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Commune ou ville intercommunale ?

De
517 pages
Héritage de la Révolution française, la commune, avec ses limites de 1789, se situe à la base du millefeuille administratif du XXIe siècle. Les projets de réformes se succèdent tentant l'adaptation de l'organisation communale au contexte économique et social. L'ambition est la restructuration des communes afin que le territoire de vie corresponde à un territoire politique. Cet ouvrage reprend des extraits de projets de réforme communale de Condorcet au Président Sarkozy.
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« Toute réunion de familles, dès qu’elle est isolée, semble demander qu’un agent de la loi y veille à la sûreté commune ; mais ses fonctions doivent être resserrées dans les plus étroites limites (…). Un certain nombre de ces réunions premières, répandues sur un terrain dont les extrémités ne sont séparées que par un chemin de quelques heures, peuvent former des communes où le nombre des citoyens permette de trouver des hommes en état d’exercer des fonctions plus étendues. Ces communes deviennent alors des espèces de villes où seulement la population est plus dispersée ; il existe entre elles et les villes d’une médiocre étendue une sorte d’égalité de population et de richesses, et cet ordre de divisions est encore indiqué par la nature. Mais elle-même en a aussi déterminé les limites. Si la distance de l’habitation la plus éloignée du lieu où les pouvoirs sociaux est trop grande pour qu’un individu, même faible, ne puisse s’y transporter commodément, y suivre une affaire, et retourner dans son domicile pendant la durée d’un jour, on excède les bornes naturelles de l’étendue d’un pouvoir dont ceux qui en dépendent éprouvent habituellement le besoin (...). Tout concourt à faire sentir la nécessité d’un troisième ordre de divisions, sans lequel les communes seules des grandes villes pourraient conserver une influence politique, dont l’oppression des campagnes, et bientôt une révolution nouvelle serait la suite infaillible. Tel est donc le système de divisions que nous avons cru devoir préférer. De grandes communes, dont cependant l’étendue ne puisse être incommode aux citoyens, dont le chef-lieu leur soit facilement accessible, et là une administration municipale ; si ces communes sont formées de plusieurs réunions d’habitations, chacune de ces réunions aura un agent de police municipale, un officier de sûreté ; enfin, un certain nombre de communes formeront un département (…). » Condorcet1 député de l’Aisne, au nom du comité de Constitution, rapport contenant l’exposition des principes et des motifs du plan de ce comité sur le nouveau pacte social à la Convention nationale les 15 et 16 février 17932.

Né en 1743 à Ribemont, près de Saint-Quentin dans le département de l’Aisne en Picardie, Condorcet, Girondin, fut arrêté en juillet 1793. 2 AAN, MAVIDAL et LAURENT, archives parlementaires 1 série 58, p. 583 et s.

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« Nous vous demandons de rechercher, dans la concertation avec les collectivités, les moyens de clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités locales en les regroupant par blocs et en supprimant les redondances. » Nicolas Sarkozy La lettre de mission à Michèle Alliot-Marie, ministre de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités territoriales, Le 30 juillet 2007.3

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http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/interventions/2007/ juillet/ lettre_de_mission _adressee_a_mme_ michele_alliot-marie _ministre_de_l_interieur_de_l_outre-mer_ et_des_ collectivites_territoriales.79197.html, septembre 2009.

Notre découpage administratif hérité de la Révolution de 1789 « contre lequel s’était élevé Condorcet qui réclamait à la Constituante la création de communauté de 4 000 habitants au moins pour favoriser les œuvres de solidarité et les entreprises collectives, les travaux publics et la répartition des impôts et procurer aux assemblées des électeurs qui choisis dans une commune plus étendue, seraient plus éclairés sur les moyens de véritablement administrer »4 a fait couler beaucoup d’encre. De 1793 à 2009, les projets de réformes se succèdent pour adapter l’organisation communale au territoire de vie. Pour ce faire, une restructuration des collectivités de base est recherchée. Cependant la commune dessinée en 1789 subsiste dans un millefeuille administratif dénoncé au début du 21ème siècle… Cet ouvrage reprend de façon non exhaustive des extraits d’études et de projets de réformes sans en faire l’analyse. Volontairement, la période 1981-2006 n’est pas abordée. M.B. Le 15 novembre 2009

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Jean Hourticq (cité par), Demain les communes, Regards sur la France n° 25, p. 18, juillet 1965.

La création de l’organisation municipale

« Il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne. » L’Assemblée Constituante, Le 14 décembre 1789.

Lettres - patentes du Roi sur la constitution des municipalités
Décret du 14 décembre 1789. L’Assemblée Nationale a décrété ce qui suit : Article premier. Les municipalités actuellement subsistantes en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d’hôtels de ville, mairies, échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit, sont supprimées et abolies ; et cependant les officiers municipaux actuellement en exercice continueront leurs fonctions jusqu’à ce qu’ils aient été remplacés. II. Les officiers et membres des municipalités actuelles seront remplacés par voie d’élection. III. Les droits de présentation, nomination ou confirmation et les droits de présidence ou de présence aux assemblées municipales, prétendus ou exercés comme attachés à la possession de certaines terres, aux fonctions de commandants de province ou de ville, aux évêchés ou archevêchés, et généralement à tel autre titre que ce puisse être, sont abolis. IV. Le chef de tout corps municipal portera le nom de Maire. V. Tous les citoyens actifs de chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, pourront concourir à l’élection des membres du corps municipal. VI. Les citoyens actifs se réuniront en une seule assemblée dans les communautés où il y a moins de quatre mille habitants ; en deux assemblées, dans les communautés de quatre mille à huit mille habitants ; en trois assemblées dans les communautés de huit mille à douze mille habitants, et ainsi de suite.

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VII. Les assemblées ne pourront se former par métiers, professions ou corporations, mais par quartiers ou arrondissements. VIII. Les assemblées des citoyens actifs seront convoquées par le corps municipal, huit jours avant celui où elles devront avoir lieu. La séance sera ouverte en présence d’un citoyen chargé par le corps municipal, d’expliquer l’objet de la convocation. IX. Toutes les assemblées particulières dans la même ville ou communauté seront indiquées pour le même jour et à la même heure. X. Chaque assemblée procédera, dès qu’elle sera formée, à la nomination d’un président et d’un secrétaire ; il ne faudra pour cette nomination, que la simple pluralité relative des suffrages, en un seul scrutin recueilli et dépouillé par les trois plus anciens d’âge. XI. Chaque assemblée nommera ensuite, à la pluralité relative des suffrages, trois scrutateurs, qui seront chargés d’ouvrir les scrutins subséquents, de les dépouiller, de compter les voix, et de proclamer les résultats. Ces trois scrutateurs seront nommés par un seul scrutin recueilli et dépouillé, comme le précédent, par les trois plus anciens d’âge. XII. Les conditions de l’éligibilité pour les administrations municipales, seront les mêmes que pour les administrations de département et de district ; néanmoins les parents et alliés aux degrés de père et de fils, de beau-père et de gendre, de frères et de beau-frères, d’oncle et de neveu, ne pourront être en même temps membres du même corps municipal. XIII. Les officiers municipaux et les notables dont il sera parlé ci-après, ne pourront être nommés que parmi les citoyens éligibles de la commune. XIV. Les citoyens qui occupent des places de judicature, ne peuvent être en même temps membres des corps municipaux.

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XV. Ceux qui sont chargés de la perception des impôts indirects, tant que ces impôts subsisteront, ne peuvent être admis en même temps aux fonctions municipales. XVI. Les maires seront toujours élus à la pluralité absolue des voix. Si le premier scrutin ne donne pas cette pluralité, il sera procédé à un second ; si celui-ci ne la donne point encore, il sera procédé à un troisième, dans lequel le choix ne pourra plus se faire qu’entre les deux citoyens qui auront réuni le plus de voix au scrutin précédent. Enfin, s’il y avait égalité de suffrages entre eux, à ce troisième scrutin le plus âgé serait préféré. XVII. La nomination des autres membres du corps municipal sera faite au scrutin de liste double. XVIII. Dans les villes ou communautés où il y aura plusieurs assemblées particulières des citoyens actifs, ces assemblées ne seront regardées que comme des sections de l’assemblée générale de la ville ou communauté. XIX. En conséquence, chaque section de l’assemblée générale des citoyens actifs fera parvenir à la maison commune, ou maison de ville, le recensement de son scrutin particulier, contenant la mention du nombre de suffrages que chaque citoyen nommé aura réunis en sa faveur ; et le résultat général de tous ces recensements sera formé dans la maison commune. XX. Chaque section particulière de l’assemblée générale des citoyens actifs pourra envoyer à la maison commune un commissaire, pour assister au recensement du scrutin. XXI. Ceux qui, dès le premier scrutin, réuniront la pluralité absolue, c’està-dire, la moitié des suffrages, et un en sus, seront définitivement élus. Si au premier tour de scrutin il n’y a pas un nombre suffisant de citoyens élus à la pluralité absolue des voix, on procèdera à un second scrutin ; et ceux qui obtiendront cette seconde fois la pluralité absolue, seront de même élus définitivement.

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Enfin, si le nombre nécessaire n’est pas rempli par les deux premiers scrutins, il en sera fait un troisième et dernier ; et à celui-ci il suffira, pour être élu, d’obtenir la pluralité relative des suffrages. XXII. Les citoyens qui, par l’événement du scrutin, auront été nommés membres du corps municipal, seront proclamés par les officiers municipaux en exercice. XXIII. Dans les villes où l’assemblée générale des citoyens actifs sera divisée en plusieurs sections, les scrutins de ces diverses sections seront recensés à la maison commune, le plus promptement qu’il sera possible ; en sorte que les scrutins ultérieurs, s’ils se trouvent nécessaires, puissent se faire dès le jour même, et au plus tard le lendemain. XXIV. Après les élections, les citoyens actifs de la communauté ne pourront ni rester assemblés, ni s’assembler de nouveau en corps de commune, sans une convocation expresse ordonnée par le conseil général de la commune, dont il va être parlé ci-après. Ce conseil ne pourra la refuser, si elle est requise par le sixième des citoyens actifs dans les communautés au-dessous de 4 000 âmes et par 150 citoyens actifs dans toutes les autres communautés. XXV. Les membres des corps municipaux des villes, bourgs, paroisses, ou communautés seront au nombre de trois, y compris le maire, lorsque la population sera au-dessous de 500 âmes ; De six, y compris le maire, depuis 500 âmes jusqu’à 3 000 ; De neuf, depuis 3 000 âmes jusqu’à 10 000 ; De douze, depuis 10 000 âmes jusqu’à 25 000 ; De quinze, depuis 25 000 âmes jusqu’à 50 000 ; De dix-huit, depuis 50 000 âmes jusqu’à 100 000 ; De vingt-et-un, au-dessus de 100 000 âmes. Quant à la ville de Paris, attendu son immense population, elle sera gouvernée par un règlement particulier, qui sera donné par l’Assemblée Nationale, sur les mêmes bases et d’après les mêmes principes que le règlement général de toutes les municipalités du royaume. XXVI. Il y aura dans chaque municipalité un procureur de la commune, sans voix délibérative ; il sera chargé de défendre les intérêts, et de poursuivre les affaires de la communauté. 14

