Essai sur les chemins vicinaux avec la loi de 1868 / par Prévost (de Brébières),...

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impr. de A. Brissy (Arras). 1869. 1 vol. (230 p.) ; in-8.
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Publié le : vendredi 1 janvier 1869
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CHEMINS VICINAUX
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LA LOI DE 1868
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CHEMINS VICINAUX
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PRÉVOST [DE BREBIÈRES]
DOOTKUH EN DROIT
ARRAS
TVI'. KT LITII. I) ALPHONSE BRISSV.
1869
AVANT-PROPOS.
Le nombre et la viabilité des chemins destinés à mettre en
rapport les divers points d'une môme commune ou de com-
munes différentes sont le premier besoin de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce. Doter chacune des communes de
France d'un réseau vicinal est un bienfait inappréciable, n'est-ce
pas développer l'activité dans plus de 30,000 centres de produc-
tion ? Que le législateur conserve son attention tournée vers cette
importante question, que le pays ne recule devant aucun des sa-
crifices nécessaires à l'achèvement de travaux auxquels est lié
de la manière la plus intime et comme à un élément vital son
haut degré de prospérité !
Les sacrifices qu'en cette occasion, l'intérêt privé devra sup-
porter en vue de l'intérêt public, sont d'une double nature :
2
D'abord so présente la nécessité de se procurer les ressources
indispensables à la création et à l'entretien des chemins. A qui
s'adressera-t-on? — A quiconque en relire un avantage immé-
diat, c'est-à-dire aux habitants et propriétaires de la commune.
Mais ces personnes sont-elles les seules à qui l'on doive s'adres-
ser? Si la construction du réseau complet de nos voies vicinales
est la condition essentielle du bien-être des populations rurales,
n'est-elle pasxen même temps la condition du développement de
la prospérité de tout le pays ? Si ces voies secondaires par leur
importance individuelle, mais principales par leur multiplicité,
desservent les campagnes et créent des débouchés pour la pro-
duction locale, ne sont-elles pas aussi les innombrables aflluents
qui alimentent et fécondent les grandes voies de rapide circula-
tion et ne concourent-elles pas à augmenter la richesse générale
e les ressources do l'Etat? Dès lors, après avoir prélevé sur les
communes, pour les dépenses vicinales, leur contingent de res-
sources, n'est-on pas en droit de faire appel au précieux con-
cours du budget do la nation ?
La question de la dépense vicinale doit aussi être envisagée
a d'autres points de vue. Gomme il s'agit d'une dépense essen-
tiellement utile dont les bienfaits considérables doivent s'étendre
à un long avenir, n'est-il pas juste d'escompter cet avenir et de
faire payer les annuités d'un emprunt, ici tout-a-fait légitime,
aux générations futures qui en profiteront?
Oh certainement, le contraire serait préférable, et si le far-
deau de dépenses aussi fructueuses pouvait être supporté par la
génération présente, ce serait un sacrifice généreusement offert
par elle à celle qui la suivra. Mais là n'est pas la question. Ce
qui esta dire, c'est que, à une époque où les finances paraissent
obérées par une succession d'emprunts, il serait inique de con-
fondre dans un même anathème, les emprunts faits en vue de
dépenses stériles ou profitables seulement au temps actuel, et les
emprunts contractés en vue de travaux dont l'avenir retirera de
très-grands avantages.
— 3 —
Quant à la nature des impositions qu'il conviendra de choisir,
nous en traiterons dans le cours de cet ouvrage. 11 est un mode
d'impôt, spécial à la vicinalité, contre lequel nous nous élève-
rons. Je veux parler de la prestation en nature. Nous la com-
battrons énergiquement, d'abord parce qu'elle est incompara-
blement plus coûteuse que l'imposition en argent, mais surtout
parce qu'elle est assise sur une base injuste.
Tout au contraire nous défendrons le principe de l'indemnité
à payer pour dégradations extraordinaires, malgré les attaques
nombreuses dirigées contre lui, car il nous semble conforme aux
décisions souveraines de l'équité et la conséquence nécessaire et
inévitable des règles ordinaires du droit.
Le second ordre de sacrifices présente un caractère plus
individuel. Il ne pèse pas, comme le précédent, sur tout une
classe de personnes, mais frappe des individus pris isolément, à
raison de la situation de leurs propriétés sur le parcours du
chemin, propriétés qu'il va falloir exproprier. Ici l'on devra
prendre toi -es garanties, pour éviter même le soupçon d'arbi-
traire, dans la détermination des terrains à exproprier, la fixa-
tion de l'indemnité et la distinction des autorités compétentes.
Gomme dans toute question d'utilité publique, une seule personne
ne doit pas supporter le sacrifice réclamé dans l'intérêt général :
que ce qui profite à tous, soit à la charge de tous. Le droit
administratif concerne l'ensemble des sacrifices de l'intérêt
privé envers l'intérêt public, mais l'idéal de la science admi-
nistrative n'est-il pas de rendre ces sacrifices le moins sensibles
possible pour l'individu ?
4 —
PROPRIÉTÉ DES CHEMINS VICINAUX AVANT 1789.
Dans notre ancien droit, la propriété des grands chemins était
à l'Etat, c'est-à-dire au roi ; celle des chemins do traverse, aux
seigneurs hauts-justiciers.
Ce droit paraît leur avoir été généralement reconnu, c'était
un,attribut de la justice que le roi leur avait déléguée ou qu'ils
avaient usurpée. Une foule d'actes (1) l'affirment, et les auteurs
les plus considérables en témoignent (2). Ainsi, selon Loisel, tes
petites rivières et chemins sont aux seigneurs des (erres (3).
Mais le droit do propriété du seigneur se trouvait grevé, en-
vers le public, d'une servitude de passage. Du reste ces chemins
faisaient partie plutôt de la justice du seigneur que de son do-
maine privé. Le justicier avait, en effet, des biens do deux es-
pèces : un patrimoine particulier et un patrimoine justicial. Ce
dernier indivisible comme la justice elle-même, inhérent à elle,
la suivait, sans jamais pouvoir en être détaché, entre les mains
des justiciers successifs. Or, c'était du patrimoine justicial que
faisait partie le sol des chemins; le justicier venait-il à mourir,
laissant plusieurs héritiers, l'héritier de la justice avait néces-
sairement la propriété des chemins. Au contraire les biens cons-
tituant le patrimoine privé du justicier étaient divisibles entre tous
ses héritiers, tout en se conformant, bien entendu, aux règles
féodales.
Si la servitude publique de passage venait à s'éteindre, la
propriété du sol restait libre entre les mains du seigneur. Il se
passait alors un phénomène remarquable : le fonds devenu libre
(1) Coutume d'Artois, art. 5 ; coût, do Montreuil, art. 19 ; coût, de la Cha-
tellenio do Lille, tit. i, art. 17; etc.
(2) Voir FRÉMINVILLE; — BOURJOX, droit commun do France; — MERLIN
au mot Chemin.
(3) Loisel, Institutes coulumières, liv. n, tit. 2.
- 5 -
cessait de faire partie do la justice du seigneur pour entrer dans
son patrimoine particulier. On donnait à ce phénomène le nom
de profit de justice.
Durant l'existence de la servitude, le droit de passage du pu-
blic n'empêchait pas le justicier de faire sur le sol tous actes de
propriété non contraires à la libre circulation ; sic, planter des
arbres de chaque côté du chemin (1). En un mot le justicier pou-
vait user de sa propriété satvo jure servitutis.
Lorsque survint la Révolution, tous ces privilèges seigneuriaux
disparurent. Ils avaient perdu depuis longtemps toute raison
d'être et, à mesure de l'augmentation des impôts, devenaient de
plus en plus onéreux pour le peuple. Bien loin que dans la cons-
titution primitive de la Monarchie le noble fût exempt des
charges publiques, il étaitau contraire chargé seul de la justice
et du service militaire, double obligation attachée à la posses-
sion des fiefs, Tous sieurs justiciers, nous ditLoysel (2), doivent
la justice à leur dépens. De même la noblesse servait alors à ses
dépens. Mais à l'époque de la Révolution, le service personnel,
devenu plus incommode qu'utile, était depuis longtemps tombé
en désuétude; depuis longtemps, le roi avait cessé de convoquer,
pour le suivre en guerre, le ban et l'arrière-ban de ses vassaux.
On avait maintenant les parlements, les intendances et les offices
de judicature ; on avait une armée nombreuse, entretenue en
tout temps et soudoyée par l'Etat; même, depuis l'établissement
des milices dont les nobles et leurs valets étaient exempts, les
roturiers se trouvaient seuls astreints à l'obligation de servir.
Les causes qui avaient fondé le privilège n'existaient donc
plus. En outre, au moyen de la facilité d'acquérir la noblesse
(1) Plusieurs arrêts du Parlement de Paris déterminèrent la largeur qui
devait être laissée pour la circulation. Le plus notable est celui du 1«r août
1711. On le trouve dans tous les dictionnaires do jurisprudence.
(2) Loyscl, lnst. Coût. liv. n, tit. 2, règle 270.
Il ajoute dans ses Opuscules : « A peine, s'ils ne la font pas rendre, de la
perdre, suivant la loi salique ou les moeurs des anciens Français. »
— G -
à prix d'argent, il n'était aucun homme riche qui sur le champ
ne devint noble, en sorte que le corps des nobles comprit tout
le corps des riches et la cause du privilégié dit celle du riche
contre le pauvre. Les motifs qu'on aurait pu avoir de respecter
ce privilège, s'il eût été borné à la race des anciens défenseurs
de l'Etat, ne furent plus regardés du même oeil, quand il fut de-
venu commun a la race des traitants qui avaient pillé l'Etat (1).
L'Assemblée Constituante déclara abolis tous les droits féo-
daux. Par application logique de cette abolition, le décret
de 1790 enleva aux seigneurs la propriété des chemins vicinaux.
Cette propriété des seigneurs sur les chemins, disparaissait néces-
sairement avec les justices seigneuriales dont elle était un attri-
but, cessante causa, cessabat efîectus.
Ce décret de 1790 n'offrait aucun caractère de rétroactivité,
car la propriété des chemins était inhérente à la justice; or, la
loi pouvait, sans rétroagir, enlever aux seigneurs, pour l'avenir,
la justice, droit non susceptible d'appropriation privée et de sa
nature imprescriptible.
