétements dupou-
voir exécutif d'une part, et d'autre part les dispositions iaco-
hérentes dé certaines lois ont amené l'état actuel, dont la
révélation a frappé de surprise les hommes mêmes qui s'oc-
cupent de l'étude du droit.
Nous n'avons pas la prétention, de développer ici toutes les
critiques que peut soulever l'examen complet des lois qui
régissent les aliénations domaniales; nous ne voulons pas
rechercher toutes les réformes que comporte sur ce point
notre droit public.
Nous voulons naus attacher plus spécialement à l'une des
questions soulevées par la discussion à laquelle nous faisons
allusion ; et nous exposerons comment a été appliqué au
domaine national, depuis 1789 jusqu'à l'époque actuelle, le
principe de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
3. Ce sujet est déjà assez vaste pour que nous ne cherchions
pas à l'étendre. Pour le traiter nous aurons à faire l'histo-
rique des règles générales en matière d'aliénations doma-
niales et en matière d'expropriation, et enfin à exposer les
règles spéciales qui ont successivement régi l'aliénation du
domaine national pour cause d'utilité publique.
Nous terminerons par l'examen de la législation actuelle,
dont notre exposé historique aura rappelé les origines.
Nous espérons que le résultat de nos recherches pourra
faciliter le travail des critiques et stimuler le zèle des réfor-
mateurs.
4. Lorsque l'on étudie l'histoire de la législation moderne
sur les aliénations du domaine national, on trouve que cette
histoire peut se diviser en trois périodes.
La première commence à la Révolution de 1789 et se ter-
mine en l'an X et au Code civil.
La seconde a pour point de départ les lois des 13 et 16 flo-
réal an X et le Code civil, et finit à la loi du 1er juin 1864.-
La troisième comprend l'état actuel du droit, depuis la
loi de 1864.
Nous ferons de cette division historique la base de notre
travail, et nous consacrerons à chaque période un chapitre
spécial.
Dans chaque chapitre, nous traiterons successivement::
i" Des règles générales sur l'aliénation du domaine;
2° Des règles générales sur l'expropriation pour cause
d'utilité publique;
3° De l'application de l'expropriation au domaine national.
On .pourra, en comparant pour chaque période ces diverses
règles, apprécier comment peu à peu l'aliénation Au domaine
pour cause d'utilité publique a été amenée à constituer un
mode distinct, dépouillé des garanties communes aux autres
modes d'aliénation.
CïiAPimE PREMIER. .
ilMtEM'IÊRE■-PÉRIODE. — DEPUIS 1789 JUSQU'A I.'iN X.
TITRE I".
DES RÈGLES GÉNÉRALES SUR L'ALIÉNATIOIS' DD DOMAINE NATIONAL.
•5. Composition du domaine national d'après la loi du l"'décembre 1190.—
Son aliénation est soumise à l'autorisation législative.
<i. La distinction entre le domaine public et le domaine de l'État n'existe
pas à cette époque. — Elle était inutile.
7. Le pouvoir législatif seul juge de l'opportunité des aliénations.
8. La loi du 8 juillet 1791 ne change rien au principe de l'aliénabilité de
tous les biens du domaine.
9. Délégations du droit d'aliéner données à l'autorité administrative.—
- Résumé.
Ï0. Dotation de la Couronne. — Noire étude la laissera de côté.
V
5. Il faut avant tout préciser ce qui, clans cette période,
composait le domaine national.
La Révolution de 1789 avait trouvé le domaine de la Cou-
ronne, qui ne comprenait pas seulement les terres, bois,
châteaux et parcs, dont le souverain avait la jouissance, mais
qui avait absorbé tous les biens consacrés à l'usage ou à la
jouissance du public. L'ordonnance de 1669 avait déclaré
le roi propriétaire des lleuvcs et des rivières navigables;
l'ordonnance de 1681 et l'édit de 1710 lui avaient adjugé les
rivages et les relais de la mer. Enfin, comme haut justicier,
il exerçait des droits de propriété sur les chemins publics.
L'Assemblée constituante, après avoir consacré le principe
de la souveraineté nationale, ne pouvait manquer d'en tirer
comme conséquence la négation du droit de propriété dont
— 6 —
le souverain avait été investi sur les choses du domaine, et
la translation de ce droit à la nation tout entière ; l'Assem-
blée nationale décide,—disait la loi du 28 octobre 1790,—
qu'elle entend par biens nationaux : 1° Tous les biens des
domaines de la Couronne. Le droit de propriété de la nation
a donc embrassé, comme autrefois le droit royal, non-seu-
lement les*biens susceptibles de revenus, mais aussi les biens
destinés à la jouissance du public. — « Toute nation, disait
a Enjubault dans le rapport présenté à l'Assemblée consti-
« tuante sur la loi du 1er décembre 1790, a le souverain
« domaine de l'universalité du territoire qu'elle occupe. Ce
« domaine éminent lui assure la propriété directe de toutes
« les portions de ce territoire qui, par leur nature ou leur
« destination, ne peuvent appartenir à personne en particulier,
« et de celles aussi qui demeurent vacantes et sans maître. »
C'est ce principe que la loi du 1er décembre 1790 consacre
dans son préambule, en disant « Que le domaine public, dans
« son intégrité et avecses divers accroissements, appartient
« à la nation. »
6. Aussi croyons-nous erronée l'opinion des auteurs qui
veulent découvrir dans la législation de cette époque une
'distinction entre les diverses natures de biens qui forment le
domaine national 1.
Et d'ailleurs quel aurait été le but de cette classification,
dont la loi ne devait tirer aucune conséquence pratique?
Pourquoi distinguer entre les biens du domaine, alors que
tous les biens, quelle que soit leur destination ou leur origine,
devaient êtresoumis aux mêmesrègles? La loi du 9 août 1790
portait que « -tous les domaines de la Couronne, sans aucune
« exception, peuvent, dans les besoins de l'État, être venduset
« aliénés à titre perpétuel et incommutable, en vertu d'un
« décret spécial des représentants de lanation.v—D'aprèslaloidu
1" décembre 1790, tous les biens de la nation peuvent être ven-
dus et aliénés à titre perpétuel et incommutable en vertu d'un
décret formel du Corps législatif, sanctionné par le roi (art. 8),
et ils sont prescriptibles après quarante ans de possession
(art. 36).