XXVII. Dans les villes, au-dessus de 10 000 âmes, il y aura en outre un substitut du procureur de la commune, lequel, à défaut de celui-ci, exercera ses fonctions. XXVIII. Le procureur de la commune sera nommé par les citoyens actifs au scrutin et à la pluralité absolue des suffrages, dans la forme et selon les règles prescrites par l’article XV ci-dessus pour l’élection du maire. XXIX. Le substitut du procureur de la commune, lorsqu’il y aura lieu d’en nommer un, sera élu de la même manière. XXX. Les citoyens actifs de chaque communauté nommeront par un seul scrutin de liste, et à la pluralité relative des suffrages, un nombre de notables double de celui des membres du corps municipal. XXXI. Ces notables formeront avec les membres du corps municipal, le conseil général de la commune, et ne seront appelés que pour les affaires importantes, ainsi qu’il sera dit ci-après. XXXII. Il y aura en chaque municipalité, un secrétaire-greffier nommé par le conseil général de la commune. Il prêtera serment de remplir fidèlement ses fonctions, et pourra être changé lorsque le conseil général, convoqué à cet effet, l’aura jugé convenable, à la majorité des voix. XXXIII. Le conseil général de la commune pourra aussi, suivant les circonstances, nommer un trésorier, en prenant les précautions nécessaires pour la sûreté des fonds de la communauté. Ce trésorier pourra être changé comme le secrétaire-greffier. XXXIV. Chaque corps municipal composé de plus de trois membres sera divisé en conseil et en bureau.

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XXXV. Le bureau sera composé du tiers des officiers municipaux, y compris le maire, qui en fera toujours partie ; les deux autres tiers formeront le conseil. XXXVI. Les membres du bureau seront choisis par le corps municipal, tous les ans, et pourront être réélus pour une seconde année. XXXVII. Le bureau sera chargé de tous les soins de l’exécution, et borné à la simple régie. Dans les municipalités réduites à trois membres, l’exécution sera confiée au maire seul. XXXVIII. Le conseil municipal s’assemblera au moins une fois par mois ; il commencera par arrêter les comptes du bureau, lorsqu’il y aura lieu ; et après cette opération faite, les membres du bureau auront séance et voix délibérative avec ceux du conseil. XXXIX. Toutes les délibérations nécessaires à l’exercice des fonctions du corps municipal seront prises dans l’assemblée des membres du conseil et du bureau réunis, à l’exception des délibérations relatives à l’arrêté des comptes, qui, comme il vient d’être dit, seront prises par le conseil seul. XL. La préférence des deux tiers au moins des membres du conseil sera nécessaire pour recevoir les comptes du bureau ; et celle de la moitié, plus un, des membres du corps municipal, pour prendre les autres délibérations. XLI. Dans les villes au-dessus de 25 000 âmes, l’administration municipale pourra se diviser en sections, à raison de la diversité des matières. XLII. Les officiers municipaux et les notables seront élus pour deux ans, et renouvelés par moitié chaque année. Le sort déterminera ceux qui devront sortir à l’époque de l’élection qui suivra la première. Quand le nombre sera impair, il sortira alternativement un membre de plus ou un membre de moins.

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XLIII. Le maire restera en exercice pendant deux ans ; il pourra être réélu pour deux autres années ; mais ensuite il ne sera permis d’élire de nouveau, qu’après un intervalle de deux ans. XLIV. Le procureur de la commune et son substitut conserveront leurs places pendant deux ans, et pourront également être réélus pour deux autres années ; néanmoins, à la suite de la première élection, le substitut du procureur de la commune n’exercera ses fonctions qu’une année ; et dans toutes les élections suivantes, le procureur de la commune et son substitut seront remplacés ou réélus alternativement chaque année. XLV. Les assemblées d’élection pour les renouvellements annuels se tiendront dans tout le royaume, le dimanche d’après la Saint-Martin, sur la convocation des officiers municipaux. XLVI. Si la place de maire ou de procureur de la commune, ou de son substitut, devient vacante par mort, démission ou autrement, il sera convoqué une assemblée extraordinaire des citoyens actifs, pour procéder à une nouvelle élection. XLVII. Lorsqu’un membre du conseil municipal viendra à mourir, ou donnera sa démission, ou sera destitué ou suspendu de sa place, ou passera dans le bureau municipal, il sera remplacé de droit, pour le temps qui lui restait à remplir, par celui des notables qui aura réuni le plus de suffrages. XLVIII. Avant d’entrer en exercice, le maire et les autres membres du corps municipal, le procureur de la commune et son substitut, s’il y en a un, prêteront le serment de maintenir de tout leur pouvoir la Constitution du Royaume, d’être fidèles à la Nation, à la Loi et au Roi, et de bien remplir leurs fonctions. Ce serment sera prêté, à la prochaine élection, devant la commune, et devant le corps municipal aux élections suivantes. XLIX. Les corps municipaux auront deux espèces de fonction à remplir, les unes propres au pouvoir municipal, les autres propres à l’administration générale de l’Etat, et déléguées par elle aux municipalités.

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L. Les fonctions propres au pouvoir municipal, sous la surveillance et l’inspection des assemblées administratives sont : De régir les biens et revenus communs des villes, bourgs, paroisses et communautés ; De régler et d’acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communs ; De diriger et faire exécuter les travaux publics qui seront à la charge de la communauté ; D’administrer les établissements qui appartiennent à la commune, qui sont entretenus de ses deniers, ou qui sont particulièrement destinés à l’usage des citoyens dont elle est composée ; De faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. LI. Les fonctions propres à l’administration générale, qui peuvent être déléguées aux corps municipaux pour les exercer sous l’autorité des assemblées administratives sont : La répartition des contributions directes entre les citoyens dont la communauté est composée ; La perception de ces contributions ; Le versement de ces contributions dans les caisses du district ou du département ; La direction immédiate des travaux publics dans le ressort de la municipalité ; La régie immédiate des établissements publics destinés à l’utilité générale ; La surveillance et l’agence nécessaires à la conservation des propriétés publiques ; L’inspection directe des travaux de réparation ou de reconstruction des églises, presbytères et autres objets relatifs au service du culte religieux. LII. Pour l’exercice des fonctions propres ou déléguées aux corps municipaux, ils auront le droit de requérir le secours nécessaire des gardes nationales et autres forces publiques, ainsi qu’il sera plus amplement expliqué.

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LIII. Le maire et les autres membres du corps municipal, le procureur de la commune et son substitut, ne pourront exercer en même temps les fonctions municipales et celles de la garde nationale. LIV. Le conseil général de la commune, composé tant des membres du corps municipal que des notables, sera convoqué toutes les fois que l’administration municipale le jugera convenable. Elle ne pourra se dispenser de le convoquer lorsqu’il s’agira de délibérer : Sur des acquisitions ou aliénations d’immeubles ; Sur des impositions extraordinaires pour dépenses locales ; Sur des emprunts ; Sur des travaux à entreprendre ; Sur l’emploi du prix des ventes, des remboursements et des recouvrements ; Sur les procès à intenter ; Même sur les procès à soutenir, dans le cas où le fond du droit sera contesté. LV. Les corps municipaux seront entièrement subordonnés aux administrations de département et de district, pour tout ce qui concernera les fonctions qu’ils auront à exercer par délégation de l’administration générale. LVI. Quant à l’exercice des fonctions propres au pouvoir municipal, toutes les délibérations pour lesquelles la convocation du conseil général de la commune est nécessaire, suivant l’article LIV ci-dessus, ne pourront être exécutées qu’avec l’approbation de l’administration ou du directoire de département, qui sera donnée, s’il y a lieu, sur l’avis de l’administration ou du directoire de district. LVII. Tous les comptes de la régie des bureaux municipaux, après qu’ils auront été reçus par le conseil municipal, seront vérifiés par l’administration ou le directoire de district, et arrêtés définitivement par l’administration ou le directoire de département, sur l’avis de celle de district ou de son directoire. LVIII. Dans toutes les villes au-dessus de 4 000 âmes, les comptes de l’administration municipale, en recette et dépense, seront imprimés chaque année. 19

LIX. Dans toutes les communautés sans distinction, les citoyens actifs pourront prendre au greffe de la municipalité, sans déplacer et sans frais, communication des comptes, des pièces justificatives et des délibérations du corps municipal, toutes les fois qu’ils le requerront. LX. Si un citoyen croit être personnellement lésé par quelque acte du corps municipal, il pourra exposer ses sujets de plainte à l’administration ou au directoire de département, qui y fera droit, sur l’avis de l’administration de district, qui sera chargée de vérifier les faits. LXI. Tout citoyen actif pourra signer et présenter contre les officiers municipaux, la dénonciation des délits d’administration dont il prétendra qu’ils se seraient rendus coupables ; mais avant de porter cette dénonciation dans les tribunaux, il sera tenu de la soumettre à l’administration ou au directoire de département, qui, après avoir pris l’avis de l’administration de district ou de son directoire, renverra la dénonciation, s’il y a lieu, devant les juges qui en devront connaître. LXII. Les citoyens actifs ont le droit de se réunir paisiblement et sans armes, en assemblées particulières, pour rédiger des adresses et pétitions, soit au corps municipal, soit aux administrations de département et de district, soit au Corps législatif, soit au Roi, sous la condition de donner avis aux officiers municipaux, du temps et du lieu de ces assemblées, et de ne pouvoir députer que dix citoyens pour apporter et présenter ces adresses et pétitions. Mandons et ordonnons à tous les tribunaux, etc.