Le législateur aurait, au contraire, encouru le reproche de ré-
troactivité, s'il eût prescrit la restitution du sol des chemins an-
térieurement abandonnés etentrés comme fruits de justice dans le
domaine privé des seigneurs. Le ci-devant justicier avait alors
un droit acquis sous l'empire d'une législation précédente ; l'abo-
lition de sa justice pouvait l'empêcher d'acquérir à l'avenir des
fruits de justice, mais non lui enlever les fruits déjà acquis.
Cette théorie est également applicable aux arbres plantés sur
le bord des chemins Vicinaux. Même avant d'être abattus, ils
étaient fruits de justice, entrés, comme tels, dans le domaine
privé de? seigneurs. Ceux-ci avaient donc sur les arbres 2)lan(és
un droit acquis, et la loi n'aurait pu, sans rétroagir, les priver
de cette légitime propriété. Quant au droit de planter, il dispa-
(I) Turgot, l. il, p. 275. lîdit, 1844.
— 7 —
raissait avec la justice dont il était inséparable, et les seigneurs
ne pouvaient pas même prétendre consorver plus longtemps les
plantations actuelles.
Le décret du 10 juillet 1790 reconnut les'seigneurs propriétaires
des arbres existants, mais, afin de faire disparaître jusqu'au sou-
venir de la féodalité, il voulut les exproprier, avec indemnité. Le
décret proclamait les seigneurs propriétaires légitimes des arbres,
par cela même qu'il leur octroyait une indemnité, en les leur en-
levant. Cette expropriation avait en outre une véritable raison
d'être, car, d'une part, il eût été injuste de voir les arbres conti-
nuer à croître au profit des seigneurs, sur un sol qui avait cessé
do leur appartenir, et d'autre part, «» eût été très-rigoureux de
forcer les seigneurs d'abattre prématurément leurs arbres.
Les chemins vicinaux appartenant désormais aux communes,
c'était naturellement à elles que devait revenir le droit de
prendre les arbres, en les payant aux seigneurs. Mais, en pré-
sence de la pénurie des communes, la faculté fut devenue illu-
soire. Aussi, la loi moins soucieuse, on réalité, do corriger une
injustice, que désireuse do faire disparaître toute trace d'anciens
droits abolis, voulant, avant tout, voir les seigneurs cesser de pos-
séder les arbres le long des chemins, accorda aux riverains le
droit d'acheter (1) les arbres situés en face de leur propriété, en
compensation du préjudice de leur voisinage.
En 1792, comme beaucoup d'arbres appartenaient encore aux
(I) Il résuko do cette disposition quo les riverains devenus ayant-cause
des seigneurs, no purent avoir plus do droit qu'eux. Or les seigneurs tout
en conservant la propriété des arbres avaient perdu le droit do planter à l'a-
venir. Nous refuserons donc aux riverains lo droit do remplacer les arbres
tombés ou abattus.
La loi do 1792 dont nous parlons ci-après, supprima l'indemnité, sans mo-
difier la nature du droit accordé aux riverains.
Cette observation conserve encore do nos jours son utilité à l'égard des
arbres plantés par les seigneurs antérieurement à la Révolution.
Voir dans ce sens IIBNIMOX DE PANSEY, Q?IU». judic, des biens communaux,
rhap. iv.
— 8 ~
seigneurs, parle refus des riverains d'user de la faculté d'achat,
le législateur résolut de précipiter les événements et, par uno
mesure radicale, violatrice du droit acquis des seigneurs, permit
aux riverains de prendre les arbres, sans payer l'indemnité (1).
(1) Loi du 28 août 1792.
— 9 —
HISTOIRE DE LA LÉGISLATION DEPtiS 1789.
L'ancienne législation française se préoccupa uniquement des
grande;: .•ôutes. Restées durant l'époque féodale à la merci des
seigneurs, les grandes routes devinrent, lors delà restauration
•lu pouvoir royal, l'objet de sa sollicitude, et les rois surent
vaincre la résistance de seigneurs peu soucieux de lui fournir
des voies faciles pour pénétrer au coeur de leurs provinces et y
étendre son autorité aux dépens de la leur.
Les provinces avaient à souffrir du mauvais vouloir et de l'in-
curie des seigneurs et maintes fois elles s'adressèrent au roi, in-
téressé à leur rendre justice.
Le roi finit par confier (1) à ses sénéchaux, baillis et prévôts,
le soin de contrôler l'usage que les seigneurs feraient des deniers
provenant de droits de péage et autres, et leur permit même, à
l'occasion, de se substituer en leurs lieu et place.
Peu après, pour donner plus d'ensemble à la direction des tra-
vaux à effectuer sur les routes, l'office de grand-voyer, créé par
Henri IV, fut confié à Sully.
Les vues de centralisation de Richelieu, les nécessités des
grandes guerres de Louis XIV furent aussi très-favorables à la
création des routes. Mais ce fut surtout sous le règne do Louis XV,
que la grande voirie obtint son plus grand développement, grâce
au zèle d'un honnête et intelligent administrateur, M. Tru-
daine (2).
(I) Ordoanauce do Mois de 1îi7î), art. 3o'5.
,i) « Trudaine (Daniel-Cliarles), né lo 2 janvier 1703, et mort le 19 janvier
1709, était lils du prévôt des marchands à l'époque du système. Un jour
qu'en cette qualité, M. Trudaine père présidait à l'incinération, qui avait lieu
a rilotcI-de-Yille, des billets de banque que la loi ordonnait de détruire, on
ne vouh,! pas qu'il vérifiât la liasse do ceux qui lui étaient présentés. Il n'in-
sista pas, mais insérac.s mots dans son procès-verbal: « QU'ON NOUS A nir
- 10 —
Ainsi, la royauté, en veillant à la création des grandes routes,
avait eu longtemps en vue d'étendre son pouvoir sur toutes
les parties de la France.
Quant aux chemins ruraux dont le développement n'était pas
intimement lié aux besoins de la politique, ils furent complète-
ment négligés et c'est à peine si l'on parvient à découvrir, soit
dans les ordonnances et les édits antérieurs à 1789, soit dans les
coutumes générale.:,, trace de leur existence. Si par hasard
l'on trouve quelque règle relative aux chemins vicinaux, ce n'est
que dans les coutumes locales.
La Révolution de 1789, substituant l'intérêt du peuple à l'in-
térêt du prince, suivit un autre système. Son principe la portait à
faciliter les communications entre tous les citoyens, par des rela-
tions multipliées, capables de généraliser les règles nouvelles et
de 1 onderles améliorations apportées à l'ancien état do choses.
Après avoir émancipé le peuple des campagnes, il fallait assurer
sa prospérité. Aussi, voyons-nous, à partir de cette époque, une
foule de lois nouvelles s'occuper des chemins vicinaux, trop né-
gligés jusqu'alors.
Un décret du 14-18 septembre 1789, range parmi les obliga-
tions du pouvoir municipal, le soin de pourvoira l'entretien des
chemins vicinaux et communaux.
Un autre décret du 7-11 septembre 1700, attribue aux tribu-
MONTER A TELLE SOMME EN TOTALITÉ. » Lo Surlendemain il Cllt Ull SUCC0S-
seur. M. de Montyon rapporte, et l'anecdote est très-croyable, que lorsque
M. Trudaine fut demander au régent les motifs de sa destitution, ce princo
lui répondit: « Que diable voulez-vous que je vous dise, vous êtes trop bon.
note homme pour nous, vous n'entendez rien au système. »
Le fds qui avait hérité de la probité rigoureuse du père, fut d'abord con-
seiller au parlement. Il devint ensuito intendant do la province d'Auvergne,
directeur des ponts et chaussées et chef du bureau du commerce et des manu-
factures. C'est sons son administration non moins éclairée qu'aotivo quo
furent construits les ponts d'Orléans, de iMoulins, do Tours et de Saumur. »
'NOTE DE M. Kuo. DAinE. OEuvres de Turgot, t, \,p. 3o4).
-11 -
naux de district, la police de conservation tant des grandes routes
que des chemins vicinaux.
Le Code rural du 0 octobre 1791, renferme plusieurs disposi-
tions relatives à la vicinalité qui témoignent de l'intérêt que le
législateur portait à la question. On y trouve que les ciiamins
reconnus nécessaires à la communication des paroisses seront à
la charge des communes ; que cette-reconnaissance sera faite par
les directoires de district ; que ies travaux relatifs à la viabilité do
ces chemins pourront être ordonnés d'office par les directeurs;
que pour subvenir à la dépense, la commune pourra s'imposer
additionnellcment à la contribution foncière.
Sous le Directoire, un arrêté du 25 messidor an V ordonne de
dresser, dans chaque département, un état général des chemins
vicinaux, avec désignation de ceux qui doivent être supprimés,
selon leur degré d'utilité plus ou moins grande.
Sous le Consulat, la loi du 3 frimaire an VIII, exempte de
la contribution foncière les rues, places publiques, grandes
routes et les chemins vicinaux.
L'arrêté du 4 thermidor an X, crée la prestation en nature.
La loi du 9 ventôse an XIII, relative aux plantations des grandes
routes et chemins vicinaux, détermine leur largeur.
Grâce à cette législation, le développement de la vicinalité com-
mença à prendre un certain essor.
La principale ressource employée alors pour la construction
et l'entretien des chemins vicinaux est la prestation en nature,
rénovation des corvées abolies en 1789. La première fois qu'ap-
parait, dans la législation moderne, l'expression prestation en
nature, c'est, nous venons de le voir, dans l'arrêté des Consuls
du 4 thermidor an X (23 juillet 1802). Différentes lois, depuis
1789, venaient successivement de mettre l'entretien des chemins
vicinaux à la charge des communes, déclarations de principes
restées sans effet en face de l'insuffisance des revenus commu-
naux. Désireux d'arriver à la réalité, le Gouvernement consulaire,
— 12 -
dans l'arrêté de thermidor, prescrivit aux conseils municipaux
d'émettre leurs voeux sur le mode le plus convenable pour par-
venir à la réparation de la vicinalité et de « proposer à cet effet
l'organisation qui leur paraîtrait devoir être préférée pour la
prestation en nature. »
A la suite de l'enquête, la prestation en nature fut adoptée.
