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Gouverner administrer révolutionnairement : le comité de salut public

De
734 pages
Le comité de salut public se présente comme la commission de la Convention nationale ayant pris en charge, du 6 avril 1793 au 4 brumaire an IV, la surveillance, le contrôle et la direction des fonctions gouvernementales et administratives tout en ayant exercé une dictature soutenue par la Terreur. Cette étude explique comment le Comité, initialement conçu comme simple instrument de la Convention, est devenu le principal sujet actif du Gouvernement révolutionnaire.
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Raphaël Matta-DuvignauGouverner,
administrer révolutionnairement :
le comité de salut public
(6 avril 1793 - 4 brumaire an IV)
Gouverner,
Institution d’exception, extraordinaire et provisoire, le omité de salut c
public se présente comme la commission de la Convention nationale administrer révolutionnairement : ayant pris en charge, du 6 avril 1793 au 4 brumaire an IV, dans un
contexte d’état d’exception, la surveillance, le contrôle et la direction le comité de salut publicdes fonctions gouvernementales et administratives tout en ayant exercé
une dictature idéologique, politique et administrative soutenue par la
Terreur. La présente recherche, basée sur l’exploitation des archives du
(6 avril 1793 - 4 brumaire an IV) Comité, met en lumière la façon dont celui-ci a progressivement instauré,
à son proft exclusif, une centralisation politique et administrative pour,
in ne , embrasser la quasi-totalité de l’intervention étatique. Cette étude
permet en défnitive d’expliquer comment le Comité, initialement conçu
comme un simple instrument de la Convention, est devenu, au terme d’un
processus de construction d’un pouvoir autonome, le principal sujet actif
du Gouvernement révolutionnaire.
Préface de Vida AZIMIRaphaël Matta-Duvignau est docteur en droit de l’Université
Panthéon-Assas (Paris II) rattaché au CERSA-CNRS et également
chargé d’enseignements en droit public dans plusieurs établissements
d’enseignement supérieur.
ISBN : 978-2-336-29065-2
59 e
f
LOGIQUES
JURIDIQUES
Gouverner,
administrer révolutionnairement :
Raphaël Matta-Duvignau
le comité de salut public
(6 avril 1793 - 4 brumaire an IV)





Gouverner, administrer
révolutionnairement :
Le comité de salut public
(6 avril 1793 - 4 brumaire an IV)

Logiques Juridiques
Collection dirigée par Gérard Marcou

Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de
rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de
sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de
juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur
le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes
notamment.
Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus
souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des
matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages
juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et
ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A
l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions
L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant
aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe
avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des
recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme
son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutions

Wafa TAMZINI, Recherches sur la Doctrine de l’administration,
2013.
Khédija BEN DAHMEN, Interactions du droit international et du
droit de l’union européenne, 2013.
Andy HYEANS, La douane au coeur de la stratégie Internationale
des entreprises, 2012.
Alberto LUCARELLI et Michel VERPEAUX, Régionalisme italien et
régionalisme français, 2012.
Manuel GROS, Droit administratif. L’angle jurisprudentiel,
e4 édition, 2012.
Amélie NIEMIEC-GOMBERT, Le rôle du département dans
l’adoption, 2012.
eMichel LASCOMBE, Le Droit constitutionnel de la V République,
douzième édition, 2012.
Pierre LISE et Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, Outre-mer et
devis républicaine, 2012.
Ruth DIJOUX, La contractualisation des droits fondamentaux, 2012.
Didier DESTOUCHES, L’administration du territoire en Guadeloupe
edepuis le XVIII siècle, 2012.

Raphaël MATTA-DUVIGNAU







GOUVERNER, ADMINISTRER
RÉVOLUTIONNAIREMENT :
LE COMITÉ DE SALUT PUBLIC
(6 avril 1793 - 4 brumaire an IV)




Préface de Vida AZIMI
Directrice de recherches au CERSA-CNRS






Ouvrage honoré d’une mention
de l’Université Panthéon-Assas (Paris II)






L’Harmattan




































© L’Harmattan, 2013
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-336-29065-2
EAN : 9782336290652
REMERCIEMENTS
L’ouvrage ici présenté est le fruit d’une thèse de doctorat en droit soutenue à
l’Université Panthéon-Assas (Paris II) le 10 décembre 2010. Outre Mme Vida Azimi,
Directrice de recherche, le jury comprenait les Professeurs Jacques Chevallier
(président), Pierre Bodineau et Grégoire Bigot (rapporteurs), Pierre Avril et Guillaume
Bernard (suffragants). Cette thèse aura réclamé près de cinq années d’efforts ; on aura
tenté depuis d’en atténuer les faiblesses et d’en combler les lacunes les plus criantes.
Ma reconnaissance va naturellement à Mme Vida Azimi. Il y a maintenant cinq ans,
elle n’a pas hésité à me proposer ce sujet de thèse. Malgré l’ampleur de la tâche, elle a
su m’encourager dans cette entreprise d’immersion dans les archives. Je la remercie de
m’avoir permis de suivre le quotidien agité mais ô combien passionnant de Maximilien,
Louis-Antoine, Lazare, Robert, Claude-Antoine et de tous les autres et d’avoir dirigé
cette thèse avec compréhension et patience. Ses conseils ont été précieux et j’espère lui
rendre, au travers de ce travail, la confiance dont elle a su m’investir.
Je n’oublie pas que ce doctorat a été facilité par l’attribution d’une allocation de
recherche, relayée par un poste d’attaché temporaire d’enseignement et de recherche.
J’en sais gré à la République, que le Comité de Salut public a contribué à fonder, et je
remercie l’Université Panthéon-Assas (Paris II).
Je tiens également à remercier les professeurs et enseignants que j’ai eu le privilège
de rencontrer durant mon parcours universitaire et plus particulièrement au cours de
l’année de mon troisième cycle. Ils ont su me transmettre la passion de l’enseignement
et de la recherche et me guider dans cette voie doctorale.
Saint-Just affirme que tout homme est tenu de déclarer dans le temple quels sont ses
amis. Ma gratitude s’adresse alors à Benoît et Mélisande pour leurs encouragements,
pour leur disponibilité à l’occasion du lourd travail de relecture et pour leur indéfectible
bon sens qui s’est avéré être une arme redoutable lors d’échanges plus qu’enrichissants.
Je les remercie du fond du cœur.
Mes remerciements seraient dénués de sens sans l’assurance de ma profonde
gratitude à mes parents et à ma famille la plus proche, sans qui ce travail n’aurait pu
exister, à tous égards. J’ai une pensée particulière pour mon grand-père, dont le
souvenir a toujours constitué une source profonde de motivation. C’est pourquoi, plutôt
que de tenter vainement de leur dire ma reconnaissance, je préfère leur dédier cette
thèse. Qu’elle soit le témoignage de ce que je leur dois.
Alexandra a sans doute le mérite le plus grand, pour sa patience extrême, mise à
rude épreuve, pour son soutien indéfectible dans les moments les plus délicats, pour ses
corrections exigeantes et toujours pertinentes à l’occasion de la relecture de cette thèse.
Pour avoir su m’entourer d’une générosité et d’un amour inépuisables dans les affres de
la rédaction, je lui en serai éternellement reconnaissant.
À tous, Salut et Fraternité.
SOMMAIRE

INTRODUCTION GÉNÉRALE 19

PREMIÈRE PARTIE
Le Comité de Salut public : clef de voûte et institution centrale du gouvernement
révolutionnaire 47
Chapitre 1 - L’instrument du Gouvernement révolutionnaire 49
Chapitre 2 – Les membres du Comité de Salut public 97
Chapitre 3 - L’émergence d’une fonction gouvernementale 135

DEUXIÈME PARTIE
Le Comité de Salut public : une « machine administrative » 195
Chapitre 1 - L’infrastructure administrative 197
Chapitre 2 - Les méthodes de travail 239
Chapitre 3 - Le personnel administratif 279

TROISIÈME PARTIE
L’action centralisatrice du Comité de Salut public 367
Chapitre 1 - L’emprise sur la fonction administrative 369
Chapitre 2 – La détermination et la conduite des grands programmes nationaux 431
Chapitre 3 - La mainmise sur la carrière des agents publics 499
CONCLUSION GÉNÉRALE 545

Annexes 557
Sources et ouvrages à caractère de source 677
Bibliographie générale 695
Table des matières 717

PRÉFACE
L’histoire d’une thèse est celle d’une recherche assidue et patiente, d’indications et
de conseils échangés, enfin d’une élaboration réussie. Elle est aussi avant tout celle d’un
lien de confiance et de vigilance tissé au fil du temps. En l’occurrence, la confiance
relevait d’une double inconscience avec le risque réel d’une totale méprise. Le sujet
m’était particulièrement cher et à l’époque où je travaillais sur les archives
révolutionnaires notamment sur celles des comités des assemblées, je souhaitais moi-
même m’y atteler. Lorsque Raphaël Matta-Duvignau me sollicita pour diriger sa thèse
et m’interrogea sur la voie à suivre, je lui proposai sans réfléchir, le Comité de salut
public perçu comme machine d’administration et de gouvernement, oubliant dans mon
élan que le brillant jeune homme, major de sa promotion de DEA de science
administrative (2005) et bientôt allocataire de recherche de l’université Paris II, n’avait
jamais touché aux archives de sa vie. Sa capacité à entreprendre pareil travail était en
jeu et le sujet n’était pas sans péril. C’était sans compter sur sa persévérance et le
bonheur qu’il allait y trouver en se découvrant historien du droit, ce qu’on ressent bien à
la lecture de son texte. Les cinq années qui suivirent furent couronnées de succès par la
soutenance brillante de sa thèse (décembre 2010), suivie de sa qualification comme
maître de conférences de droit public. L’improbable pari était gagné et ma confiance
tout comme son audace récompensées.
Avec l’âme d’un bénédictin et l’amour de l’ouvrage d’un artisan, Raphaël Matta-
Duvignau procéda à l’exploitation systématique des archives du Comité de salut public
(CSP), soit le dépouillement de plus de 500 cartons et registres rien que pour le Comité,
d’autres séries d’archives, et à la consultation d’une imposante bibliographie complète
mais non pléthorique. Rien qu’à ce titre, le travail est inégalé et impressionnant. Il
comble une vraie lacune. Certes, les travaux sur le CSP foisonnent mais il n’existe
aucune étude exhaustive et totalement centrée sur ce « monstre » politique et
administratif, ni du côté des historiens de la Révolution française ni de celui des
publicistes des facultés de droit. Le sujet se justifie en outre pleinement, car à rebours de
l’historiographie ancienne, Raphaël Matta-Duvignau étend ses investigations à toute la
période d’existence du Comité, au-delà de Thermidor, présentant ainsi de façon très
riche sur le plan institutionnel, la réaction thermidorienne, traditionnellement négligée, à
la Terreur jacobine. Enfin, le point de vue de la thèse, portant sur un Comité à la fois
machine politique et administrative, est pleinement novateur ; il fait éclater la
distinction classique entre gouvernement et administration, situant le pouvoir du comité
dans un cadre autonome et dictatorial original. Le Comité de salut public a combiné la
figure du dictateur et du législateur. Il peut être crédité d’actions positives dans
plusieurs domaines (assistance, secours, instruction, souci de l’exécution et de
l’interprétation de la loi etc.). Création unique en son genre et dans ses initiatives, le
CSP inaugure une généalogie longue dans laquelle se placeront, par la suite, tous les
comités révolutionnaires. Le mérite de Raphaël Matta-Duvignau est encore d’essayer
d’échapper à la polémique suscitée par un organisme « terroriste » pour les uns, lavé de
ses « péchés » et innocenté par la loi du salut public pour d’autres, par ce « salus populi
suprema lex esto » (Cicéron), cette loi suprême seule apte à sauver la patrie en danger.
L’auteur se défend de tout parti-pris idéologique, même si ici ou là, son enthousiasme
entraîne sa plume.
9 L’apport de la thèse réside dans l’approche interdisciplinaire adoptée, à
l’intersection de l’histoire, du droit (c’est une thèse de droit public forte de pertinentes
analyses juridiques notamment sur les pouvoirs du Comité, les moyens de surveillance
etc.), de la science politique (cf. la Ière partie, la composition collégiale de façade,
l’équilibre des pouvoirs) et de la science administrative (Voir l’excellente IIème partie).
Les différents éclairages s’harmonisent parfaitement dans le texte dont le jury a
hautement loué les qualités formelles de clarté, de l’effort de synthèse et de mise en
ordre d’un matériau gigantesque. Le manuscrit d’origine comptait 629 pages et un
volume d’annexes. La prolixité est un travers commun aux jeunes chercheurs dans leur
premier travail d’importance. Raphaël Matta-Duvignau aurait voulu nous livrer tout son
trésor de renseignements. Il a mûri et appris que bien dire n’est pas forcément tout dire.
Le texte destiné à la publication montre qu’il a su s’imposer un effort de concision dont
on doit le féliciter.
Le plan s’articule en trois parties : 1- Le Comité de salut public, clé de voûte du
gouvernement révolutionnaire ; 2- le Comité, une machine administrative ; 3- l’action
centralisatrice du Comité. De l’avis unanime du jury, la seconde partie consacrée à la
bureaucratie du CSP, la plus neuve et réussie, dépasse tous les travaux antérieurs en
particulier ceux de Clive Church et fera désormais référence. On y voit vivre le Comité
et pour la première fois toute la structure administrative du gouvernement
révolutionnaire (géographie, méthodes de travail etc.) est révélée. Elle atteste
l’installation d’un Etat administratif servant de modèle aux régimes à venir. Dans la
même ligne, le chapitre III de la IIIème partie sur la carrière des agents publics est inédit
et très novateur, enrichissant de la sorte l’histoire de la fonction publique en France. La
Ière et la IIIème parties relèvent davantage d’une synthèse d’éléments connus, mais
complétés par de nouvelles informations tirées des archives. Dans un travail aussi
« définitif », sur le CSP, l’auteur n’aurait pu en faire l’économie. D’ailleurs un des
risques du sujet tenait à l’existence d’une littérature considérable dont Raphaël Matta-
Duvignau a su se servir habilement dans une mise en perspective originale et
personnelle. Du point de vue juridique, l’auteur a su intelligemment se pencher sur les
institutions et leurs réalités avant toute théorisation. On voit, sous sa plume, des
hommes politiques confrontés aux exigences de l’action, montrant que le gouvernement
ne se réduit pas à de grandes décisions stratégiques. Les nécessités de l’action rendent
caduques et incompatibles les principes de la séparation des pouvoirs. Très finement,
Raphaël Matta-Duvignau tente de raisonner, sans préjugé, sur le CSP et le
gouvernement révolutionnaire, tous deux situés dans un espace-temps sans précédent ni
équivalent où sauver la patrie impose une dictature, où « la société suspend les droits
civiques et chaque homme renonce à tout autre soin que celui de la défense commune »
(Barère). Le temps du Comité n’est pas celui d’une institution administrative ou d’un
gouvernement ordinaires. Le temps de la révolution n’est pas celle de l’institution. Et
l’auteur de s’appuyer sur la réflexion philosophique de Guy Thuillier sur
l’administration : « L’immédiat et l’avenir n’ont pas la même tonalité : il y a le temps
impératif et le temps dilatoire ». La nécessaire sauvegarde de l’État dicte aux acteurs
politiques l’urgence et l’immédiateté de l’action. Elle demande aussi une concentration
extrême de tous les pouvoirs de l’État entre les mains d’un Comité qui a reçu de la
Convention nationale un blanc-seing pour user de « tous les moyens propres à défendre
la République de ses ennemis intérieurs et extérieurs ». Avec un domaine d’action
« quasi illimité », un « pouvoir juridique unilatéral exorbitant », le Comité de salut
10 public donne dans l’exaltation exacerbée et héroïque du volontarisme politique. On a
écrit à son propos : « il veut et les illustres maréchaux de la coalition dont les exploits
résonnent dans l’Europe entière sont battus par des généraux conscrits, hier simples
sergents ; il veut et trois cent mille paysans s’enrôlent ; il veut, et le pays à bout de
souffle, reprend haleine et enfante quatorze armées » (J. Castelnau, cité par l’auteur).
Cette énergie extraordinaire commence à fléchir au bout des 26 mois de vie du Comité,
face à l’apaisement institutionnel souhaité par le Directoire, et finit par s’épuiser le 18
Brumaire, annonciateur de la fin du cycle révolutionnaire désormais fixé à ses principes.
En utilisant avec intelligence sa montagne de connaissances archivistiques, Raphaël
Matta-Duvignau a su surmonter les difficultés relatives à l’appréciation raisonnée des
faits, gestes et protagonistes d’une pareille période.
Chose rare, l’auteur sent le pouls de l’époque et de ses hommes, et partage sa
perception avec le lecteur. L’on peut certes sourire à sa familiarité affichée avec
« Maximilien, Louis-Antoine, Lazare etc. » dont il a suivi le « quotidien agité » (cf.
Remerciements). Mais comme le disait un des plus beaux esprits du XVIIIème siècle, le
Prince de Ligne : « L’enthousiasme est le plus beau des défauts, il vaut mieux avoir tort
ainsi qu’avoir raison autrement ».