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Lettres - patentes du Roi sur la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives
Décret du 22 décembre 1789. L’Assemblée Nationale décrète ce qui suit : Article premier. Il sera fait une nouvelle division du royaume en départements, tant pour la représentation que pour l’administration. Ces départements seront au nombre de soixante-quinze à quatre-vingt-cinq. II. Chaque département sera divisé en districts, dont le nombre, qui ne pourra être ni au-dessous de trois, ni au-dessus de neuf, sera réglé par l’Assemblée Nationale, suivant le besoin et la convenance du département, après avoir entendu les députés des provinces. III. Chaque district sera partagé en divisions, appelées cantons, d’environ quatre lieues carrées (lieues communes de France). (…) IV. Il y aura une municipalité en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne. (…) VIII. Les membres des corps municipaux ne pourront être en même temps membres des administrations de département et de district. (…)

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Lettres - patentes du Roi contenant diverses dispositions relatives aux municipalités
Décret de janvier 1790.5 Art. 1er. Nul citoyen ne pourra exercer en même temps, dans la même ville ou communauté, les fonctions municipales et les fonctions militaires. Art. 2. Aux prochaines élections, lorsque les assemblées primaires des citoyens actifs de chaque canton, où les assemblées particulières de communauté auront été formées, et aussitôt après que le président et le secrétaire auront été nommés, il sera, avant de procéder à aucune autre élection, prêté par le président et le secrétaire, en présence de l’Assemblée, et ensuite par les membres de l’Assemblée, entre les mains du président, le serment de maintenir de tout leur pouvoir la constitution du royaume ; d’être fidèles à la nation, à la loi et au Roi ; de choisir, en leur âme et conscience, les plus dignes de la confiance publique, et de remplir avec zèle et courage les fonctions civiles et politiques qui pourront leur être confiées. Ceux qui refuseront de prêter ce serment, seront incapables d’élire et d’être élus. Art. 3. Le premier élu des suppléants sera le premier appelé en remplacement ; le second après lui, et ainsi de suite. Art. 4. Les citoyens qui seront élus pour remplir, avec le maire, les places de la municipalité, porteront, dans tout le royaume, le seul nom d’officiers municipaux. Art. 5. Les administrations de département et de district, et les corps municipaux, auront chacun dans leur territoire, en toute cérémonie publique, la préséance sur les officiers et les corps civils et militaires. Art. 6. Le conseil municipal, lorsqu’il recevra les comptes des bureaux, sera présidé par le premier élu des membres qui composeront le conseil. Art. 7. Les juges et les officiers de justice, tant des sièges royaux, même de ceux d’exception, que des juridictions seigneuriales, pourront, aux prochaines élections, être choisis pour les places des municipalités et des administrations de département et de district, mais s’ils restent juges ou officiers de justice, par l’effet de la nouvelle organisation de l’ordre judiciaire, ils seront tenus d’opter.
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AAN, MAVIDAL et LAURENT, archives parlementaires, 1 Série 11, p. 111 et s.

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Débat sur l’organisation des municipalités
Séance de l’Assemblée nationale du 7 janvier 1790.6 M. Target. « Les maisons, fermes et hameaux dépendants d’une paroisse, ne formeront qu’une seule et même municipalité avec le chef-lieu où la paroisse est établie, même dans le cas où ils auraient eu jusqu’à présent une administration et des rôles d’impositions particuliers. » M. Goupilleau. « Je propose de distraire d’une paroisse les portions qui en sont séparées par une rivière ou par d’autres obstacles locaux. » M. l’abbé Maury. « Les clochers ne doivent pas déterminer les communautés ; il y a des paroisses très –étendues qui renferment plusieurs municipalités ; le diocèse de Lombez en renferme qui ont des hameaux à trois lieues de distance de la paroisse ; la Bretagne contient des paroisses encore plus étendues ; l’on en trouve qui ont des écarts distants de six lieues de leur paroisse. Enfin, il faut suivre une nouvelle méthode pour fixer la circonscription des municipalités, et il faut en établir une lorsqu’il y aura deux cent cinquante habitants. » M. Regnaud de Saint-Jean-d’Angély. « Je vois beaucoup de difficultés sur la circonscription des nouvelles municipalités ; je suis d’avis de ne rien statuer à cet égard. Je désirerais que ces circonscriptions fussent déterminées d’après les connaissances locales, et qu’elles fussent envoyées aux départements. Je me borne à demander que les municipalités soient conservées dans leur circonscription actuelle pour la prochaine élection, et que les départements soient autorisés à former de nouvelles divisions pour les élections suivantes. M. Lanjuinais. « Adopter l’article serait aller contre vos décrets. Vous avez décidé qu’il y aurait des municipalités dans toutes les villes, bourgs, villages et communautés. C’est y apporter une restriction que d’obliger les hameaux des paroisses à se réunir au chef-lieu pour former une municipalité. Il serait d’autant plus dangereux d’adopter cet article qu’il y a dans ma province des paroisses qui ont sept à huit succursales accoutumées jusqu’à présent à avoir leurs administrations particulières. » M. Target. « Pour que l’Assemblée puisse saisir la portée de l’article 1er qui est en discussion, je demande à donner lecture de trois autres articles destinés à suivre le premier. Ils sont ainsi conçus : Art. Les paroisses ou communautés où il n’y a pas cinquante feux établis, seront tenues de se réunir aux paroisses et communautés les plus voisines, et celles-ci tenues de les recevoir, pour ne former ensemble qu’une seule et même municipalité.
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AAN, MAVIDAL et LAURENT, archives parlementaires, 1 Série 11, p. 111 et s.

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Art. Les paroisses ou communautés, qui auront le nombre de feux suffisant, formeront une municipalité particulière, quoique comprise dans le territoire des banlieues qui environnent les villes. Art. On entend par feu l’établissement séparé d’une famille ou d’un individu tenant ménage. » M. Emmery. « On ne doit pas porter atteinte aux décrets précédemment rendus ; ces décrets disent qu’il y aura une municipalité dans chaque communauté, mais ils ne disent pas combien il faut de familles pour composer une communauté. C’est ce qu’il s’agit de régler, et ce qu’il est important de ne pas laisser à l’arbitrage des assemblées de département, qui jugeront ici d’une manière, et là d’une autre. Je propose de poser à cet égard les principes généraux. » M. Delley d’Agier. « On ne doit point compter par feux, mais bien par citoyens actifs et éligibles. Le mot feux, est interprété de différentes manières suivant les provinces, je propose le nombre de soixante citoyens actifs pour former une communauté. » (…).

Réunion des communes
Proclamation du 20 août 1790 de l’Assemblée Nationale.7 « Il peut être à la convenance de plusieurs communes de se réunir en une seule municipalité ; il est dans l’esprit de l’Assemblée Nationale de favoriser ces réunions ; et les corps administratifs doivent tendre à les provoquer et à les multiplier par tous les moyens qui sont en leur pouvoir. C’est par elles qu’un plus grand nombre de citoyens se trouvera lié sous un même régime, que l’administration municipale prendra un caractère plus important, et qu’on obtiendra deux grands avantages toujours essentiels à acquérir, la simplicité et l’économie. »

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ADN, bulletin des lois, p. 84 et s.

De Condorcet à Olivier Guichard…

« Je pense que nos communes de France, que je trouve trop petites, devraient être groupées de manière à porter leur existence et leur développement au canton. Le canton, voilà pour moi le point de départ d’une réorganisation administrative du pays. » Gambetta Campagne électorale de 1881. *** « Examinez le cas des Pays-Bas, de la Suisse, de l’Allemagne fédérale, des pays anglo-saxons ou scandinaves. Il n’y a pas de démocratie réellement décentralisée où le cumul soit autorisé. Il n’y aura pas décentralisation en France tant que sévira ce fléau. Et si le cumul est autorisé, il est quasiment obligatoire, puisque ceux qui ne le pratiquent pas sont en situation d’infériorité par rapport à ceux qui s’y livrent. (…). Que sont quelques années, lorsqu’il s’agit de réformer des structures et des habitudes qui datent au moins de la Révolution et de l’Empire, quand ce n’est pas de la monarchie de droit divin ? Tant il est vrai que la Révolution a consisté à remplacer un roi qui se prenait pour l’Etat par un Etat qui se prend pour le roi. » Alain Peyrefitte Novembre 19758 ***

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Le Monde, Pour un pouvoir provincial – les conditions d’une réforme, 25 novembre 1975, p. 34.

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Le projet de Condorcet de 1793
Constitution de l’An II, présentation par Condorcet député de l’Aisne, au nom du comité de Constitution, des principes et des motifs du plan de ce comité sur le nouveau pacte social les 15 et 16 février 1793 à la Convention nationale9.

L’exposé des motifs
« En observant de quelle manière les divers travaux de la culture, de l’industrie et du commerce, les besoins des individus, les anciennes relations politiques ont distribué les hommes sur le territoire de la République, on aperçoit des réunions d’un petit nombre de familles, que le besoin d’un secours mutuel et celui de se rapprocher de quelques ouvriers nécessaires ont réunis en villages. De distance, en distance, des causes différentes ont placé des réunions plus nombreuses, des villes qui varient de population et de grandeur, et de là on s’élève par degrés jusqu’à cette ville immense, longtemps la capitale d’un puissant Empire, maintenant encore la résidence des pouvoirs nationaux, célèbre autrefois par la réunion des lumières, l’éclat des arts, le luxe et les richesses, plus digne de l’être aujourd’hui par son amour pour sa liberté, et par les efforts qu’elle a faits pour la recouvrer, l’assurer et la conquérir tout entière. Cette distribution, ouvrage de la volonté libre des individus, fondée sur les dispositions des terrains, la direction des fleuves, la nature du sol, le genre des productions, et les habitudes de la vie, a répandu les hommes sur le territoire avec une extrême inégalité. Là, une lieue carrée ne contient que 300 habitants : ailleurs, une autre en renferme plus de 1 000 ; et malgré cette excessive disproportion, il faut chercher à rétablir, par la distribution des pouvoirs sociaux, l’égalité que la justice exige, c’est-à-dire toute celle que la nature même des choses peut admettre. Toute réunion de familles, dès qu’elle est isolée, semble demander qu’un agent de la loi y veille à la sûreté commune ; mais ses fonctions doivent être resserrées dans les plus étroites limites ; on ne pourrait les étendre sans s’exposer à ne pas trouver des hommes capables de les remplir, sans enlever trop d’individus à des travaux nécessaires. Un certain nombre de ces réunions premières, répandues sur un terrain dont les extrémités ne sont séparées que par un chemin de quelques heures, peuvent former des communes où le nombre des citoyens permette de trouver des hommes en état d’exercer des fonctions plus étendues. Ces communes deviennent alors des espèces de villes où seulement la population est plus dispersée ; il existe entre elles et les villes d’une médiocre étendue une sorte d’égalité de population et de richesses, et cet ordre de divisions est encore indiqué par la nature. Mais elle9

AAN, MAVIDAL et LAURENT, archives parlementaires 1 série 58, p. 583 et s.