Mais on négligea de déterminer quelles personnes devraient
concourir à cette charge, et dans quelle mesure chacun y serait
assujéti. Aussi, vit-on suivre, dans les différents départements, les
modes les plus divers. Des préfets n'exigeaient la prestation que
des propriétaires fonciers; d'autres y assujétissaient tous les ha-
bitants indistinctement ; d'autres enfin créaient des exceptions
en faveur de ceux qui ne payaient que peu de contributions.
Pour mettre fin à ces divergences, le ministre de l'Intérieur, dans
une circulaire en date du 27 mai 1805, prescrivit l'adoption, dans
tous les départements, d'une base commune pour l'assiette des
prestations. Il décida qu'en principe, la prestation en nature se-
rait exigée de tout habitant ; mais il introduisit une exception en
faveur des classes pauvres, exceptant non-seulement, comme
cela a lieu aujourd'hui, les indigents ou plutôt les personnes
non inscrites au rôle des contributions directes, mais encore les
habitants peu aisés dont le montant de leurs contributions di-
rectes ne s'élevait pas au-dessus de la valeur de trois ou quatre
journées de travail (1).
Cette circulaire ministérielle resta en vigueur durant tout l'Em-
pire et pendant, les premières années de la Rostauration. Les
prestations étaient votées par les communes et les rôles approu-
vés par le préfet. Quant aux individus soumis à la prestation, la
(I) Voici comment s'exprime à cet égard ladite circulaire du 27 mai 1805:
« On no doit pas demander un travail gratuit à celui qui est obligé do tra-
» vailler journellement pour assurer sa subsistance et celle de sa famille ; il
» faut excepter ces habitants, et pour y parvenir, il conviendra de ne pas
» assujetti' à la prestation ceux dont toutes les contributions directes ne
» s'élèvent pas au-dessus de trois ou quatre journées de travail. »
- 13 -
circulaire leur laissait la faculté d'opter pour la conversion en
argent, d'après un tarif fixé par les conseils municipaux (1).
Loi du 28 juillet 1S24.
Les chemins vicinaux reconnus et réglementés par les
différentes lois dont nous venons de parler, entretenus à l'aide
des prestations en nature, se trouvèrent dans un état assez
florissant. Cette prospérité se maintint jusqu'en 1818. A cette
époque, une question do légalité et de droit constitutionnel
relative à l'établissement des prestations en nature, sus-
pendit les travaux d'entretien et de réparation des chemins
vicinaux. La loi do finances du 15 mai 1818 ayant interdit le re-
couvrement des impositions communales extraordinaires non
votées par le conseil municipal assisté des plus imposés et non
autorisées par ordonnance royale, le ministre de l'Intérieur crut
devoir ranger la prestation en nature parmi les impositions
extraordinaires. La double nécessité de recourir au vole des
plus imposés et d'obtenir une ordonnance royale, fut l'anéantis-
sement de la prestation en nature. Cette ressource délaissée, tout
entretien des chemins vicinaux cessa, et bientôt l'état de détério-
ration rendit impossibles les exploitations agricoles.
(I) Voici le texte de celte partie de la circulaire :
« Vous a\ez du remarquer, que les lois sur la matière ne donnent aucun
» moyen de pourvoir au paiement des ouvrages d'art dans les communes
» auxquelles il no reste aucun fonds disponible. Beaucoup de chemins vici-
» naux exigent cependant des dépenses de celte nature; pour y subvenir, il
» sera nécessaire d'évaluer le montant do cette dépense en journées de pres-
» tations en nature. A col effet, le conseil municipal devra fixer en même
» temps le prix pécuniaire de la journée do travail, afin do mettre les habi-
» tanls à portée de choisir le mode de prestation qui-leur sera le plus conve-
» nable ; les ouvrages d'art no pouvant être exécutés par celui delà presta-
» lion en nature, on réservera les fonds provenant do la prestation pécuniaire
» volontaire, pour le paiement des ouvriers spécialement chargés de la cou-
rt fecliondoces ouvrages.
- 14 -
Il était urgent d'apporter à cet état de choses un remède
immédiat et de revenir sur les prohibitions de la loi de finances
de 1818. Tel fut te but de la loi du 24 juillet 1824.
La loi de 1824 apporta quelque amélioration dans la situation
de la vicinalité, mais sans arriver au résultat espéré. L'habitude
de voter les subsides en faveur des chemins vicinaux était perdue
et il était difilcile d'y ramener volontairement les communes. La
loi de 1824, après avoir posé une règle excellente, manqua son
but, en remettant à la sagesse des conseils municipaux son appli-
cation. Bientôt, en effet, les conseils municipaux dont le vote
était facultatif, méconnaissant les avantages de la bonne viabilité
des chemins, mais uniquement préoccupés de la charge de leur
entretien, s'abstinrent de voter les prestations et la loi de 1824 se
trouva, comme les précédentes, frappée d'impuissance.
Cette expérience indique-t-elle un vice du principe de la dé-
centralisation et prouve-t-elle qu'une commune est incapable de
s'administrer elle-même? Ou bien, au contraire, montre-t-elle
combien chez un peuple accoutumé à ne pas diriger lui-même
ses propres affaires, mais à attendre tout de l'Etat, une forte cen-
tralisation peut éteindre toute initiative d'intérêt commun, et
comment, en face de l'Etat entrepreneur général de tous les
besoins publics, l'individu indifférent pour tout ce qui n'est pas
exclusivement l'intérêt particulier, est entraîné par une force
d'habitude dont il ne se rend pas compte, vers une inaction fatale
en tout ce qui touche l'intérêt public?
Loin do moi l'idée d'entrer dans l'examen difficile de cette
question d'économie constitutionnelle, mais quelle qu'en soit la
solution, ne ressort-il pas de cette expérience un enseignement
utile? Là où le régime de la centralisation est partout et généra-
lement appliqué, n'est-il pas impossible do décentraliser excep-
tionnellement un point unique sans compromettre gravement les
intérêts qui s'y rattachent. L'essai est d'autant plus pernicieux,
qu'isolé, il n'est nullement susceptible d'améliorer les moeurs
générales du pays.
— 15 -
Loi du 21 mai 1836.
Pour modifier cette situation, la loi de 1830 dut armer l'ad-
ministration du droit de contraindre la commune à subvenir
aux dépenses vicinales. Ce fut l'une des innovations princi-
pales de cette loi.
Une autre innovation non moins considérable fut la division
de la vicinalité en chemins de grande communication et en
chemins vicinaux ordinaires.
Entreprendre la création simultanée de tous les chemins vici-
naux était au-dessus des forces du pays, le législateur le com-
prit et fut très-sage de procéder par ordre et de s'occuper d'abord
des chemins principaux. Dans ce but, il dégagea de la masse
des chemins vicinaux une classe importante mais peu nom-
breuse, qu'il soumit à une législation exceptionnellement favo-
rable, laissant momentanément le reste de la vicinalité dans
une situation précaire, pour mettre la classe privilégiée des che-
mins de grande communication dans la condition d'un prochain
et complet développement.
Dans celte vue le législateur prit les mesures suivantes :
1° Il centralisa sous l'autorité préfectorale la direction des
travaux de grande vicinalité de tout le département, abandon-
nant à la merci des différentes municipalités la direction des
autres chemins ;
2° Il concentra en faveur de la première claspo les deux tiers
des subventions communales ;
3° Il autorisa au profit de cette seule classe le vole d'une im-
position départementale ;
4° Dans l'intérêt enfin, do la régularité et de l'ensemble des
travaux do grande vicinalité, il centralisa toutes les ressources
de chaque département, laissant au contraire les communes pro-
céder isolément à la création parcellaire des chemins ordinaires.
— 10 —
Ces mesures permirent à la grande vicinalité de se développer
rapidement, et aujourd'hui le réseau des chemins de grande
communication est pour ainsi dire achevé. Sur 85 mille kilo-
mètres environ, dont il se compose, près de 75 mille se trou-
vaient terminés au mois de janvier 1808.
En ce qui concerne le développement de la vicinalité, les deux
innovations principales de la loi de 1830, sont donc :
1° La faculté pour le préfet d'imposer d'office les communes ;
2° La création d'une classe de chemins privilégiés.
A un autre point.de vue, relativement à la question d'expro-
priation, la loi de 1830 contient également d'heureuses innb-'
valions. Elle a su concilier le respect du droit des propriétaires
avec le besoin d'une expropriation rapide, selon l'antique règle :
Pour peu de chose, peu de plaid. (1)
Voici sous ce rapport, l'analyse de la loi ;
1° En cas de simple élargissement du chemin,- l'expropriation
résulte de plein droit et uniquement d'un arrêté préfectoral.
L'indemnité non préalable est fixée par le juge de paix, sur
rapport d'experts.
2° En cas d'ouverture ou de redressement d'un chemin, on
observe les formes de l'expropriation, et l'indemnité est préa-
lable. Mais ici, à la différence du droit commun, la déclaration
d'utilité publique est faite, non par décret impérial, mais par
arrêté préfectoral.
Quant à l'indemnité, au lieu d'être fixée par le jury ordinaire
d'expropriation, elle l'est par un jury spécial, appelé petit
jury (2) et procédant avec plus de rapidité.
(1) LOYSE).. Inslit. coût. liv. v, tit. 1, règle 694.
(2) Celto création du petit jury fut heureuse, aussi différentes lois spé-
ciales l'ont-ellcs postérieurement adopté. — L'on peut citer :
1° Loi du 10 juin 1884 sur le drainage, art. 4;
2° Loi du 8 juin 1864 sur les chemins vicinaux;
3» Loi du 21 juin 1863 sur les associations syndicales, art. 14 et 18.
— 17 —
3° La prescription du droit à indemnité ou de la propriété,
suivant les cas, s'opère par le laps de 2 ans.
Telles sont les dispositions principales de la loi de 1836 qui a
réglementé d'une façon générale la matière des chemins vicinaux.
Celte loi n'abroge cependant pas les lois précédentes, car elle
les laisse subsister (art. 22) pour tout ce .qu'elles n'ont pas de
contraire à ses dispositions.