Toutes les théories basées sur la distinction du domaine
1 Dalloz, v° Domaine piiblic, n" 43. — Dufour, t. IV, n 0' 69 et suiv.
public et sur son inaliénabilité étaient donc étrangères au lé-
gislateur de 1790; il ne reconnaissait qu'un seul domaine,
Je domaine de la nation; inaliénable sans le concours des re-
présentants, mais aliénable par leurs décrets.
7. L'Assemblée des représentants du pays, ainsi investie
du droit d'aliéner, était constituée seule juge del'opportunité
des aliénations. Des notions économiques plus saines l'avaient
amenée à reconnaître comme préjudiciable à l'intérêt public
la maxime de l'inaliénabil-ité absolue?. Mais il n'en faut pas
conclure qu'elle ait voulu faire de la maxime contraire une
application'obligatoire. ■ '
Il est vrai de dire qu'à ce point de vue l'Assemblée consti-
tuante, appréciant la différence qui existe entre les biens con-
sacrés à l'usage de tous, comme les fleuves, les grandes
routes, et les biens exploités au profit du trésor, a dû vouloir
que la faculté d'aliénation s'appliquât surtout à ces derniers.
8. C'est cette préocupation qui se manifeste dans le titre 1
de la loi du 8 juillet 1791, relative aux ouvrages de défense
militaire.
Les uns, reconnus nécessaires au service de l'armée, sont
considérés comme propriété nationale (art. 4), tandis que les
autres seront remis aux corps administratifs pour faire partie
des propriétés nationales aliénables. — Certains auteurs s op-
posent ces deux articles l'un à l'autre pour en dégager une
distinction entre le domaine inaliénable et le domaine alié-
nable. Telle n'est pas, selon nous, la portée de ces articles. On
n'avait pas la pensée de proscrire pour l'avenir l'aliénation
des biens qui pouvaient dans le présent être nécessaires à
la défense nationale, mais on rangeait au nombre de ceux,
dont la réalisation devaitêtre immédiate, les ouvrages mili-
taires inutiles.
11 faut remarquer en outre que le principal objet de l'ar-
ticle 1 était de prendre possession, au nom de l'intérêt de la
défense nationale, des ouvrages militaires appartenant aux
ci-devant provinces ou aux villes. Mais il ne s'occupait pas
de la question de propriété de ces ouvrages, ni des droits qui
pouvaient en résulter pour les anciens propriétaires, dans le
1 Préambule de la loi du r1 décembre 1790.
! Dufour, loco citato, n" 78. — Macarel et Roulatignier, n" 26.
— 8 —
cas où la sécurité du territoire permettrait de supprimer cer-
tains travaux défensifs.
Les termes de la loi de 1791 n'ont donc pas la portée
qu'on veutleur donner, et nous tenons pour certain que, jus-
qu'au Gode Napoléon le domaine, national dans son intégrité
est resté soumis à là.règle d'aliénabilité et de prescriptibi-
lité consacrée parla loi de 1790.
9. Cette môme loi, après avoir posé comme condition essen-
tielle de toute aliénation l'autorisation législative, avait ajouté
qu'il y aurait d'autres formalités à remplir. Ces formalités ont
été réglées par des lois nombreuses que nous n'avons pas à
rappeler ici. Mais ce qu'il importe de faire remarquer avec
M. Ducrocq *, « c'est que le principe déposé dans l'article 8
« de la loi de 1790 ne fut pour ainsi dire jamais réalisé que
« par voie de délégation!. » Les lois qui intervenaient prescri-
vaient des ventes, dont elles fixaient le maximum. Elles re-
mettaient au pouvoir exécutif, chargé de l'administration, le
soin de faire procéder à ces ventes jusqu'à concurrence de
la somme fixée 3.
Ces délégations spéciales et limitées, données parle législa-
teur, viennent confirmerle droit de celui-ci, et enmême temps,
les réserves qu'elles font pour exclure de la vente les biens
consacrés à un service public, prouvent qu'en principe ces
biens étaient aliénables comme les autres.
Si nous résumons les caractères delà législation dans cette
première période, nous voyons qu'en vertu des lois de 1790,
le droit d'aliéner le domaine national a été réservé exclusive-
ment au pouvoir législatif, que le droit d'aliénation ne souf-
frait aucune restriction, et que la division entre un domaine
public inaliénable et un domaine de l'État aliénable n'exis-
tait pas.
10. Pendant cette même période, les domaines réservés
1 Ventes domaniales, n" 52.
' Le droit était truelquefois exercé par le pouvoir législatif. — Voir no-
tammenti.. 25 ventôse an IV,qui déclare qu'il n'y a pas lieu de vendre au
sieur Barthélémy le domaine-national provenant des ci-devant carmélites.
3 Lois des 17 mars 1792,18 août 1792, 19 septembre 1792, 19 mars 179-3,
3 juin 1793. - Sous le Directoire L. 20 ventôse an IV, 10 brumaire an V,
26 vendémiaire an Vil. — Sous le Consulat L. 30 ventôse an IX.
— 9 —
au roi par un décret de l'Assemblée constituante ' sont
exclus de la vente des biens du domaine national, mais ils ne
forment pas une classe à part, et ilst sont soumis aux mêmes
règles. Cette dotation de la Couronne disparut avec la
royauté * le 10 août 1792, et nous ne la retrouvons qu'à
l'établissement de l'Empire. Elle constituera alors un domaine
spécial, régi par ses règles propres, au nombre desquelles
nous voyons figurer le principe d'inaliénabilité. Nous laisse-
rons ce domaine complètement en dehors de notre travail.
TITRE IL
DES RÈGLES GÉNÉRALES SUR L'EXPROPRIATION POUR CATJSE D'UTILITÉ PUBLIQOE.
11. De l'expropriation pour cause d'utilité publique avant 1789.
12. Le principe est consacré pur les lois de la Révolution. — Règles qui en
régissent l'application.
13. Déclaration d'utilité publique.
ii. Expropriation dans un intérêt communal.
15. Expropriation poursuivie par des concessionnaires de travaux publics
11. Sous l'ancien régime, le principe de l'expropriation
poiir cause d'utilité publique était généralement reconnu et
appliqué 1; mais, en l'absence de règles précises, créant pour
la propriété des garanties nécessaires, son application avait
entraîné les plus graves abus. Dans les pays d'élection, les
terrains pris aux propriétaires pour services publics étaient
toujours mal ou tardivement payés, et souvent ils ne l'étaient
point. — « C'est, dit M. de Tocqueville 3, une des grandes
« plaintes qu'élevèrent les assemblées provinciales., lorsqu'on
« les réunit en 1787. » Dans certains pays on s'emparait
pour l'exécution des routes, sans indemnité aucune, des ter-
rains nécessaires à leur emplacement; dans d'autres, on ne
tenait compte que de la valeur des prés et des vignes, et les
terres arables étaient occupées gratuitement 4.