Vida AZIMI
Directrice de recherches au CERSA-CNRS-Paris II
11 CONVENTIONS DE RÉDACTION ET
ABRÉVIATIONS
Conventions de rédaction
Les dates correspondent au calendrier en vigueur : elles suivent d’abord le
calendrier grégorien, puis le calendrier révolutionnaire républicain à partir de brumaire
an II (octobre 1793). Certaines dates importantes (décrets et arrêtés majeurs) seront
précisées, lors de leur première citation, selon les deux calendriers.
L'orthographe et la grammaire sont actualisées.
Les décrets de la Convention nationale sont toujours référencés par rapport aux tomes
èredes Archives parlementaires, 1 série ou à ceux des Procès-verbaux de la Convention.
Les décrets les plus importants sont retranscrits en Annexes.
èreLes discours sont référencés par défaut par rapport aux Archives parlementaires, 1
série. Les principales interventions de Robespierre et Saint-Just sont, le plus souvent,
référencées par rapport aux recueils de leurs œuvres.
Les actes du Comité de Salut public sont référencés, par défaut, par rapport aux
Archives originales (A.N., AF II). Ils peuvent être référencés le cas échéant par rapport
au Recueil des actes du Comité salut public.
Les éléments soulignés des citations reproduites le sont de notre propre fait. Nous
préciserons lorsque le texte original est souligné.
Les éléments en caractère gras sont de notre propre fait.
Pour certaines références récurrentes, nous nous réservons le droit d’abréger les
titres des ouvrages et travaux pour les occurrences suivant la première référence.
Le signe « … » signifie que l’écriture manuscrite n’a pas pu être déchiffrée sur le
document original.
Les renvois aux annexes se feront sur le modèle suivant : Annexes (IV.19). Cf. Table
des Annexes.


Principales abréviations employées
Institutions révolutionnaires
A.n.c., Assemblée nationale constituante
C.i.p., Comité d'Instruction publique
C.s.p., Comité de Salut public
C.s.g., Comité de Sûreté générale
C.o.m.a.t., Commission de l'organisation et du mouvement des armées de terre
C.e.p., Conseil exécutif provisoire
Conv. nat., Convention nationale
R.m., Représentant en mission

Sources, ouvrages et ouvrages à caractère de sources
A.H.R.F., Annales historiques de la Révolution française
A.J.D.A., Actualité juridique du droit administratif
A.N., Archives nationales
ère èreA.P., 1 série, Archives Parlementaires, 1 série
13 D.D.H.C., Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen
J.E.V., Jahrbuch für europäische Verwaltungsgeschichte
Le Moniteur, La Gazette nationale ou le Moniteur universel
M.S.H.D.B, Mémoires de la société pour l’histoire du droit et des institutions des
anciens pays bourguignons, comtois, et romand
P.v.c., Procès-verbaux de la Convention
Rev.adm., Revue administrative
R.a.C.s.p., Recueil des actes du Comité de Salut public
R.D.P., Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger
R.F.D. const., Revue française de droit constitutionnel
R. hist. drt., Revue d’histoire du droit
R.H., Revue historique
R.H.D., Revue historique du droit français et étranger


Références, notes, divers
A.N., AF II, Archives nationales, sous série AF II.
Art., Article
dir., Sous la direction de (ouvrages collectifs)
éd., Edition
l., Livres (monnaie)
n°, Numéro
p., Page ou plaquette (après la mention A.N., AF II)
t., Tome


14 TABLEAU DE CONVERSION - CALENDRIER
RÉPUBLICAIN N RSION - CA
N
Dès le lendemain de la prise de la Bastille, l’usage était apparu d’appeler 1789 « l’an
I de (l’ère de) la Liberté » ; les mois et les jours étaient restés les mêmes. En l’an IV de
Dès le lendemain de la prise de la Bastille, l’usage était apparu d’appeler 1789 « l’an l’ère de la liberté, le 22 septembre 1792, la Convention nationale décréta que « Tous les l’22 septembre 1792, la Convention nationale décréta que « Tous les
I de (l’ère de) la Liberté » ; les mois et les jours étaient restés les mêmes. En l’an IV de actes publics sont désormais datés à partir de l'an I de la République ». Après certains actes publics sont désormais datés à partir de l'République ». Après
l’22 septembre 1792, la Convention nationale décréta que « Tous les ajustements, il entre en vigueur à partir du lendemain du décret de la Convention
actes publics sont désormais dRépublique ». Après certains nationale du 14 vendémiaire an II (5 octobre 1793). Le projet définitif est adopté le 24
ajustements, il entre en v du lendemain du décret de la Convention
octobre 1793, avec effet immédiat pour les usages civils ; le début de la nouvelle ère est nationale du 14 vendémiaire bre 1793). Le projet définopté le 24
fixé au 22 septembre 1792, jour de la proclamation de la République, qui devient ainsi octobre 1793, avec effet immér les usages civils ; le début de la nouvelle ère est ererle 1 vendémiaire an I. le 1 vendém fixé au 22 septembre 1792, jour de la proclamation de la République, qui devient ainsi
er le 1 vendém
MOIS RÉPUBLICAINS AN II (1793-1794) AN III (1794-1795) AN IV (1795-1796) 796)
MOIS RÉPUBLICAINS 793-1794) 794-1795) AN IV (1795-1796)
er 22 sept. 1793 22 sept. 1794 23 sept. 1795 1 Vendémiaire 5
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erer 15 Vendémiaire 6 oct. 1793 6 oct. 1794 7 oct. 1795 1 Brumaire 22 oct. 1793 22 oct. 1794 23 oct. 1795 1 Brumaire 22 oct. 1793 22 oct. 1794 23 oct. 1795 er1 Brumaire 22 oct. 1793 22 oct. 1794 23 oct. 1795 5 nov. 1793 5 nov. 1794 6 nov. 1795 15 B15 Brrumumaaiirree 5 nov. 1793 5 nov. 1794 6 nov. 1795
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er15 Messidor 3 juill. 1794 3 juill. 1795 3 juill. 1796 15 Messidor 3 juill. 1794 3 juill. 1795 3 juill. 1796 1 Thermidor 19 juill. 1794 19 juill. 1795 19 juill. 1796
2 août 1794 2 août 1795 2 août 1796 15 Thermidor er er 19 juill. 1794 19 juill. 1795 19 juill. 1796 1 Thermidor 1 Fructidor 18 août 18 août 1795 18 août 1796
er er er15 Thermidor 2 août 1794 2 août 1795 2 août 1796 15 Fructidor 1 sept. 17 94 1 sept. 17 95 1 sept. 17 96
er1 Fructidor 18 août 1794 18 août 1795 18 août 1796
ème er er er5 jour complémentaire 21 sept. 1794 21 sept. 1795 21 sept. 1796 1 sept. 1794 1 sept. 1795 1 sept. 1796 15 Fructidor ème6 jour complémentaire 22 sept. 1795
èmeème5 jour complémentaire 21 sept. 1794 21 sept. 1795 21 sept. 1796 5 jour complémentaire 21 sept. 1794 21 sept. 1795 21 sept. 1796
èèmeme6 jour complémentaire 22 sept. 1795

15
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15








« Il n’y a eu en France, depuis 1789, qu’un seul
véritable et énergique gouvernement. C’était le
Comité de Salut public »
Napoléon





« Ce sont des hommes décidés à faire le bonheur des autres hommes qui alimentent la
« mère coupe - toujours » et qui étanchent ainsi la soif d’invincibles dieux sanguinaires »
D. LEUWERS, « Préface », in A. FRANCE, Les Dieux ont soif,
Paris, GF Flammarion, 1989, p. 9.
INTRODUCTION GÉNÉRALE

Unité, Indivisibilité de la République. Liberté, Égalité, Fraternité, ou la mort !

1Tel est le projet politique des Montagnards . Telle est l’une des nombreuses devises,
évocatrices d’un contexte guerrier, peintes ou gravées sur la façade des maisons en
2 31793 et encore visibles sur le fronton de certaines mairies . Tel est, encore, le principe
de gouvernement d’une assemblée souveraine constituée au cours d’une période
tourmentée, alors que le pays est en proie à la guerre civile, à la destruction et à la
Terreur. Telle est, également, la maxime ornant les sceaux d’une institution
extraordinaire, au souvenir très souvent évoqué et dont le caractère effrayant exerce
toujours une sensation de vertige. Tel est, enfin, le mot d’ordre qui, alors que tout paraît
désespéré, irradie la politique de quelques citoyens, avocats de province ou officiers,
décidés, au péril de leur vie et de leur renommée, à prendre en charge les destinées de la
France.

4Le Comité de Salut public , objet de cette recherche, est créé le 6 avril 1793 et est
supprimé le 4 brumaire an IV (26 octobre 1795), date de la dissolution de la Convention
nationale et de l’entrée en vigueur de la Constitution adoptée le 5 fructidor an III (22
août 1795) qui instaure le Directoire exécutif.
Le Comité de Salut public, « quoique vanté à quelques égards, reste cependant
5
flétri en général dans l’opinion publique » . Les uns affectent de lui imputer tous les
maux, d’autres prétendent que les succès de la guerre se sont produits d’eux-mêmes par
la grande énergie de la nation et par les talents des généraux et d’autres, encore,
attribuent tous les succès à la Convention nationale. Parfois haï, souvent décrié ou au
contraire glorifié, le Comité de Salut public alimente une littérature toujours plus
foisonnante et ne cesse de nourrir de multiples fantasmes : sur ses ordres, le Tribunal
révolutionnaire envoie à l’échafaud des fournées de suspects, d’émigrés, de
prévaricateurs ou de contre-révolutionnaires. C’est la Terreur. Sur ses injonctions, la
répression de la révolte vendéenne est sanglante. Sur ses instructions, les Représentants
6en mission, ces « missionnaires de la République » , procèdent à l’établissement du
Gouvernement révolutionnaire, imposent l’idée d’une République, forcent la

1 Cf. R. DEBBASCH, Le principe révolutionnaire d’unité et d’indivisibilité de la République : essai d’histoire
politique, Aix-en-Provence, Economica, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 1988, 481 p.
2 Le 3 juillet 1793, le directoire du département de Paris invite les habitants à inscrire sur leurs façades ces
mots : « Unité, indivisibilité de la République. Liberté, Égalité, Fraternité, ou la mort ». Les habitants des
autres villes ont rapidement imité les Parisiens.
3 Celui de la ville de Troyes est encore intact.
4 Les abréviations « Le Comité » ou « Le C.s.p. » pourront être utilisées par la suite.
5 G. BOUCHARD, Un organisateur de la victoire, Prieur de la Côte d’Or, membre du Comité de Salut
public, Paris, Librairie historique R. Clavreuil, 1946, p. 433.
6 Selon le mot de M. BIARD, Un organisateur de la victoire, Prieur de la Côte d’Or, membre du Comité de
Salut public, Paris, CTHS, 2002, 623 p.
19 régénération des individus et de la Cité et châtient les soulèvements dans les provinces.
C’est la dictature. Sous son impulsion, enfin, l’Europe coalisée est repoussée. C’est la
guerre. Rappelons, aussi, la terrible opposition entre Danton et Robespierre, les deux
principaux maîtres du Comité, ces deux hommes d’État, un temps alliés, longtemps
ennemis, tous deux brutalement sanctionnés.

Au moment où le Comité de Salut public est créé, au printemps 1793, la France
révolutionnaire et le pouvoir politique qui la dirige se trouvent dans une situation
intenable. Sur le plan militaire et diplomatique, la Nation est cernée par l’Europe
entière. Plusieurs ennemis se trouvent sur chacune des frontières : l’Autriche et la
Hollande sont sur l’Escaut, la Prusse sur le Rhin, l’Italie aux Alpes, l’Espagne aux
Pyrénées et l’Angleterre sur l’océan. Les soldats de la coalition, entretenus par
l’Angleterre, s’avancent. L’ennemi, après s’être emparé de Valenciennes, pénètre à
Péronne et établit un camp près de Saint-Quentin. La route de Paris est grande ouverte
et soixante départements sont menacés d’invasion ou de guerre civile. Les déconvenues
militaires s’accumulent : au Nord, le général Dumouriez trahit et fait perdre la
Belgique ; à l’Est, Custine capitule et la barrière du Rhin est ouverte. La Révolution est
également en proie aux ennemis de l’intérieur : la Vendée se révolte et entraîne dans son
sillage Lyon, Toulon ainsi que d’autres provinces. Une sorte d’alliance de fait entre les
royalistes et les opposants à la Convention est conclue : sabotages, corruptions, révoltes
et paralysies de l’action publique affaiblissent l’autorité du gouvernement. Le fanatisme
dévot et le fanatisme politique s’unissent pour combattre l’état nouveau, ici les armes à
la main, là par des intrigues et des conspirations. Le pays affronte également une grave
7
crise économique et doit faire face à l’inefficacité absolue des services
d’approvisionnement en vivres et en fournitures, tant pour la population que pour les
armées. En somme, l’existence même de la France est en jeu : « sa condamnation,
8prononcée au tribunal des rois, allait être exécutée par d’innombrables baïonnettes » .
La Convention nationale, assemblée constituante appelée des vœux de la
représentation nationale le 10 août 1792, n’ignore pas que les frontières sont forcées et
que les provinces restées fidèles à la monarchie s’embrasent. Mais la Convention déçoit
et montre, jour après jour, ses faiblesses chroniques : en son sein, les séances sont « sans
9
grandeur, souvent même sans dignité » ; dans ses bureaux ou dans ses comités,
« personne ne travaille », dans l’enceinte même de l’assemblée, « des délégations de
patriotes venus de l’extérieur interrompent les débats pour d’invraisemblables
10motifs » . Souveraine, omnipotente et instaurant un régime dictatorial, elle ne sait -
peut ? - ni agir, ni vouloir, ni se faire respecter.

Avec la création du Comité de Salut public, la Nation se dote d’un véritable
maître : la République dispose dorénavant d’un authentique gouvernement

7 La crise de l’assignat est accentuée par la spéculation. En outre, les intempéries de l’été 1788 entraînèrent
dans tout le pays de très mauvaises récoltes, causant ainsi la montée les prix. Cette situation critique se
prolonge jusqu’en 1793. Cf. J. GODECHOT ET S. MONCASSIN, Démographie et subsistances en
Languedoc (du XVIIIe au début du XIXe siècle), Paris, Imprimerie nationale, 1965, p. 31.
8 er H. CARNOT, Mémoires sur Lazare Carnot (1753-1823), nouv. éd., Paris, Hachette, 1907, t. 1 , p. 355.
9 J. CASTELNAU, Le Comité de Salut public. 1793-1794, Paris, Librairie Hachette, 1941, p. 15.
10 Idem, p. 16.
20 11capable de gouverner. Créé pour assurer la défense générale de la République , il
préside aux destinées d’un pays encerclé par les armées européennes, rongé par la
famine, contaminé par l’opposition interne, miné par un système administratif défaillant
et empoisonné par les luttes politiciennes. Sa force et sa puissance résident dans le fait
qu’il a été, particulièrement durant la terrible période de l’an II, composé d’une poignée
de patriotes qui « repoussèrent délibérément l’idée d’acheter à n’importe quel prix la
12tranquillité de leurs concitoyens » . Animés de la volonté de sauver la Révolution, ces
hommes vont s’efforcer de briser les hésitations et de vaincre la lassitude. Le prestige
du Comité, l’aura de ses membres, la force de conviction qui les anime et l’esprit
messianique dont certains se sentent investis, sont autant d’atouts leur permettant
d’imposer leurs volontés à l’ensemble de l’appareil politico - administratif. L’heure est
dramatique, la nécessité d’agir vite se fait sentir. Le péril étant immense, le Salut public
commande une action énergique, vigoureuse et terrible envers les opposants. Au nom
du Salut public donc, il est indispensable d’obéir aux ordres, d’exécuter les décisions,
de se soumettre aux injonctions et de se plier aux différentes instructions : « Il veut, et
les illustres maréchaux de la coalition dont les exploits résonnent dans l’Europe entière
sont battus par des généraux conscrits, hier simples sergents ; il veut, et trois cent mille
paysans s’enrôlent ; il veut, et le pays, à bout de souffle, reprend haleine et enfante
13quatorze armées » .

Il convient, au préalable, de rappeler le contexte historique et politique de
l’existence du Comité de Salut public (§1). Par la suite, on démontrera que le Comité
peut être considéré comme un objet unique d’étude (§2). Une fois ce constat établi, on
exposera les enjeux et la justification de cette recherche (§3) avant d’expliquer la
méthodologie suivie (§4) et de présenter la problématique et l’articulation générale de
cette thèse (§5).

§ 1. Le Comité de Salut public et la Révolution française
Le Comité de Salut public ne résulte pas d’une création ex nihilo mais constitue
plutôt le fruit d’un processus institutionnel et politique complexe dont la genèse est à
14
rechercher dans la journée révolutionnaire du 10 août 1792 .


11 Proclamée irrégulièrement en septembre 1792.
12 J. CASTELNAU, op. cit., p. 5.
13 Idem, p. 6.
14 Pour mémoire, le 11 juillet 1792, l’Assemblée, en application du décret du 5 juillet 1792 sur les conditions
èrepour déclarer la patrie en danger (A.P., 1 série, t.46, p. 133), décrète la « Patrie en danger » et adopte une
Adresse aux français : « Citoyens, votre constitution repose sur les principes de la justice éternelle ; une ligue
de rois s’est formée pour la détruire, leurs bataillons s’avancent, ils sont nombreux, soumis à une discipline
rigoureuse, et depuis longtemps exercés dans l’art de la guerre. Des troubles intérieurs augmentent la
difficulté de notre position, nos ennemis se livrent à de folles espérances qui sont pour vous un outrage.
L’Assemblée nationale déclare que la patrie est en danger. Vous avez fait le vœu de vivres libres, ou de
ère ermourir » (A.P., 1 série, t.46, p. 342). En effet, la divulgation, le 1 août 1792, de l’existence du Manifeste de
Brunswick achève d’attiser les braises d’une insurrection jusqu’ici contenue et potentiellement violente.
Pressé, le Roi, accompagné de sa famille, se réfugie au Manège.
21 Dans la nuit du 9 au 10 août 1792, l’invasion des Tuileries débute. Sous la
15
pression des sections parisiennes , les députés présents, environ 40 % de l’effectif
16total , décrètent la suspension du Roi, son remplacement par un Conseil exécutif
composé de six ministres et l’élection au suffrage universel d’une assemblée baptisée
Convention nationale ayant pour mandat de rédiger une nouvelle Constitution devant
être soumise à ratification populaire. L’Assemblée opère une seconde révolution
juridique et crée ainsi les conditions d’émergence d’un véritable gouvernement
17
extraordinaire . Cette journée révolutionnaire du 10 août 1792, ce « coup d’État »,
mémorable pour certains, funeste pour d’autres, constitue le véritable acte de naissance
du gouvernement révolutionnaire.