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même en a aussi déterminé les limites. Si la distance de l’habitation la plus éloignée du lieu où les pouvoirs sociaux est trop grande pour qu’un individu, même faible, ne puisse s’y transporter commodément, y suivre une affaire, et retourner dans son domicile pendant la durée d’un jour, on excède les bornes naturelles de l’étendue d’un pouvoir dont ceux qui en dépendent éprouvent habituellement le besoin. Mais si l’on se renferme dans ces mêmes limites, et qu’on se borne à ce second ordre de divisions, il en résulte une inégalité trop marquée de population, de richesses, d’importances, et par conséquent d’influence politique entre ces communes et les grandes villes. Une correspondance immédiate entre ces communes et le conseil national deviendrait trop compliquée, ou même presque impraticable : elle serait exposée à une confusion dangereuse. Il faudrait, ou donner une grande étendue aux autorités établies dans ces communes, ce qui multiplierait le nombre des agents, et ne permettrait pas d’en trouver d’assez instruits, ou conserver au conseil exécutif et à ses bureaux une action immédiate sur un trop grand nombre d’objets, action qui ne serait sans danger ni pour l’expédition des affaires, ni pour l’ordre public, ni même pour la liberté. En effet, alors il n’y aurait aucune activité dans l’administration, ou bien la République entière se couvrirait d’agents du conseil national, et au lieu d’un nouvel ordre de divisions du territoire établi par la loi, renfermant des fonctionnaires appartenant à la nation, on en aurait un qui serait arbitrairement établi, et d’après lequel la direction des affaires, serait confiée à des agents immédiatement désignés par la confiance du peuple. Ainsi, tout concourt à faire sentir la nécessité d’un troisième ordre de divisions, sans lequel les communes seules des grandes villes pourraient conserver une influence politique, dont l’oppression des campagnes, et bientôt une révolution nouvelle serait la suite infaillible. Tel est donc le système de divisions que nous avons cru devoir préférer. De grandes communes, dont cependant l’étendue ne puisse être incommode aux citoyens, dont le chef-lieu leur soit facilement accessible, et là une administration municipale ; si ces communes sont formées de plusieurs réunions d’habitations, chacune de ces réunions aura un agent de police municipale, un officier de sûreté ; enfin, un certain nombre de communes formeront un département ; et dans ce système nous trouvons l’avantage de conserver une distribution déjà faite, à laquelle celle des membres des assemblées nationales a été déjà attachée, sur laquelle la répartition des impôts directs a été formée, ou pour la justice criminelle ; pour les travaux et les établissements publics, il existe déjà des centres de réunion, où même, par l’ordre établi dans l’administration, aboutissent les fonctions distribuées entre les districts, dont cette conservation de la division en départements, empêche que la suppression, d’ailleurs utile, puisse entraîner des inconvénients, même momentanés (…) ».

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Le projet de Constitution française
« La nation française se constitue en République une et indivisible ; et, fondant son gouvernement sur les Droits de l’homme, qu’elle a reconnus et déclarés, sur les principes de la liberté, de l’égalité, et de la souveraineté du peuple, elle adopte la Constitution suivante : Titre premier. De la division du territoire. Art. 1er. La République est une et indivisible. Art. 2. La distribution de son territoire actuel en 85 départements est maintenue. Art. 3. Néanmoins les limites des départements pourront être changées ou rectifiées sur la demande des administrés ; mais en ce cas la surface d’un département ne pourra excéder 400 lieues carrées. Art. 4. Chaque département sera divisé en grandes communes, les communes en sections municipales et en assemblées primaires. Art. 5. Cette distribution du territoire de chaque département en grandes communes, se fera de manière qu’il ne puisse y avoir plus de deux lieues et demie de l’habitation la plus éloignée au centre du chef-lieu de la commune. Art. 6. L’arrondissement des sections municipales ne sera pas le même que celui des assemblées primaires. Art. 7. Il y aura dans chaque commune une administration subordonnée à l’administration du département, et dans chaque section une agence secondaire. (…).

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Titre IV De l’organisation et des fonctions des corps administratifs. Art. 1er. Il y aura dans chaque département un conseil administratif ; dans chaque commune, une administration de commune ou municipalité, et dans chaque section de commune, une agence subordonnée à la municipalité. (…). Art. 4. L’administration de chaque commune sera composée de 12 membres et du maire, qui en sera le président. Art. 5. L’agence secondaire de chaque section sera confiée à un seul citoyen, qui pourra avoir des adjoints. Art. 6. La réunion des agents secondaires de chaque section avec l’administration municipale, formera le conseil général de la commune. (…). Les membres du comité de Constitution. Signé : Condorcet ; Gensonné ; B. Barrère ; Barbaroux ; Thomas Payne ; Pétion ; Vergniaud ; Emmanuel Sieyès ».

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Les municipalités de canton de 1795
Constitution de la République française proposée au peuple français par la Convention nationale le 5 fructidor, an 3 (22 août 1795)10 « […] Titre 1er Division du territoire. III. La France est divisée en … départements.(…). IV. Les limites des départements peuvent être changées ou rectifiées par le corps législatif ; mais, en ce cas, la surface d’un département ne peut excéder cent myriamètres carrés (quatre cents lieues carrées moyennes, ou de deux mille cinq-cent soixante-six toises chacune). V. Chaque département est distribué en cantons, chaque canton en communes. Les cantons conserves leurs circonscriptions actuelles. Leurs limites pourront néanmoins être changées ou rectifiées par le corps législatif ; mais en ce cas il ne pourra y avoir plus d’un myriamètre (deux lieues moyennes, de deux mille cinq cent soixante six toises chacune) de la commune la plus éloignée au chef-lieu du canton. (…). Titre III. Assemblées primaires. XVII. Les assemblées primaires se composent des citoyens domiciliés dans le même canton. (…) XXVII. Elles s’assemblent de plein droit le 1er germinal de chaque année, et procèdent, selon qu’il y a lieu, à la nomination : - 1° des membres de l’assemblée électorale ; - 2° du juge de paix et de ses assesseurs ; - 3° du président de l’administration municipale du canton ou des officiers municipaux, dans les communes au-dessus de cinq mille habitants. XXVIII. Immédiatement après ces élections, il se tient dans les communes audessous de cinq mille habitants, des assemblées communales qui élisent les agents de chaque commune et leurs adjoints. (…).
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AAN, La Gazette Nationale du Décadi 10 fructidor, l’an 3e, p. 565 et s.

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Titre VII. Corps administratifs et municipaux. CLXXIV. Il y a dans chaque département une administration centrale, et dans chaque canton une administration municipale au moins. (…). CLXXVIII. Toute commune dont la population s’élève depuis cinq mille habitants jusqu’à cent mille a, pour elle seule, une administration municipale. CLXXIX. Il y a en chaque commune dont la population est inférieure à cinq mille habitants un agent municipal et un adjoint. CLXXX. La réunion des agents municipaux de chaque commune forme la municipalité de canton. CLXXXI. Il y a de plus un président de l’administration municipale, choisi dans tout le canton. CLXXXII. Dans les communes dont la population s’élève de cinq à dix mille habitants, il y a cinq officiers municipaux : Sept, depuis dix mille jusqu’à cinquante mille ; Neuf, depuis cinquante mille jusqu’à cent mille. CLXXXIII. Dans les communes dont la population excède cent mille habitants, il y a au moins trois administrations municipales. Dans ces communes, la division des municipalités se fait de manière que la population de l’arrondissement de chacune n’excède pas cinquante mille individus, et ne soit pas moindre de trente mille. La municipalité de chaque arrondissement est composée de sept membres. CLXXXIV. Il y a, dans les communes divisées en plusieurs municipalités, un bureau central pour les objets jugés indivisibles par le corps législatif. Ce bureau est composé de trois membres nommés par l’administration de département, et confirmés par le pouvoir exécutif. (…). CXCIII. Les administrations municipales sont subordonnées aux administrations de département, et celles-ci aux ministres. […] »

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Le projet d’Argout de 1831
Projet de loi d’attributions municipales présenté par le comte d’Argout ministre du commerce et des travaux publics en séance des députés du 14 septembre 183111.

L’exposé des motifs
« La Charte de 1830 avait voulu que la France fût promptement pourvue d’institutions municipales fondées sur un système électif, et la loi du 21 mars dernier a satisfait à cette prescription du pacte fondamental (…). Le droit établi ne tardera pas à être exercé, et la France jouira d’un régime qu’elle a longtemps souhaité. Nous venons aujourd’hui satisfaire à un autre de ses vœux : nous vous apportons un projet de loi sur les attributions municipales. Il ne suffit pas d’avoir organisé l’administration locale, il est indispensable de déterminer la nature de ses droits, leur étendue et leur limite. Déjà (…) plusieurs projets de loi ont été préparés sur cette matière ; le dernier qui fut présenté à la délibération des Chambres est celui de 1829. Depuis cette époque, de grands événements ont précipité du trône une dynastie qui avait trahi ses serments ; mais la Révolution qui a vengé la France de l’odieuse violation de ses lois n’a pas bouleversé notre société jusque dans ses fondements, son premier élément n’a point changé ; les besoins de la commune sont les mêmes ; le lien qui unit entre eux ses habitants par mille rapports d’habitudes, de propriétés et de charges, ne s’est point relâché ; l’action de leur intérêt commun n’est ni moins directe ni moins immédiate. Nous avons seulement compris la nécessité d’agrandir le cercle dans lequel elle pourra se mouvoir sans l’intervention de l’autorité royale, et d’améliorer une législation reconnue incomplète ou défectueuse sur un assez grand nombre de points. (…) La dernière partie du projet se rapporte aux créations et réunions des communes. Les communes repoussent d’ordinaire toute proposition de réunion. Cette répugnance est naturelle. Mais il existe en France un très grand nombre de communes d’une population minime. Plusieurs ne comptent que 50 habitants. Il est désirable d’opérer des réunions qui permettent de trouver dans leur population les éléments d’une bonne administration.

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Chambre des Députés, Règne de Louis-Philippe, 14 septembre 1831, p. 567 et s.

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Il fallait établir des règles de manière à ce qu’il y eût d’une part sécurité pour les communes qui peuvent se suffire, et l’autre, possibilité de vaincre la résistance mal fondée des autres. Le projet établit que les communes de 300 habitants et au-dessus ne pourront être réunies à d’autres communes que du consentement des conseils municipaux, et après avoir entendu le conseil d’arrondissement et le conseil général du département. Les communes dont la population sera inférieure, pourront être réunies sans le consentement de leur conseil municipal, mais d’après l’avis du conseil général et du conseil d’arrondissement ». (…).