1 Lois des 18 octobre 1790 et 26 mai 1791.
* Lois des 10 août 1792, 13 août 1792,7 septembre 1792, 27 novembre 1792
et 23 février 1703.
» L'Ancien régime et la Révolution, p. 367.
* Exposé des motifs de la loi du 3 mai 1841 lu dans la séance de la
Chambre des députés du 20 mai 1840, par. M. le comte Jaubert, ministre
des travaux publies.
— 10 —
L'expropriation s'opérait-elle toujours par voie adminisr
trative, comme le déclarait le rapporteur de la commission
dans la séance du Corps législatif, du 8 mars 1810 '? Cela
paraît incontestable en ce qui concerne les travaux de l'État,
ordonnés par édits royaux ou par arrêtés du conseil. Dans ce
cas, en effet, la prise de possession des terrains nécessaires
était autorisée par l'édit bu par l'arrêt lui-même, et quant
au règlement des indemnités, il était confié soit à des com-
missaires, soit à des experts choisis par ceux-ci \
Mais lorsqu'il s'agissait de travaux intéressant l'Église ou
les villes, ou les communautés d'habitants, on pouvait éga-
lement s'adresser aux Parlements, pour obtenir la cession
forcée des propriétés privées. Nous trouvons dans Merlin
des exemples d'application de ce droit, qui s'appelait le
Retrait d'utilité publique, et nous voyons des Parlements con-
. damner des particuliers à céder leurs propriétés, soit pour
l'agrandissement d'un cimetière, soit pour la réunion de deux
collèges, soit enfin pour la construction d'une église 3.
12. Les lois de la Révolution ont accepté le principe sans
en régulariser l'application. L'article 17 de la déclaration des
droits de l'homme, dans la Constitution des 3-14 septembre
1791, portait : « La propriété est inviolable et sacrée, nul ne
a peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique,
a légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condi-
'.« tion d'une juste et préalable indemnité. » Les mêmes prin-
cipes sont formulés dans les mêmes termes par les constitu-
tions du 24juin 1793 (art. 19) et du 5fructidor an III.(art. 358).
Mais pour qu'une garantie sérieuse fût donnée à la propriété,
il eût fallu régler les formes de la constatation légale de
nécessité publique, et aussi la procédure à suivre pour la
fixation de l'indemnité. On dit généralement que l'adminis-
tration resta exclusivement chargée de l'opération tout en-
tière 4. En ce qui concerne le règlement de l'indemnité, cela
n'est pas douteux. L'estimation du terrain était faite par des
commissaires ou par des experts, choisis tantôt par les direc-
1 Locré, t. IX, p. 746. ' . '
5 Voir Delalleau et Jousselin, Traité de l'expropriation, n" 3 et suiv.
3 Merlin, Répertoire, v Retrait d'utilité publique.
» Delalleau et .lousselin, n" 5.
— H —
toires de district, tantôt par les directoires de département,
et ceux-ci étaient chargés de statuer sur les contestations '.
Leur compétence en cette matière passa aux conseils de pré-
fecture, en vertu de l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VHP.
13. Mais il n'est pas certain que le pouvoir législatif se soit
dessaisi, en faveur de l'administration, du droit de constater
la nécessité publique. Nous trouvons un certain nombre de
décrets de l'Assemblée constituante, qui, en ordonnant des
travaux, ont spécifié que les terrains seraient pris par expro-
priation 3. Est-ce par suite d'empiétement sur le pouvoir
administratif? Oui, dit M. Delalleau 4, et il affirme que de
tout temps, en France, le droit d'autoriser l'acquisition des
terrains nécessaires aux travaux publics a été conféré à
l'administration. Cet empiétement de l'Assemblée consti-
tuante ne nous paraît pas prouvé, et nous pourrions répondre
"que l'Assemblée constituante a pensé qu'il ne fallait rien
moins que l'autorité de la loi pour vaincre la résistance du
droit de propriété, et que c'est par suite de ce principe que
dans les différents travaux ordonnés par elle, elle spécifiait
l'application du droit d'expropriation.
Là Convention déclara formellement que la prise des pro-
priétés particulières ne pourrait avoir lieu qu'en vertu d'un
décret rendu par elle (L. 4 avril 1793, art. 12), mais le repro-
che d'empiétement serait ici fondé, et la réunion de tous les
pouvoirs entre les mains de la Convention ne permet pas
d'affirmer qu'en se réservant d'ordonner l'expropriation, elle
ait entendu faire acte de.pouvoir législatif plutôt que d'ad-
ministration. Sous le Directoire et sous le Consulat, nous ne
trouvons encore aucun texte établissant une règle générale,
mais nous trouvons deux exemples d'expropriations spéciale-
ment ordonnées par des lois s. Ces deux cas spéciaux consti-
tuaient-ils des exceptions ou n'étaient-ils au contraire que
1 Décrets des 19-21 octobre, 9 novembre 1790, 30 janvier, 18 aoûtl791.—
Loi du 29 floréal an X relative à la construction du canal de l'Ourcq.
2 Ils prononceront « sur les demandes et contestations concernant les in-
demnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour
« la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics. »
3 Voir les décrets cités note 2.
* Infrà N° 60.
» L. 2 brumaire an VIII et 15 ventôse an XIII.
— 12 —
l'application d'un principe général? Le doute est assurément
permis sur ces questions, et. cependant nous.inclinerions à
penser que le législateur ne s'était pas dépouillé en faveur de
l'administration du droit de déclarer la nécessité publique.
14. Nous avons supposé jusqu'ici des travaux intéressant
la nation toute entière. Ce n'est pas là évidemment la seule
hypothèse, car les communes pouvaient avoir, elles aussi,
dans cette période, à invoquer la nécessité publique de cer-
taines expropriations \ Mais.le principe général qui domine
la législation communale, ne laisse pas de doute sur l'obliga-
tion où se trouvaient les communes de faire intervenir une
autorisation législative. Toutes les acquisitions devaient être
autorisées par un décret du. corps législatif.