Cette disposition de l'art. 22 de la loi de 1830 semble être do
stylo dans toutes les lois administratives. On ne saurait cependant
trop blâmer cette funeste habitude du législateur, source de la
plupart des controverses et des procès et grand sujet d'inquiétude
pour l'autorité chargée de l'application de la loi. Laisser subsister
les lois précédentes pour tout ce qu'elles n'ont pas de contraire
à la présente, est facile à écrire dans une loi ; mais déterminer
ce qui dans la loi précédente est ou n'est pas contraire à la pré-
sente, devient fort difficile. Que de difficultés, moins de paresse
de nos législateurs ne nous éviterait-il pas! De pareilles clauses,
large porte ouverte à l'arbitraire, sont un embarras pour
les administrateurs consciencieux, et une arme dangereuse
entre des mains d'hommes moins honnêtes. Combien ne serait-il
pas désirable de voir le législateur, par une formule diamétra-
lement opposée, abroger à chaque nouvelle loi toutes disposi-
tions antérieures sur la même matière. On verrait ainsi
disparaître de notre muséum législatif, la collection infinie de
ces lois surannées dont quelques-unes remontent à Henri IV,
et où peut puiser à son gré et à sa fantaisie l'administrateur ha-
bile, capable de se reconnaître dans ce labyrinthe. Jusque-là,
le droit administratif n'est-il pas condamné à demeurer comme
une science chinoise laissée à l'interprétation de quelques man-
darins ?
Avant d'en finir avec la loi de 1830, nous devons noter l'ar-
ticle 21, qui confère et impose aux préfets le droit et le devoir
d'opérer, chacun pour son département, un règlement relatif
2
— 18 —
à certaines matières limitativement indiquées. Ces règlements,
faits en exécution de la loi, dans les limites et selon les règles
tracées par elle, ont force légale. Pour effacer les dissemblances
existantes entre les règlements des préfets, une circulaire mi-
nistérielle du 21 mai 1854, a donné, pour tous les préfets, un mo-
dèle de règlement, et leur a enjoint de s'y conformer. On évite
ainsi beaucoup de difficultés et de tiraillements.
La loi de 1836 a reçu quelques modifications de différentes
dispositions législatives postérieures, et principalement des lois
du 8 juin 1864, du 18 juillet 1860, du 18 juillet 1867 et du 11
juillet 1868.
Loi du 8 juin 1864.
La loi du 8 juin 1864, spéciale aux chemins vicinaux, con-
tient une double disposition:
L'une tranche la question autrefois controversée de savoir où
finit la rue et où commence le chemin vicinal. La continuation
d'un chemin vicinal au travers des villages, conserve désormais
le caractère vicinal. Cette solution donnée par la loi est très-
importante, car le régime de la voirie vicinale diffère du régime
de la voirie urbaine.
La seconde disposition de la loi de 1864 adoucit la rigueur
delà loi do 1836,relative à l'expropriation des propriétés bâties.
La loi de 1836 n'établissait aucune différence entre les pro-
priétés bâties et celles qui ne le sont pas.
Au contraire, la loi de 1864 crée pour l'expropriation des pro-
priétés bâties des règles spéciales (1).
(1) A leur égard (sans distinguer s'il s'agit do simple agrandissement ou de
création nouvelle du chemin vicinal), l'expropriation a toujours lieu avec in-
demnité préalablo fixéo par le petit jury, et de plus, ce qui n'avait lieu dans
aucun cas en matière de chemins vicinaux, la déclaration d'utilité publique
résulte d'un décret impérial et non plus d'un arrêté préfectoral.
- 19 -
Lot du 18 juillet 1866.
Cette loi ne s'occupe de la vicinalité que d'une façon incidente.
C'est une loi sur les Conseils généraux. Conçue dans un esprit
sincère de décentralisation, elle augmente grandement les attri-
butions de ces assemblées locales électives.
Relativement à la vicinalité, elle consacre le pouvoir déjà
conféré au Conseil général par l'article de la loi du 21 mai 1836
de statuer définitivement sur le classement et la direction des
chemins de grande communication, mais avec cette différence
que le droit d'initiative réservé jusque-là au préfet, est désor-
mais attribué au Conseil général.
De plus les mêmes attributions sont conférées aux Conseils
généraux, pour le classement des chemins d'intérêt commun et
la désignation des communes qui contribuero.it à leur construc-
tion et à leur entretien.
Jusque-là les chemins d'intérêt commun n'avaient jamais
formé légalement une classe séparée. La loi de 1866 consacra
la classification illégalement introduite depuis longtemps dans
la pratique.
C'est en vain que l'administration avait voulu tirer de la
loi de 1836 la base légale d'une classification tripartite de la vi-
cinalité. Les rédacteurs de la loi de 1836 n'ont jamais entendu
établir qu'une double classe de chemins vicinaux, les chemins
de grande communication, et les chemins vicinaux ordinaires.
Nulle part jl n'était question de la moyenne vicinalité. Quant à
l'article 6 do ladite loi, il prévoyait purement l'hypothèse do fait,
où un même chemin intéresserait plusieurs communes; et la fa-
culté conférée au préfet de désigner quelles communes contri-
bueraient aux dépenses et dans quelle mesure chacune y contri-
buerait, n'était en quelque sorte qu'une attribution conten-
tieuse.
- 20 —
Cette attribution contentieuso, le préfot la conserve d'ailleurs,
même depuis la loi de 1866, en ce qui concerne le droit de dé-
terminer dans quelle mesure les communes intéressées contri-
bueront aux dépenses du chemin.
Mais, par une incroyable contradiction, le droit de déterminor
quelles sont les communes intéressées, appartient, depuis la loi
de 1866, au Conseil général, bien qu'il s'agisse, là aussi, d'une
attribution contentieuso, liée de la manière la plus intime à la
première, non susceptible d'en être séparée, et en tous cas, ne
pouvant être l'objet d'une décentralisation (1), ni rentrer dans les
attributions d'un Conseil électif local.
Loi du 24 juillet 1867.
La loi du 24 juillet 1867. modifie les attributions des Conseils
municipaux, précédemment réglées par la loi du 18 juillet 1837.
De même que la loi du 18 juillet 1866, c'est une loi de décen-
tralisation.
Elle débarrasse du contrôle du préfet certaines délibérations
des Conseils municipaux, en cas de non désaccord entre le maire
et le Conseil municipal.
L'art. 3 de cette loi, après avoir, dans son premier alinéa,
permis aux Conseils municipaux, de voter sans aucun con-
trôle (mais bien entendu dans la limite du maximum fixé an-
(!) L'administration possèdo actuellement des attributions politiques, ad-
ministratives et judiciaires.
Les attributions politiques no sont pas susceptibles d'étro décentralisées,
mais no peuvent, au contraire, qu'étro réintégrées aux mains du pouvoir
législatif qui les a déléguées.
Les attributions administratives sont seules susceptibles d'étro décentra-
lisées aux mains des Conseils électifs locaux.
Quant aux attributions judiciaires confiées aujourd'hui à l'administration,
elles no sont pas non plus susceptibles d'étro décentralisées aux mains do
Conseils électifs locaux, mais elles peuvent ôtro réunies aux mains des cours
et tribunaux.
_ Of
nuellement par la loi des finances), des contributions extraordi-
naires, n'excédant pas 5 centimes pendant 5 années, pour on af-
fecter le produit à des dépenses extraordinaires quelconques
d'utilité communale, leur permet, dans le second alinéa, de voter
en outre, de la môme manièro, 3 centimes extraordinaires, af-
fectés spécialement aux chemins vicinaux ordinaires.
A cette époque, les chemins do grande communication étaient
presque terminés, les chemins d'intérêt commun progressaient et
le gouvernement, désireux de donner un élan aux chemins vici-
naux ordinairesjusque-là sacrifiés aux premiers, voulait que les
communes pussent leur consacrer désormais des ressources plus
considérables, sans êtro arrêtées dans cette voie par le contrôle
du préfet toujours enclin à favoriser exclusivement les chemins
de grande communication et ceux d'intérêt commun.
Loi du 11 juillet 1868.
En vue de donner un nouvel élan au développement de la vi-
cinalité, quatre mesures différentes vont être essayées :
1° La subdivision do la petite vicinalité en trois classes ;
2° L'octroi de subventions de l'Etat ;
3» La création de la caisse des chemins vicinaux ;
4° La faculté de convertir en une quatrième journée de pres-
tation, 3 centimes extraordinaires communaux.
La première disposition résulte du décret impérial du 17 août
1867; les deux autres, de la loi du 11 juillet 1868.
§ i. Subdivision de la petite vicinalité en trois classes. — La
première mesure consiste à diviser les chemins vicinaux en plu-
sieurs catégories, pour favoriser exclusivement les voies les plus
importantes, On part de l'idée de procéder par ordre, de crainte
«l'éparpiller sur tous les chemins les ressources disponibles.
Dans ce même but, le législateur de 1836 avait déjà divisé la
vicinalité en deux classes, la grande vicinalité et la petite. La
- 22 -
grande vicinalité comprenant soulement à peine 85 mille kilo-
mètres, et la petite en comprenant plus de 448 mille. Cette di-
vision faite, il avait réservé aux chemins de grande commu-
nication, les deux tiers des ressources communales et le monopole
des subventions départementales, et les avait en outre soumis à
un régime exceptionnellement favorable.
Plus tard, vers 1850, lorsque certaines localités privilégiées
eurent achevé leurs chemins de grande communication et purent
consacrer leurs ressources aux chemins de moindre importance,
l'administration, pour échapper oncoro une fois au danger d'é-
parpiller sur le nombre infini des chemins de petite communi-
cation, les ressources disponibles, sentit la nécessité de créer une
nouvelle classe de chemins, qui héritât des privilèges encore con-
cédés ailleurs à la grande vicinalité. C'est ainsi que fut créée la
moyenne vicinalité comprenant 83 mille kilomètres.
Enfin en 1868, lorsque l'achèvement presque universel de la
grande vicinalité, et les progrès de la moyenne vicinalité per-
mirent au législateur do s'occuper, prématurément peut-être, du
reste des chemins vicinaux, on commença avec raison par les
diviser en 3 classes, selon leur degré d'importance, afin de
faire porter tous les efforts sur les principaux.
De cette façon la vicinalité est aujourd'hui divisée en cinq
classes :
NOMS | LONGUEUR TOTALITÉ
DES CLASSES. RESTANT A EXÉCUTER (1). DU RÉSEAU.
Grande vicinalité 9,957 kil. 84,728 kil.
Moyenne vicinalité 29,081 83,146
/ 1« catég. 86,753 )
Petite vicinalité ! 2« catég. 55,750 ! 251,816 364,483
( 3« catég. 109,312 )
290,854 kil. 532,326 kil.
(1) Uecensement opéré à la suito do la circulairo ministérielle du 2 no-
vembre 1867.