Le projet de loi
Création et réunion des communes. Art. 50. Aucune section de communes ne peut être érigée en commune particulière que par ordonnance du roi, sur le vu des délibérations du conseil municipal, du conseil d’arrondissement et du conseil général du département. Art. 51. Nulle commune dont la population excède 300 habitants ne peut être réunie à plusieurs communes limitrophes que du consentement de son conseil municipal. Les conseils municipaux des communes intéressées, le conseil d’arrondissement et le conseil général entendus, il est statué par une ordonnance du roi. Art. 52. Une commune qui n’a pas 300 habitants peut, d’après l’avis du conseil général et du conseil d’arrondissement, être réunie à une ou plusieurs communes limitrophes, sans le consentement de son conseil municipal, qui toutefois doit être entendu.(*) (*) Il peut être de la convenance de plusieurs communes de se réunir à une municipalité ; l’administration doit tendre à provoquer ces réunions et les multiplier par tous les moyens qui sont en son pouvoir. (Loi du 12-20 août 1790, paragraphe 3.) »

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L’étude de Tocqueville de 1835
De la Démocratie en Amérique 12 « La commune est la seule association qui soit si bien dans la nature, que partout où il y a des hommes réunis, il se forme de soi-même une commune. La commune existe donc chez tous les peuples, quels que soient leurs usages et leurs lois ; c’est l’homme qui fait les royaumes et crée les républiques ; la commune paraît sortir directement des mains de dieu. Mais si la commune existe depuis qu’il y a des hommes, la liberté communale est chose rare et fragile. Un peuple peut toujours établir de grands assemblées politiques ; parce qu’il se trouve habituellement dans son sein un certain nombre d’hommes chez lesquels les lumières remplacent jusqu’à un certain point l’usage des affaires. La commune est composée d’éléments grossiers qui se refusent souvent à l’action du législateur. La difficulté de fonder l’indépendance des communes, au lieu de diminuer à mesure que les nations s’éclairent, augmente avec leurs lumières. Une société très civilisée ne tolère qu’avec peine les essais de la liberté communale ; elle se révolte à la vue de ses nombreux écarts, et désespère du succès avant d’avoir atteint le résultat final de l’expérience. Parmi toutes les libertés, celle des communes, qui s’établit si difficilement, est aussi la plus exposée aux invasions du pouvoir. Livrées à elles-mêmes, les institutions communales ne sauraient guère lutter contre un gouvernement entreprenant et fort ; pour se défendre avec succès, il faut qu’elles aient pris tous leurs développements et qu’elles se soient mêlées aux idées et aux habitudes nationales. Ainsi, tant que la liberté communale n’est pas entrée dans les mœurs, il est facile de la détruire, et elle ne peut entrer dans les mœurs qu’après avoir longtemps subsisté dans les lois. La liberté communale échappe donc, pour ainsi dire, à l’effort de l’homme. Aussi arrive-t-il rarement qu’elle soit créée ; elle naît en quelque sorte d’elle-même. Elle se développe presque en secret au sein d’une société demi-barbare. C’est l’action continue des lois et des mœurs, les circonstances et surtout le temps qui parviennent à la consolider. De toutes les nations du continent de l’Europe, on peut dire qu’il n’y en a pas une seule qui la connaisse. C’est pourtant dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple ; elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir. Sans institutions
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Alexis de Tocqueville, Oeuvres, Bibliothèque de La Pléiade, Gallimard, p. 65 et s.

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communales une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté. Des passions passagères, des intérêts d’un moment, le hasard des circonstances, peuvent lui donner les formes extérieures de l’indépendance ; mais le despotisme refoulé dans l’intérieur du corps social reparaît tôt ou tard à la surface. (…). La commune de la Nouvelle-Angleterre tient le milieu entre le canton et la commune de France. On y compte en général de deux à trois mille habitants ; elle n’est donc point assez étendue pour que tous ses habitants n’aient pas à peu près les mêmes intérêts, et, d’un autre côté, elle est assez peuplée pour qu’on soit toujours sûr de trouver dans son sein les éléments d’une bonne administration. (…). Dans la commune comme partout ailleurs, le peuple est la source des pouvoirs sociaux, mais nulle part il n’exerce sa puissance plus immédiatement. Le peuple, en Amérique, est un maître auquel il a fallu complaire jusqu’aux dernières limites du possible. Dans la Nouvelle-Angleterre, la majorité agit par représentants lorsqu’il faut traiter les affaires générales de l’Etat. Il était nécessaire qu’il en fût ainsi ; mais dans la commune où l’action législative et gouvernementale est plus rapprochée des gouvernés, la loi de la représentation n’est point admise. Il n’y a point de conseil municipal ; le corps des électeurs, après avoir nommé ses magistrats, les dirige lui-même dans tout ce qui n’est pas l’exécution pure et simple des lois de l’Etat. (…). Les fonctions publiques sont extrêmement nombreuses et fort divisées dans la commune (…) ; cependant, la plus grande partie des pouvoirs administratifs est concentrée dans les mains d’un petit nombre d’individus élus chaque année et qu’on nomme les select men. Les lois générales de l’Etat ont imposé aux select men un certain nombre d’obligations. Ils n’ont pas besoin de l’autorisation de leurs administrés pour les remplir, et ils ne peuvent s’y soustraire sans engager leur responsabilité personnelle. La loi de l’Etat les charge, par exemple, de former, dans leur commune, les listes électorales ; s’ils omettent de le faire, ils se rendent coupables d’un délit. Mais, dans toutes les choses qui sont abandonnées à la direction du pouvoir communal, les select men sont les exécuteurs des volontés populaires comme parmi nous le maire est l’exécuteur des délibérations du conseil municipal. Le plus souvent ils agissent sous leur responsabilité privée et ne font que suivre, dans la pratique, la conséquence des principes que la majorité a précédemment posés. Mais veulent-ils introduire un changement quelconque dans l’ordre établi : désirent-ils se livrer à une entreprise nouvelle, il leur faut remonter à la source de leur pouvoir. Je suppose qu’il s’agisse d’établir une école ; les 36

select men convoquent à certain jour, dans un lieu indiqué d’avance, la totalité des électeurs ; là, ils exposent le besoin qui se fait sentir ; ils font connaître les moyens d’y satisfaire, l’argent qu’il faut dépenser, le lieu qu’il convient de choisir. L’assemblée, consultée sur tous ces points, adopte le principe, fixe le lieu, vote l’impôt, et remet l’exécution de ses volontés dans les mains des select men. Les select men ont seuls le droit de convoquer la réunion communale (town-meeting), mais on peut les provoquer à le faire. Si dix propriétaires conçoivent un projet nouveau et veulent le soumettre à l’assentiment de la commune, ils réclament une convocation générale des habitants ; les select men sont obligés d’y souscrire, et ne conservent que le droit de présider l’assemblée. (…). Les select men sont élus tous les ans (…). L’assemblée communale choisit en même temps une foule d’autres magistrats municipaux, préposés à certains détails administratifs importants. Les uns, sous le nom d’assesseurs, doivent établir l’impôt ; les autres, sous celui de collecteurs, doivent le lever. Un officier, appelé constable, est chargé de faire la police, de veiller sur les lieux publics, et de tenir la main à l’exécution matérielle des lois. Un autre, nommé le greffier de la commune, enregistre toutes les délibérations ; il tient note des actes de l’état civil. Un caissier garde les fonds communaux. Ajoutez à ces fonctionnaires un surveillant des pauvres, dont le devoir, fort difficile à remplir, est de faire exécuter la législation relative aux indigents ; des commissaires des écoles, qui dirigent l’instruction publique ; des inspecteurs des routes, qui se chargent de tous les détails de la grande et petite voirie (…). On trouve encore, parmi les officiers municipaux, des commissaires de paroisses, qui doivent régler les dépenses du culte ; des inspecteurs de plusieurs genres, chargés, les uns de diriger les efforts des citoyens en cas d’incendie ; les autres, de veiller aux récoltes ; ceux-ci, de lever provisoirement les difficultés qui peuvent naître relativement aux clôtures ; ceux-là, de surveiller le mesurage du bois, ou d’inspecter les poids et mesures. On compte en tout dix-neuf fonctions principales dans la commune. Chaque habitant est contraint, sous peine d’amende, d’accepter ces différentes fonctions ; mais aussi la plupart d’entre elles sont rétribuées, afin que les citoyens pauvres puissent y consacrer leur temps sans en souffrir de préjudice. Du reste, le système américain n’est point de donner un traitement fixe aux fonctionnaires. En général, chaque acte de leur ministère a un prix, et ils ne sont rémunérés qu’en proportion de ce qu’ils ont fait (…). » Les communes ne sont en général soumises à l’Etat que quand il s’agit d’un intérêt (…) social, c’est-à-dire qu’elles partagent avec d’autres. Pour tout ce qui n’a rapport qu’à elles seules, les communes sont restées des corps indépendants ; et parmi les habitants de la Nouvelle37

Angleterre, il ne s’en rencontre aucun (…) qui reconnaisse au gouvernement de l’Etat le droit d’intervenir dans la direction des intérêts purement communaux (…). En France, le percepteur de l’Etat lève les taxes communales ; en Amérique, le percepteur de la commune lève la taxe de l’Etat (…). En Amérique, la commune prête ses fonctionnaires au gouvernement (…). » « L’habitant de la Nouvelle-Angleterre s’attache à sa commune, parce qu’elle est forte et indépendante ; il s’y intéresse, parce qu’il concourt à la diriger ; il l’aime, parce qu’il n’a pas à s’y plaindre de son sort ; il place en elle son ambition et son avenir ; il se mêle à chacun des incidents de la vie communale : dans cette sphère restreinte qui est à sa portée, il s’essaie à gouverner la société ; il s’habitue aux formes sans lesquelles la liberté ne procède que par révolutions, se pénètre de leur esprit, prend goût à l’ordre, comprend l’harmonie des pouvoirs, et rassemble enfin des idées claires et pratiques sur la nature de ses devoirs ainsi que sur l’étendue de ses droits. »

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Le projet Vivien de 1837
Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de loi sur l’administration municipale, par M. Vivien, député de l’Aisne à la séance des députés du samedi 21 janvier 183713.

L’exposé des motifs
« Tous les changements qui s’introduisent dans les institutions politiques appellent les regards des législateurs sur les institutions communales : l’Angleterre proclame la réforme parlementaire, la Belgique accomplit sa révolution, heureuse imitation de la nôtre ; aussitôt dans ces deux royaumes le régime municipal est mis en discussion. En France, à toutes les époques, des lois sur les communes accompagnent ou suivent de près celles qui modifient la constitution : l’Assemblée constituante délibère la loi du 14 décembre 1789, peu de jours après la Déclaration des droits ; la constitution directoriale contient une nouvelle organisation des communes ; la loi du 28 pluviôse an VIII n’est que le complément de la constitution de la même année ; la Charte de 1814 est suivie des ordonnances des 16 juin 1814, 28 janvier 1815, 8 août 1821, et des projets de loi de 1821 et de 1828. On comprend aisément ces rapprochements : des liens étroits unissent l’Etat et les communes. Les communes participent à la fois de la famille et du gouvernement public dont elles offrent la double image ; elles sont nécessairement atteintes par toutes les révolutions politiques qui touchent aux droits de l’une ou de l’autre. Cette pensée a dirigé les législateurs de 1830 ; lorsque la Charte de 1814 reçut les développements réclamés par le vœu national, ils se sont empressés de donner une part aux communes dans les franchises assurées au pays ; ils ont ordonné qu’il serait pourvu à l’établissement d’institutions municipales fondés sur un régime électif. Déjà la loi du 21 mars 1831 a réglé l’organisation des communes. Elle leur a rendu le droit consacré par un long et vieil exercice, mais suspendu par tous les gouvernements ombrageux, de désigner elles-mêmes par l’élection, ceux d’entre leurs habitants qui seraient chargés de délibérer sur leurs affaires et parmi lesquels la couronne choisirait les magistrats investis de l’autorité exécutive. Le projet de loi qui vous est soumis et que vous avez renvoyé à la commission dont je suis l’organe, a pour objet de compléter nos institutions municipales en déterminant les attributions respectives des mandataires nommés en vertu de la loi du 21 mars 1831.
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AAN, Chambre des députés, Règne de Louis-Philippe, 21 janvier 1837, p. 636.