15. Nous signalerons en terminant les expropriations né-
cessitées par les travaux d'utilité publique concédés à des
particuliers. L'Assemblée constituante a fait un certain nom-
bre de concessions de cette nature, ayant pour objet la créa-
tion de canaux de navigation ou d'arrosement, et tous les
décrets réservent formellement aux concessionnaires le
droit d'expropriation s. 11 n'est pas douteux qu'en pareil cas
l'intervention du pouvoir législatif fût nécessaire ; bien que
ces travaux eussent un caractère d'utilité publique, ils
n'étaient pas faits au nom de l'État, et ils constituaient des
entreprises entièrement privées. Les propriétés acquises ne
devaient jamais entrer dans le domaine national.
TITRE III.
APPLICATION DF.S LOIS D'EXPROPRIATION AH DOMAINE NATIONAL.
16. Division.- Trois hypolhèses.
17. Première hypothèse. — Travaux d'utilité nationale. — Affectation de
biens domaniaux. — Règles qui la régissent. ,
1 Nous laissons de côté les départements qui ne constituaient encore
qu'une division administrative et ne formaient pas une personne civile, ca-
pable d'acquérir et de posséder.— L. 22 décembre 1789-janvier 1790, 26 fé-
vrier-* mai 1790.
• Lois des 5-18 février 1790, 6-10 août 1790 (art. 7), et 24 avril 1793
(art. 21). — Loi du 4 floréal an X qui autorise la commune de Ileuvy A ac-
quérir un terrain pour un cimetière.
3 Delalleau et Jousselin, t. 1, p. 11.
— IS-
IS. Seconde hypothèse. — Travaux communaux. — Aliénation du domaine
national. — Nécessité d'une loi.
19. Troisième hypothèse.— Travaux faits par des concessionnaires.— Alié-
nation. — Nécessité d'une loi.
20. Appréciation du système résultant de la loi du 1" décembre 1790'.
16. Trois hypothèses peuvent se présenter et les immeu-
bles dépendant du domaine national peuvent devenir néces-
saires aux travaux entrepris : •
1° Par l'État;
2" Par les communes ;
3° Par des concessionnaires agissant en leur propre nom.
17. 1° Travaux entrepris par l'État. Prenons des exemples :
l'État veut exécuter une grande route, ou créer un canal, ou
construire une forteresse. L'exécution des travaux nécessite
la prise de terrains faisant partie du domaine national. Par
quels actes devra s'opérer, sous le régime résultant de la loi
du 1" décembre 1790, le changement de destination du ter-
rain domanial? Il faut remarquer, d'une part, que ce chan-
gement ne constitue pas une aliénation, puisque la nation
reste propriétaire, et, d'autre part, qu'il n'entraîne même
aucune modification dans le caractère du bien domanial,
puisqu'à cette époque la distinction du domaine public et
du domaine de l'État n'existe pas encore. Le bien domanial
sera aliénable par une loi, comme il l'était avant son affecta-
tion au travail entrepris. Il semble donc que cette affectation
ne devait pas nécessiter à cette époque l'intervention du
pouvoir législatif. C'était un simple acte d'administration 1.
Il n'en fut pas cependant toujours ainsi, et le législateur
fut obligé de se réserver le droit exclusif d'affecter à un ser-
vice public les différents biens du domaine. Il était arrivé en
effet que les chefs des différentes administrations s'étaient
emparés d'un grand nombre de biens, et surtout de bâti-
ments domaniaux pour y installer plus commodément leurs
services. La loi du 19 pluviôse an IV eut pour but de remé-
dier à cet abus, dont le résultat était de soustraire à l'aliéna-
tion des biens dont la réalisation eût procuré les ressources*
nécessaires à l'État. « Il est provisoirement sursis, disait
«cette loi, à tous placements et déplacements d'établisse-
1 Ducrocq, Édifices publics, p. 10S.
— 14 —
« ments publics dans les bâtiments et domaines nationaux,
« s'ils n'ont pas été précédemment autorisés par un acte du
« Corps législatif. » De même, la loi du 4 ventôse an IV dé- -
fend de disposera l'avenir d'aucun édifice national sans l'au-
torisation du Corps législatif '.
Ces dispositions ne paraissent pas avoir reçu une rigou-
reuse exécution, et les différents fonctionnaires continuèrent
à s'emparer sans autorisation des biens domaniaux à leur
convenance.
Il devait à plus forte raison en être ainsi quand l'affectation
avait pour cause un travail d'utilité publique. Les terrains
nécessaires étaient occupés, soit en vertu d'une décision minis-
térielle, soit même en vertu d'arrêtés des autorités locales,
chargées de l'administration des domaines nationaux.
18. 2° Lorsque c'était une commune qui poursuivait l'exé-
cution d'un travail d'utilité communale, elle ne pouvait
s'emparer d'un terrain domanial qu'avec l'autorisation du
corps législatif. Cette prise de possession constituait en effet
une acquisition par la commune et une aliénation par le do-
maine. A ce double titre l'intervention législative était néces-
saire. Le principe est d'ailleurs nettement formulé dans l'ar-
ticle 17 de la loi du 4 avril 1793. «Les demandes qui ont été
« ou seront formées par les municipalités pour l'abandondes
« bâtiments ou terrains nationaux, sur le fondement qu'ils
« sont nécessaires à l'élargissement des rues, à l'agrandis-
« sèment des places ou à l'embellissement des villes, seront
« adressées au minisire de l'intérieur, qui après avoir fait
« constater leur légitimité par le corps administratif et les
« avoir communiquées àl'administrateur des biens nationaux,
« les remettra à la Convention nationale avec toutes les pièces
« justificatives. Il ne pourra être fait aucun abandon de ce
« genre qu'en vertu de décrets particuliers. »
L'article 18 permettait la concussion gratuite, quand il ne
1 C'est en exécution de ces lois qu'ont été rtnduçs notamment: 1° la loi
du 3 ventôse an IV qui met à la disposition du Directoire exécutif la mairie
ci-devant occupée par la commune de Paris; 2° la loi du 20 ventôse an IV
qui met un local à la disposition du Directoire pour y installer les bureaux
du commissaire ordonnateur en chef de l'armée de l'intérieur.
2 Voir notamment L. 24 mars 179? portant vente de domaines nationaux
à la municipalité de Poitiers.