18
La convocation d’une Convention nationale est une décision
19anticonstitutionnelle au regard du titre VII de la Constitution de 1791 , alors
20 21
toujours en vigueur . Pour justifier et légitimer cette violation flagrante du texte
fondamental, les députés, conscients de l’illégalité des mesures qu’ils viennent de
prendre, procèdent à une interprétation audacieuse de la théorie de la souveraineté
22 23 24nationale et la brochure de Sieyès intitulée Qu’est-ce que le Tiers État ? constitue
leur principale référence doctrinale. Les députés opèrent alors une fusion totale entre la
nation souveraine et ses représentants, devenus souverains par la force des choses : la
nation « existe avant tout, elle est à l’origine de tout. Sa volonté est toujours légale, elle

15 Cf. G. GAUTHEROT, La démocratie révolutionnaire, Paris, Gabriel Beauchesne, 1912, p. 348. La section
des Quinze-Vingt arrête « qu’elle patientera en paix et en surveillance jusqu’au jeudi suivant (5 août 1792),
onze heures du soir, pour attendre le prononcé de l’assemblée nationale [sur la déchéance du roi], mais que, si
justice et droit ne sont pas faits au peuple par le Corps législatif, une heure après, à minuit, le tocsin sonnera,
la générale sera battue et tout se lèvera à la fois ».
16 e F. BLUCHE, S. RIALS, J. TULARD, La Révolution française, Paris, Puf – Que sais-je ?, 6 éd., 2004, p.
76. Les députés les plus modérés ont déserté les lieux des séances de peur d’être pris à partie par les
émeutiers.
17 P. SAGNAC, La révolution du 10 août 1792. La chute de la Royauté, Paris, Librairie Hachette, Paris, p.
310.
18 ère A.P., 1 série, t.47, p. 634.
19 ère P. BODINEAU, M. VERPEAUX, Histoire constitutionnelle de la France, Paris, PUF – Que sais-je ?, 1
édition, 2000, p. 20. Cet acte est contraire à la procédure, longue et complexe, de révision constitutionnelle
prévue. La Constitution de l’an III sera elle aussi soumise à une procédure impossible de révision (devant
durer près de dix ans), d’où le Coup d’État de brumaire an VIII (Cf. V. AZIMI, « L’impossible révision de la
Constitution : L’exemple de l’an III », in La Constitution de l’an III ou l’ordre républicain, Dijon, EUD,
1998, p. 199). Le même type de conflit conduit au Coup d’État du 2 décembre 1852. A chaque fois, la seule
parade pour sortir d’une situation de fait impossible est de recourir à l’illégalité.
20 F. SAINT-BONNET, L’état d’exception, Paris, Puf-Léviathan, 2001, p. 291.
21 Cf. M. DUVERGER, « Contribution à l’étude de la légitimité des gouvernements de fait (à propos du
gouvernement provisoire de la République) », in R.D.P., 1945, p. 73. Les notions de légalité et de légitimité
sont totalement indépendantes : « un gouvernement de fait qui s’instaure à la suite d’une révolution, sur les
ruines d’un ordre juridique aboli par elle, peut être légitime malgré son illégalité s’il se conforme aux
principes du droit naturel » : « l’examen de la légitimité d’un gouvernement de fait semble une pure question
d’école, sans intérêt pratique ». On retrouve d’ailleurs ici la distinction opérée par M. Weber entre la
légitimité d’origine, et la légitimité d’exercice.
22 Cette combinaison de la notion de souveraineté et de son exercice conduit R. Carré De Malberg à présenter
la théorie de la souveraineté nationale comme le fondement du régime représentatif, « dont la signification est
précisément de ne plus représenter une volonté antérieure, mais de la produire ». Cf. E. MAULIN, La théorie
de l’Etat de Carré de Malberg, Paris, Puf-Léviathan, 2003, p. 118.
23 Selon J.-D. BREDIN, Sieyès, la clé de la Révolution française, Paris, Editions de Fallois, 1988, 611 p.
24 SIEYES, Qu’est-ce que le Tiers Etat ?, Paris, Puf Quadrige, 1982 (rééd. du texte de janvier 1789).
22 25est la loi elle-même. Avant elle et au-dessus d’elle, il n’y a que le droit naturel » .
Partant, lorsque l’Assemblée législative convoque la Convention, elle applique ces
principes : « quand le salut de la patrie presse tous les citoyens, perdra-t-on le temps de
26
s’enquérir de celui qui a le droit de convoquer ? » . Les événements qui se sont
déroulés et les débats qui se sont tenus à l’Assemblée démontrent que dans certaines
circonstances, le respect des règles établies est impossible, au risque de compromettre le
bon ordre public et la stabilité de l’État. Ces éléments administrent la preuve qu’il
n’existe pas, du moins à l’époque, de véritable « théorie de l’imprévision » en matière
27constitutionnelle comme il pourrait y en avoir une en matière contractuelle ; la
Constitution de 1791 ne prévoit en effet aucun mécanisme de règlement des conflits
entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Cette absence de prévision constitue l’élément déclencheur de la situation
d’exception. Les députés constatent alors l’impasse dans laquelle se trouve le
gouvernement. Ce critère de l’évidence, mis en exergue par F. Saint-Bonnet, permet
d’échapper à tout choix entre « agir d’une façon ou d’une autre, et entre agir et ne pas
28
agir » . Le principal motif du projet de décret présenté par Vergniaud, relatif à la
suspension du chef du pouvoir exécutif et tendant à la formation d’une Convention
nationale, symbolise à ce titre la nécessité de prendre des mesures extraordinaires :
« Considérant que les dangers de la patrie sont parvenus à leur comble ; que c’est pour
29
le corps législatif le plus saint des devoirs d’employer tous les moyens de la sauver » .
Par la suite, le 15 août 1792, un Conseil exécutif provisoire est créé : composé de six
30
ministres, il est chargé « de toutes les fonctions de la puissance exécutive » (art. 1) . Si
la France ne dispose alors toujours pas véritablement d’un gouvernement, elle se dote
de pouvoirs publics qui lui permettent d’assurer provisoirement la direction du pays.


25 Idem, p. 31.
26 F. SAINT-BONNET, op. cit., p. 289. La doctrine de Sieyès justifie des mesures anticonstitutionnelles pour
recourir à la nation, laquelle « ne doit ni ne peut s’astreindre à des formes constitutionnelles, car au premier
différend qui s’élèverait entre les parties de cette constitution, que deviendrait la nation ainsi disposée à ne
pouvoir agir que suivant la constitution disputée ? ». En vérité, il semble que le processus de légitimation de
ces mesures s’inscrive dans la voie tracée depuis le 3 juillet 1792, jour où Vergniaud présente un Rapport sur
des mesures générales à prendre pour la sûreté de l’État : « Messieurs, qu’allez vous entreprendre de grand
ère pour la chose publique ? ». Il propose de « déclarer la patrie en danger » (A.P., 1 série, t.46, p.77). Le 6
juillet 1792, Condorcet dénonce l’insuffisance du texte constitutionnel pour protéger le peuple : « une loi
irrévocable qui empêcherait d’agir lorsque l’action est évidemment nécessaire, et qui ne laisserait à la volonté
nationale aucun moyen de se manifester quand le salut public exige qu’elle se prononce, serait une absurdité
èreet une véritable tyrannie » (A.P., 1 série, t. 46, p. 172).
27 On exclut de notre raisonnement les textes constitutionnels dont le dispositif prévoit de manière explicite
une clause de suspension dans certaines circonstances. On pense par exemple à la Constitution de la Ve
République (art. 16) ou, antérieurement à l’article 92 de la constitution de l’an VIII et à l’article 14 de la
Charte de 1814.
28 F. SAINT-BONNET, « Exception, nécessité, urgence », in Dictionnaire de culture juridique, Paris, Puf-
Lamy, 2003, p. 673, cite Thomas d’Aquin à l’appui de sa réflexion : « dans les cas évidents, ce qu’il faut, ce
n’est pas interpréter, mais agir ».
29 ère A.P., 1 série, t.47, p. 634.
30 ère A.P., 1 série, t.48, p. 165. Ce Conseil est chargé de faire sceller les lois du sceau de l’État. Chaque
ministre doit remplir à tour de rôle, semaine par semaine, les fonctions de président du conseil (art. 3), cf.
Annexes (XII.4).
23 31L’instauration, le 21 septembre 1792, de la Convention nationale permet de
mieux appréhender le contexte ayant conduit à la mise en place du Comité de Salut
public. Né d’une révolution dans la Révolution, le nouveau pouvoir en place fournit les
conditions de l’émergence d’un gouvernement provisoire, de fait. Devant l’immensité
de la tâche à accomplir et devant l’aggravation croissante de la situation, les
Conventionnels comprennent que leur mission constitutionnelle doit être repoussée et
32qu’elle n’est finalement pas prioritaire . La Convention a éprouvé le besoin de fixer les
principes de son action en organisant un mode provisoire de gouvernement et l’abolition
33de la royauté lui permet de s’affranchir de toute contrainte juridique. Par ce décret du
21 septembre 1792, la Convention fait acte de souveraineté, puisqu’elle décide
unilatéralement de la nature du régime politique et déroge ainsi immédiatement au
mandat que lui a confié la Législative en ne sollicitant pas la ratification du peuple.
Désormais souveraine, la Convention réunit en elle-même, par représentation, tous les
pouvoirs – bafouant ainsi les principes de 1789 – et devient titulaire de la fonction
exécutive dont elle délègue l’exercice à un organe constitué, le Conseil exécutif, qu’elle
maintient provisoirement. Un nouveau régime politique voit alors le jour : la dictature
34d’une assemblée constituante et souveraine .

Au vu des éléments précédemment évoqués, il est possible de se poser la question de
la réalité et de la matérialité de l’existence de ces « circonstances exceptionnelles », non
seulement en août-septembre 1792, mais aussi et surtout sur l’ensemble de la période
1793-1795. En effet, l’exceptionnel envisagé comme explication et justification de
l’adoption de mesures extraordinaires, de tout temps et en particulier durant la
Révolution (notamment les mesures terroristes), est sujet à caution.
À ce titre, il convient de rappeler l’existence d’un intense débat entre d’une part, la
théorie des circonstances exceptionnelles, appuyée par l’historiographie socialo-
marxiste (Blanc, Soboul ou encore Vovelle) et, d’autre part, l’historiographie critique
des années 1980-1990 qui l’a battue en brèche (F. Furet, C. Lefort ou encore M.
Gauchet). En vérité, il existe trois lectures du gouvernement révolutionnaire. La
première, proposée par l’historiographie néo jacobine (XIXème – XXème siècles)
considère le système politique de l’an II comme une simple réponse à un péril national,
et dans lequel la dictature ne serait qu’un pouvoir de circonstance, provisoire. Les

31 ère A.P., 1 série, t.50, p. 201. Pour l’abbé Grégoire : « l’Assemblée des représentants du peuple est constituée
en Convention nationale ; elle nous a députés vers vous pour vous en prévenir, et pour vous dire qu’elle se
rendre ici pour y prendre séance ». Rappelons que la Convention nationale a été élue par un suffrage universel
théorique, car un dixième des « citoyens actifs » a voté.
32 Cf. A. Le PILLOUER, Les pouvoirs non-constituants des assemblées constituantes, Paris, Dalloz, Nouvelle
bibliothèque des thèses, n°47, 2005, 390 p.
33 ère A.P., 1 série, t. 52, p.73. Collot d’Herbois : « Vous venez de prendre une délibération sage ; mais il en est
une autre plus grande, indispensable, c’est l’abolition de la royauté ». Basire : « Le peuple veut cette abolition,
il le faut ». Abbé Grégoire : « je demande que ma proposition soit mise aux voix, sauf à la rédiger ensuite avec
un considérant digne de la solennité de ce décret ». La Convention met aux voix et adopte le décret suivant :
« La Convention nationale décrète que la royauté est abolie en France ».
34 Selon C. SCHMITT, La dictature (Die Diktatur), Paris, éditions du Seuil, 2000, p. 151), la théorie de J.
BODIN (Les Six livres de la République : un abrégé du texte de l’édition de Paris de 1583, chapitre VIII,
Livre I, Paris, Librairie générale française. Le livre de poche, éd. de 1993, 607 p.) sur la souveraineté pourrait
justifier la dictature de la Convention nationale. Carl Schmitt considère qu’à partir du moment où la
Convention décide, le 10 octobre 1793, que le gouvernement provisoire de la France qu’elle dirigeait de fait
serait « révolutionnaire jusqu’à la paix », on a « affaire à un cas de dictature souveraine ».
24 partisans de cette lecture y ont vu une anticipation du socialisme. La deuxième lecture,
proposée par les historiens républicains du XIXème siècle, distingue la dictature
révolutionnaire, nécessaire, et la Terreur, détestable. Par exemple, Michelet, admirateur
de la Montagne, est un fervent opposant aux Jacobins. La troisième lecture, enfin, celle
des libéraux de la Restauration, rejette les deux conceptions précédentes.
Nous ne nous immiscerons pas dans ce débat compte tenu de la démarche ayant
guidé l’ensemble de la présente recherche, à savoir se positionner, en quelque sorte,
comme un témoin privilégié de l’action des principaux protagonistes. Ainsi, les
circonstances exceptionnelles existaient-elles au printemps 1793 (à supposer que la
guerre et les soulèvements vendéens et fédéralistes fussent à ce point exceptionnels) ?
Après les événements de thermidor an II, le maintien de la Convention nationale était-il
justifié ? Peut-être pas. En octobre 1793, l’opinion majoritaire estime que la loi
révolutionnaire ne peut être appliquée que par un gouvernement constitué tionnaire. En posant cette hypothèse, les Montagnards souhaitent conserver le
pouvoir. Ainsi, l’évocation du Salut public leur permet de retarder l’entrée en vigueur
de la Constitution ; ils estiment que l’instauration d’un régime constitutionnel ruinerait
leurs efforts. À partir de ce moment, la politique prend le pas sur le droit et la fin justifie
l’utilisation de tous les moyens, y compris la Terreur, mise à l’ordre du jour quelques
jours plus tôt. En thermidor an II, la Terreur ne semble plus justifiée. La régénération de
la société peut se faire de manière plus paisible. Pourtant, la Convention décide de
maintenir ce climat de circonstances exceptionnelles. Comme le souligne M. Gauchet,
les thermidoriens se trouvent cernés entre la nécessité et l’impossibilité de rompre avec
le passé, entre la volonté de sortir de la dictature montagnarde et la crainte d’une remise
en question du statut de la Convention. Car pour cette dernière, revenir à sa mission de
droit - l’élaboration, exclusivement, d’une constitution -, c’est se dessaisir du pouvoir de
fait. Le Salut public avait permis de différer le problème. Et d’une certaine manière,
passer la main pour la Convention, c’est, officiellement, remettre en jeu l’existence de
la République, mais surtout, officieusement, exposer ses membres à des représailles.
Dès lors, la situation d’exception est pérennisée. Par conséquent, le fait que le
gouvernement révolutionnaire et la Terreur perdurent prouve que l’exceptionnel dépend,
en priorité, de la volonté des acteurs.
Ce postulat de départ a guidé la présente recherche : prendre acte d’une situation de
fait, se placer au centre de l’action et proposer une analyse juridique et administrative de
la pratique et de l’exercice du pouvoir. En l’espèce, les Jacobins décident d’instaurer un
organe concentrant tous les pouvoirs, le Comité de Salut public, de suspendre l’entrée
en vigueur de la Constitution de 1793 et de gouverner le pays en dehors de toute règle
constitutionnelle. L’objectif est donc d’étudier les effets juridiques de ces discours, à
partir des archives et des principaux textes adoptés par les acteurs de l’époque.

Tel est le contexte politique général dans lequel a été créé le 6 avril 1793 ce Comité
qui ne fut jamais qualifié officiellement de « gouvernement », à qui on ne confie pas
simplement une fonction d’ « exécution » et qui n’exerce pas exclusivement une
mission de « défense générale ». Baptisé « Comité de Salut public », il constitue l’objet
central de cette recherche.


25 § 2. Une recherche centrée et circonscrite au Comité de Salut
public
La présente recherche a pour finalité de contribuer à améliorer l’état des
connaissances administratives, politiques et juridiques afférentes au Comité de Salut
public.
Au préalable, il paraît nécessaire de confronter le Comité de Salut public au
regard de la recherche scientifique. J. Gros regrettait en 1893 une sorte de vide
scientifique : « d’ouvrage spécial sur ce sujet brûlant, il n’en existe pas, à notre
connaissance du moins. Pourquoi l’histoire du terrible Comité n’a-t-elle pas encore été
35écrite ? » . Depuis, force est de constater que le Comité de Salut public a fait l’objet de
nombreuses publications. Au regard de l’historiographie traditionnelle, on peut citer
36 37
notamment, sans souci d’exhaustivité, les travaux de M. Bouloiseau , de J. Castelnau ,
38 39 40 41
de J. Gros , de M. Navarre , d’A. Ording , de R. R. Palmer ou encore de B.
42Gainot . Il convient également de ne pas négliger les dictionnaires spécialisés qui lui
consacrent généralement tous un article ainsi que les très nombreux ouvrages consacrés
aux principaux protagonistes du Comité. À notre connaissance, il n’existe pas d’ouvrage
43
lui étant spécialement consacré et postérieur à 1990 . De même, la période
révolutionnaire fournit également un légitime prétexte à de très nombreuses études
juridiques, administratives et politiques. Les juristes ont longuement écrit sur la
44Révolution française ; ils continuent encore . Qu’il s’agisse de l’historiographie ou de
45
littérature juridiques , il ne paraît pas nécessaire de procéder au recensement de
l’ensemble des travaux publiés sur la période ; toute tentative d’énumération serait
vaine, lacunaire et insignifiante. Si la Révolution française, dans ses différents aspects,
est diversement commentée, il en va de même pour le Comité qui est régulièrement
présenté comme l’élément principal du Gouvernement révolutionnaire et comme le
symbole de la centralisation administrative jacobine.