— 23 —
§ IL Subventions de l'État. — La seconde mesure prise pour
donner un élan au développement de la vicinalité, est l'octroi de
subventions directes aux communes.
L'emploi de ces sortes de moyens, pour provoquer des résul-
tats inattendus dans le développement des diverses branches de
la fortune publique, a été essayé sur une assez vaste échelle sous
le second Empire. (1).
La première fois que l'on vit l'Etat accorder une subvention aux
chemins vicinaux, c'est en 1818. La subvention fut de 6 millions.
En 1861, une nouvelle subvention est accordée par l'Etat.
Cette seconde subvention, affectée spécialement aux chemins
d'intérêt commun, consiste en environ 8 annuités successives de
3 millions chacune, soit 25 millions.
Enfin, en 1868, une double subvention est mise à la charge de
l'Etat.
Premièrement, la loi continue, durant 10 ans, le paiement d'une
moitié de l'annuité de 3 millions, instituée en 1861 en faveur des
chemins d'intérêt commun, soit 15 millions; avec faculté de
reversement partiel sur la grande vicinalité, dans les départe-
ments pauvres.
Secondement, elle accorde une subvention annuelle de 10
(1) La principale gloire du second Empire sera d'avoir proclamé entière-
ment et appliqué en partie les vrais principes économiques, sur lesquels
doit se guider le gouvernement d'un Etat. Ces principes peuvent se résu-
mer en les 3 aphorismes suivants :
1° Délaisser les règles d'uno protection continue, par lesquelles un État
s'épuise pour soutenir des industries non viables.
2° Protéger momentanément les industries naissantes, mais viables et fé-
condos, pour leur imprimer un vigoureux élan, non par des restrictions ap-
portées à la liberté des échanges mais par des subventions véritables
3° Protéger, mêmed'uuo manièro continuo, les institutions qui constituent
pour ainsi-dire routillago moral ou matériel d'uno nation, instruction, dé-
couvertes, voies rapides do circulation, roules et chemins, facilité des tran-
sactions, associations, débouchés; en un mot favoriser la liberté en tous sens
et ôter toutes restrictions comme autant do bâtons jetés a travers les roues
du progrès.
— 24 —
millions, durant 10 ans, soit 100 millions, en faveur do la petite
vicinalité, mais également réversible en partie sur la grande
vicinalité dans les départements pauvres.
Nous reviendrons dans lo cours de ce livre sur les modes adop-
tés à différentes époques par l'Etat pour répartir entre tous les
départements et toutes les communes do France, les diverses
subventions successivement accordées à la vicinalité (1).
§ m. Caisse des chemins vicinaux. — Cette caisse, fondée
sous la garantie de l'Etat et par l'Etat, doit prêter aux com-
munes et subsidiairement aux départements, 200 millions, en
10 ans, afin de leur faciliter l'achèvement du réseau des chemins
vicinaux.
La direction en est confiée à l'administration de la caisse des
dépôts et consignations.
La création de la caisse des chemins vicinaux offre un double
avantage :
Tout d'abord elle substitue au crédit douteux des communes,
le tout puissant crédit de l'Etat. L'Etat peut se procurer des fonds
•à meilleur marché que 30 mille communes isolées, et par con-
séquent, sans rien perdre (2), prêter aux communes à un taux
moins élevé que celui auquel chacune d'elles pourrait elle-
même emprunter.
(1) Voir la seconde partie do co livre.
(2) En disant sans rien pordro, jo commets uno inexactitude, car aucun
crédit, môme celui do l'Etat, n'est illimité. L'Etat, en empruntant, diminue
son crédit ; si plus tard, avant lo remboursement des sommes empruntées en
vue des communes, l'Etat voulait contracter un emprunt pour ses propres
besoins, son crédit étant diminué par les précédents emprunts, il trouverait
los préteurs plus rares et partant plus difficiles. Toutefois, il est justo do lo
faire observer, l'argent ainsi emprunté n'étant pas destiné aux besoins do
l'Etat, mais devant étro prêté aux comtr.uncsqui vont en devenir débitrices,
l'Etat conservera des créances, gago qui servira à rétablir son crédit dans
une certaine mesure. En un mot, l'Etat jouera ici le rôle de banquier.
- 25 -
Mais la création de la caisso des chemins vicinaux procure
aux communes et départements un autre avantage. L'Etat s'en-
gage on effet à leur prêter à un taux bien inférieur à celui au-
quel il lui sera possible d'emprunter lui-même; il s'oblige à prê-
ter, au taux do 4 pour cent, y compris l'intérêt et l'amortisse-
ment en trente ans, l'argent que, dans de semblables conditions,
il no pourra se procurer à moins de 0 pour cent. C'est une dif-
férence do 2 pour cent au détriment de l'Etat et au profit des
communes et départements ; or, «2 pour cent sur 200 millions font
4 millions, qui, ronouvolés pendant 30 ans, s'élèvent à une
somme de 120 millions.
Alimentation de la caisse des chemins vicinaux. — Le
Trésor, vu l'immensité de la dette flottante actuelle, n'a pas
d'argent disponible ; on ne pouvait donc pas lui imposer lo
fardeau de la caisse dos chemins vicinaux, sans lui permettre en
même temps d'emprunter les sommes nécessaires à son alimen-
tation. Dès lors, il eût été logique et naturel d'insérer PUREMENT
ET SIMPLEMENT dans la loi, la disposition suivante : « L'Etat est
autorisé à émettre chaque année, un nombre d'obligations tren-
lenaires dont lo montant annuel sera égal à la somme des prêts
consentis aux communes et départements, durant l'année, en
vertu do ladite loi. »
Aucun embarras n'en eût résulté pour l'Etat, car l'écoulement
annuel des obligations se fût effectué en 10 ans, sans difficulté.
Aucune complication dangereuse n'en eût résulté pour le Tré-
sor, car l'Etat émettant ses obligations trenlenaires parallèlement
aux obligations trentenaires consenties à son profit, par les com-
munes et départements les unes et les autres obligations se fussent
amorties et éteintes concomitament.
Telle est l'idée simple et pratique qui, à mon sens, eût du être
suivie.
La perte do crédit éprouvée par l'Etal se réduit donc à fort peu do chose,
et tout au contraire lo profil que le concours do l'Etal procuro aux communes
est très-considérable.
— 26 —
Néanmoins, la loi de 1868 adopta un autre système, en se ré-
servant toutefois, pour le cas où ce système ne réussirait pas, la
faculté do recourir au mode que nous venons d'indiquer, c'est-
à-dire à l'émission d'obligations trontenaires.
Or, voici ce système :
L'Etat a entre les mains les dépôts faits par les communes, s'é-
levant à une somme de 187 millions (i). Ces dépôts serviront à
l'entretien do la caisse des chemins vicinaux. De la sorte, dit-on,
« l'argent des communes sera prêté aux communes. C'est le prin-
cipe la mutualité appliqué aux communes (2). »
Au fond, c'est un système déplorable, ce n'est autre chose que
l'augmentation de la dette llottante.
Les fonds provenant des dépôts des communes alimentent, en
effet, une grande partie de la dette flottante. Or, si l'on retire
ces fonds au Trésor, comment lo Trésor se procurera-t-il l'ar-
gent nécessaire à leur remboursement ?
Trois moyens sont possibles :
Lo premier, dont on n'use jamais, c'est de faire des économies;
JLo second, dont on use le plus qu'on peut, c'est d'inventer de
nouveaux modes de grossir la dette flottante, c'est l'emprunt
clandestin ;
Lo troisième, dont on n'use qu'à la dernière extrémité, c'est
l'emprunt avoué, c'est-à-dire l'émission de rentes perpétuelles
ou d'obligations trentenaires.
Ici, on le voit, on suit les errements habituels. Pour entrete-
nir la caisse des chemins vicinaux, ou, si l'on préfère, pour com-
bler le vide fait au Trésor par lo retrait des dépôts communaux,
on commencera par se procurer le plus d'argent possible par
tous moyens prévus ou imprévus, et, en dernier ressort seule-
ment, on recourra à l'émission d'obligations trentenaires.
Ainsi, au moment, même où l'on vient d'être forcé de consoli-
(1) Séance du 41 juin 1868, discours de M. Magne.
(2) Môme séance, M. do Lavenay.
— 27 -
der uno partie de la dette flottante, en imputant 158 millions
de cette dette sur l'emprunt de 460 millions, parce que l'on se
trouve dans l'impossibilité de suffire actuellement à la totalité
de la dette, on va la grever pour l'avenir do 200 millions.
Le péril do la dette flottante (1) consiste dans la nécessité où,
d'un moment à l'autre, le Trésor peut se trouver de rembourser
immédiatement ou à bref délai, les sommes empruntées, sans sa-
voir où prendre l'argent nécessaire au paiement. On s'imagine-
rait on vain lo danger conjuré, grâce à la faculté ménagée, comme
ici, au Gouvernement, de pourvoir au remboursement par l'émis-
sion, en cas de nécessité, d'obligations trentenaires. En effet, le
danger n'existe qu'en cas de crise, ce n'est qu'en temps de péril
que les prêteurs retireront l'argent confié au Trésor; ce sera donc
en cas de crise, que l'on devra émettre les obligations trente-
naires et les émettre toutes à la fois; or, l'état de crise n'einpè-
chera-t-il pas d'écouler, même à un taux usuraire, ces obliga-
tions trentenaires; les prêteurs retireront-ils d'une main l'argent
confié au Trésor pour le lui rendre de l'autre? Sans crise, la dette
flottante ne serait pas plus dangereuse que la dette conso-
lidée.
Co moyen d'alimenter la caisse dos chemins vicinaux est donc
mauvais. La dette flottante permet bien aux Gouvernements de
dissimuler les emprunts, mais les expose à la terrible éventualité
(I) « En principe la dette flottante ne devrait avoir pour objet que do cou-
vrir les anticipations des dépcnsos surles recettes, durant lo cours do chaque
exercice.
« Limitéo à cotto destination, ello no serait jamais susceptiblo d'un trop
grand développement; mais les circonstances ont amené à lui fairo suppor-
ter, indépendamment do co service essentiel, diverses charges additionnelles
qui en ont considérablement accru le chiffre.