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Quelles seront ces attributions ? Sur quels principes reposera l’administration communale ? Dans quelle mesure appartiendra-t-elle aux délégués de la commune ou au pouvoir central ? Telle est la question qui domine toute la loi ; question immense par ses conséquences sur les progrès de l’esprit public, par les intérêts qu’elle doit atteindre, par les dissentiments qu’elle a déjà vu se produire. Avant d’aborder cette question, et pour la résoudre plus sûrement, il est nécessaire de déterminer avec précision le véritable caractère de l’administration communale, et la place que la Constitution lui assigne dans l’administration générale du royaume. Les institutions municipales ne se présentent plus sous le même aspect qu’à l’époque où l’affranchissement des communes marqua la première période de l’émancipation des peuples. Les chartes concédées aux communes dans le moyen âge consacraient une conquête politique. Les garanties qu’elles stipulaient au profit des habitants comprenaient tous les droits dont la jouissance fonde le règne des libertés publiques. Elles abolissaient la servitude personnelle et les taxes arbitraires. Les magistrats élus par les habitants possédaient tous les attributs de la puissance publique ; leurs fonctions embrassaient non seulement la manutention des affaires de la commune et le maintien de la police, mais encore l’administration de la justice, le pouvoir de prononcer des peines, et, en certains cas, le droit de paix et de guerre. Les institutions communales avaient alors un caractère politique, et se liaient au gouvernement lui-même dont elles formaient un des éléments. Aujourd’hui et depuis longtemps, grâce aux progrès de la civilisation, les derniers vestiges de la servitude sont effacés de notre sol ; la liberté individuelle est garantie par la Charte, l’arbitraire a disparu du vote et de la levée des impôts. De son côté, la couronne est armée de tous les pouvoirs qui importent à la sûreté de l’Etat et au mouvement du corps social. La justice se rend en son nom ; elle recrute les armées, lève les impôts, et tient en ses mains tous les ressorts de la puissance publique ; dans l’exercice de ses pouvoirs constitutionnels, elle atteint directement et sans intermédiaire chaque citoyen soumis à l’obéissance envers la loi. Ainsi, ce que les chartes du moyen âge attribuaient à titre exceptionnel aux habitants des communes affranchies, nos constitutions modernes l’ont assuré à toute la nation : ce qu’elles donnaient aux officiers municipaux au-delà des intérêts purement communaux, le pouvoir central l’a recueilli. Sous ces formes nouvelles les lois municipales ont changé d’objet. Dépouillées de leurs anciennes prérogatives, les communes ne sont plus, quant au gouvernement général de l’Etat, qu’une simple division administrative du territoire ; elles forment la dernière des circonscriptions où 40

descend l’autorité publique. Elles contribuent à l’action de la couronne, à l’exécution des lois et des règlements, mais les attributions dont leurs magistrats sont investis à ce titre pourraient être placées en d’autres mains et ne leur sont confiées qu’à titre de délégation ; ces attributions dépendent de l’administration publique et ne constituent pas l’administration communale. L’administration communale, proprement dite, embrasse, selon les termes de la constitution de 1791, les relations sociales qui naissent de la réunion des habitants dans les villes et dans de certains arrondissements du territoire des campagnes. Les intérêts qu’elle est appelée à régler sont de diverses natures. (…) L’unité de la France a fait sa grandeur et sa gloire : elle lui a permis de traverser sans se briser les plus violentes secousses qu’un peuple ait jamais supportées. Grâce à elle, la France est sortie énergique et puissante des agitations de nos troubles civils, des horreurs de l’invasion, des révolutions enfantées par les fautes de ses gouvernements. Elle a pu lutter contre les partis en armes, contre les coalitions étrangères, contre les attentats de la démagogie. La France, en perdant cette force, demeurerait exposée sans défense aux périls qu’offriraient de toutes parts notre position continentale, nos libertés si profondément enracinées et les agitations de la démocratie inhérentes aux formes de notre gouvernement. Mais quels sont les éléments de l’unité française ? Ils reposent tous dans les pouvoirs dont le gouvernement est directement et exclusivement investi. Le gouvernement a besoin d’argent pour subvenir aux dépenses du service public, au paiement de l’armée, à l’équipement des flottes ; les lois de finances l’autorisent à lever l’impôt. La loi du recrutement lui donne des armées de terre et de mer ; les lois qui assurent l’ordre public, le défendent contre les factions : il exerce ces pouvoirs à l’aide d’agents spéciaux dont il dispose, et auxquels seul, après la loi, il a droit de commander. Ces mesures s’étendent à tout le royaume ; elles peuvent être exécutées au même instant sur tous les points, en vertu d’une impulsion unique, sans aucune résistance possible. Voilà ce qui assure et constitue la force du gouvernement ; qu’audessous de lui, le régime intérieur des communes, la gestion de leurs biens, le règlement de leurs droits soient soumis à des lois où la liberté ait une part plus ou moins grande, cette question n’est certainement pas indifférente, elle touche à de grands intérêts, mais elle a surtout un caractère administratif, et elle n’engage pas directement l’unité de la France, ni sa puissance nationale. C’est à tort que l’on confond souvent les formes politiques du gouvernement et les institutions communales. Il y aurait méprise égale à considérer la liberté des communes comme un principe républicain, et leur servitude comme un principe monarchique. Les communes de l’Autriche et de la Prusse jouissent de beaucoup de liberté sous des gouvernements absolus. Celles de la France en ont fort peu sous un gouvernement libre. 41

L’administration communale doit donc être réglée sans préoccupation politique, en considérant exclusivement la nature des intérêts qu’elle embrasse et des besoins qu’elle doit satisfaire. C’est sous ce point de vue que nous l’avons envisagée. Tout en considérant les attributions politiques du pouvoir central, comme placées en dehors de l’administration communale, nous avons reconnu qu’il était appelé à y intervenir à d’autres titres. En effet, le gouvernement des communes se complique du concours nécessaire de l’autorité locale et de l’autorité centrale. Le pouvoir municipal est chargé de veiller à la sûreté, à la salubrité, au repos de la commune ; mais les dispositions qu’il établit à ce titre sont subordonnées aux lois de l’Etat, aux intérêts généraux du pays, aux droits privés des citoyens. Sous ces divers rapports elles réclament le contrôle du gouvernement, gardien de la loi, défenseur de l’intérêt général et des droits de tous. Les communes sont propriétaires, mais à la charge de conserver pour leurs successeurs : la propriété n’appartient pas seulement à la génération présente ; l’Etat intervient comme représentant des générations à venir. Les communes peuvent s’imposer ; mais l’Etat a besoin aussi de lever des impôts, et il doit empêcher que le poids de ces doubles tributs ne devienne trop onéreux pour la nation. Ainsi, au dessus du droit de la commune doit souvent se placer l’autorité souveraine et la tutelle du gouvernement. Nous l’avons admise toutes les fois qu’elle nous a paru nécessaire. Cependant, et quelle que soit la part que nous fait au gouvernement, nous ne voulons pas consacrer, avec l’extension qu’il a reçue en France, le système général d’administration désigné sous le nom de centralisation. Nous croyons ce système utile et avantageux dans de justes limites, pour tout ce qui concerne les intérêts politiques, la sûreté générale du pays et la stabilité du gouvernement ; nous le condamnons dès qu’on veut l’appliquer à des intérêts secondaires, ou purement privés. Qu’il serve à utiliser les forces de l’Etat, à faire sentir son action sur tous les points ; que les parties diverses du service public qui sont remises au pouvoir central en reçoivent une impulsion, rapide, indépendante des influences locales, nous y applaudissons : nous approuverons aussi que le gouvernement use des lumières qui l’entourent dans les ministères pour répandre les bonnes méthodes d’administration, les principes salutaires qui doivent guider ses agents inférieurs. Mais nous n’admettons pas que toute affaire doive être réglée à Paris, que Paris seul soit considéré comme le dépôt des idées utiles, des connaissances exactes, des projets sagement conçus : ainsi comprise, la centralisation absorberait toutes les facultés individuelles ou collectives, elle éteindrait toutes les forces vitales du pays, elle les enchaînerait toutes pour n’en composer qu’une force unique qui

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périrait de son propre excès et s’affaiblirait de tous les efforts tentés pour l’agrandir. On ne se rend pas assez compte de l’importance des intérêts sur lesquels porte l’administration des communes, et des résultats que peut produire le régime auquel elle sera soumise. Quelques détails empruntés à la statistique du ministère du commerce feront comprendre toute la portée d’une loi destinée à constituer ce régime. Notre territoire était occupé, en 1833, par 37 187 communes, contenant, dans des proportions très diverses, les 33 000 000 de citoyens qui vivent sous la loi française. La valeur des propriétés de ces communes n’est susceptible d’aucune estimation complète. Malgré les vices des administrations précédentes, et les spoliations du régime impérial, elle représente un capital immense : en 1833, leurs immeubles ont produit 25 828 817 francs, la location des emplacements dont elles sont admises à disposer 2 715 927 francs, celles sur les particuliers 540 044, et les produits divers et imprévus, tels que dons, legs, amendes, etc. 41 904 789. Les sommes qu’elles perçoivent, à l’aide des cinq centimes additionnels aux contributions directes, se sont élevées à 9 331 147 francs, l’affectation sur le droit des patentes à 1 640 364 francs, les impositions extraordinaires à 13 451 094 francs, et les octrois à 56 571 506 francs. Enfin, dans la même année, elles avaient emprunté 7 768 575 francs, et remboursé 5 211 817 francs, sur les emprunts antérieurs. (…) La liberté de l’administration communale doit contribuer puissamment au développement de l’esprit public. Combien d’hommes ne peuvent s’élever jusqu’au sentiment de la patrie, cette source des nobles dévouements et des sacrifices de l’intérêt individuel ? Leurs pensées, si elles ne s’étendent pas si loin, peuvent du moins embrasser la sphère de la commune : la commune leur fait comprendre le prix de l’intérêt public et les distrait d’un lâche égoïsme ; dans son sein ils obtiennent les récompenses de leur zèle, attachent à leur nom la considération publique, profitent des services rendus par leurs devanciers, et lèguent à leurs successeurs le souvenir de leurs propres services. Que l’occasion leur soit donnée d’acquérir ces satisfactions ; leurs talents seront acquis au pays, l’esprit public se propagera sur tous les points du royaume, et, cessant de se tenir enfermé dans les étroites limites du canton ou de la commune, il recevra les nobles et fécondes impressions de l’intérêt national et du patriotisme. Le gouvernement ne doit pas s’alarmer des pouvoirs inférieurs que créera cette liberté : ces pouvoirs ne pourront jamais entrer en lutte avec lui, et parfois ils le serviront. Par une heureuse combinaison, trop faibles pour jamais l’entraver, ils seront peut-être assez puissants pour prévenir les excès 43