— 15 —,
s agissait que de l'exécution d'un simple alignement intéres-
sant la sécurité publique. Autrement le prix devait être payé
par- les villes, sur l'estimation de deux experts, nommés l'un
par la municipalité, l'autre par le district (art. 19).
19. 3° Les particuliers qui tenaient d'une concession
le droit d'exproprier les terrains nécessaires au travail
d'utilité publique qu'ils avaient entrepris, ne pouvaient évi-
demment s'emparer des terrains domaniaux sans le concours
du corps législatif. Dans les exemples que nous avons cités les
concessionnaires deviennent propriétaires des terrains expro-
priés. Ils n'agissent pas au nom de l'État; il y avait donc là
encore une aliénation du domaine national, et le principe qui
la soumettait au concours des représentants de la nation
devait recevoir son application. Nous n'aurons plus à nous
occuper de cette troisième hypothèse, parce que si dans la
seconde période nous trouvons des concessions, elles ne font
que subroger ceux qui les reçoivent au droit de l'État pour ac-
quérir les terrains nécessaires. Mais les propriétés acquises de-
viennent lapropriété ciel'Étatetnonpasdes concessionnaires.
20. Si avant d'aller plus loin nous examinons l'ensemble
du système dont nous venons d'esquisser les principaux traits,
nous trouvons qu'il présentait, pour la conservation du
domaine national, les garanties les plus sérieuses. La néces-
sité d'une autorisation législative, pour toute aliénation, suf-
fisait pour assurer la conservation des parties de ce domaine
livrées à lajouissance. de tous, et si la règlede la prescriptibi-
lité pouvait offrir quelques dangers dans des temps troublés,
et à raison surtout de la masse énorme des biens réunis tout
d'un coup dans lamain delà nation,elle n'en aurait présenté
aucun dans dès temps ordinaires.
S'agissait-il d'un travail d'intérêt- général, le bien national
pouvait y être affecté par l'administration, mais en changeant
de destination, il ne> changeait pas de caractère. S'agissait-il
au contraire d'un travail d'intérêt communal, le principe, en
vertu duquel une autorisation législative était exigée pour
toute aliénation, reprenait son empire, etle domaine ne pou-
vait pas être gaspillé et diminué pour l'embellissement d'une
ville.
Nous verrons si les systèmes adoptés dans les périodes sui-
vantes offrent les mêmes avantages et les mêmes garanties.
16 -
CHAPITRE DEUXIÈME.
SECONDE PÉRIODE.— DEPUIS LES LOIS DES 15 ET 16 FLORÉAL AN X
JUSQU'A LA LOI DU 1" JUIN 1864.
21. Division en trois titres.
21. Nous diviserons ce chapitre comme le précédent, en
trois titres.
Le premier sera consacré à l'exposé des règles générales
d'aliénation domaniale.
Le second à l'examen des diverses lofs qui eut régi pen-
dant cette période l'expropriation pour cause d'utilité pur-
blique.
Le troisième à la recherche des dispositions relatives à
l'aliénation du domaine national pour cause d'utilité pu-
blique.
TITRE 1".
RÈGLES GÉNÉRALES D'ALIÉNATION.
22. Motifs qui nous déterminent à prendre les lois de l'an X pour point de
départ de la seconde période.
23. Division en trois paragraphes.
22. Nous devons expliquer en quelques mots les raisons
qui nous ont déterminé à faire des lois de l'an X le point
de départ d'une période nouvelle dans l'histoire de la légis-
lation domaniale.
Avant ces lois aucune distinction ne s'était produite entre
les différents biens du domaine national. Ils étaient tous
soumis à une même règle d'aliénabilité etdeprescriptibilité.
Mais l'aliénation ne pouvait se faire qu'avec l'autorisation
législative.
Les lois de l'an X ont, dans une opinion très-accréditée,
rompu cette uniformité. Elles n'ont pas modifié les règles
anciennes pour deux mod.es d'aliénation, la concession et
l'échange, mais elles ont donné au pouvoir exécutif le droit
de procéder seul aux aliénations par enchères publiques.
Bien que ce mode d'aliénation ne rentre pas directement
dans l'objet de notre étude, nous voulons examiner la portée
des lois de l'an X, parce qu'elles ont ainsi, dans une certaine
— 17.—
opinion, ouvert à l'administration la voie des empiétements
sur lés droits du.pouvoir législatif en matière d'aliénation
domaniale. ;
Puis est venu le Gode civil, qui a créé une division entre les
différents biens du domaine national. Les ,uns formant le
domaine public ont été déclarés inaliénables et impres-
criptibles; les autres formant le domaine de l'État sont
restés aliénables et prescriptibles.
23. Voici comment nous voulons procéder :
Dans un premier paragraphe nous rechercherons la portée
exacte des lois de l'an X.
Dans un second paragraphe nous traiterons des règles
nouvelles introduites par le Code civil.
Dans le troisième nous résumerons les règles générales
qui régissent les différents modes d'aliénation domaniale.
§ 1er. — lois des 15 et 16 floréal an X.
24. Opinion de M. Ducrocq sur la portée des lois de l'an X-
25. Réfutation de cette opinion. — La délégation donnée à l'administration
était-elle générale?
26. Elle n'était pas permanente. — Preuves tirées des lois postérieures.
27. La pratique administrative invoquée à l'appui du système dé délégation
permanente.
28. Les lois de finances ne prouvent pas l'existence de cette délégation.
29. Elles contiennent des délégations nouvelles.
30. Lois qui, en donnant des délégations spéciales, prouvent l'absence de'.
délégafions permanentes. .
31. Inutilité de ces lois dans le système adver-e.
32. Nouvelle preuve tirée de la comparaison des termfs de la loi du
I" juin 1864 avec les lois antérieures efrposlérieures.
33. La possibilité d'abus ne prouve rien contre le droit.—Motifs du silence
des Assemblées législatives.
34. Conclusion. — Portée limitée des lois de l'an X dans tous les systèmes.
24. L'opinion qui attribue à ces lois une abrogation par-
tielle des lois de 1790 a été récemment soutenue par M. Du-
crocq dans son traité des Ventes domaniale.
D'après lui, ces deux lois « complétant le système da$.s
lequel le législateur était entré, dès les premières années &6-
la Révolution 1, avaient modifié «l'art. 8 de la loi des.22 rrô-
1 Lois des 28 ventôse an IV-jLiHrmîînritean V, 26 vendémiaire an Vfl et
30 ventôse an IX contcnanUlfltëïJifc&orl d^.dplt de vendre aux enchéri s des
domaines nationaux jnsqir^jjficuiarjpncc fecèVtaines sommes.