« Cos charges additionnelles sont :
« 1° Les découverts des budgets antérieurs, tan ip'ils n'ont pas été défini-
tivement soldés au moyen d'emprunts ou do consolidations;
« 2» Toutes les dépcnsos votées en cours d'exercice et qui no peuvent ôtro
imputées ni sur les voies et moyens do l'oxercico, ni sur les ressources spé-
ciales. » (Cabantons, Cours de droit administratif. N° 687/'
- 28 -
de suspendre les paiements. Lo danger est beaucoup plus re-
doutable pour le pays que pour le Gouvernement qui en est
cause, car lès grandes crises so produisent en cas de révolution,
c'est-à-dire, lorsque les Gouvernements renversés n'ont déjà plus
rien à craindre. Le gouffre ouvert devant l'immensité de la dette
flottante, est même parfois une cause de sécurité pour le Gouver-
nement, puisqu'il est comme une menace adressée aux révolu-
tions.
§ V. Quatrième journée de prestations. — Une autre
disposition fort malheureuse do la loi do 1868, est d'avoir accru
le nombre des journées de prestations, en accordant aux com-
munes, durant une période décennale, la faculté de convertir,
dans certains cas, trois centimes additionnels extraordinaires,
en une quatrième journée de prestations. De la sorte, durant
la période décennale prochaine, le nombre des journées de pres-
tations en nature pourra s'élever à quatre, dont trois, en vertu
de la loi de 1836, imposables d'office, et la quatrième, en vertu
do la présente loi, absolument facultative pour les com-
munes.
Cette augmentation du nombre des journées de prestations,
a reiioontré à la Chambre une vive opposition, et, comme tou-
jours, l'opinion publique y a été contraire.
L'origine de ce genre d'imposition remonte aux corvées de
l'Ancien Droit. L'usago des corvées pour la confection des che-
mins publics (1) date des dernières années du règne de Louis XIV.
Dans les provinces où les circonstances de la guerre exigeaient
la prompte exécution de chemins pour la marche des armées et
(I) Il no faut pas confondre ces sortes de corvées dues comme imposition
publique, pour la confection des routes royales, avec les corvées féodales dont
l'origine est beaucoup plus ancienne
11 .y avait bien entro elles une double ressemblance: les unes et les autres
étaient des prestations en nature, les unes et les autres désignaient un service
d'un caractère avilissant, différent des services dus par le vassal envers son
seigneur.
— 29 —
le transport des munitions, « on se servit, dit Turgot (1), du
moyen de commander les paysans des environs, parce qu'on
n'avait pas le temps de chercher des entrepreneurs, ni do monter
des ateliers ot plus encore parce qu'on manquait d'argent. »
Cet usage se perpétua dans ces mêmes provinces, après la fin
des guerres, et, plus tard, en 1737, une Instruction envoyée
aux intendants dev provinces, par le contrôleur général, M. Orry,
le généralisa par toute la France.
L'établissement des corvées no se fit pas sans murmures de la
part des paysans, ni sans répugnance de la part des administra-
Mais les corvées féodales n'offraient pas le caractère d'impôt public.
D'ailleurs les corvées féodales offraient des variétés infinies. Les juriscon-
sultes distinguaient ordinairement les corvées en personnelles et réelles, mais
ces dénominations offrirent elles-mômes des sens différents suivant les temps
et suivant les lieux.
A l'origine, il y avait la corvée personnelle duo par le serf attaché à la glèbe.
Lo mot personnel était alors pris dans le sens lo plus rigoureux, lo serf n'avait
aucun moyen de se débarrasser do cette obligation. Quittait-il lo pays, lo sei-
gneur pouvait lo poursuivro partout et lo ramener a sa glèbe. Mais cette rigueur
disparut dès lo Xesièclo. A côté do cela, il y avait la corvée m/te duo, à pro-
prement parler, non par Y individu, mais par lo tenancier do la terra. Lo rede-
vable pouvait s'en affranchir en déguerpissant.
Plus tard, dans certains pays, on distingua les corvées en corvées viles ou
personnelles et en corvées réelles. Les corvées personnelles étaient dites viles
parce que lo redevable no pouvait pas se faire remplacer dans l'exécution do
la corvée, et commo la corvéo était toujours un service roturier, on ne pou-
vait devoir ces corvées sans déroger. Au contraire, un noblo pouvait sans
déroger devoir la corcêe réelle, par la faculté do la faire accomplir par autrui.
A l'époquo do la Révolution, on divisait les corvées en deux catégories :
Dans la première catégorie étaient les corvées dues aux seigneurs soit par
les habitants d'uno commune, soit par les tenanciers d'un fief, en vertu d'u-
sages féodaux et do statuts locaux, ot non pas en vertu d'une convention
librement consentie entro les parties. Ces usages féodaux, furent abolis par
la Révolution.
Dans la secondo catégorie étaient les corvées dues par les tenanciers au
maîtrodu fonds (seigneur ou autre), en vertu d'une convention librement con-
sentie entro eux. Celles-ci furent respectées à la Révolution, car do sem-
blables stipulations n'ont rien de contraire aux règles du droit civil et sont
eneoro permises aujourd'hui.
(1) QEuv. do Turgot, êdit. 1844, t. u, page 253,
• ' ; S - 30 -
tours, jinais ces derniers hésitaient à remplacer la corvée par
une imposition en argent, dans la crainte que les besoins tou-
jours ^renaissants du Trésor, n'engageassent à détourner l'impo-
sition, de son objet, et, qu'ensuite, la corvée rétablie, le peuple
^n'eû^à supporter à la fois l'imposition et la corvée. Les adminis-
trateurs, se craignaient eux-mêmes, ils voulaient se mettre dans
l'impossibilité de commettre un abus dont trop d'exemples fai-
saient sentir le danger.
Une autre raison (1) conseillait au Gouvernement de préférer
la corvée à une imposition, c'est qu'on pouvait établir la corvée
insensiblement, l'appesantir par degrés sur lo peuple qui ne ré-
sistait pas, au lieu qu'il aurait fallu annoncer ouvertement le
projet d'une imposition, la faire enregistrer et essuyer les résis-
tances des Parlements.
Les corvées, un instant abolies en 1770, par une ordonnance de
Louis XVI, rendue sur un mémoire célèbre do Turgot, furent ré-
tablies, après la chute de ce ministre, pour disparaître définiti-
vement à la Révolution.
Les corvées étaient avec raison fort impopulaires. Leur princi-
pal vice tenait au régime d'alors: les vilains seulsy étaient soumis,
nobles et clercs en étaient exempts. Cet abus ne peut se retrouver
aujourd'hui. Néanmoins la prestation présente, dans son assiette,
une injustice analogue, quoique incomparablement moindre, en
frappant également et au mépris du principe de la proportion-
nalité de l'impôt, l'ouvrier non intéressé à l'entretien des che-
mins, et le propriétaire qui y a le plus grand intérêt.
D'autres vices inhérents à la corvée se retrouvent également
dans la prestation en nature. Ils tiennent à l'économie même de
ce genre d'imposition. Eu effet, le'produit d'une journée de
travail fourni par le prestatali'3, n'est-il pas inférieur au produit
de la même journée exécutée par un ouvrier soldé, qui a
l'habitude de ces sortes de travaux? Peut-il y avoir ensemble
(1) OEuv. de Turgot, loc. cit.. page 254.
- 31 -
ou suite dans des travaux accomplis par tant d'individus diffé-
rents ? La surveillance et la direction des travaux n'est-elle pas
plus difficile en face d'une foule de prestataires, que vis-à-vis do
quelques ouvriers? L'ouvrier payé en raison de la tâche accom-
plie, désireux do conserver son emploi, ne travaille-t-il pas avec
plus d'ardeur que lo prestataire récalcitrant et enclin à faire le
moins possible? Enfin lo recouvrement des prestations en nature
no prête-t-il pas à l'arbitraire, danger inévitable toutes les fois
que l'imposition consistera en un fait ot non en une somme d'ar-
gent. Le paiement en argent n'est pas susceptible de plus ou de
moins, car les préposés au recouvrement sont comptables des
sommes versées. Mais en est-il de même de la prestation ; l'a-
renj; inférieur, souvent un garde-champêtre ou un cantonnier,
préposé à leur exécution et chargé d'exiger des individus un
travail indéterminé, ne se trouve-t-il pas en face de résistances,
d'influences et peut-être aussi de certaines tentatives impercep-
tibles de corruption qui toutes s'exerceront au préjudice de la
commune ?
Toutefois, ces derniers inconvénients ont reçu une doubie
atténuation:
La première résulte de la faculté laissée au prestataire (1)
d'opter pour la conversion en argent, d'après le tarif fixé annu-
ellement par le Conseil général de chaque département. Cepen-
dant, comme l'option est facultative : d'une part, le prestataire
n'adoptera le paiement en argent que s'il y trouve son avantage
au détriment de la commune; d'autre part, s'il opte pour la
prestation en nature, les inconvénients subsisteront pour la
commune.
La seconde, de la faculté accordée aux communes (2) de con-
vertir en tâches les journées de prestation. Cette seconde restric-
tion no fait que diminuer une partie des vices de la prestation.
Quant au vice capital, résultant du défaut de proportionna-
(1) Loi de 1836, art. 4, § 2.
(2) Loi de 1836, art. 4, § 3.
— 32 -
litédans l'assiette de la prestation, il subsiste dans toute sa force,
sans aucune atténuation.
En présence do ces résultats déplorables et do ces abus, com-
ment se fait-il que le Gouvernement s'obstine à conserver la pres-
tation en nature ?
C'est que cetto ressourco est très-considérablo et qu'on ne
peut la supprimer sans la remplacer par des centimes addition-
nels. Or, les centimes additionnels sont déjà très-nombreux, et
comme lo produit d'une journée de prestation correspond envi-
ron au produit de six centimes, la suppression des trois journées ,
nécessiterait une surtaxe do dix-huit centimes.
En vérité, si trois journées de prestations sont pour la popu-
lation un fardeau égal à l'imposition do dix-huit centimes, comme
alors il y aurait moins de gaspillage, un nombre de centimes
moindre suffirait pour procurer un travail analogue.
Néanmoins, ce nombre serait encore considérable et il n'est
pas étonnant que lo Gouvernement hésite à accroître lo chiffre
des centimes additionnels, car il est à l'impôt, ce que le ther-
momètre est à la chaleur, il sert à mesurer la charge qui
grève le pays. En outre, comme les centimes sont le véritable
fondement des recettes pour les moments difficiles, on se verrait
privé de ce recours extrême, si déjà leur maximum était atteint.