35 J. GROS, Le Comité de Salut public de la Convention nationale, Paris, Plon, 1893, p. 1.
36 M. BOULOISEAU, Le Comité de Salut public, Paris, Puf-Que-sais-je ?, 1962, 126 p.
37 J. CASTELNAU, Le Comité de Salut public : 1793-1794, Paris, Hachette, 1947, 256 p.
38 J. GROS, op. cit.
39 M. NAVARRE, Le Comité de Salut public, Paris, Librairie Bloud et Cie, 1909, 64 p.
40 A. ORDING, Le bureau de police du Comité de Salut public. Etude sur la Terreur, Oslo, 1930, 195 p.
41 R.R. PALMER, Le gouvernement de la Terreur. L’année du Comité de Salut public, Paris, Armand Colin,
rééd. 1989, 359 p.
42 B. GAINOT, Dictionnaire des membres du Comité de Salut public : dictionnaire analytique,
biographique et comparé des 62 membres du Comité de Salut public, Paris, Tallandier, 1990, 163 p.
43 L’ouvrage de P. MICHON, Les Onze (Gallimard, 2009), relève plus de la fiction. Fait encore plus
remarquable, la base de données des A.H.R.F. ne contient, lorsque l’on exécute une recherche par mot-clef,
aucune occurrence sur le Comité de Salut public. Il faut exécuter une recherche plus large pour trouver, dans
divers articles et travaux, des références au Comité.
44 De nombreux départements de recherche universitaire d’histoire du droit consacrent une partie importante
de leur activité à la période révolutionnaire.
45 Certains auteurs juridiques consacrent au Comité une place centrale : J.-L. THAON, L’œuvre du second
Comité de Salut public et l’idée égalitaire (du 10 juillet 1793 au 9 thermidor an II), Thèse, Paris, 1907, 275
p., J.-L.-E. VILLENEUVE, L’anarchie et le Comité de Salut public en 1793, Paris, Charavay Frères, 1885,
521 p., ou encore C. RICHARD, Le Comité de Salut public et les fabrications de guerre sous la Terreur,
Paris, Rieder et Cie, 1922, 833 p. On doit également mentionner les travaux d’H. OLIVE, L’action exécutive
exercée par les comités des assemblés révolutionnaires, 1789- 4 Brumaire an IV (27 octobre 1795), Marseille,
Impr. Nouvelle de Marseille, 1908, 157 p. et d’A. JABIN, Les comités révolutionnaires 1793-1794 : Leur rôle
politique, Paris, Thèse de droit, 1945, 119 p.
26 Trois travaux juridiques consacrant d’importants développements au Comité
de Salut public auraient pu remettre partiellement en cause l’intérêt de cette
46 47recherche. Ceux, dans l’ordre chronologique, de M. Verpeaux , d’A. Le Pillouer et
48 49
de J. Boudon . Une présentation de ces trois ouvrages s’avère indispensable. Pour ces
trois auteurs, le Comité est toujours utilisé pour mettre en lumière une hypothèse plus
large. M. Verpeaux, qui fait débuter sa recherche dès la genèse de la Révolution,
consacre de nombreux et capitaux développements au Comité afin de démontrer que ce
dernier dispose d’un pouvoir réglementaire d’exécution des lois. A. Le Pillouer, qui part
du double principe que la Convention, confrontée à un « désert constitutionnel » doit
logiquement exercer des pouvoirs autres que ceux constituants et réorganiser les
pouvoirs publics, laisse poindre la nature ambiguë du Comité : s’occupant tantôt des
normes générales et impersonnelles, s’immisçant tantôt dans les détails les plus infimes
de l’administration, le Comité, simple émanation de la Convention, symbolise durant
cette période le phénomène d’émergence d’une fonction gouvernementale, laquelle ne
peut être exercée par l’assemblée. J. Boudon, enfin, qui analyse la manière dont les
révolutionnaires, et plus particulièrement les Jacobins, ont appliqué, fidèlement ou non,
les principes développés par J.-J. Rousseau, consacre au Comité deux denses et capitaux
chapitres pour justifier, d’abord, la création de cet organe en réaction aux insuffisances
du Conseil exécutif provisoire et pour mettre en exergue, ensuite, la dualité des tâches
qui lui sont confiées, relevant tantôt de la fonction gouvernementale, tantôt de la
fonction administrative.
Cependant, le Comité de Salut public n’étant pas le point central et unique de ces
études, on perçoit l’existence de nombreux pans inexplorés. En dépit de ces travaux,
lesquels constituent des sources indispensables, il apparaît possible de proposer une
approche originale du Comité permettant de l’appréhender dans son unicité, dans son
originalité et dans sa totalité. À cette fin, nous examinerons la pertinence d’une étude
centrée sur le Comité de Salut public (A), puis nous présenterons sa nature (B) ainsi que
les trois grandes étapes de son existence (C).

A - Un organe autonome
Le Comité de Salut public se présente comme une entité spécifique. Nonobstant
sa nature d’organe de la Convention, il peut être isolé de cette dernière et de son
environnement d’origine. Sans épuiser dans ces lignes la teneur de cette recherche,
quelques remarques préliminaires peuvent être présentées pour démontrer sa spécificité.
La nature collégiale du Comité permet de le qualifier d’autorité publique
autonome puisqu’il dispose de la compétence de prendre, unilatéralement et en son
nom propre, des décisions juridiques. Par ce biais, il exprime sa puissance et sa capacité
à imposer sa propre volonté. Le fait qu’il agisse pour le Salut public renforce ainsi sa

46 M. VERPEAUX, La naissance du pouvoir réglementaire. 1789-1799, Paris, Puf-Les grandes thèses du droit
français, 1991, 434 p.
47 A. Le PILLOUER, Les pouvoirs non-constituants des assemblées constituantes, op. cit.
48 J. BOUDON, Les Jacobins. Une traduction des principes de Jean-Jacques Rousseau, Paris, LGDJ, 2006,
760 p.
49 Cf. S. MARLOT, Le Gouvernement en 1793 : la mainmise du Comité de Salut public sur la République,
2000, Mémoire pour le DEA de sociologie du droit, Université Panthéon-Assas (Paris II), 125 p.
27 légitimité à adopter des dispositions obligatoires pour l’ensemble, ou presque, du corps
social. De plus, l’exigence – théorique – d’une délibération commune comme condition
de la validité de ses décisions renforce le caractère unitaire de l’organe. En effet, le
Comité dispose d’un domaine d’action propre, délimitable et qui ne se confond pas avec
celui de l’assemblée dont il émane : « le Comité, par ses fonctions, est un organe
50
distinct de la Convention » .
51Le Comité de Salut public constitue au sens sociologique une organisation
puisqu’il est composé d’un groupement humain comprenant, d’une part, les
Représentants du peuple et, d’autre part, les employés, dont l’action est dirigée vers un
but commun. C’est même une institution, une organisation symbolisant une réalité
caractérisée par l’idée d’une manifestation créatrice et organisatrice de la volonté
52
humaine . Envisagée sous cet angle, une étude portant sur l’institution – Comité de
Salut public offre une perspective d’approche très large puisqu’elle engloberait le
Comité – autorité, et le Comité – organisation. En effet, le Comité n’a pas tardé à
acquérir une personnalité propre. Il constitue de ce fait une entité spécifique, ce qui lui
permet d’être considéré comme un objet particulier et par là d’être étudié de manière
autonome. Cette autonomie graduellement acquise permet donc d’examiner séparément
sa propre histoire, son organisation interne, ses modalités de fonctionnement, sans
négliger les doctrines ayant justifié son action.
Le caractère unique du Comité se renforce encore au regard de son
organisation. À l’instar de ses homologues, les autres comités de la Convention, il
siège dans un local à part, hors des murs de la Convention, il dispose de biens mobiliers,
tient une comptabilité particulière, bénéficie d’un personnel qui lui est strictement
attaché et qu’il rémunère en partie. La connaissance de son organisation interne et de
ses méthodes de travail est quasi inexistante. La distribution du travail en sections est
globalement connue, mais pas dans ses moindres détails. À de rares exceptions, il
n’existe pas de véritable analyse détaillée de ses méthodes de travail et de son mode de
fonctionnement. Si les décrets de la Convention ou les arrêtés du Comité mentionnent,
au détour d’une décision, l’existence de différents bureaux, aucun organigramme n’a été
dressé, aucun traitement de dossier n’a été réalisé, aucune description de la bureaucratie
n’a été produite. Pourtant, un travail archivistique permet de mettre en évidence une
terra incognita à peine effleurée où apparaît une infrastructure administrative faite de
bureaux et de méthodes de travail spécifiques. En outre, son personnel administratif,
53
nombreux, est fréquemment, pour ne pas dire systématiquement, oublié . J. Caritey

50 M. VERPEAUX, op. cit., p. 273.
51 Si le terme « organisation » pour qualifier le C.s.p. relève de l’anachronisme, il est tout de même employé
dans un sens général pour représenter un groupement d’humains qui coordonnent leurs activités pour atteindre
certains buts. Autrement dit, l’organisation est un ensemble de personnes réunies dans un cadre formel, dans
le but d’atteindre des objectifs plus ou moins communs. Cf. par exemple S. ZAN et M. FERRANTE, Le
phénomène organisationnel, 1996, L’Harmattan, Paris, p. 23.
52 Cette présentation est alors à rapprocher du concept fondamental dégagé par M. HAURIOU, « La théorie de
l’Institution et de la Fondation (essai de vitalisme social) », in La Cité moderne et les transformations du
droit, Paris, librairie Gay, 1925, p. 1-46, qui définit l’institution comme une « idée d’œuvre ou d’entreprise
qui se réalise et dure juridiquement dans un milieu social ; entre les membres du groupe social intéressé à la
réalisation de l’idée, il se produit des manifestations de communion dirigées par les organes du pouvoir et
réglées par des procédures ».
53 Cf. V. AZIMI, « Le personnel administratif des comités des assemblées révolutionnaires », in Mémoires de
ela société pour l’histoire du droit et des institutions des anciens pays bourguignons, comtois, et romands, 43
fasc. 1986, p. 105.
28 54regrettait l’absence d’étude sur le personnel administratif du Comité de Salut public .
La présente étude se propose notamment de répondre aux questions relatives à son
organisation et à son « statut ».

Si la question de la faisabilité d’une recherche portant sur l’objet-Comité de Salut
public est réglée, celle de la nature du Comité n’est pas encore tranchée. Or pour
Durkheim, « définir d’abord les choses que le savant traite est nécessaire afin que l’on
sache et qu’il sache bien de quoi il est question ; une théorie ne peut être contrôlée que
55si l’on sait reconnaître les faits dont elle doit rendre compte » . Il paraît donc nécessaire
d’examiner la nature du Comité de Salut public.

B - Une commission vouée au Salut public
Malgré l’importance de la littérature sur le sujet, il ne semble pas exister de
véritable définition incontestable du Comité de Salut public. Pour J. Gros, le Comité
« n’est ni une simple commission analogue aux autres comités de la Convention, ni
56purement une dictature à 9 ou 10 têtes (…), mais bien un véritable gouvernement » .
Plusieurs juristes ont œuvré à l’édification d’une qualification juridique du Comité.
Pour B. Mirkine-Guetzévitch, « le gouvernement révolutionnaire était basé sur un
parlementarisme sui generis, et le Comité de Salut public fut un « ministère »
57responsable devant la Convention » . À l’appui de cette idée, il est possible de citer J.
Barthélémy pour qui, si la Convention « fit de ses comités de véritables organes du
pouvoir exécutif », le « Comité [de Salut public] n’était pas le pouvoir exécutif » bien
58
qu’il « avait des attributions proprement exécutives » . Pour J.-L. Harouel et G. Sautel,
il s’agit d’un « gouvernement mêlé d’administration, d’administration
59
révolutionnaire » . Pour M. Verpeaux, si « en théorie, le Comité n’est pas un organe du
60pouvoir exécutif, tout l’apparente à un organe de gouvernement » . Pour J. Boudon,
enfin, le Comité est d’abord un organe « émanant de l’Assemblée, nommé par elle,
61théoriquement responsable devant elle » .

À l’issue de cette recherche, les informations recueillies permettent d’esquisser une
définition du Comité de Salut public : Le Comité de Salut public est une commission de

54 J. CARITEY, « Note sur le personnel des Ministères en 1793 », in Revue Administrative, 1960, p. 24.
55 ème E. DURKHEIM, Les règles de la méthode sociologique, 7 éd., Paris, Puf-Quadrige, 1993, p. 34.
56 J. GROS, op. cit., p. 3.
57 B. MIRKINE- GUETZEVITCH, « Alphonse Aulard et l’histoire constitutionnelle de la République
française », in Cahiers d’histoire de la révolution française, société d’Histoire de la Révolution française,
Sirey, p. 33, et « Le gouvernement parlementaire sous la Convention », in Cahiers de la Révolution française,
n° VII, 1936, p. 45.
58 J. BARTHELEMY, Le rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, Paris, Giard et Brière, 1906,
p. 473.
59 e J.-L. HAROUEL, G. SAUTEL, Histoire des institutions politiques depuis la Révolution française, 8 éd.
Dalloz, Paris, 1997, p. 61. La mise en valeur de l’idée d’urgence conduirait à une prise en charge plus directe
par le Comité de Salut public de l’administration, au moins d’une administration exceptionnelle, pour les
matières les plus brûlantes, et au moins au degré supérieur.
60 M. VERPEAUX, op. cit., p. 269- 278.
61 J. BOUDON, op. cit., p. 463-529.
29 la Convention nationale, assemblée constituante souveraine ayant exercé des pouvoirs
non constituants, à laquelle il est juridiquement subordonné et devant laquelle il est
responsable, et qui, généré pour assurer la défense générale de la République, a pris en
charge, du 6 avril 1793 au 4 brumaire an IV, la surveillance, le contrôle et la direction
des fonctions gouvernementales et administratives au détriment de la Convention
nationale et du pouvoir exécutif. En effet, en édictant des mesures de défense générale,
extérieures ou intérieures, le Comité de Salut public a organisé à son profit une
concentration des pouvoirs et une dictature idéologique, politique et administrative,
soutenues par la Terreur. Par sa nature, son organisation et son activité, le Comité se
présente à la fois comme une institution politico-administrative, une autorité publique
organisée bureaucratiquement, dont la principale fonction est de répondre, dans le
contexte extraordinaire qui est celui d’un état d’exception, à des missions de défense
générale et de fondation de la République.

À ce stade, l’intitulé « Comité de Salut public » soulève quelques interrogations.
En effet, une analyse théologique de la notion de salut permet de s’interroger sur la
traduction en langue anglaise de l’appellation « Comité de Salut public ». Le salut, qu’il
soit public ou personnel, étant synonyme de libération et de rédemption, la traduction
anglaise devrait être « salvation ». Étrangement, les anglophones n’utilisent pas cette
expression mais évoquent le « Committee of Public safety », signifiant littéralement
« Comité de sécurité publique ». On constate l’inadéquation de la traduction anglaise :
la sécurité publique est assurée, durant la période révolutionnaire, par le Comité de
sûreté générale, traduit par « Committee of general security ». Pourtant, la version
anglaise apparaît paradoxalement comme étant la plus proche de la réalité : le Salut
public doit pouvoir être entendu comme un synonyme de Sauvegarde de l’État, puisque
le fondement sur lequel s’appuie l’ensemble des autorités se réclamant du
Gouvernement révolutionnaire, comme le Comité de Salut public, est celui de la
sauvegarde d’un intérêt supérieur. Durant la journée du 10 août 1792, alors que de
nombreux orateurs ont déjà pris la parole, Cambon demande à ses collègues de se
62
décider et de manifester instamment, car « la chose publique est en danger » ; il
demande alors que l’on « prenne des mesures certaines pour sauver la chose publique ».
L’emploi récurrent de l’expression chose publique tend à justifier l’existence d’une
utilité supérieure à protéger et désignerait alors la « Communauté » ou la « Cité ».
La sauvegarde de l’État est souvent invoquée pour justifier l’instauration d’un
régime extraordinaire. La loi du Salut Public, qui apparaît alors comme une loi suprême,
63
n’est pas une conception si nouvelle puisque Cicéron considère déjà le Salut comme
une sorte de « Loi » qui serait « la force de la nature, l’esprit et la conscience de
64
l’homme prudent, la norme du droit et du non-droit » . Cette Loi, qui serait dictée à
l’homme, exprimerait un idéal, une éthique d’action, et ne serait « ni une invention issue

62 ère A.P., 1 série, t.47, 10 aout 1792, p. 634.
63 La notion de Salut est polysémique : l’une de ses premières acceptions est d’ailleurs exclusivement
religieuse et a trait à la délivrance de l’âme. C’est le corollaire de la théorie de la rédemption. Par le Salut,
l’homme est délivré de ses péchés originels et peut prétendre à la vie éternelle. Le passage d’une vie terrestre
à la vie céleste est nommé Salut. C’est probablement la raison pour laquelle le Dictionnaire de l’Académie
française, en 1884, définit le « Salut » par la félicité éternelle : il s’agit d’un grand Bonheur, d’une situation de
béatitude, i.e. la félicité céleste des « élus ».
64 CICERON, Traité des lois (De Legibus), Livre I, VI, 19, Paris, Les Belles Lettres, éd. de 1959, 130 p.
30 du génie des hommes ni une décision arbitraire des peuples, mais quelque chose
d’éternel qui règne sur le monde entier par la sagesse de ses commandements et de ses
65défenses » . Toujours d’après le jurisconsulte romain, « les lois ont été découvertes
pour assurer le salut des citoyens, l’intégrité des cités, la tranquillité et le bonheur des
66hommes » . L’ancien gouverneur de Cilicie énonçait alors son fameux adage, Salus
67
populi suprema lex esto , en justifiant le recours à des « magistrats » extraordinaires
lorsque le peuple éprouve le besoin d’assurer l’administration de quelque charge en
dehors des magistrats réguliers. Ce nouvel édile détiendra, par la volonté du peuple, le
68droit d’administrer cette charge . S’il ne l’exprime pas ouvertement, Cicéron justifie le
69
recours à une dictature lorsque le fonctionnement régulier des institutions est menacé.
Dans ce cas, il est indispensable, en guise de légitime défense, de prendre des mesures
d’exception qui dérivent « d’un principe antérieur et supérieur à toute législation
70positive » . La mission du dictator romain consiste donc à préserver les institutions en
71
danger . Or toute autre est la situation découlant de la Révolution du 10 août 1792.
Outre l’inexistence de règle antérieure prévoyant le cas de circonstances
exceptionnelles, il n’a jamais été question de rétablir l’ordre auquel il est dérogé. Au
contraire, il s’agit d’établir un nouveau « contrat social », de fonder un nouveau régime
politique. C’est, toujours selon les mots de M. Duverger, une dictature d’établissement
ou révolutionnaire.