' - - _ 18 —
« vembre -1 « décembre 1790, en déléguant au . pouvoir
« exécutif le droit dg vendre, sans intervention législative,
« les biens ruraux et les biens urbains du domaine del'Étatr»
La délégation, dans ce système ', s'appliquerait à la vente,
ou plutôt au seul mode de vente aux enchères.
Ainsi, depuis l'an X, l'administration aurait eu le droit
de vendre aux enchères, dans certaines formes et sous certaines
conditions, les biens du domaine, à quelques exceptions près,
notamment en ce qui concerne les biens consacrés à un
service public. -
25. La portée des lois de l'an X, restreinte dans ces limites,
nous paraît encore exagérée.
L'article I de la loi du 15 floréal an X est ainsi conçu :
« La vente des fonds ruraux appartenant à la nation, non
« réservés par la loi du 30 ventôse an IX, continuera d'avoir
c lieu par (a voie des enchères, suivant les formes prescrites
« par la loi du 16 brumaire an V. » Les articles suivants se
bornent à régler la mise à prix, le mode de payement, les
garanties à exiger des acquéreurs, etc.
Assurément nous faisons à l'opinion adverse une grande
concession, en consentant à voir dans les termes de cet
article une délégation générale. Nous pourrions dire que le
législateur de l'an X a seulement eu en vue le mode de pro-
céder à l'aliénation et qu'en disant que la vente continuera à
avoir lieu aux enchères, il n'a pas voulu effacer les limitations
que contenaient les délégations résultant des lois antérieures
et notamment de la loi du 30 ventôse an IX.
Mais admettons, avec M. Ducrocq, que la question soit
tranchée par la circulaire du directeur général des domaines,
en date du 22 messidor an XII, dans laquelle nous lisons :
« Que tous les biens actuellement sous la main de la nation
« sont susceptibles d'être vendus, (sauf quelques exceptions
« déterminées). » Faudra-t-il en conclure avec le savant
auteur « que le législateur de l'an X a entendu prescrire .
"« une fois pour toutes la vente de tout ce qui restait et de
« tout ce qui adviendrait de biens domaniaux comme une
1 Dans le sens de la délégation voir: Macarel et Boulatitmier, Fortune
publique, t. 1, n" 73; Foucnrt, Éléments de droit public, t. 11. n" 813;
l^aferrièrp, Cours de droit public, t. I; p. 561.
.-'•.■..-■ —■19:-- .
-«"mesure normal ô et permanente, sans cara c ter e transitoire ?»
Non évidemment, car la circulaire elle-même parle des biens
actuellement dans la main de la nation.' Que pour ceux-là là
mesure ait été générale,.nous Je voulons bien, mais nous
contestons l'exactitude du raisonnement, quiconsiste à faire
une mesure permanente de cette mesure générale.
26. Nous croyons au contraire que l'étude attentive des
documents législatifs démontre que cette délégation ne devait
pas s'appliquer aux biens domaniaux d'une manière perma-
nente, et que la pratique suivie depuis l'an X ne prouve en
aucune façon qu'il ait été dérogé à la règle de l'intervention
législative posée dans la loi de 1790.
A ce point de vue nous trouvons un-prepiier argument
dans l'article 107 de la loi du 5 ventôse an XII. «Les do-
« maines nationaux, situés dans les départements de la Doirè,
« de la Sésia, etc., seront mis en vente jusqu'à concurrence
« de 40 millions de valeur. »_
Pourquoi cette délég&tion limitée, puisque la loi de l'an X
conférait déjà une délégation générale? Mais surtout pourquoi
une délégation nouvelle, si la loi de l'an X conférait une dé-
légation permanente?
C'est, dit-on, parce que le Piémont n'était pas annexé à la
France lors de la loi de l'an X, et que dès lors une nouvelle
délégation a pu paraître nécessaire. Mais M. Ducrocq oublie
qu'il a précédemment affirmé que la délégation de l'an X
s'appliquerait aux biens qui adviendraient au domaine.
Comment ! le législateur de l'an X aurait voulu modifier l'ar-
ticle 8 de la loi de 1790, et Userait obligé de déclarer, à cha-
que acquisition nouvelle, que la loi de l'an X s'y appliquerait.
Il aurait voulu donner à l'administration, pour l'avenir, le
droit de vendre tom les domaines, et dès l'an XII il aurait
cru nécessaire de donner une autorisation spéciale qu'il au-
rait en outre pris soin de limiter.
Mais alors, à chaque acquisition nouvelle, résultat de la
conquête, nous devrions trouver une délégation nouvelle ou
tout au moins la publication spéciale de la loi de l'an X. Il
n'en est rien, et nous trouvons au contraire un décret du
19 mars 1808, qui ordonne la publication, dans les 27" et
28° divisions militaires, des articles 1, 2, 3, 4, 5 de la loi du
!«-■ décembre 1790, et des articles 8, 9 et 13, indiquant com-
— 20 — .
mEnt et à quelles conditions, les domaines peuvent être
aliénés. ~ .
Ainsi le gouvernement impérial, voulant régler le sort des
domaines nationaux nouvellement acquis, se garde bien de
confirmer le principe de délégation que Ton veut tirer des
lois de l'an X, mais il pose nettement le principe contraire,
-^ sauf à ne pas l'appliquer dans la pratique.
27. C'est cette pratique administrative qui constitue le
principal argumentdes partisans de la délégation permanente.
Écoutons M. Ducrocq (p. 33) : «A toutes les époques, même
« sous l'empire des constitutions qui ont donné au pouvoir lé-
« gislatif les attributions les plus étendues, les assemblées dé-
« libérantes, depuis l'an X jusqu'à la session de 1864, ont vu
« le gouvernement vendre, sans lois spéciales, des immeubles
« domaniaux, et l'ont toutes laissé faire. >:
Nous n'avons pas besoin de rechercher si cette théorie
du fait accompli peut être introduite dans notre droit pu-
blic, car nous contestons absolument la portée des actes que
l'on invoque à l'appui de cette prétendue pratique adminis-
trative.