Enfin, au point de vue fiscal, la prestation en nature a ce mérite
d'être un de ces impôts sui generis, dont la multiplicité est un
mal pour le pays, mais une ressource pour le budget.
Mais ces raisons sont-elles suffisantes pour autoriser le main-
tien de cet impôt? Non. Maigre les services que la presta-
tion procure à la vicinalité, la meilleure fin ne peut justifier de
mauvais moyens. Ces raisons d'ailleurs étaient déjà invoquées
pour le maintien de la corvée et voie, en quels termes le préam-
bule de l'édit de 1776 y répondait ;
« On a craint d'imposer les peuples toujours trop chargés et
on a préféré leur demander leur travail gratuit, imaginant qu'il
valait mieux exiger des habitants de la campagne, pendant quel-
— 33 —
quesjours,des bras qu'ils avaient, que l'argent qu'ils n'avaient pas.
« Ceux qui faisaient ce raisonnement, oubliaient qu'il ne faut
pas demander à ceux qui n'ont que des bras, ni l'argent qu'ils
n'ont pas, ni les bras qui sont leur unique moyen pour nourrir
eux et leur famille. »
CetteYléclaration solennelle faite par Louis XVI,qu'il supprimait
la corvée comme injuste, déclaration qui, dans la pensée de Tur-
got, devait être « une barrière invincible pour tout ministre qui
oserait proposer de la rétablir, » n'empêcha pas le faiblç mo-
narque qui l'avait prononcée, de rétablir la corvée, quelques
mois plus tard, lorsqu'il eut éloigné do lui le seul homme qui
eût pu lui faire éviter tant d'autres fautes et le sauver d'une fin
déplorable.
Il était réservé à la Révolution de supprimer définitivement,
de nom au moins, la corvée.
Néanmoins, en dépit des voeux de Turgot et malgré les déclara-
tions de principes de la Révolution, les corvées reparurent, durant
leConsulat,sousla dénomination de prestationsen nature. Celles-
ci aggravées par la loi de 1824, portées de deux à trois par la loi
de 1836, viennent, malgré d'incessantes réclamations, malgré la
résistance de la Chambre des Députés qui s'étonnait avec raison
de voir le Gouvernement présenter témérairement un projet sus-
ceptible de faire naître dans l'esprit des populations de justes
préoccupations, d'être rendues plus onéreuses encore par la loi
de 1868 qui, dans certains cas, permet d'élever leur nombre de
trois à quatre, durant une période décennale.
Un des sophismos le plus spécieux invoqués en faveur du
maintien des prestations en naturo est basé sur une idée de faux
libéralisme fort à la mode aujourd'hui. Les communes, dit-on,
» sont libres d'accepter ou de rejeter la prestation, elles ont le
choix entre la prestation et les centimes. C'est une liberté qu'il
ne faut pas leur enlever.
Tout d'abord, notez, cette liberté, en ce qui concerne les trois
journées de la loi de 1836, est déjà bien restreinte par le droit
3
— 34 —
conféré au préfet, d'imposer d'office, à la fois, les prestations et
les centimes, et d'enlever ainsi tout choix aux communes.
Mais il est une réponse péremptoire à faire. Ce choix laissé
aux communes est-il une chose prudente et sage ? Choisir
n'est-ce pas créer dans une certaine mesure, surtout lorsque le
choix porte sur des impositions tellement différentes ? or, la créa-
tion d'un impôt n'est-elle pas réservée au seul législateur, peut-
elle être ainsi déléguée à un Conseil local? Si la base sur laquelle
repose l'imposition des centimes est juste, pourquoi permettre à la
commune d'y substituer la prestation en nature qui repose sur
une toute autre base ? Décentraliser ainsi la législation sur les
impôts serait la chose la plus funeste, c'est substituer l'arbitraire
à la loi, c'est s'exposera voir adopter ou rejeter, telle espèce
d'impôt, suivant que tel Conseil municipal sera composé de pro-
priétaires ou de prestataires.
Les défenseurs de la prestation vont plus loin. Les chemins,
disent-ils, profitent d'avantage à l'ouvrier qu'au propriétaire ;
et à l'appui de cet étrange paradoxe, ils présentent le tableau
« de ces familles ouvrières, aux environs de Mulhouse, rentrant
le soir joyeusement, par de beaux chemins, de la fabrique au
village » (1).
Or, voici ce que, do son temps, nil novi sub Jove, Turgot
répondait à pareille proposition du garde des sceaux, M. de Miro-
ménil : « A l'égard des paysans qui vont à pied, M. le garde des
sceaux me permettra de croire que le plaisir de marcher sur un
chemin bien caillouté, ne compense pas pour eux, la peine qu'ils
ont eue à le construire sans salaire (2). »
(1) M. Mignoret, commissaire du Gouvernement, chargé do défendre le
projet de loi devant le Corps législatif. Séance du 15 juin 1868.
(2) OEuv. de Turgot, loc. cit., page 256.
DIVISION DE LÀ MATIÈRE.
Nous diviserons la matière on quatre parties :
Dans la première, nous traiterons du classement des
chemins vicinaux et de ses effets ;
Dans la seconde, nous indiquerons les ressources
affectées â la vicinalité ;
Dans la troisième, nous mentionnerons les règles re-
latives à la conservation des chemins vicinaux ;
Dans la quatrième, nous étudierons les règles spé-
ciales à la grande et à la moyenne vicinalité.
PREMIÈRE PARTIE.
PREMIÈRE PARTIE.
DE LA VICINALITÉ.
Les voies communales rurales so divisent en chemins
vicinaux et simples chemins ruraux.
Les chemins vicinaux jouissent de privilèges considé-
rables que diverses lois, notamment celle du 21 mai
1830, leur ont attribués, à l'exclusion des autres che-
mins ruraux. De là, nécessité de déterminer d'une ma-
nière précise quels chemins sont vicinaux.
Le caractère de vicinalité no résulte pas do^/em droit,
de l'existence do certaines qualités naturelles. S'il en
était ainsi, la détermination des chemins vicinaux se-
rait l'objet d'uno expertise et résulterait d'un jugement
ayant effet rétroactif. Le caractère de vicinalité n'existe
au contraire qu'en vertu d'une attribution solennelle
— 40 —
faite par lo préfet conformément aux dispositions de la
loi du 21 mai 1836. L'arrêté préfectoral attributif de vi-
cinalité est un acte non pas contentieux, mais dépure
administration. Le préfet est à cet égard le délégué du
législateur, aussi procède-t-il comme lui : sans s'arrêter
à ce qui est, il ordonne ce qui sera ; co qui fait que l'ar-
rêté préfectoral no peut, non plus qu'une loi, avoir d'effet
rétroactif. Cette délégation au préfet du pouvoir législa-
tif, résulte de la loi de 1836 qui fait l'application, dans
cette espèce, d'une règle généralement suivie, à savoir
que pour les matières secondaires ou organiques et ré-
glementaires, l'exercice du pouvoir législatif est délégué
aux différents agents administratifs qui de la sorte sont,
pour ainsi dire, des législateurs au petit pied.
Je me suis étendu à dessein sur la détermination de la
nature do cet arrêté préfectoral, pour faire ressortir
l'inexactitude do l'oxpression reconnaissance de vicina-
lité, dont se sert le législateur, dans l'article 15 de la loi
du 21 mai 1836. Le législateur ne devait-il pas plutôt
dire attribution de vicinalité? Lo mot reconnaissance
implique l'idée de préexistence ; or, antérieurement à
l'arrêté préfectoral, le caractère de vicinalité n'existait
pas.
Voici comment le législateur a été amené à commettre
cette erreur de huigago. L'article 15 prévoit le cas de
l'attribution do vicinalité à un ancien chemin, tandis
que l'article 16 prévoit le cas de l'attribution de la vici-
nalité à un nouveau chemin. Le législateur s'est servi
dans l'article 15 du mot reconnaissance, pour marquer
- 41 -
la différence entro les deux cas, sans prendre garde que
son expression impliquait non-seulement l'idée de la
préexistence du chemin, mais aussi celle de la préexis-
tence du caractère de vicinalité.
La déclaration de vicinalité peut intervenir dans deux
hypothèses différentes :
lo À l'égard d'un chemin communal déjà existant:
elle constitue la reconnaissance de vicinalité dont parle
l'article 15 do la loi de 1836;
2° À l'égard d'un chemin qu'il s'agit de créer en en-
tier ou dans une partie de sa longueur, elle est alors con-
comitante à la création du chemin: c'est le cas d'ouver-
turc ou de redressement d'un chemin vicinal, prévu en
l'article 16.
CHAPITRE 1er.
ATTRIBUTION DE LA VICINALITÉ A UN CHEMIN
COMMUNAL PRÉEXISTANT.
L'hypothèse de l'attribution de la vicinalité à un che-
min communal déjà existant,est prévue en l'article 15 de
la loi de 1836. La déclaration de vicinalité, dit cet article,
résulte d'un arrêté préfectoral. Le préfet est souverain
appréciateur pour voir si, à raison de son importance
et do son utilité, tel chemin communal mérite do parti-
ciper aux privilèges de la vicinalité.
Cette attribution donnéo aux préfets pour reconnaître
les chemins vicinaux remonte à la loi du 6 octobre
1791 et à l'arrêté directorial du 23 messidor an VI. Elle
a été écrite d'une manière plus explicite, dans l'article
1 do la loi du 28 juillet 1824.
Dans presque tous les déparlements, la reconnaissance
légale des chemins vicinaux se trouva opérée en exécu-
tion soit de la loi du 9 ventôse an XIII, soit de celle du
28 juillet 1824. Depuis la loi du 21 mai 1836, les arrêtés
préfectoraux portant reconnaissance de vicinalité, sauf
dans les localités où le classement avait été opéré d'une
façon incomplète, n'ont donc point dû être très-nom-
breux. Tout au contraire, on a déclassé beaucoup de
voies primitivement portées au nombre des chemins vi-
cinaux.
SJKGTION I.
Dans quelles conditions la reconnaissance attributivo
de vicinalité est»elle possible?
La première condition est l'existence d'un chemin.
Cela va de soi et résulte d'ailleurs des termes do l'ar-
ticle 15 de la loi de 1836:
« Les arrêtés du préfet portant reconnaissance et fixation
de largeur d'un chemin vicinal »
Le mot reconnaissance, si inexact qu'il soit à un autre
point de vuo, implique cependant l'idée de préexis-
tence.