Dès lors, afin d’atteindre leur but, la fondation de l’institution Républicaine, les
Révolutionnaires vont agir au moyen de mesures exceptionnelles dégagées de toute
contrainte juridique : en particulier, le gouvernement doit pouvoir être délesté de toute
considération fondée sur le respect de la personne et de la séparation des pouvoirs et
donc, en l’espèce, sur les principes consacrés par la Déclaration des droits de l’homme

65 Idem, Livre II, IV, 8.
66 Idem, Livre II, V, 11. Cette définition annonce la doctrine révolutionnaire du Bonheur : le bonheur collectif
constitue le moyen permettant à chaque individu de se réaliser pleinement, d’être heureux et d’atteindre le
Salut. Dès lors, il est du rôle de la Cité de faire en sorte que les individus évoluent dans un environnement
propice à leur initiation : la sécurité, la tranquillité et d’une certaine manière générale, « l’ordre public ». Le
Bonheur, c’est donc d’abord de vivre en paix. Cicéron explique qu’il existe des personnes dont la fonction est
de guider les individus et les aider à réaliser l’objectif suprême : les prêtres et assimilés pour le spirituel, les
magistrats, édiles et autres pour le temporel. Ces derniers représentent « la loi qui parle ». Les magistrats
extraordinaires n’interviennent qu’en cas de menace grave (Livre III, I, 2).
67 Idem, Livre III, III, 8, « Le salut du peuple sera la loi suprême ».
68 Idem, Livre III, IV, 10.
69 Dans l’esprit antique, la dictature (Cf. C. SCHMITT, La dictature, op. cit., p. 23) représente l’intervention
d’une autorité placée devant le fait accompli d’une situation qu’il est impossible de régler au moyen de
l’application des règles de droit ordinaire. Pour F. SAINT – BONNET, L’état d’exception, op. cit., p. 3, la
dictature romaine est, en quelque sorte, une « réponse constitutionnelle au phénomène des circonstances
exceptionnelles ». La dictature antique primitive est tout d’abord « extraordinaire » car le magistrat
plénipotentiaire ne s’intègre pas « au sein des institutions en place, il les replace » (C. BOSSER, Les
conceptions de la dictature pendant la révolution française, 2002, thèse microfichée, Cergy-Pontoise. p. 48)
et se trouve en dehors du cursus honorum, et ensuite « intermittente » car elle n’a pas vocation à durer, même
si l’on fait régulièrement appel elle étant donné l’instabilité chronique du régime politique d’alors.
70 T. REINACH, De l’état de siège et des institutions de salut public à Rome, en France et dans les
législations étrangères, Thèse, Paris, Libraire Cotillon, 1885, p. 7.
71 M. DUVERGER, De la Dictature, Paris, R. Julliard, 1961, p. 6. Les Romains ont appliqué le concept de
dictature à une institution régulière, proche des « pleins pouvoirs » actuels (L’article 16 de la Constitution
française de 1958 répond à ce principe). C’est la raison pour laquelle la dictature romaine est appelée par M.
Duverger dictature de sauvegarde.
31 et du citoyen de 1789. En effet, parce que son existence est liée à la préservation d’un
72
certain intérêt général , la société en tant que telle possède des droits et des intérêts
indépendants, supérieurs et plus puissants que ceux de ses membres. Cette prééminence
s’accroît et s’amplifie en période de guerre. On retrouve cette idée exprimée bien plus
tôt par Barère dans un discours prononcé à l’Assemblée nationale Constituante le 9
juillet 1791 dans lequel il énonce le principe des « droits de la cité » et consacre la
prévalence du collectif : « Représentants du peuple, il est un principe de tous les temps
et de tous les peuples : c’est que la souveraineté nationale a tous les droits (…) dans les
moments de crise et de danger, et [le droit] de prendre toutes les mesures de sûreté
73
générale » . Lorsque le salut collectif est en jeu, les pouvoirs publics peuvent suspendre
même la liberté individuelle afin de s’assurer plus sûrement de ses ennemis : « devant
les exigences du salut public, les droits de l’homme s’abaissent respectueusement », « la
société toute entière suspend les droits civiques, et chaque homme renonce à tout autre
74
soin que celui de la défense commune » . Et Barère de poursuivre en procédant à une
personnification de la Patrie, à qui il cède la parole :
« Citoyen, c’est moi, dit la patrie, qui me charge de protéger ta sûreté
personnelle, ton repos et tes propriétés. Que me rendras-tu pour ce bienfait
constant ? S’il arrive que je sois en péril ; il est des cas où je te demanderai le
sacrifice de ces mêmes droits, de tes propriétés, de ta vie même que j’ai si
75
constamment protégés » .

Ce bref rappel s’avère nécessaire pour comprendre le contexte ayant présidé à la
mise en place du Comité de Salut public et le cadre de son action. En effet, sa qualité
d’organe d’une dictature rend impossible toute analyse juridique s’appuyant sur des
concepts postérieurs et développés par des juristes pour qualifier des faits et actes
juridiques caractéristiques d’un État de droit.
On observe alors que la situation d’exception, générant une crise, met l’État dans
l’impossibilité de remplir ses missions essentielles. La crise ouvre donc un conflit entre
les obligations normales de l’État et les contraintes exceptionnelles de la conjoncture.
La notion de nécessité traduit alors « la priorité accordée à l’accomplissement des
missions de l’État c’est-à-dire à la nécessité d’assurer l’exercice du pouvoir politique en
76
dépit et à l’encontre des circonstances » . La situation d’exception entraîne une autre
impossibilité, celle pour l’État, en temps de crise, d’accomplir ses missions jugées
prioritaires dans le cadre juridique normal qui lui est assigné. Comme le souligne J.
Jouandet : « un second conflit d’intérêt surgit entre d’une part la nécessité de surmonter
77
la crise et d’autre part la soumission permanente des institutions au droit » .

72 Cf. CURAPP, Variations autour de l’idéologie d’Intérêt général, t.1, 1978, 255 p.
73 Le Moniteur, t. XV, p. 259.
74 MONTESQUIEU, « Comment on suspend l’usage de la liberté dans la République », chapitre XII, op. cit. :
Il est des circonstances exceptionnelles où il faut se résoudre à violer la loi « contre un seul, pour la conserver
[la liberté] à tous », et « mettre, pour un moment, un voile sur la liberté, comme l’on cache les statues des
dieux ».
75 ère A.P., 1 série, 9 juillet 1791.
76 J. JOUANDET, Les régimes de cris. Contribution à leur théorie générale et à l’étude de leur application en
droit français, 1969, p. 47.
77 J. JOUANDET, op. cit., p. 47.
32 Au vu de ces éléments, la principale question est de savoir si la « force majeure »
peut dans certains cas dispenser l’État du respect de la légalité, dans la mesure où le
droit positif lui-même n’a pas prévu formellement le recours à des procédures
exceptionnelles. En l’espèce, la réponse des Révolutionnaires est positive, confirmant
ainsi par anticipation l’affirmation de Carré de Malberg : « personne ne peut dénier à
l’État en cas de péril grave, la ressource d’user pour sa conservation de moyens qui
78seraient à la hauteur des circonstances » . D’où la raison d’être d’un régime de crise, à
savoir maintenir, en dépit de la crise, la continuité politique, c’est-à-dire de
79« sauvegarder l’État en le rendant plus résistant aux contraintes de l’heure » . La crise,
révélant l’impuissance de l’État, le met en demeure de prendre les dispositions requises
par ses impératifs de conservations et d’action. En effet, l’État légal n’a pas la mobilité
suffisante pour intervenir rapidement. Seul le peut, comme le souligne J. Jouandet, un
80« État réel, alliant la souplesse au dynamisme » . Ainsi, les faits imposant en priorité la
recherche de l’efficacité, le terme urgence, souvent usité comme synonyme de
nécessité, rend compte de ce besoin de rapidité et d’intensité exceptionnelle de l’action
en temps de guerre ou de troubles intérieurs.

Niant les principes du droit public nouvellement consacrés à l’époque,
notamment dans l’article 16 de la Déclaration de 1789 et dans les législations
révolutionnaires ultérieures, le Gouvernement révolutionnaire et le Comité de
Salut public se situent dans un espace-temps sans précédent et sans équivalent. Et
c’est justement pour cette raison qu’il paraît délicat de raisonner à partir de
considérations temporelles ordinaires et classiques. Le Comité a existé durant 26 mois :
cette durée, extrêmement brève à l’échelle des institutions ordinaires, est fort longue
pour une institution révolutionnaire. Les acteurs sont constamment pressés par
l’événement, ils subissent chaque jour l’urgence de la situation et doivent assurer, dans
l’instant, une multitude de tâches. Ne sachant pas s’ils verront le jour le lendemain, les
hommes du gouvernement profitent de chaque instant pour prendre les mesures jugées
indispensables. J. Gros rapporte ainsi les paroles d’Hérault de Séchelles : « je veux me
hâter de vivre et lorsqu’ils m’arracheront à la vie, ils croiront tuer un homme de 32 ans
et j’en aurai 80, car je veux vivre en un jour dix années ! », ou de Robespierre : « nous
81
n’avons pas fait entrer dans nos calculs l’avantage de vivre longtemps » . Ces éléments
invitent donc à s’interroger sur la notion de temps, car le temps du Comité de Salut
public n’est pas celui d’une institution administrative ou d’un gouvernement habituels.
Différent de celui des autres organes révolutionnaires, le temps du Comité est celui de
l’urgence et de la nécessité. La réflexion générale que porte G. Thuillier sur
l’administration peut être appliquée au cas particulier du Comité de Salut public :
« l’immédiat et l’avenir n’ont pas la même tonalité : il y a le temps impératif et le temps
82dilatoire » . Le Comité est un organe provisoire évoluant dans un contexte particulier
où les exigences du Salut public précipitent les événements et accélèrent de manière

78 CARRE DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’État, 1920 – 1922, Sirey, Paris p. 619.
79 J. JOUANDET, op. cit., p. 94
80 Idem, p. 95
81 J. GROS, op. cit., p. 143.
82 R. CATHERINE et G THUILLIER, Introduction à une philosophie de l’administration, Paris, Armand
Colin, p. 39.
33 83exponentielle les délais de prise d’une décision . Le Comité de Salut public fonde sa
légitimité et sa puissance non pas sur le passé – il n’en a pas – mais sur la nécessaire
sauvegarde de l’État, sur l’urgence d’assurer la victoire de la Révolution, sur l’absence
de délai pour y parvenir et sur l’obligation d’offrir quasiment dans l’instant une réponse
à chaque problème. Les membres du Comité n’ont en effet ni le luxe de prendre le
temps de conceptualiser, ni celui de prévoir sereinement dans les moindres détails les
conséquences de leurs actes. Ils ont vécu dans un environnement particulier où certains
de leurs comportements, irrationnels à nos yeux, pouvaient alors se justifier.

C - Un organe provisoire de vingt-six mois
On l’a dit, le Comité de Salut public a existé du 6 avril 1793 au 4 brumaire an
IV, autrement dit vingt-six mois. Il est constant que l’histoire retient une chronologie
du Comité en trois temps, se fondant tant sur l’influence des hommes qui le composent
que sur le degré de domination du Comité sur la société. Ces trois cycles organisent
souvent le plan et l’articulation générale des études relatives au Comité. On se bornera
ici à les mentionner tant ils sont connus : d’abord le Comité « dantoniste », d’avril à
juillet 1793, ensuite le Comité « robespierriste » (le « Grand Comité » terroriste), de
septembre 1793 au 9 thermidor an II et enfin le Comité « thermidorien », à partir du 13
thermidor an II jusqu’au 4 brumaire an IV.
J. Gros semble implicitement expliquer la raison pour laquelle beaucoup d’auteurs
concentrent leur analyse sur les deux premières périodes : à partir de thermidor an II,
« le Comité ne possède alors ni l’esprit de suite, ni le prestige, ni l’autorité qu’il avait
auparavant ; il n’inspire plus la terreur, il n’a plus la force suffisante pour réguler
l’activité nationale et discipliner le chaos révolutionnaire ; il n’est plus un
84 85
gouvernement » . A. Jabin , qui propose une analyse politique des comités de la
Convention, limite son étude aux années 1793 – 1794, et achève en effet sa
86
démonstration sur la liquidation des comités à partir du 9 thermidor an II. Or si
liquidation il y a, c’est surtout celle d’un mode particulier de gouvernement - et encore -
, en aucun cas celle de l’organe, de son rôle ou de ses fonctions car si l’intensité et la
vigueur de l’activité du Comité sont certes atténuées, celui-ci continue de gouverner un
pays en révolution. En effet, la période thermidorienne est justement celle durant
laquelle le Comité de Salut public acquiert les caractéristiques d’un gouvernement,
oserons-nous dire, « de droit ». Son existence permanente est officiellement consacrée
87et, à l’instar de ses homologues, surtout du Comité de Législation , ses compétences
sont précisément déterminées, de sorte que si le gouvernement est toujours
révolutionnaire, il entre dans une phase plus rationnelle – ou moins irrationnelle –
d’exercice du pouvoir.

83 On remarquera la fréquence de l’emploi des formules : « sur le champ », « sans délai », « dans l’instant »,
etc.
84 J. GROS, op. cit., p. 142.
85 A. JABIN, Les comités révolutionnaires 1793-1794 : Leur rôle politique, Paris, Thèse de droit, 1945, 119 p.
86 Idem, p. 105.
87 M. BOILEAU, Le Comité de législation : d’une fonction administrative à une fonction gouvernementale,
Mémoire de DEA, 2 tomes, 1984, 104 p.
34 En conséquence, cette étude doit prendre en compte toute la durée de l’existence du
88
Comité, de sa création à sa dissolution officielle . En effet, la crise du 9 thermidor an II
ne symbolise en aucun cas l’acte de décès du Comité. Elle reflète juste le terme d’une
époque douloureuse. Certes, les journées des 8, 9 et 10 thermidor an II constituent une
crise politique et institutionnelle majeure et marquent la fin officielle de la Terreur et de
la dictature du Comité. Si depuis ce jour l’influence politique du Comité diminue, sur le
plan juridique, l’arrestation, la condamnation et l’exécution du triumvirat constitué de
Robespierre, Saint-Just et Couthon ne signifient rien de plus que la mise en jeu de la
responsabilité politique et pénale de trois députés. Ces journées, aux conséquences
terribles pour ces trois protagonistes, sont, en revanche, fondamentales pour l’organe
puisqu’elles marquent une nouvelle orientation de son action. Si la période
thermidorienne constitue une nouvelle phase de la dictature de l’assemblée, l’œuvre du
Comité de Salut public continue et il apparaît indispensable de l’étudier.
Pour démontrer que le Comité a progressivement conquis tous les pouvoirs
politique, gouvernemental et administratif, la présente recherche propose une étude
centrée sur le Comité, tout le Comité avec toute la force étatique qu’il représente et,
d’une certaine manière, rien que le Comité. C’est la raison pour laquelle, d’ailleurs, on
ne proposera pas d’étude d’ensemble du système institutionnel révolutionnaire, les
institutions du Gouvernement révolutionnaire seront uniquement mentionnées et
abordées sous l’angle de leurs relations avec le Comité même si, parfois, quelques
développements pourront être consacrés à leurs attributions.

§ 3. Une forme inédite de concentration des pouvoirs
L’intitulé choisi pour cette thèse permet de mettre en lumière le caractère
anormal de l’exercice du pouvoir et des fonctions étatiques. L’activité du Comité de
Salut public - et par extension celle de l’ensemble du Gouvernement révolutionnaire -
déroge aux principes élémentaires du droit public érigés en dogmes depuis 1789. Depuis
la déchéance de la royauté en août 1792, les rapports entre la fonction administrative et
le pouvoir exécutif sont désorganisés. Pour restaurer une fonction administrative
défaillante, la Convention, organe détenteur du pouvoir législatif, « absorbe et exerce
89
[elle]-même, ou par délégation via ses comités, le pouvoir exécutif » .
Pour mener à bien ses missions, le Comité se voit contraint de regrouper
autoritairement deux fonctions qui, sous la Révolution, sont conçues comme
foncièrement antinomiques et comme devant être animées par des autorités
hermétiquement séparées…alors même qu’elles sont parfaitement complémentaires :
l’une étant de diriger, de décider et de donner – imposer – des règles de vie commune,
l’autre étant d’appliquer les ordres en veillant à la préservation de l’unité du corps
90social .