« Chaque année, dit encore M. Ducrocq, le ministre des
« finances a porté dans son compte de ressources les ventes
« domaniales qu'il devait réaliser, et jamais les chambres
«n'ont réclamé. Elles ont toutes voté les budgets; elles ont
«••voté les lois des comptes ; elles ont voté l'emploi des fonds
«: provenant des ventes, sans autoriser elles-mêmes les ventes,
« ni rappeler les dispositions de l'article 8 de la loi du 1er dé-
« cembre 1790. >•
'28. Nous acceptons cet exposé, mais nous ne pouvons en
tirer la conséquence de l'abandon du concours législatif
exigé par l'article 8 de la loi de 1790.
Que voyons-nous en effet dans toutes les lois de finances?
Le gouvernement qui propose ces lois fait figurer dans le ta-
bleau des recettes un article intitulé : Enregistrement et
domaines. Sous ce dernier terme sont compris tout à la fois
les revenus des biens domaniaux et les produits des alièna-
tioESJjvïdevront être réalisées i. Quel était incontestablement
; K*lL'«ral')Bnance <lu 31 mai 1838 porte (art. 21 : « Les recettes et le9 dé-
« L-ènjes publiques à effectuer pour le service de chaque exercice sont oulo-
;..-...._ 21 —
le droit du pouvoir législatif? Il pouvait se faire représenter
l'état des immeubles destinés à. être vendus pour composer
le montant de la recette prévue, et s'il y avait vu figurer un
bien, dont il eût considéré la vente'aux enchères comme préy
judiciable ou inopportune, il aurait refusé son approbation.
Il n'a jamais usé de ce droit, cela est possible, mais cepen-
dant, pour en avoir la certitude, il faudrait consulter tous les
documents qui ont servi de base aux travaux des commis-
sions de budget depuis l'an X. En tous.cas, il nous suffit de
constater que le pouvoir législatif avait le droit de refuser
ou d'accepter la recette qu'on lui proposait. Or que faisait-il
dans ce dernier cas? Il approuvait les aliénations projetées,
il les autorisait implicitement, et en même temps il donnait
à l'administration la délégation nécessaire pour les réaliser.
29. En quoi donc le, droit du législateur a-t-il été mc/difié
,depuis les lois de l'an X ? Avant ces lois, nous trouvons les
assemblées des représentants du pays en présence de déficits
considérables, créés et augmentés par des difficultés politi-
ques de toute nature. Pour y pourvoir, elles ordonnent la
vente"des biens nationaux jusqu'à concurrence, de telles on
telles sommes, et tout le monde reconnaît qu'elles ne font
que déléguer le droit de consommer ces ventes. Le législa-
teur procède t—il donc autrement dans les budgets des gou-
vernements qui se sont succédé depuis l'an X? On lui pro-
pose une recette de 2 ou 3 millions à réaliser par des ventes;
il vote cette recette; n'est-ce pas comme si, par une disposi-
tion spéciale, il disait : il sera vendu pour 2 millions de biens
nationaux? L'administration est chargée de vendre, par
suite d'une délégation législative, non moins formelle que
les délégations que l'on trouve dans les lois antérieures à
l'an X. Voir notamment, dans la loi de finances du 15 sep-
tembre 1807, l'article 3 qui parle d'un crédit en domaines
affecté à l'an XIII., et dans la loi de finances du 15 jan-
vierl810, au titre 4 De l'exercice 1808, l'ouverture d'un crédit
de 30 millions en domaines, pour compenser la diminution du
produit des douanes en 1808.
Le pouvoir législatif exerce en outre le droit d'affecter le
« ritées par les Ici.-; annuelles de finances el forment le budget général de
• l'Etat. »
produit de la récette: qu'il approuve à tèlléou telle dépense';
•IM'affecte le plus souvent à.la dette consolidée et, s'il-y a ex-
cédant, aux dépenses générales du budget. Où donc trouve-
it-oii place dans cet ensemble de dispositions pour le droit,
que l'administration aurait reçu des lois de l'an X, de vendre
-désormais, sans autorisation, le domaine national?
30. Nous trouvons au contraire, en dehors des lois du bud-
get, la preuve de la limitation que les assemblées législatives
imposaient à la délégation qu'elles donnaient au pouvoir
exécutif. Un certain nombre de lois confèrent à l'administra-
tion l'autorisation" de vendre avec les formes ordinaires cer-
tains immeubles spécialement désignés. Nous citerons pour
exemples : -
•1° La loi du 10 juillet 1822 ', dont l'article 1er est ainsi
conçu : «Il sera procédé à l'aliénation dans les formes pres-
« crites pour la vente des'domaines de l'État, tant des bâti-
« ments occupés par le ministère des finances que de l'hôtel
« de la loterie et ses dépendances, à l'exception de l'édifice-
« du Trésor contigu à la Bibliothèque.royale;
2" Deux Ipis des 15 et 16 mai 1825 autorisent l'aliénation
de bâtiments et terrains dépendant des ministères de la
guerre et de la marine 2 ;
3° La loi du 21 mai 1826 (art. 1er) : "« Seront mis en vente
« dans les formes prescrites pour l'aliénation des domaines
« de l'État : 1° l'hôtel rue de l'Université, n° 94, occupé ac-
«tuellement par le comité consultatif du génie; 2° l'hôtel
« rue de Choiseul, n" 2, occupé par la direction générale de
« l'enregistrement et du domaine 3. »
31. Il faut remarquer qu'à cette époque le gouvernement
tenait de la loi du 8 mars 1810 (art. 3), le droit d'ordonner
seul les travaux publics. Pourquoi donc en 1822 et en 1826
a-t-il besoin de lois pour affecter à certains travaux le prix
à provenir des aliénations qu'il ordonne? Ne lui suffisait-il
pas d'ouvrir un crédit extraordinaire sur les ressources dis-
ponibles et de créer lui-même ces ressources, en faisant pro-
céder aux- aliénations nécessaires? Sans doute il aurait eu à
1 Duvcrgier, Collection des lois, p. 22. -
2 Dûvergier, ibid., p. 150 et 151.
8 Duvcrgier, ibid., p. 1.00*.
... — M — -;-.,■. .. .': .>
demander l'approbation du pouvoir législatif, lors de la loi
des comptes, et àjustifier de l'emploi des fonds, mais encore
une fois,:la création de ces fonds par la vente aurait été à
4'abri de toute critique dans l'opinion que nous, combat-
tons, .•!..■ " r. •..-.• •
Dira-t-on que les produits des domaines étaient spéciale-
ment affectés au service, de la dette consolidée et à la caisse
d'amortissement 1, que par suite il fallait une loi pour chan-
ger cette affectation ? Nous répondrons que ces deux services
une fois dotés par le budget, l'affectation spéciale n'était plus
nécessaire, et qu'en effet nous voyons, dans les tableaux des
recettes, l'excédant du produit des domaines affecté aux
dépenses générales du trésor -..