de la démocratie en la constituant sur ses véritables bases. En contact avec tous les citoyens, exerçant l’influence qui s’attache aux services rendus, d’autant plus imposantes qu’elles tiennent leur mandat des citoyens euxmêmes, ces autorités intermédiaires pourront, au besoin, s’interposer entre eux et le pouvoir central, prévenir les conflits, et arrêter les discordes civiles. La Couronne a besoin de ces points d’appui : la forme d’institution que l’Empire a transmise aux gouvernements constitutionnels a trop isolé l’action du pouvoir central ; deux forces se trouvent seules en présence : la Couronne et les masses populaires : la première avec les ressources du Trésor public, des armées nationales, d’une foule innombrable d’agents ; les secondes avec la seule puissance matérielle du nombre. Dans les temps ordinaires, le pouvoir central règne sans partage ; il atteint individuellement chaque citoyen ; aucune résistance ne l’arrête : aux jours d’orage, quand les passions politiques s’enflamment, quand le torrent populaire déborde, le trône s’écroule, aucun appui ne le retient dans sa chute ; il a repoussé les garanties intermédiaires ; il ne peut les employer à conjurer la tempête. Le sort des gouvernements qui se sont succédé depuis quarante ans en France, n’a que trop justifié les dangers de cette organisation : il ne s’est rien trouvé pour défendre l’empire contre l’invasion étrangère et les trahisons intérieures ; rien pour préserver la restauration contre un peuple justement irrité. Une organisation municipale, qui donnerait un emploi à toutes les capacités, un but à tous les efforts, qui attacherait tous les citoyens au gouvernement de l’Etat par les bienfaits de leur gouvernement local, cette organisation serait une garantie pour le pouvoir royal, un élément de bienêtre dans le présent, et de sécurité dans l’avenir. Elle répandrait partout d’utiles lumières. Le gouvernement représentatif appelle tous les citoyens à concourir à l’exercice du pouvoir ; nous n’avons pas d’écoles politiques où la science des affaires soit enseignée ; d’ailleurs la théorie ne saurait jamais y remplacer la pratique. La bourgeoisie appelée aux devoirs de l’administration ne fournit point ces hommes d’Etat que l’Angleterre élève dans ses familles aristocratiques ; c’est aux habitudes de la vie municipale à y suppléer. Elles donneront à chacun le sentiment des intérêts généraux ; qui ne sait les avantages de cette application pratique ? Elle exerce les esprits, les habitue à la réalité, les tient en garde contre les fausses doctrines : des imaginations ardentes qui s’égareraient dans de vaines spéculations, se pénètrent des nécessités sociales : le sentiment de la responsabilité qui pèse sur tous, introduit dans l’administration publique une circonspection qui rend les lois plus efficaces en imprimant plus de prudence aux agents chargés de leur exécution. Ces pensées générales ont dirigé la commission dans l’examen du projet présenté par le gouvernement. (…) 44

Nous devons dire, sans vouloir attaquer une loi qui a droit à notre respect, que l’organisation introduite dans celle du 21 mars 1831, nous a arrêtés dans plusieurs des réformes que nous aurions voulu introduire, et s’est opposée à l’accomplissement des mesures de liberté qui étaient dans nos vœux. Quelques explications sont nécessaires sur ce point. D’après la loi du 21 mars, toutes les communes de France sont soumises à la même organisation : dans toutes, un maire et des adjoints pour l’exécution ; un conseil municipal pour la délibération. Nous approuvons complètement cette division entre l’action et le conseil, si heureusement admise à tous les degrés de notre hiérarchie administrative ; mais les plus sérieuses objections s’élèvent contre l’uniformité de cette organisation appliquée aux 38 000 communes qui se partagent le territoire. En effet, que de diversités dans leur situation : plus de 33 000 renferment moins de 1 500 habitants ; 613 en ont moins de 100 ; 2 629, moins de 200. Plusieurs communes possèdent des revenus et une population que des royaumes envieraient pour leurs capitales : un grand nombre n’ont aucun bien, aucun autre revenu que l’impôt en centimes autorisé chaque année par la loi de finances.(*) (*) 3 528 communes ont moins de 100 fr. de revenu ; 6 196 ont de 100 à 200 fr. ; 10 091 de 200 à 500 fr. ; 16 742 de 500 à 10 000 fr. ; 386 de 10 000 à 30 000 fr. ; 173 000 de 30 000 à 100 000 fr. ; et 87 plus de 100 000 fr. La même loi peut-elle convenir là où les lumières et les ressources varient dans de si fortes proportions ? Peut-on accorder la même autorité au maire d’un hameau de quelques feux, et à celui que le vœu de ses concitoyens et le choix de la Couronne ont préposé à l’administration d’une vaste cité ? Les mêmes droits seront-ils exercés par la famille rurale qui ne subvient à ses dépenses qu’à l’aide de centimes extraordinaires, et par la vaste population urbaine qui possède des revenus, des fonds de terre, et toutes les ressources que le commerce et l’industrie accumulent dans nos grands centres d’habitations ? Une loi uniforme place le législateur dans une rigoureuse alternative. Il faut ou qu’il restreigne les droits de tous en raison de l’inaptitude de quelques-uns, ce qui est une injustice, ou qu’il accorde à tous des droits dont quelques-uns sont incapables d’user, ce qui peut compromettre les intérêts généraux ; et, comme ces derniers doivent toujours prévaloir, une organisation uniforme a pour résultat nécessaire de rendre impossible l’affranchissement de l’administration communale. Dans tous les pays où la liberté communale a jeté de profondes racines, les villes sont soumises à d’autres formes et investies d’autres pouvoirs que les campagnes. Dans la Grande-Bretagne, les cités qui ont obtenu le titre de corporations, s’administrent elles-mêmes ; les populations rurales subissent le contrôle d’un magistrat public. La même distinction 45

existe en Prusse ; elle existait en France avant la Révolution : les grandes communes qui avaient été affranchies jouissaient d’une liberté propre ; les villages, les simples paroisses étaient placés sous l’autorité des délégués du roi ou des seigneurs. Aux Etats-Unis où l’organisation municipale a pu être établie sur un plan théorique, et, si l’on peut ainsi s’exprimer, à priori, les campagnes ont été unies aux villes pour le régime municipal, chaque circonscription communale y occupe en moyenne un espace de sept lieues, tandis qu’en France le territoire réparti entre toutes les communes ne donne à chacune que trois quarts de lieues. Pour remédier aux inconvénients de l’uniformité établie par la loi du 21 mars 1831, la commission que la Chambre avait chargée en 1833 de l’examen du projet de loi sur les attributions municipales, avait proposé de créer deux classes de communes, et de leur accorder des droits différents. Cette proposition fut écartée ; nos habitudes d’uniformité légale ne permettaient pas d’adopter ces distinctions, et de créer deux règles, deux droits, deux devoirs pour un seul ordre d’intérêts et d’existences. Mais la difficulté subsiste, et depuis 1789 elle se présente toutes les fois que le régime communal est mis en discussion. A l’Assemblée constituante, un député proposait d’examiner si les villes ne devaient pas avoir des municipalités principales auxquelles ressortiraient les municipalités des bourgs et villages considérés comme secondaires. L’Assemblée constituante repoussa cette proposition ; elle ne voulut porter aucune atteinte à la circonscription des communes ; elle l’adopta comme l’avaient faite le hasard des événements, les droits des communautés ou des anciens propriétaires seigneuriaux, les chartes royales, les ressorts du culte ; elle prit les bourgs, les communautés, les paroisses, les villes dans leurs limites antérieures et elle les y maintint avec des droits égaux et une autorité semblable. Les inconvénients de cette multitude de communes ne tardèrent pas à apparaître. Ils furent signalés dès 1793 par Condorcet, dans son exposé sur la Constitution, comme un obstacle à l’exercice des droits d’un grand nombre, ces droits ne pouvant être étendus sans qu’on fût exposé à ne pas trouver des hommes capables de les exercer ; il proposait de créer des administrations municipales qui devaient, sous le titre de section, comprendre plusieurs des anciennes paroisses. Cette Constitution, comme on sait, ne fut pas votée ; celle que la convention adopta sur le rapport de Héraut de Séchelles, maintenait toutes les municipalités constituées en 1789. Il est curieux de lire comment le rapporteur combattait le système que Condorcet avait proposé. « Pouvons-nous, disait-il, ne pas conserver les municipalités ? Ce serait une ingratitude envers la Révolution, et un crime contre la liberté… L’idée de retrancher des municipalités n’a pu naître que dans la tête des aristocrates d’où elle est tombée dans la tête des modérés. »

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Lorsqu’on délibéra la Constitution de 1795, on s’occupa nécessairement de la division communale. Les abus du régime précédent étaient incontestables. On essaya d’y remédier ; on maintint les attributions dont l’Assemblée constituante avait fait le partage avec sagesse et habileté ; on changea seulement l’organisation. Parmi les 40 000 communes de 1789, on considéra qu’un grand nombre ne renfermaient pas dans leur sein les éléments d’une administration distincte ; on dépouilla du pouvoir propre et spécial toutes celles dont la population était inférieure à 5 000 habitants, et on les réunit dans une administration collective que l’on constitua au canton. Cette mesure était surtout dictée par des considérations de politique intérieure. L’organisation cantonale permettait de satisfaire à des besoins locaux que les communes prises individuellement étaient obligées de laisser en souffrance : plusieurs lois intervenues sous la Constitution de 1795 en fournirent la preuve. Elles consacrèrent très utilement la division par canton. Ainsi, le règlement des dépenses locales et l’administration des secours publics se placèrent dans ce cadre au grand avantage des communes rurales. Mais on avait dépassé le but qu’on voulait atteindre : c’est le sort ordinaire des lois rendues sous l’empire des circonstances politiques. On avait porté atteinte à l’individualité communale ; la commune avait été engloutie dans le canton, et cependant elle a son existence propre, son état civil, ses intérêts distincts qui ne pouvaient être confondus sans blesser de justes susceptibilités, sans froisser de légitimes sentiments. Ainsi quand le consulat, préludant aux grandes destructions politiques de l’Empire voulut abolir la liberté communale, il attacha une sorte de popularité aux lois par lesquelles il supprima l’élection des officiers municipaux, en rétablissant toutes les communes que la loi de 1789 avait constituées, et en supprimant le canton comme base de l’administration communale. Ainsi le despotisme et la démagogie recouraient au même instrument pour un but opposé, et tous deux maintenaient la dissémination du pouvoir municipal, l’un pour l’anéantir et l’autre pour exagérer sa force. Sous l’Empire, on n’eut pas occasion de regretter la suppression des cantons et le rétablissement des 38 000 communes : la bonne distribution des pouvoirs intéresse surtout les époques et les lois de liberté. Dans les temps de servitude qu’importe que l’autorité soit distribuée avec plus ou moins de sagesse ? Le rétablissement des municipalités de 1789 n’était qu’un mensonge : il n’y avait plus de pouvoir municipal. Les cadres avaient reparu ; mais plus de conseils élus, plus d’attributions propres : l’autorité s’était concentrée tout entière entre les mains de l’homme qui administrait la France par ses préfets, et dont la volonté pénétrait seule sur tous les points de l’Empire.