88 Nous avons trouvé des documents émanant du Comité datés et signés postérieurement au 4 brumaire an IV.
On peut imaginer que certaines institutions ont poursuivi leur action quelque temps afin d’expédier les affaires
courantes, en guise de transition avec le nouveau régime.
89 G. BIGOT, « La fonction administrative : d’une fonction subordonnée à une fonction souveraine (1789-
1814) », in Territoires et cultures. Mélanges en l’honneur d’André-Hubert Mesnard, Paris, EJA, 2006, p. 301.
90 Sur le plan historique, il convient de rappeler que c’est en vérité depuis le XIIIe siècle que la fonction
administrative a commencé à se distinguer de la fonction politique. Certains membres de la cour royale se
35 La conception de la fonction gouvernementale n’est pas, sous la Révolution,
véritablement établie. Les discours de deux des principaux membres du Comité, Saint-
Just et Robespierre, permettent tout de même de dégager quelques tendances. Dans son
discours du 24 avril 1793 sur La constitution de France, suivi de son Essai de
91Constitution , Saint-Just esquisse un tableau des fonctions incombant au
gouvernement. D’abord, celui-ci tire sa légitimité de l’élection et surtout, du principe de
la représentation : « je regarde comme le principe fondamental de notre République, que
la représentation nationale doit être élue par le peuple en corps ». Puis, « le
gouvernement est délégué à un conseil qui fait exécuter les lois ». En outre, « il dirige
les opérations de guerre ; il reçoit et nomme les ambassadeurs ; il propose à l’assemblée
nationale la paix et la guerre, les traités, les dépenses publiques, les levées de troupes, la
somme des contributions ; il fait fabriquer les monnaies ; il surveille la liberté intérieure
et extérieure du commerce ; l’exécution des traités et des engagements publics ; il
correspond avec les gouvernements étrangers et les colonies ». Enfin, « l’assemblée
nationale et le conseil sont dépositaires de la Constitution ». Le gouvernement est donc
l’autorité en charge des missions et des fonctions régaliennes. Robespierre, quant à lui,
92dans son discours du 5 nivôse an II sur les principes du gouvernement révolutionnaire ,
attribue au gouvernement la fonction « de diriger les forces morales et physiques de la
nation vers le but de son institution ». Le gouvernement constitutionnel doit également
« s’occuper de la liberté civile » et de « protéger les individus contre les abus de la
puissance publique ». Il a pour principale fonction d’assurer l’harmonie et l’équilibre au
sein de la Société. Cette conception du gouvernement n’est pas, on le perçoit,
anticonformiste. On trouve dans les positions de ces deux Jacobins, les prémices, avec
toutes les réserves qu’il est nécessaire d’émettre, de la conception binaire développée,
certes pour un autre temps, par G. Burdeau : « dès qu’il s’agit de fixer une attitude
politique, de soumettre pour la première fois une matière à l’emprise de la
réglementation, d’inaugurer en quelque sorte ou d’imaginer, il y a exercice de la
93
fonction gouvernementale » . La fonction gouvernementale consisterait à résoudre les
affaires exceptionnelles qui intéressent l’unité politique, à veiller aux grands intérêts
nationaux, et relève d’un organe doté d’une certaine liberté d’appréciation, qualité dont
est dépourvu le pouvoir exécutif stricto sensu.
94
La conception révolutionnaire de l’Administration n’est pas non plus très
originale, puisqu’elle correspond à l’étymologie latine administrare signifiant
« servir ». C’est en 1789, grâce à L’Encyclopédie méthodique de Panckoucke (futur

spécialisent alors dans des tâches de justice et de finances rendues indispensables par l’extension du domaine
royal. Sous Philippe le Bel, on note l’existence d’une administration royale aux mains de clercs ou de laïques.
91 SAINT-JUST, « Discours sur la constitution de la France » suivi de « l’Essai de constitution », in Œuvres
complètes, op. cit., p. 534.
92 ROBESPIERRE, « Rapport sur les principes du gouvernement révolutionnaire », 5 nivôse an II, in Pour le
èrebonheur et pour la liberté. Discours, Paris, La Fabrique éditions, 2000, p. 271-285 et A.P., 1 série, t. 82.
93 G. BURDEAU, « Remarques sur la classification des fonctions étatiques », in R.D.P., 1945, p. 202 ; « La
fonction gouvernementale », in Revue politique et parlementaire, Décembre 1946, p. 208. L’auteur prend
appui sur une opinion émise par Waldeck-Rousseau : « Gouverner, c’est choisir, c’est imposer une
orientation, arrêter des directives ». De même, pour L. DUGUIT, Manuel de droit constitutionnel, 2007, Ed.
Panthéon-Assas, Paris, p. 69, le gouvernement est le titulaire de la contrainte légitime : « les gouvernants ne
sont vraiment gouvernants que lorsqu’ils pourront en fait mettre en mouvement une force matérielle, une
epuissance de contrainte ». Enfin, soulignons que pour C.-J. BONNIN, Principes d’administration publique, 3
éd., Paris, Renaudière, 1812, t.1, p. 89, « Gouverner, c’est diriger, ordonner, surveiller ».
94 Cf. G. SAUTEL, « Les Jacobins et l’administration », in R.D.P., juillet-août 1984, p. 885.
36 employé du Comité de Salut public) que l’on dispose d’une définition de la fonction
administrative : « l’Administration, c’est un ensemble de moyens et d’agents destinés à
maintenir un certain ordre de choses, de droits ou de propriétés soit publiques, soit
particulières dans la société ». Aux yeux des Jacobins, l’Administration, conçue comme
un instrument de réalisation des choix politiques, doit donc se contenter d’exécuter
strictement et littéralement la loi et autres décisions gouvernementales. Vouée à
contribuer à l’action révolutionnaire, elle est systématiquement perçue sous un angle
95
utilitariste . Mais les Jacobins sont surtout reconnus pour les violentes critiques qu’ils
96formulent à l’encontre du personnel administratif . L’attaque la plus fameuse reste le
rapport de Saint-Just lu à la barre de la Convention nationale le 19 vendémiaire an II (10
97octobre 1793) . J. Boudon observe que les critiques jacobines s’articulent autour de
deux points. Le premier défaut de l’administration est « d’ordre conjoncturel, puisque
les fonctionnaires publics sont pour la plupart des adversaires politiques de la
98
Montagne » ; le second défaut est « structurel : l’administration est source d’inertie et
de corruption, lesquelles expliquent la mauvaise exécution des lois ».

Le caractère révolutionnaire de l’activité du Comité de Salut public s’explique
justement parce qu’elle se situe, contrairement à toutes les déclarations de
principes de la période, à l’épicentre de ces fonctions. Le Comité, originellement
confiné dans une mission de stricte surveillance, a progressivement pris en charge les
affaires administratives, au point de devenir une « autorité administrative » à part
entière en procédant à la concentration puis à la confusion des fonctions étatiques.
En avril 1793, Robespierre résume parfaitement la raison de cette ingérence du
Comité dans l’activité administrative : « ce qui a toujours manqué aux lois, c’est
99l’exécution » . Il est notoire que pour les Jacobins, « la législation n’a de raison d’être
100
que dans son application » . Cette idée suppose, contrairement au discours dominant à
l’époque, que la loi n’est pas sacrée en tant que telle et qu’elle ne peut accéder à ce rang
supérieur qu’à partir du moment où des mesures d’application sont adoptées.
L’exécution effective des lois constitue dès lors le leitmotiv de l’intervention du Comité
dans l’administration. La réalité est donc que le Comité s’est immiscé dans l’action
administrative pour assurer à la République révolutionnaire son salut. Ces sentiments

95 G. BURDEAU, « La fonction gouvernementale », op. cit., développe une conception utilitariste analogue,
épurée de toute considération révolutionnaire : « la fonction qui consiste à mettre en œuvre les décisions
antérieures que l’on peut désigner fonction administrative ». Soulignons aussi que pour C.-J. BONNIN, op.
cit., « administrer c’est agir directement ».
96 Les Montagnards considèrent les fonctionnaires publics et les agents administratifs comme de véritables
adversaires. Il suffit de lire, par exemple, « L’Esprit de la constitution » ou le « Discours sur les attributions
du ministre de la Guerre » de SAINT-JUST (in Œuvres complètes, op. cit., p. 362. et p. 518.) pour
comprendre le ressenti des Jacobins envers les agents administratifs.
97 SAINT-JUST, « Rapport sur le gouvernement, relatif au gouvernement révolutionnaire et au report de
l’entrée en vigueur de la Constitution de l’an I », 10 octobre 1793, in Œuvres complètes, op. cit., p. 628.
Extraits : « Personne n’est sincère dans l’administration publique. Le patriotisme est un commerce des lèvres,
chacun sacrifie tous les autres et ne sacrifie rien de son intérêt »; « L’administration des armées est pleine de
brigands ; on vole les rations des chevaux, les bataillons manquent de canons ou de chevaux, pour les traîner,
on n’y reconnaît point de subordination parce que tout le monde vole et se méprise » ; « Tous ceux
qu’emploie le gouvernement sont paresseux ».
98 J. BOUDON, op. cit., p. 307.
99 e Œuvres complètes de Robespierre, t. V, p. 346 ; n°9, 2 série, des Lettres aux français, 6 avril 1793.
100 J. BOUDON, op. cit., p. 339.
37 sont confirmés à la lecture du Second mémoire des membres de l’Ancien Comité de
Salut public, rédigé le 5 pluviôse an III (24 janvier 1795), lorsque Barère, Collot-
101d’Herbois et Billaud-Varenne répondent aux accusations du député Lecointre : « la
pensée du gouvernement est facile sans doute, quand elle est inspirée par le désir sincère
de servir son pays ; mais toujours les moyens d’exécution furent difficiles et entourés
d’obstacles ; nous surmontâmes ces difficultés de l’exécution en la dirigeant nous-
mêmes ». C’est un témoignage de poids puisqu’il résume à lui seul le fondement
juridique de l’action du Comité. À partir du moment où l’on juge que la fonction
administrative est essentielle mais que les individus qui en sont chargés ne bénéficient
pas de la confiance du gouvernement, la seule possibilité est, pour ce dernier, de s’en
emparer : le Comité a progressivement confisqué à la Convention nationale ainsi qu’aux
autres comités leur autorité sur les structures administratives du pays ainsi que sur leurs
agents. Si bien qu’en définitive, ce contrôle et cette direction renforcent son emprise sur
la fonction administrative.

§ 4. Une méthode de travail adaptée
Cette recherche, guidée par la volonté de présenter le Comité de Salut public tel
qu’il se dévoile à l’état brut, au-delà des préjugés et sans prisme particulier, ne se borne
pas à étudier les textes attributifs de compétence, mais a pour objectif d’exploiter
précisément le contenu de toutes les archives du Comité (A). Par une approche
interdisciplinaire, nous tenterons de contribuer à concilier le Droit et l’Histoire,
disciplines complémentaires faisant trop souvent l’objet d’une séparation artificielle
(B).
A - Une étude archivistique
Le Comité de Salut public suscite toujours de nombreuses interrogations. La
situation est en effet paradoxale : son activité et les effets de ses actes sont si ancrés
dans les consciences que l’on a, en quelque sorte, négligé d’exploiter les documents
originaux permettant de mettre en lumière sa capacité à phagocyter le pouvoir, à
soumettre la Convention nationale mais surtout, à investir à la fois les champs législatif,
exécutif et administratif.

La présente recherche repose principalement sur l’exploitation et l’analyse des
archives et des documents originaux du Comité de Salut public, regroupés et
disponibles aux Archives nationales. Les résultats présentés au cours de cette étude
dépendent ainsi en grande partie de sources dites « primaires ». Les résultats
proposés sont donc le fruit d’une infime partie de nos découvertes. La principale
difficulté a été de déterminer ce qui devait, ou non, figurer dans cette thèse. Les
illustrations présentées ici résultent donc d’une sélection subjective des éléments
considérés comme les plus représentatifs de la réalité et comme les plus utiles à la
démonstration de la particularité du Comité.

101 Second mémoire des membres des anciens Comités de Salut public dénoncés par Laurent Lecointre (de
Versailles). Les membres du l’ancien Comité de Salut public au peuple français et ses représentants,
Imprimerie nationale, 5 pluviôse an III, 44 p.
38
Ce travail a nécessité de s’imprégner et de s’approprier l’épistémologie et la
méthodologie historiographiques. Il a donc fallu, préalablement à toute consultation des
documents, se familiariser avec les instruments, les outils de recherche et les sources
peu communes pour un travail juridique ordinaire : inventaires, index, fonds, cotes, etc.
La recherche archivistique s’est déroulée au Centre d’accueil et de recherches des
Archives nationales (le CARAN). Ce n’est qu’une fois cette première phase de travail
en salle des inventaires achevée que celle du dépouillement et de la consultation des
102fonds d’archives a pu être engagée. En l’espèce, plusieurs fonds d’archives ont été
principalement exploités.
La principale série sur laquelle se fonde ce travail est celle cotée AF, relative au
103
pouvoir exécutif depuis 1789, et plus particulièrement la sous-série AF II
afférente au Comité de Salut public dans laquelle sont compilés les registres des
délibérations (cotés AF II*), arrêtés, notes personnelles, instructions, correspondances,
notes de services, projets de décrets ou de déclarations, états du personnel, dépenses,
rapports variés, tableaux, ainsi qu’un nombre considérable de documents divers.
L’ensemble de cette masse documentaire a été méthodiquement dépouillé (par ordre
numérique des cartons des AF II 20 à AF II 417 et des registres AF II* 45 à 253) et
systématiquement consulté. Cette sous-série AF II représente, en tout, environ six cents
cartons, registres ou microfiches, renfermant au total plus de quatre mille plaquettes
dans lesquelles sont assemblés, en moyenne, une centaine de documents, allant du
simple feuillet à la brochure de plusieurs dizaines de pages. D’après une estimation
personnelle sans doute imprécise et quelque peu grossière, près de 85 % des documents
trouvés sont manuscrits et rédigés tantôt par les principaux protagonistes, tantôt par les
employés du Comité. Malgré les excellentes conditions de conservation des documents,
certains textes subissent l’épreuve du temps ; la lecture devient parfois difficile, voire
impossible. En outre, les arrêtés sont souvent rédigés d’un seul jet : il faut donc
s’adapter et faire fi des corrections, des tâches d’encre, des annotations, etc. Les 15 %
restant sont des documents imprimés. Les documents jugés essentiels ont été recopiés
ou photographiés sur place, au CARAN. L’exploitation des documents a ensuite donné
lieu à quelques statistiques, inventaires, recensements ou classements. Signalons
également qu’une quantité importante de papiers aurait été soit disséminée dans d’autres
104 105bibliothèques, françaises ou étrangères, publiques ou privées , soit détruite
(volontairement ou non), soit perdue. Par conséquent, la matière première exploitée,
certes colossale, est sans doute « lacunaire ». Les résultats qui seront présentés
refléteront ainsi nos découvertes.
Si la série AF II représente la principale source d’information de cette
106
recherche, d’autres séries ont été consultées à titre de compléments : la série A

102 Les fonds d’archives se présentent sous la forme de séries classées alphabétiquement, chaque série
concernant un thème particulier. Cf. bibliographie générale pour un exposé de l’ensemble des sources
archivistiques utilisées.
103 Nous avons également consulté quelques cartons de la sous-série AF III relative au Directoire exécutif.
104 Nous n’avons pas consulté les archives du Comité regroupées dans d’autres bibliothèques. On sait par
exemple qu’il existe aux archives du ministère de la Défense à Vincennes de nombreux documents relatifs aux
soldats.
105 Pour l’anecdote, quelques documents du C.s.p. sont en vente sur le site Internet www.ebay.fr.
106 Les archives imprimées (AD) sont des sources complémentaires, et particulièrement les sous-séries AD
A CXVIII et AD XVIII pour la période révolutionnaire.
39 contient l’ancienne collection originale des lois et décrets originaux ou authentiques
adoptés pendant la Révolution, la série C regroupe les papiers des assemblées
nationales, la série D comprend les différents papiers relatifs aux missions des
Représentants du peuple et aux comités des assemblées, la série F rassemble les
versements des ministères et des administrations qui en dépendent et la série W
comporte les documents relatifs au Tribunal révolutionnaire. Par ailleurs, et afin de
procéder à quelques comparaisons entre le Comité de Salut public et son plus célèbre
homologue, le Comité de Sûreté générale, nous avons consulté le Fonds Michel Eude,
lequel est principalement constitué de la copie manuscrite, intégrale ou partielle, des
fonds relatifs au Comité de Sûreté générale conservés au Centre historique des Archives
nationales au sein de la sous-série F7.
Les fonds d’archives ne sont pas les seules sources utilisées. D’autres matériaux
ont été mis à contribution, comme les recueils ou compilations d’actes. On recense ainsi
107
les recueils des actes du Gouvernement et les actes des assemblées parlementaires : le
108Recueil des actes du Comité de Salut public , les Actes du Gouvernement
109
révolutionnaire , Le Gouvernement révolutionnaire (10 août 1792-4 brumaire an
110 111 ère 112IV) , les Procès-verbaux de la Convention , les Archives parlementaires, 1 série ,
113 114 115
le Bulletin des lois et Le Moniteur universel . Toutefois, les journaux de l’époque

107 Il existe un recueil officiel où se trouvent certains arrêtés du C.s.p., pris en l’an III, en vertu de l’article 31
du décret du 7 fructidor an II (« Les comités donneront [à la Convention nationale] chaque décade les notices
des arrêtés obligatoires pour les autorités constituées, qu’ils auront pris dans la décade ») : Arrêtés des comités
de la Convention nationale obligatoires pour les autorités constituées, Paris, Imprimerie nationale,
vendémiaire-thermidor an III, 2 vol. Cette compilation n’a pas été consultée, vu sa nature et ses limites. F.-A.
Aulard minimise d’ailleurs la portée de cette compilation.
108 F.-A. AULARD, Recueil des actes du Comité de Salut public, avec la correspondance officielle des
représentants en mission et le registre du Conseil exécutif provisoire depuis sa création jusqu’à sa
suppression le 12 germinal an II., collection de documents inédits de l’histoire de France, Paris, Imprimerie
Nationale, 1889 – 1951. 28 tomes. Puis, M. BOULOISEAU, Supplément, Paris, Bibliothèque nationale, puis
Imprimerie nationale, « coll. de documents inédits sur l’histoire de France », 4 vol., 1966-1992. Le travail de
M. Bouloiseau, a été rendu possible grâce au concours de la Direction des Archives de France et de l’Institut
d’Histoire de la Révolution pour combler les lacunes de l’œuvre originale.
109 A. COCHIN et C. CHARPENTIER, Les actes du gouvernement révolutionnaire, 3 vol., Société d’Histoire
contemporaine, Paris, Librairie Alphonse Picard et fils, 1920. En ne s’intéressant qu’à une période restreinte
du Gouvernement révolutionnaire, du 23 août 1793 au 9 thermidor an II, cet ouvrage n’offre pas une vue
d’ensemble de l’existence du Comité.
110 P. MAUTOUCHET, Le Gouvernement révolutionnaire (10 août 1792-4 brumaire an IV), Paris, E.
Cornély, 1912, 406 p.
111 Procès-verbal de la Convention nationale imprimé par son ordre (P.v.c.), Paris, Imprimerie nationale,
1792/1793/an II/an III/an IV, 72 vol.
112 ère Archives Parlementaires, 1ères série (A.P., 1 série), Paris, fondé par J. MADIVAL et E. LAURENT,
continué sous la direction de M. REINHARD, G. LEFEBVRE ET M. BOULOISEAU, Librairie
administrative de Paul Dupond, 1875 – 1913, puis Paris, CNRS Editions, 1961 - … . Publication d’origine
privée. Il regroupe, de manière exhaustive, l’ensemble des débats législatifs et politiques des Chambres
françaises. La première série comprend la période s’écoulant de 1787 à 1799. Nous n’utiliserons donc que
cette série.
113 Publié à partir du 22 prairial an II.
114 Le Moniteur universel (Le Moniteur), ou La Gazette nationale, Paris, chez H. Agasse, Libraire. Paru à
partir du 24 novembre 1789. D’origine privée, ce journal relate de façon complète les débats de l’assemblée.
115 Chronique de Paris, Feuille de salut public rédigée par une société de gens de lettres patriotes, Je suis le
véritable Père Duchesne, foutre ! Signé Hébert, Journal de la Montagne, Le Défenseur de la Constitution, etc.
40 116et les différentes collections retranscrivant les débats à la Société des Jacobins n’ont
pas été consultés. Cette omission volontaire s’explique par le choix de se limiter aux
actes et aux missions du Comité de Salut public.