• Si donc, en 1822 et en 1826, le législateur a cru devoir
autoriser par des lois spéciales telles ou telles aliénations,
c'est que l'administration n'avait le droit d'y procéder qu'en
vertu d'une délégation législative spéciale, et que cette dé lé-
gation ne se trouvait pas dans les lois de budget, qui n'avaient
approuvé limitativement que les aliénations proposées dans
le projet des recettes.
32. Ii y a plus, et nous allons prouver que, malgré toutes
affirmations contraires, le droit n'avait pas changé à la veille
même de la loi du 1er juin 1864.
Prenons pour exemple une,loi du 28 mars 1863, dont les
termesformels ne laissent place à aucune équivoque. Il s'agis-
sait d'un crédit de 2,2,60,000 francs, ouvert pour acquisitions
de terrains et travaux neufs dans des établissements mili-
taires. L'article 2 porte : « Il sera pourvu à cette dépense
« au moyen des ressources que procurera l'aliénation des fer-
ce rains et bâtiments de Ja vénerie à Versailles, de l'îlot
« n° 15 du lazaret de Marseille, et de terrains militaires
« situés à Dunkerque 2: »
Or, si nous rapprochons les termes de cet article de ceux
employés par la loi du 1" juin 1864, dont le but certain a
été de remettre en vigueur le principe de l'autorisation légis-
1 Loi du 25 mars 1817 (art. 139).
» Tableaux desrcceltes des budgets de 1822 etl85S,Duvergicr,p,5l2et 567-
5 Voir encore: L. 2 juillet 18'il, Duvergier, p. 38?; L. 28 mai 18C4, Du-
verglcr, p. 203. '
..-.. •.--■ - .. _ 24.*-.. ,., .- ■'.■•;■
Iative, pour les biens d'une valeur supérieure à-1 million,
nous constatons la plus complète identité.
La loi du i" juin 1864 (art. 2) porte : « Il sera pourvu à
« cette dépense au moyen des ressources que procurera l'aliê-
« nation des terrains et bâtiments militaires détaillés dans
«Tétat ci annexé. »
Un an environ après la loi de 1864, se présente encore la
nécessité d'ouvrir un crédit, pour acquisition de terrains et
travaux neufs d'ans les établissements militaires, et nous
trouvons toujours cette formule : « Il sera pourvu à cette
« dépense au moyen des ressources que procurera l'aliéna-
it tion '. »
Comment admettre que les mêmes termes aient eu un
sens et une portée si différents, et qu'ils aient servi à consta-
ter, après 1864, un droit législatif qu'ils ne constataient pas
auparavant? Les exemples que nous avons donnés ne démon-
trent-ils pas que le ,principe du concours législatif n'a
jamais été abandonné, et que la prétendue délégation, que
l'on veut tirer des lois de l'an X, n'a jamais été admise dans-
nôtre droit public.
33. Ah ! sans doute des abus ont pu se produire. Il a pu
se faire que, pendant cette longue période de l'an X à 1864,
la règle ait été violée dans certains cas. Mais ces abus ne
prouveraient qu'un empiétement du pouvoir exécutif. Nous
n'avons pas à rechercher si, comme le disait M. Rouland au
Corps législatif, dans la séance du 27 avril 1864, les mi-
nistres des finances ont porté quelquefois dans leurs comptes
de recettes le produit de ventes réalisées antérieurement, car
il résulte du même discours, que ce n'était là que des
exceptions.
«Lorsque le ministre des finances apportait chaque année,
« dans son compte de ressources, .la prévision des ventes
a domaniales qu'il devait réaliser, comment se fait-il, disait
« M. Rouland, qu'aucun pouvoir législatif, sous aucun gou-
« vernement, n'ait été atteint paraucun doute sur la validité
« des aliénations ? »
, La raison de ce silence est bien simple. Le pouvoir légis-
latif n'a été atteint par aucun doute, et il ne pouvaiten éprou-
1 Loi du 13 avril 1863. Duvereier, p. 80.
•■'.■"■■' ■ —-25 — .
ver aucun, puisqu'en pareil cas l'administration, loin de décli-
ner son concours, venait solliciter son approbation et deman-
der une délégation pour des ventes à réaliser: Si la critique
eût dû se produire, ce ne pouvait être qu'au cas où le mi-
nistre,, dépassant la limite dans laquelle était renfermée la
délégation, procédait à des ventes dont son compte de
ressources ne faisait pas mention, mais il est permis dépen-
ser que ces cas exceptionnels ont été fort rares, et que l'uti-
lité reconnue des ventes a paru au Corps législatif devoir
justifier l'approbation qui intervenait dans les règlements
définitifs des budgets.
34. Voilà les raisons qui nous paraissent dénature à écar-
ter l'existence d'une modification apportée par les lois de
l'an X au principe absolu posé par la loi de 1790.
Nous ne voulons- pas insister davantage sur une question
qui n'a plus aujourd'hui qu'un intérêt historique, et nous
nous bornerons à rappeler en terminant que, dans l'opinion
même qui donne à cette question une solution contraire à
la nôtre, les lois de l'an X n'ont supprimé la nécessité du
concours législatif que pour un seul mode d'aliénation, la
vente aux enchères.
§ 2. — Modifications apportées par le Code civil.
35. Distinction posée par le Code. — Elle ne résulte pa3 directement des
articles 538 et suiv.
36. Articles 1598 et 2226.— Interprétation de ces articles par les commen-
tateurs.
37. La classification admise par le Code ne s'applique pas seulement aux
biens du domaine national.
38. Comment elle s'applique à ceux-ci.
39. Critique de la distinction entre les biens du domaine public et les biens
du domaine privé.— Difficultés d'application.
40. De la règle d'inaliénabilité du domaine public.
35. Le Gode civil, dans l'opinion générale, a élabli.nne
grande division entre les biens du domaine public et les
biens.du domaine de l'État, et il a donné à cette division
une sanction efficace, en soumettant les premiers à un ré-
gime absolu d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité.
Est-ce dans les articles 538 et suivants du Code que setrouve
l'origine de cette distinction? Oui. dit-on, car ce sont eux-

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