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Avec la Restauration reparut le besoin de rendre aux communes quelque liberté d’action ; tout ce qui fut tenté dans ce but reproduisit la difficulté qu’offrait toujours la trop grande division du cadre communal. En 1828, la loi départementale devint l’occasion d’un débat sur l’utilité des arrondissements. Leur suppression fut prononcée par un vote de cette Chambre : nous savons que des motifs politiques déterminèrent principalement ce vote ; mais il est permis de penser que le besoin reconnu d’une nouvelle organisation du territoire, pour l’administration des communes, ne fut pas non plus complètement étranger à la résolution de la Chambre ; et il est certain que cette considération avait été invoquée. La discussion de la loi d’organisation départementale, en 1833, souleva la même difficulté. Elle fût controversée avec force et habileté ; des administrateurs exercés invoquèrent les résultats de leur expérience pratique : ils demandaient l’abolition de la division par arrondissement. La question, appuyée sur des arguments puissants, était mal posée dans ses termes. L’arrondissement a son utilité ; l’agent qui l’administre au nom du préfet, est un instrument énergique et efficace du pouvoir central ; on ne lui substituait rien ; on tentait de détruire sans réédifier : une telle proposition ne pouvait obtenir l’aveu de la Chambre, aussi fut-elle rejetée. C’est dans la loi d’organisation municipale qu’il eût été nécessaire d’examiner sérieusement si la multiplicité des communes n’était pas un obstacle à leur bonne administration. On ne le fit pas, et il est facile de concevoir cet oubli dans un débat où il n’était pas question des attributions ; lorsqu’elles furent mises en discussion, toutes les difficultés reparurent : nous avons déjà dit que la commission de 1833 les entrevit, et tenta de les résoudre par la distinction des communes en deux classes. (…) Les communes avec leur organisation actuelle sont reconnues par la loi du 21 mars 1831, les arrondissements par celle du 22 juin 1833 (…). (…) Quoique les arrondissements aient été qualifiés de communaux par la loi de l’an VIII, ils n’ont, à vrai dire, aucun caractère communal. Ils occupent, en moyenne, un territoire de soixante-quinze lieues, et, sur cette surface, le caractère communal disparaît ; ce caractère ne s’étend pas à de telles distances : il résulte de rapports et d’intérêts plus étroits, de rapprochements plus habituels, et il ne se trouve que dans le cercle où les citoyens peuvent se rencontrer, se prêter un secours mutuel, et trouver appui et concours dans les actes ordinaires de la vie publique. L’expérience a prouvé que l’arrondissement n’était pas en état de produire ce résultat : il n’a subsisté que comme un moyen d’action pour le gouvernement, comme un des échelons employés pour la transmission de ses ordres ; il n’est pas devenu la base de l’administration communale. Les communes populeuses se suffisent à elles-mêmes ; la plupart sont déjà les chefs-lieux des arrondissements, et jouissent à ce titre des 48

facilités attachées à la présence des agents de l’administration : elles renferment dans leur sein des hommes capables et dévoués ; elles possèdent des ressources en biens, en revenus, qui leur permettent de répondre aux besoins du service public. Mais au-dessous d’elles les communes rurales pauvres, couvertes de peu d’habitations, dénuées des ressources les plus indispensables sont presque toutes dépourvues des lumières, de l’instruction, des secours et des établissements qui assureraient le bien-être de leurs habitants ; elles sont frappées d’une espèce d’interdit qui ne s’applique, il est vrai, sur chaque point, qu’à un petit nombre d’individus, mais qui, dans son ensemble, atteint une partie notable de la nation. Ainsi l’arrondissement est trop étendu ; la plupart des communes ne le sont pas assez ; la vie communale ne peut embrasser les limites de l’un, elle est trop à l’étroit dans celles des autres. L’organisation française offre à cet égard une lacune réelle ; c’est cette lacune qu’il faut combler. Consultons l’expérience ; elle est le meilleur guide du législateur : elle indique toujours à la fois et les vices des lois, et les moyens d’y porter remède. C’est aux besoins des communes rurales qu’il faut pourvoir : ces besoins ont déjà dû se faire jour ; recherchons comment ils ont été satisfaits. La justice était trop éloignée au chef-lieu de l’arrondissement, elle devait être rapprochée des citoyens. Le culte ne pouvait se renfermer dans les villes ; sa hiérarchie devait s’étendre aux communes rurales. Pour l’instruction primaire, pour le recrutement, pour le cadastre, pour la garde nationale, pour la révision des listes électorales, il fallait sortir du chef-lieu d’arrondissement, et l’on ne pouvait éparpiller l’action entre toutes les communes. Qu’est-il arrivé ? La justice, le culte, l’instruction primaire, la garde nationale, les listes du recrutement et des assemblées électorales, le cadastre, ont été soumis à une organisation spéciale. Chaque commune rurale ne pouvant à elle seule fournir les instruments dont l’autorité avait besoin, plusieurs ont été groupées ensemble, pour présenter, à l’aide de leur réunion, les facilités qu’elles étaient hors d’état de procurer individuellement : le canton, admis en l’an III comme seule division communale, s’est présenté de nouveau pour servir de centre à ces intérêts collectifs spéciaux : il s’offrait naturellement comme remplissant l’espace laissé vacant entre l’arrondissement et la commune. Le canton est la division intermédiaire où les communes rurales peuvent trouver appuis et secours : il occupe une surface restreinte, il s’étend sur un territoire que les citoyens connaissent, où des rapports habituels les réunissent ; il s’offre comme suppléant à l’insuffisance de la commune rurale isolée, sans avoir l’étendue trop considérable de l’arrondissement. 49

Ce n’est pas ici une fiction légale, une de ces créations imaginaires que des législateurs imposent à une nation, et contre lesquelles l’application proteste. Il est curieux d’observer à la fois le sort des arrondissements et celui des cantons, depuis que les uns sont entrés dans la division administrative du territoire, et que les autres en ont été effacés. L’arrondissement n’a pu recevoir d’attribution réelle ; toutes les fois qu’il s’est agi de le constituer on a fait de vains efforts pour créer des fonctions aux autorités qui y avaient été placées : on n’a pu y parvenir. Le canton, au contraire, a vu dans toutes les occasions ses attributions se multiplier et son rôle devenir plus important. Le fait est ainsi venu démentir les prévisions du législateur. Ce n’est pas seulement par des dispositions de lois, que l’importance du canton et sa vie réelle ont été constatées, elles l’ont encore été par les faits en dehors de la législation. Sous la Constitution de 1795, les bureaux de bienfaisance avaient été organisés par canton : (…) dans d’autres les bans de vendanges, les mesures relatives au ratelage, au chaumage, et à d’autres usages ruraux sont pris par canton ; le canton est plus fort que la loi, il domine l’administration dans ces actes. L’arrondissement et la commune ont-ils pu au moins faire face aux grandes crises que nous avons traversées ? Nullement. Quand le pays a été en proie à de cruelles calamités, quand l’invasion, le plus détestable de tous les fléaux, a souillé le sol national, quand la rareté des subsistances a livré les fermes à toutes les exigences d’une mendicité famélique, d’où sont venus les secours ? L’administration centrale, avec ses moyens réguliers et habituels, est restée au-dessous des circonstances. Les populations rurales se sont spontanément organisées par canton : c’est le canton qui a fait face aux réquisitions de l’étranger et contenu ses violences ; c’est le canton qui a régularisé les secours accordés à la faim, qui a permis de faire la part du malheur véritable et de résister aux passions malfaisantes qui se couvraient de son manteau. C’en est assez pour justifier la nécessité d’une organisation cantonale, et votre commission ne pouvait résister à ces démonstrations concluantes : s’il eût été nécessaire de les compléter, notre travail nous eût fourni de nouveaux arguments. En plusieurs circonstances la force des choses nous a conduits à regretter la division cantonale ; cette division admise eût pu modifier nos opinions ; nous en citerons quelques exemples. Nous avons dû reconnaître aux maires le droit de faire des arrêtés ; nous prouverons plus tard que c’est une attribution propre au pouvoir municipal, une attribution qu’il exerce depuis qu’il existe un pouvoir municipal. Il nous était impossible de l’en dépouiller ; cependant, nous l’avouerons sincèrement, il nous eût paru préférable que ce droit fût exercé au canton où plus de lumières se seraient trouvées réunies, où l’administration supérieure aurait eu moins souvent à user du pouvoir 50

réformateur dont nous l’avons armée. L’organisation des gardes-champêtres laisse à désirer : ces agents de l’autorité sont nombreux ; répartis sur tout le territoire, ils composent une force imposante ; c’est l’armée sédentaire de la propriété et de l’ordre intérieur : mais cette force est perdue, cette armée n’a pas de chefs : elle est dispersée dans chaque commune, sans cohésion, sans lien d’association, elle dépend trop étroitement ou des maires, ou des conseils municipaux : nous avons dû cependant conserver cette organisation : avec le canton, nous eussions fait des gardes-champêtres une association de police municipale qui eût profité à tous ; qui, réunie sous un chef commun, aurait pu se porter partout où le danger aurait réclamé sa présence ; qui aurait échappé aux influences locales ; pour laquelle l’importance relative des diverses communes et des salaires aurait pu devenir la base d’une hiérarchie, instrument de récompense et de punition, propre à assurer le dévouement en frappant l’incurie. Nous avons dû renoncer à ces améliorations. Nous imposons à chaque commune des dépenses qui seraient moins pesantes et plus utiles réparties sur tout le canton. Le Bulletin des lois dont elles sont les abonnées nécessaires, se perd dans chaque mairie ; reçu au chef-lieu seulement, il irait s’y placer dans la bibliothèque cantonale à côté des circulaires administratives, du Mémorial de la préfecture, des recueils d’instructions, dont l’étude formerait des hommes capables de comprendre les principes généraux du droit et de gérer les affaires publiques. Il nous faut renoncer à d’autres dépenses dont le pays tout entier profiterait : la bienfaisance pourrait trouver au canton des établissements publics ; la prévoyance des caisse d’épargne ; les incendies des secours efficaces et rapides : les fléaux calamiteux des remèdes assurés qui détrôneraient le charlatanisme. La dépense équitablement distribuée serait facilement supportée, et cette souscription générale des communes constituerait un bienfait pour l’humanité, un allègement pour le malheur, une grande amélioration dans la condition des classes peu aisées. Pour préparer une organisation dont les avantages nous paraissent démontrés, nous avons introduit dans la loi une disposition qui prendra place au titre IV, avec celles qui sont relatives aux travaux et aux biens qui intéressent plusieurs communes : elle prescrit une réunion annuelle au cheflieu de tous les maires des diverses communes d’un même canton. Cette assemblée aura un président désigné par le sous-préfet, s’il ne la préside pas lui-même. Elle sera chargée de donner son avis sur les intérêts communs du canton, et exercera les diverses attributions qui lui seront conférées par les lois. Cette organisation est simple et ne peut donner aucun ombrage. L’Administration y recourra toutes les fois que les intérêts du canton le réclameront, et il y a lieu d’espérer qu’elle en sentira souvent le besoin. Nous pensons qu’avec le temps, des attributions nombreuses viendront elles51