Quelques précisions sont nécessaires pour justifier le travail d’exploitation des
archives. On peut en effet s’interroger sur l’utilité de consulter les documents originaux
du Comité, sachant que F.-A. Aulard propose, dans le Recueil des actes du Comité de
Salut public, somme de 28 tomes complétés par des Suppléments, un récapitulatif de ses
principaux arrêtés et de ses principales correspondances. Fruit de soixante-dix années de
travail et mobilisant plusieurs équipes de recherches, ce projet, initié en 1887, constitue
une véritable gageure : étant donné l’état de dispersion des archives du Comité et
l’absence d’inventaires détaillés, il était délicat de compiler la totalité de la production
de l’organe. L’auteur reconnait même, dans l’avertissement préliminaire au tome 18,
que la totalité des cartons d’archives n’a pas été dépouillée. Ce recueil, pourtant
indispensable, contient une sélection, certes très détaillée, des décisions qui ont fait
l’objet d’une retranscription dans les registres des délibérations. Les contraintes exigées
par la publication d’un tel recueil n’ont pas permis à F.-A. Aulard de présenter, par
exemple, les états du personnel, les rapports issus des comptes décadaires, les tableaux
statistiques, les courriers adressés au Comité ou encore les factures
d’approvisionnements. Notre travail archivistique se justifie alors par la volonté
d’exploiter l’ensemble des documents, pour la plupart mal connus.

B - Le recours à une méthodologie d’ouverture
Cette recherche est une étude de droit public. Néanmoins, au vu de son objet, elle
ne peut occulter l’existence d’autres champs scientifiques. C’est la raison pour laquelle
elle se caractérise par une certaine ouverture. Ce travail tente d’opérer la jonction entre
le Droit et l’Histoire. Or, comme la dimension historique ne peut pas être écartée en
l’espèce, la principale question qui se pose est celle de la compatibilité entre le Droit et
la Révolution.
De prime abord, le couple « Droit/Révolution » semble voué à l’échec. Pourtant, il
paraît impossible de ne pas tenter de répondre à l’appel lancé, à plusieurs années
117 118d’écart, d’abord par B. Mirkine-Guetzevitch , ensuite par O. Beaud qui, ayant
constaté, chacun en leur temps, le peu d’entrain de la part des juristes publicistes à
étudier la Révolution française, plaident l’un pour un droit public du Gouvernement
révolutionnaire (B. Mirkine-Guetzevitch), l’autre pour une histoire juridique de la
Révolution française (O. Beaud). Pour B. Mirkine-Guetzevitch, les raisons de cette
timidité scientifique sont simples : « le droit public du Gouvernement révolutionnaire
échappant à l’orthodoxie juridique », le juriste « ne peut pas trouver dans les textes

116 F.-A. AULARD, La Société des Jacobins. Recueil de documents pour l’histoire du Club des Jacobins de
Paris, Paris, Jouaust-Noblet-Quantin, « coll. de documents relatifs à l’histoire de Paris pendant la Révolution
française », 6 vol., 1889-1897.
117 B. MIRKINE-GUETZEVITCH, « Alphonse Aulard et l’histoire constitutionnelle de la République
française », op. cit.
118 O. BEAUD, « Ouverture : L’histoire juridique de la Révolution française est-elle possible ? », in Droits.
Revue française de théorie juridique, t.17, Paris, Puf, 1993, p. 3.
41 révolutionnaires tous les éléments du problème ». La difficulté provient notamment du
fait que, « le Gouvernement révolutionnaire constituant un fait politique social
complexe », le droit du Gouvernement révolutionnaire est plus qu’un simple droit :
« c’est un droit et non seulement une histoire, c’est un ensemble de règles et non
seulement de faits, un ensemble de normes autant que de comportements
119
individuels » . Dès lors, les règles, multiples dans leur forme et dans leur origine,
rendent « extrêmement difficile » l’étude juridique du gouvernement révolutionnaire
pour lequel il faut, « à chaque instant, distinguer l’essence normative de la multitude des
120faits » . Pour O. Beaud, les juristes ne se sont pas beaucoup intéressés à la question car
ils considèrent la période comme un droit intermédiaire, un « simple droit transitoire »,
121presque indigne d’intérêt . La principale cause du désintérêt des juristes pour le droit
de la Révolution résulterait, en outre, de la primauté d’une lecture « marxiste » de la
Révolution, idéologique et centrée sur l’événement et ne permettant donc pas une
analyse épurée de toute considération sur la « vie sociale ».
Ces deux auteurs soulèvent des limites méthodologiques persistantes ayant trait à la
délimitation du champ de la recherche. B. Mirkine-Guetzevitch revient sur le travail
essentiel du juriste : étudier le texte de la législation révolutionnaire, tout en étant tenu
de « connaître la réalité politico-juridique de l’époque afin de démontrer quel fut non
seulement le droit écrit, mais aussi, mais peut-être avant tout, quel fut le droit
appliqué ». Il propose alors la combinaison de deux approches, depuis longtemps et
encore aujourd’hui, différentes : si, d’un côté, l’aspect historique ne peut et ne doit pas
exclure la connaissance de l’aspect normatif, la logique juridique seule ne suffirait pas à
faire comprendre l’évolution et la réalité des institutions. O. Beaud, en revanche,
propose de séparer le couple « Révolution/Droit » et de procéder ainsi à une sorte
d’« autonomisation » du droit : « il y aurait une spécificité du phénomène
révolutionnaire au regard de l’analyse juridique ». L’auteur souhaite démontrer, au sujet
d’un objet historique comme peut l’être la Révolution française, « l’inévitable
autonomie du droit qui n’est réductible ni aux idéologies éminemment politiques, ni aux
rapports sociaux ». Dans ce dessein, il estime indispensable de devoir « distinguer la
réalité juridique de l’idéologie juridique », puis d’« émanciper l’histoire du droit de
l’histoire politique car elle n’obéit pas aux mêmes impératifs ».

Un même but et pourtant deux moyens radicalement différents pour y parvenir. Mais
aussi, et surtout, deux générations différentes de juristes de droit public. La question qui
se pose, désormais est celle de la direction à suivre pour la présentation du Comité de
Salut public. Dans un premier mouvement, l’opinion « juridicentriste » d’O. Beaud
paraît la plus pertinente. Le droit dispose d’une assez forte autonomie, même sous la
Révolution, pour qu’une étude strictement juridique puisse être entreprise. Il existerait
ainsi une différence entre « l’idéologie juridique » que représentent les « discours, les
proclamations et les dispositions juridiques qui s’avèrent dénuées de toute force
normative et de toute effectivité pratique », et la « réalité juridique » que constituent les

119 B. MIRKINE-GUETZEVITCH, Idem, citant G. BURDEAU, Traité de science politique, III, Le statut du
pouvoir dans l’État, Paris, 1950 p. 522.
120 Idem.
121 L’auteur regrette qu’alors même que le droit public révolutionnaire constitue la « grammaire » du droit
public moderne, l’activité des juristes a longtemps été limitée par la domination structurelle de la discipline du
droit privé sur celle du droit public.
42 122« actions et le recours au droit », créant ainsi un « droit révolutionnaire fondateur » .
De prime abord donc, il ne paraît pas irréalisable d’isoler le Comité dans son aspect
strictement juridique : c’est un organe créé par une assemblée, laquelle lui attribue des
pouvoirs et des compétences, qui édicte des actes juridiques et qui est chargé de faire
exécuter les décrets de la Convention. Cependant, adopter une démarche strictement
juridique ne permettrait pas de rendre parfaitement compte de la réalité du Comité, de sa
spécificité, ni même des principes sur lesquels il fonde toute sa puissance. Si, par
exemple, la Terreur a bien pour fonction de pourchasser les suspects, cette dernière
notion ne peut faire l’objet que d’une interprétation politique, laquelle, par principe,
fluctue en fonction des rapports de force et de l’idéologie dominante. S’il faut
effectivement prendre de la distance par rapport à l’histoire événementielle, on ne peut,
néanmoins, occulter les exigences liées à l’urgence de la situation et à la nécessité
d’agir. En effet, le Comité est une institution révolutionnaire, éphémère et
extraordinaire. Sa fonction n’est pas d’assurer simplement l’exécution des lois ou
l’application de règles générales aux cas particuliers. Il a été créé pour contourner la
séparation des pouvoirs proclamée en 1789. Il se situe en dehors de la hiérarchie
administrative établie depuis les débuts de la Révolution. Le Comité de Salut public se
présente comme un « objet » juridique et politique complexe et sa période d’existence
se caractérise avant tout par la prégnance de l’idéologie politique : c’est une époque
« où les forces politiques fluctuent et où le droit d’un jour est inappliqué par un groupe
123antagonique le lendemain » . Il ne paraît donc pas plausible d’étudier un organe
provisoire, agissant dans une situation d’exception et organisant une véritable dictature,
selon le seul prisme du droit. La pratique du Comité est en effet « existentiellement
consubstantielle » aux notions de Salut public, de Défense de la Révolution, de
Sauvegarde de l’État ou encore de Raison d’État. De plus, si la Déclaration des droits
de l’homme et du citoyen de 1789, la Constitution de 1791 voire l’ensemble
constitutionnel montagnard de 1793 ont posé les jalons de l’armature constitutionnelle
et administrative actuelle, le droit public révolutionnaire est avant tout un droit
politique. En fait, nous sommes entre la « politique saisie par le droit » et le « droit saisi
par la politique », dans un espace historique extrême, face à une sorte d’« objet
juridique sui generis » à figure de monstre politique.

En conséquence, la présente recherche s’inscrit dans la démarche de
conciliation entreprise par B. Mirkine-Guetzevitch : l’analyse, partant les résultats,
doivent être le résultat d’une collaboration constante entre le juriste à l’esprit historique
et de l’historien connaisseur du droit : « l’étude des régimes, des institutions, des lois,
des doctrines, requiert un effort commun destiné à abattre les cloisons qui séparent les
méthodes et les recherches, les penseurs et les pensées, les règles juridiques et la réalité
124historique » .

122 O. BEAUD, op. cit. Pour l’auteur, la Terreur, qui peut être considérée comme un « fait » juridique
autonome constitué de règles particulières, d’incriminations plus ou moins vagues mais réelles, implique
l’adoption de mesures d’exception, c’est-à-dire des mesures de guerre traduisant par là la reprise, par les
Jacobins, de la distinction juridique entre le droit du temps de guerre et le droit du temps de paix : « de ce seul
point de vue, ils sont les héritiers d’une longue tradition juridique européenne qui connaît cette idée de la
primauté de l’exception sur le général, du momentané sur le durable ».
123 S. MARLOT, Le gouvernement en 1793…, op. cit., p. 9.
124 B. MIRKINE-GUETZEVITCH, « Alphonse Aulard et l’histoire constitutionnelle de la République
française », op. cit.
43 § 5. Plan général de la thèse
La présente recherche a pour objectif de révéler le Comité de Salut public sous un
nouvel aspect, au moyen de ses propres archives, et d’illustrer par ce biais la mutation
dont il est l’objet, à savoir la transformation d’un simple outil au service d’un régime
politique essoufflé en une institution autonome, active et indépendante, prenant à son
compte les destinées du pays et organisant, à son profit, une nouvelle forme d’exercice
du pouvoir.

Le travail de recherche a permis de mettre en lumière trois « temps
fonctionnels ». Le premier correspond à la nature et aux fonctions gouvernementales du
Comité de Salut public. Chargé d’imprimer une direction particulière à la Nation et de
donner l’impulsion à toutes les composantes du Gouvernement révolutionnaire, le
Comité exerce les principales attributions du pouvoir politique. Le second correspond à
l’exercice de fonctions généralement considérées comme administratives. En effet,
devant les difficultés liées à l’exécution des lois et à l’inapplication des décisions prises
par le gouvernement central, les membres du Comité se sont immiscés, reniant ainsi
leurs opinions, dans l’action administrative la plus concrète, qu’elle soit générale ou
poussée jusque dans les détails les plus infimes. Pour s’assurer de l’effectivité de
l’application et de l’exécution de ses décisions, le gouvernement de fait prend en
charge, parfois par la violence, la totalité des fonctions étatiques. Le troisième
correspond à la mise en place d’une structure administrative de soutien technique et
matériel, vouée à la surveillance de l’activité des autorités et à la préparation des
décisions des membres du Comité.

C’est donc à partir d’une étude principalement archivistique que l’on démontrera,
d’une part, que le Comité de Salut public a basculé dans une sorte d’« a-légalité », et,
d’autre part, que, initialement conçu comme un simple instrument de la Convention, il
va en devenir, au terme d’un processus de mutation, d’émancipation et de construction
d’un pouvoir autonome et dictatorial, le principal sujet actif, le « moteur » du
Gouvernement révolutionnaire. Ce travail porte sur la nature, l’organisation, les
méthodes de fonctionnement et l’action d’un organe créé spécifiquement pour régir une
situation exceptionnelle. Les circonstances de l’époque commandent en effet la prise de
mesures extraordinaires fondées sur « la plus sainte de toutes les lois, le Salut du peuple,
125et par le plus irréfragable de tous les titres, la nécessité » , et légitiment l’action d’un
gouvernement d’exception. Le Comité représente ainsi un « modèle » de gouvernement
extraordinaire et provisoire car il symbolise à lui seul la capacité pour une institution
politique à concentrer entre ses mains les pouvoirs politique, législatif, exécutif et
administratif au service de la réalisation d’un objectif et d’une cause ultimes : sauver et
pérenniser la Révolution pour établir la République.

Le Comité de Salut public doit donc, au préalable, être considéré comme
l’instrument d’une forme particulière de pouvoir : le Gouvernement révolutionnaire.
Dès lors, il convient de présenter l’environnement institutionnel dans lequel il évolue,

125 ROBESPIERRE, Rapport sur les principes du gouvernement révolutionnaire, 5 nivôse an II, op. cit.
44 les principaux fondements de son action ainsi que ses attributions originelles.
(Première partie - Le Comité de Salut public : clef de voûte du Gouvernement
révolutionnaire).

Toutefois, les membres du Comité, dont la conscience politique évolue au cours des
événements passant ainsi par paliers d’une tendance légaliste à la loi de la nécessité,
vont ériger une forme particulière d’exercice du pouvoir, encore inédite pour l’époque.
En effet, le Comité entreprend, progressivement, une démarche d’émancipation par
rapport à la Convention.
D’abord, le caractère original du Comité s’observe au regard de sa nature et de son
organisation. Plusieurs indices administrent la preuve qu’il acquiert, progressivement,
certaines des caractéristiques des organisations administratives bureaucratiques : son
infrastructure et son organisation internes, son personnel et ses méthodes de travail
spécifiques en font une véritable « machine administrative ». La transformation de cet
organe politique en structure administrative a permis à ses membres de se doter des
moyens techniques, matériels et fonctionnels nécessaires à leur action. (Deuxième
partie - Le Comité de salut public : une « machine » administrative).
Ensuite, la force du Comité est d’avoir instauré, à son profit exclusif, une
centralisation politique et administrative pour, in fine, embrasser la quasi-totalité de
l’intervention étatique. Son action se situe donc au carrefour des fonctions
gouvernementales (direction et orientation) et administratives (exécution et application).
Il convient surtout, au moyen de l’étude de son action, d’illustrer la manière dont il s’est
approprié ses prérogatives originelles et les a adaptées à une finalité particulière pour
devenir, in fine, une forme inédite d’un gouvernement d’exception. Situé en dehors de
toute hiérarchie administrative et au-dessus de toutes les autorités du pays hormis la
Convention nationale, il détient ainsi, par sa position stratégique, la mainmise sur le
Gouvernement révolutionnaire. (Troisième partie - L’action centralisatrice du
Comité de Salut public).