Quand, là où n'existe oncoro aucun chemin com-
munal, on voudra établir un chemin vicinal, comme
alors il s'agira d'ouverture d'un chemin nouveau, l'ar-
ticle 15 cessera d'être applicable et l'on se trouvera
dans l'hypothèse prévue par l'article 16, dont nous
parlerons en la seconde section.
Par une conséquence du même principe, la déclara-
tion de vicinalité n'est pas possible à l'égard d'un simple
sentier.
— 44 -
Il y a deux sortes de sentiers communaux :
Sur les uns, et ce sont les plus nombreux, la com-
mune a un simple droit de passage. Leur sol est une
propriété privée, grevée d'une servitude publique. Pour
eux, il y a double raison de leur refuser la possibilité
d'une attribution do vicinalité.
Sur les autres, qui sont plus rares, la commune a
un droit do pleine propriété. Néanmoins ils no sont pas
non plus susceptibles d'être déclarés chemins vicinaux,
car la loi no permet de déclarer vicinaux que les che-
mins. Or, entre un sentier et un chemin il y a une
énorme différence, lo sentier ne sert qu'aux piétons, le
chemin sort en outre aux voitures. Le sentier n'est donc
pas un chemin et ne peut le devenir sans changer entiè-
rement do nature. Si l'attribution do vicinalité doit chan-
ger la condition juridique des voies auxquelles elle s'ap-
plique, elle ne doit pas en changer la nature.
Mais, dit-on, ces derniers sentiers, c'est-à-dire ceux
dont lu commune a la pleine propriété, ne différent du
chemin que par la largeur, or, l'attribution do la vicina-
lité emporte lo droit de modifier la largeur, dès lors com-
ment prétendre que le défaut de largeur puisse empê-
cher l'attribution de la vicinalité? Une simple observa-
tion suffit pour répondre à cette objection : l'attribution
de vicinalité est antérieure à la fixation do largeur, le
contraire serait illogique, et lors même qu'un arrêté
unique contiendrait la déclaration de vicinalité et la
fixation de largeur, l'une n'en précéderait pas moins
l'autre, ne fût-ce que d'un instant de raison. Dès lors, à
quelle époque faut-il se placer pour voir si l'attribution
de vicinalité est possible? C'est évidemment avant et
non après cette attribution, qu'il faut se placer.
Cette décision a pour elle l'équité, car entre autres
privilèges exorbitants du droit commun, nés de l'attribu-
tion de vicinalité, est cette faculté d'élargir le chemin,
sans autre formalité d'expropriation des propriétés rive-
raines que le simple arrêté de fixation de largeur. Ne
serait-il pas contraire à l'esprit de notre droit, d'étendre
ces privilèges en dehors des cas prévus par la loi? Les
privilèges ayant toujours pour conséquence forcée, le
sacrifice du droit corrélatif, ne doivent-ils pas toujours
être entendus stricto sensu? Évidemment; et cette règle
doit être observée ici rigoureusement, car, il s'agit ici,
non-seulement d'étendre, mais encore d'aggraver la ser-
vitude. Les riverains ne sont-ils pas, en effet, d'autant
plus lésés que l'élargissement de la voie est plus consi-
dérable? Or, l'élargissement sera bien plus considérable
pour convertir en chemin un simple sentier, que pour
agrandir un chemin déjà existant.
En second lieu, pour que l'attribution du caractère
de vicinalité soit possible, il doit s'agir d'un chemin
communal, et non d'un chemin privé. Si le préfet juge à
propos défaire d'un chemin privé un chemin vicinal, il
doit procéder comme il fait pour convertir en chemin
vicinal toute autre propriété privée, c'est-à-dire selon les
règles posées en l'art. 16, par expropriation avec indem-
nité préalable. En effet, une propriété particulière ne
cesse pas d'être telle parce qu'il plaît au propriétaire de
la faire servir à l'usage de chemin privé, le propriétaire
— <1G —
ne peut encourir aucune déchéance pour l'exercice d'un
droit que lui accorde l'art. 544 du Code civil. Lapropriêtê,
dit cet article, est le droit de jouir et de disposer des choses
de la manière la plus absolue, pourvu qu'onn'cn fasse pas
un usage prohibé par les lois et règlements. Or, aucune
loi, aucun règlement défendent-ils de se servir de sa pro-
priété à usage de chemin? De l'exercice d'un droit ne
petit résulter une déchéance.
L'art. 15 de la loi de 1836 permet donc au préfet de
déclarer.vicinal un chemin communal et non un chemin
privé. Si le préfet trouve utile qu'un chemin vicinal existe
là où se trouve un chemin privé, qu'il procède selon les
formes prescrites en l'art. 16.
La même décision doit être admise lorsque le chemin
privé est grevé d'un droit do passage au profit de la
commune, car une propriété privée ne cesse pas d'être
telle, pour êtro grevée d'une servitude publique.
Quelque simple que soit cette théorie, elle n'a pas
toujours été admise par tous les auteurs, et, durant
une période de cinquante années, do 1813 à 1862, la
jurisprudence du Conseil d'État, conforme en ceci avec
la procédure de la Cour de cassation, abandonna le prin-
cipe de la non attribution de vicinalité aux chemins
privés, suivi jusqu'en 1813, pour émettro une théorie
nouvelle diamétralement opposée à la précédente, et pro-
clamer la déclaration de vicinalité valable, encore qu'un
particulier prouve être propriétaire du chemin; laissant
le particulier dépossédé libre do faire constater par les
— 47 —
tribunaux civils sa dépossession, mais à la seule fin
d'obtenir une indemnité.
La jurisprudence s'était engagée dans cette voie
par une application fausse et bizarre du principe de la
séparation des pouvoirs. La question de propriété, disait
le Conseil d'État, est une question judiciaire, les tribu-
naux civils seuls peuvent en connaître. En ceci le Con-
seil d'État disait vrai. Mais, ajoutait-il, et alors il se trom-
pait, si la question de propriété se soulève à l'occasion
d'un acte administratif, le jugement du tribunal civil n'a
aucune influence .sur la valeur de l'acte administratif;
car, disait-il, le pouvoir judiciaire no peut préjudicier
une question administrative, sans porter atteinte au prin-
cipe de la séparation des pouvoirs. Non-seulement le
Conseil d'État invoquait à tort, le principe de la sépara-
tion des pouvoirs, à l'appui de son assertion, mais, de
plus, son assertion était elle-même une violation de ce
principe.
Cette erreur venait d'un manque d'analyse, dans une
matière complexe, où, à un acte administratif, se joint
une question do droit civil. Do ce manque d'analyse, ré-
sultait un antagonisme entre le pouvoir judiciaire et le
pouvoir administratif, antagonisme fécond en contradic-
tions semblables à celle qui se présente dans notre
espèce. En effet, si le réclamant est propriétaire, la décla-
ration de vicinalité n'est-elle pas impossible? Si la décla-
ration est possible, c'est donc que le réclamant n'est pas
propriétaire. Mais alors, pourquoi lui accorder une in-
demnité?
C'est ainsi que le Conseil d'Etat faisait des deux pou-
- 48 --
voirs séparés, deux pouvoirs rivaux; comme si la sépa-
ration des deux pouvoirs n'était pas la négation mC-me
de toute contradiction. Deux pouvoirs qui se meuvent
dans deux sphères distinctes d'attributions différentes,
peuvent-ils jamais se rencontrer! La séparation des
pouvoirs n'est pas, en effet, le droit pour chaque pouvoir
de statuer différemment sur les mêmes matières, ce qui
constituerait une dualité do loi; c'est le droit, pour
chaque pouvoir, de statuer, chacun sur des matières diffé-
rentes. De cette façon les décisions do l'un des pouvoirs
ayant agi dans les limites de ses attributions, devront
être observées par l'autre pouvoir, lorsque ce dernier,
agissant lui aussi dans les limites do ses propres attri-
butions, se trouvera, dans une affaire connexe, en face
d'uno question préjudicielle, étrangère à sa juridiction.
Cette harmonie entre les pouvoirs est seule compatible
avec le principe de l'unité de la loi. Dans notre espèce,
la décision judiciaire légalement rendue sur la question
de propriété, ne doit-elle pas, comme la loi dont elle, tire
sa force, être respectée par l'autorité administrative?
Du reste, permettre à l'autorité administrative de ne pas
tenir compte de la décision judiciaire, ne serait-ce pas
lui accorder un droit de censure sur cette décision? Or,
il faut y prendre garde, si le principe de la séparation
des pouvoirs refuse à l'autorité, judiciaire le droit d'em-
piéter sur les attributions de l'autorité administrative,
il refuse également à l'autorité administrative le droit
d'empiéter sur les attributions du pouvoir judiciaire.
Je termine la discussion de cette question, en réfu-
tant brièvement un argument que le Conseil d'Etat
— il» —
avait cru pouvoir tirer, on laveur de son système, des
termes de l'art. 15 de la loi do 1836, ainsi conçu :
« Los arrêtés du préfet portant reconnaissance et fixation
de largeur d'un chemin vicinal ATTRIBUENT définitivement au
chemin lo sol compris dans les limites qu'ils déterminent. Le
droit des propriétaires riverains se résout, dans ce cas, en
indemnité. »
Cet article, disait le Conseil d'Etat, suppose évidem-
ment la déclaration clo vicinalité susceptible de s'appli-
quer à un chemin privé, car si la commune était tou-
jours propriétaire du chemin, il ne serait jamais besoin
cVatlribuer la propriété du sol au chemin; si l'on ne dé-
pouillait pas les propriétaires, il ne serait pas besoin de
leur accorder une indemnité. Cet argument ne peut sub-
sister un instant, si l'on considère que l'article 15 traite
non-seulement de la déclaration de vicinalité, mais aussi
de la fixation de largeur du chemin vicinal, le droit de
fixer la largeur du chemin emporte celui de l'agrandir et
d'empiéter sur les propriétés riveraines, et c'est relati-
vement à l'objet de cet empiétement qu'il y a attribution
de propriété et droit à indemnité. D'ailleurs les expres-
sions de l'article s'opposent à l'interprétation donnée
par le Conseil d'Etat, on ne dirait pas ce propriétaires
riverains, » s'il s'agissait des propriétaires du chemin
même.

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