L’on verra alors, d’une part, que le Comité de Salut public est mû par quatre maîtres
mots dont dépend le Salut du peuple : unité, célérité, efficacité et obéissance, d’autre
part, que cette institution extraordinaire et provisoire, objet de nombreuses controverses,
offre cependant un illustre exemple de grandes choses que peut faire un gouvernement
dont l’action est guidée mais aussi tenue par un seul dilemme, par un seul principe et
par une seule exigence : « Vivre libre ou mourir ! ».

45 PREMIÈRE PARTIE
LE COMITÉ DE SALUT PUBLIC : CLEF DE VOÛTE DU
GOUVERNEMENT RÉVOLUTIONNAIRE

Le Comité de Salut public est souvent présenté
comme le maître absolu de la Révolution française, comme l’organe de la Terreur ou
encore comme le symbole de la plus atroce dictature que le pays ait connu… Si cette
vision contient quelques vérités, il convient néanmoins de ne pas verser dans la
caricature car le Comité, malgré le portrait brossé par l’imaginaire collectif depuis plus
de deux siècles, n’est en aucun cas l’émanation d’un quelconque gouvernement
provisoire de fait et est encore moins un organe porté à la tête de l’État par un
mouvement révolutionnaire : il a été conçu pour être, à un moment donné, l’instrument
d’une forme particulière du pouvoir, d’un régime politique exceptionnel, le
Gouvernement révolutionnaire (instauré le 10 août 1792 et dissout le 5 brumaire an IV),
et le bras armé d’un organe primitif, dictatorial et souverain, la Convention nationale.
C’est en vérité cette dernière qui, portée au pouvoir par le peuple à la suite d’un
1mouvement insurrectionnel, s’est auto-investie des fonctions étatiques . C’est donc elle
qui, par représentation du peuple, exerce la première dictature en instaurant un
gouvernement de fait, en dehors de toute règle constitutionnelle et donc,
révolutionnaire.
En liminaire, il convient donc de réfuter certaines idées préconçues. Un premier
courant consiste à assimiler le Comité au Gouvernement révolutionnaire, ce qui
supposerait, selon cette opinion, qu’une seule institution existe et exerce ses pouvoirs en
dehors de toute obédience constitutionnelle : le Comité de Salut public/Gouvernement
révolutionnaire serait un organe unique. Or le Comité n’est pas la seule institution en
cause et ne constitue pas, à lui seul, un régime politique. Il est d’ailleurs significatif que
l’on évoque plus facilement les notions de « gouvernement d’assemblée », de
« gouvernement conventionnel » ou encore, pour caractériser le régime postérieur, de
Directoire, alors qu’on évoque rarement celle de « gouvernement du Comité de Salut
public ». En conséquence, affirmer que le Comité et le Gouvernement révolutionnaire
ne forment qu’un Tout unique, à l’exclusion de tout autre élément, constitue un non-
sens historique et juridique. Un second courant consiste à amalgamer le Gouvernement
2révolutionnaire à la Terreur : par exemple, R. R. Palmer assimile le gouvernement de la
Terreur au Comité de Salut public et celui-ci au Gouvernement révolutionnaire.
Juridiquement et historiquement, cette conception semble assez éloignée de la réalité
puisqu’elle ne prend pas en compte la totalité du système institutionnel de l’époque. La
Terreur n’est réductible, ni aux manifestations spontanées de la violence populaire, ni
au terrorisme contemporain, ni à la seule action du Comité. Elle constitue avant tout un
« outil » de régénération de la Société et un moyen de gouvernement.

1 Sur le processus menant la Convention à exercer des pouvoirs non constituants, cf. A. LE PILLOUER, op.
cit.
2 R. R. PALMER, Le gouvernement de la Terreur. L’année du Comité de Salut public, Paris, Armand Colin,
1989, 359 p.
47 Ces préalables posés, on présentera ce qu’il faut entendre juridiquement par
Gouvernement révolutionnaire. G. Lefebvre propose la définition suivante : le
gouvernement révolutionnaire serait « le gouvernement qui s’intercale à titre provisoire
entre celui qui fonctionnait antérieurement en vertu d’une constitution qui est devenue
caduque pour une raison ou pour une autre, et le gouvernement qui s’organisera
3
conformément à une constitution qui reste à faire pour remplacer la précédente » . Le
régime révolutionnaire devra donc, par définition, cesser le jour où la République sera
acceptée par tout le pays et lorsque les conditions de l’application paisible d’une
Constitution seront réunies. Dès lors, nous proposons la définition suivante : Le
Gouvernement révolutionnaire est un régime politique exceptionnel débutant le 10 août
1792 par un moment inconstitutionnel de violation de la Constitution de 1791, se
poursuivant le 10 octobre 1793 par un moment a-constitutionnel puisqu’il est décidé
que le gouvernement de la France ne sera pas régi par une constitution et s’achevant le
5 brumaire an IV par un moment constitutionnel, celui de l’entrée en vigueur de la
Constitution de l’an III et du régime du Directoire.
Cette première partie doit donner l’occasion de replacer le Comité de Salut public
dans son contexte politique et juridique ainsi que dans son environnement institutionnel
général, c’est-à-dire le Gouvernement révolutionnaire. Ce n’est en effet qu’à partir du
moment où ces prémices seront présentées et les principaux fondements de son action
rappelés que l’on pourra évaluer et examiner, au regard des archives, son activité.
À l’origine conçu comme une commission devant permettre à la Convention
nationale d’agir et de gouverner, le Comité, qui représente l’une des dernières étapes de
la construction d’un régime politique extraordinaire, va devenir le principal instrument
du Gouvernement révolutionnaire (Chapitre 1). Le Comité est un organe collégial,
composé de Représentants du peuple, élus à la Convention nationale. L’histoire a
tendance à ne retenir que les personnages les plus charismatiques. Cependant, la
véritable identité du Comité ne se confond pas avec les seuls Saint-Just, Danton et
Robespierre, où l’opposition entre ces deux derniers, les deux principaux maîtres du
Comité, ces deux hommes d’État, un temps alliés, longtemps ennemis, tous deux
brutalement sanctionnés, ont alimenté une littérature toujours plus foisonnante. Si la
période des deux « premiers » Comités (d’avril 1793 à thermidor an II) représente le
cycle le plus fertile, le plus connu et le plus commenté, et durant lequel ses membres,
4, ont permis à l’organe d’acquérir sa célébrité et d’asseoir sa les duodécemvirs
mainmise sur la République, il ne faut pas négliger l’ensemble des Représentants ayant
été, à un moment donné, appelés au sein de cette institution (Chapitre 2). L’analyse des
archives et l’examen des différents textes législatifs et réglementaires de l’époque
conduisent au constat que les moyens d’actions diversifiés dont dispose le Comité :
politiques, administratifs, juridiques et financiers, dépassant largement le cadre des
possibilités offertes à de simples commissions « parlementaires » traditionnelles, sont
constitutifs à la fois de sa puissance juridique et politique et de sa tendance à la
dictature. Dès lors, nonobstant les prétentions récurrentes de la Convention, celle-ci
fournit au Comité de Salut publics les moyens nécessaires à l’émergence, à son profit,
d’une fonction gouvernementale (Chapitre 3).

3 G. LEFEBVRE, Le Gouvernement révolutionnaire : 2 Juin 1793-9 Thermidor II : cours professé à l’école
normale supérieure de Sèvres (1946-1947), Paris, Centre de documentation universitaire, 1947, 333 p.
4 Les douze membres du « Grand Comité de Salut public ».
48 CHAPITRE 1
L’INSTRUMENT DU GOUVERNEMENT
RÉVOLUTIONNAIRE
Plus qu’une simple période historique, le
Gouvernement révolutionnaire représente une forme inédite d’exercice du pouvoir
découlant d’une situation d’exception. À ce titre, ce régime politique échappe à la
légalité traditionnelle et obéit à des règles peu rigoureuses. Provisoire par nature,
son terme est officiellement fixé au rétablissement de la paix.
Créé dans le cadre du Gouvernement révolutionnaire, le Comité de Salut public ne
peut lui être assimilé car ce type de gouvernement constitue une forme d’exercice du
pouvoir, un « régime politique » exceptionnel sui generis. Bien que ne représentant pas
à lui seul un régime politique, le Comité est un organe extraordinaire dont l’existence
est avant tout justifiée par la volonté de redonner une impulsion à une forme de
gouvernement à bout de souffle (Section I). Or le Gouvernement révolutionnaire n’a
pas lieu d’être s’il n’est pas guidé par une autorité détenant le mandat extraordinaire
primitif, octroyé par le Peuple souverain. C’est la raison pour laquelle il convient
d’examiner le Comité en tant qu’organe issu de l’institution dont il tire sa légitimité et
sa puissance : la Convention nationale (Section II). Enfin, ce système transitoire
d’organisation des pouvoirs publics se caractérise par une hiérarchie d’autorités insérées
dans un mécanisme continuel d’action/réaction dans lequel l’activité d’une autorité est
systématiquement contrôlée par une autre. L’harmonie et l’équilibre de ce système
complexe sont assurés par le Comité (Section III).

SECTION I - UNE INSTITUTION AU SECOURS D’UN
GOUVERNEMENT IMPUISSANT
L’instauration du Comité de Salut public apparaît comme une nouvelle étape dans
l’évolution du gouvernement provisoire né des événements du 10 août 1792. Le Comité
est présenté, par ses contemporains et par ses promoteurs, comme la réponse idoine au
besoin urgent qu’éprouve la Convention de se doter d’un organe fort et capable de
restaurer l’autorité du pouvoir central (§1). Refusant de qualifier de dictature le régime
politique dans lequel ce Comité est inséré, les Révolutionnaires ont été contraints de
théoriser l’état d’exception qu’ils subissent – ou qu’ils disent subir – et de baptiser la
forme de gouvernement qu’ils mettent en place : Gouvernement révolutionnaire (§2).
Toutefois, le système de gouvernement mis en place par ce dernier avec le concours du
Comité de Salut public serait une coquille vide sans la Terreur (§3).

§ 1. La réponse au besoin urgent d’un pouvoir central fort
Beaucoup de Conventionnels s’accordent sur l’obligation de renforcer l’action
gouvernementale par l’agrégation du pouvoir entre les mains d’une institution issue de
l’Assemblée. Le rapport présenté par Billaud-Varenne le 28 brumaire an II (18
49 1novembre 1793) sur le mode de gouvernement provisoire et révolutionnaire de la
France synthétise les maux qui affligent l’appareil institutionnel. Ces propos, tenus
plusieurs mois après la création du Comité de Salut public, reflètent rétroactivement la
situation dans laquelle se trouve le pays au printemps 1793 :
« Fixez vos regards sur toutes les parties de la France, et partout vous apercevrez
des lois sans vigueur ; vous verrez même que plusieurs n’arrivent point aux
administrations, et que le surplus leur parvient si tard, que souvent l’objet en est
atténué. Vous distinguerez une apathie égale chez tous les agents du
gouvernement ; en un mot, vous serez effrayés en apprenant qu’il n’y a que les
décrets, ou favorables à l’ambition des autorités constituées, ou d’un effet propre
à créer des mécontents, qui soient mis à exécution avec une ponctualité aussi
accélérée que machiavélique ».
2Billaud-Varenne dénonce le manque de suivi administratif et politique de
l’action gouvernementale. C’est en réalité l’absence de communication entre les
autorités qui est à l’origine de la disparition progressive de l’effectivité du contrôle
opéré par le pouvoir central sur le pouvoir local. L’orateur stigmatise les difficultés liées
à l’acheminement de la correspondance et souligne l’incapacité des autorités locales à
obtenir une interprétation rapide d’un texte, si bien qu’elles se trouvent le plus souvent
livrées à elles-mêmes. Et comme elles ne prennent pas le temps – le peuvent-elles ? – de
procéder à une analyse approfondie des textes et des conditions de leur application, elles
prennent parfois des mesures contradictoires, voire illégales. Ces critiques reprennent en
réalité des accusations émises dès l’installation de la Convention, notamment en raison
de l’absence de lien entre elle, qui gouverne et donne l’impulsion, et le Conseil exécutif,
qui administre et exécute.
L’institution centrale de cette étude n’est donc pas issue ex nihilo de l’imagination
soudaine de quelques Conventionnels, mais représente plutôt le fruit d’un processus
long et complexe de restauration de l’autorité du pouvoir central. La première tentative
ayant essuyé un échec patent (A), les Conventionnels ont ressenti le besoin de créer un
organe mieux armé, capable d’assurer la jonction entre la fonction législative et la
fonction exécutive (B) : ce sera le Comité de Salut public (C).

A - Une tentative infructueuse : le Comité de Défense
générale
À la fin de l’année 1792, la situation politique extérieure est dramatique : les
relations avec l’Angleterre se sont sérieusement altérées suite aux opérations menées en
Belgique. La guerre est imminente.

1 ère A.P., 1 série, t.79, le 28 brumaire an II, p. 451. Ce rapport, d’une très grande richesse, constitue au
demeurant un petit « traité de science administrative ». Cf. Annexes (XIII.2).
2 Ces propos trouvent un écho dans un document inédit retrouvé dans les archives du Comité, intitulé
Observations sur la marche du Gouvernement révolutionnaire : « Les autorités révolutionnaire ont de la bonne
volonté, de l’énergie ; leur correspondance annonce cette vérité, mais il manque à la plupart plus de lumière,
plus d’expérience. D’ailleurs, elles sont incertaines sur les lois dites révolutionnaires ; et sans leurs doutes à
cet égard, leur marche serait bien plus rapide et plus utile. Il en est qui mettent quelquefois de la lenteur dans
l’envoi de leurs comptes décadaires, questionnées à ce sujet elles ont répondu que la multiplicité des objets
d’administration, de la rareté des commis étaient toutes les causes de ces retards » (A.N., AF II 22, p. 174,
n°12. Auteur et date inconnus).
50
La première tentative de restauration de l’autorité du pouvoir central a lieu le
er1 janvier 1793. Ce jour, Kersaint prononce un important discours sur la Situation de
3
la France dans la guerre et l’état des forces adverses , au cours duquel il propose de
former un Comité de Défense générale, composé de députés, dont la fonction serait de
renforcer l’action gouvernementale. Plusieurs opinions s’élèvent alors pour combattre
un tel projet. Ses détracteurs considèrent qu’il risquerait de dénaturer l’une des
principales fonctions de la Convention, à savoir contrôler et surveiller l’action du
pouvoir exécutif. Après de nombreux débats, l’Assemblée décrète finalement l’adoption
er
de ce projet. La nation étant en conflit avec l’Europe, le décret du 1 janvier 1793 est
avant tout un texte de guerre et de mobilisation de l’élan national. Il s’agit de redonner
une impulsion au mouvement militaire. D’ailleurs, les premières phrases de ce décret
peuvent être reproduites :
« La Convention nationale, considérant le changement de conduite du
gouvernement anglais dans tout ce qui a rapport à la Révolution de France, ses
préparatifs militaires et ses armements, croit de la dignité de la République de
manifester ici deux sentiments également vrais : l’un, que les Français sont prêts
à la guerre avec le gouvernement anglais, et prêts à s’unir par le lien d’une étroite
amitié au peuple anglais. En conséquence, elle enjoint au pouvoir exécutif de
faire connaître au gouvernement et à la nation ses dispositions ; et pour donner à
cette déclaration tout le poids qu’elle doit avoir, comme étant l’expression de la
volonté d’un grand peuple, elle ordonne… ».
En réalité, la création du Comité de Défense générale relève d’une sorte de réaction
spontanée à un danger imminent ; l’article l’instaurant se trouve relégué au dernier rang
du décret précité dont le principal objet est d’organiser la guerre :
« Les Comités de la guerre, des Finances, des Colonies, de Commerce, de
Marine, Diplomatique et de Constitution, nommeront chacun trois de leurs
membres, lesquels se réuniront dans un local particulier, sous le nom de Comité
de défense générale. Ce comité s’occupera, sans interruption, avec les ministres,
4
des mesures qu’exigent la campagne prochaine et l’état présent des affaires ; et
lorsqu’il aura besoin de la parole pour rapporter une affaire, le président ne
pourra la lui refuser ».
Le Comité de Défense générale a tout d’un gouvernement d’union nationale :
composé de représentants de chaque Comité chargé d’une fraction des pouvoirs
régaliens (guerre, relations extérieures, etc.), il opère théoriquement la synthèse de leurs
prérogatives afin d’unifier la conduite des affaires publiques.
Mais il fait immédiatement l’objet de trop nombreuses critiques.
Majoritairement composé de fortes personnalités issues de la frange girondine de la
Convention, comme Brissot, Guadet, Gensonné, Kersaint, Pétion ou encore Boyer, il
semble plutôt être l’instrument de ce parti, le rendant à ce titre suspect aux yeux des
Montagnards. Certains Représentants affirment que cette nouvelle institution risque
d’énerver – au sens étymologique du terme – la responsabilité politique des ministres :

3 ère A.P., 1 série, t. 56, p. 111.
4 L’emploi d’un vocabulaire imprécis donne une marge de manœuvre très large au Comité.
51 un organe composé de législateurs, en charge de la presque totalité des affaires, est
symptomatique de la formation d’une esquisse de gouvernement – que les
Conventionnels refusent – et assignerait le Conseil exécutif à de simples tâches
d’application. L’institution rencontre l’hostilité des ministres – et pour cause – qui
dénoncent leur mise sous tutelle. Composée de vingt-cinq membres, elle ne peut diriger
efficacement les affaires publiques compte tenu de la nécessité d’adopter ses décisions
de manière collégiale. Surtout, ses membres ne pouvaient exercer sereinement leurs
fonctions dès lors qu’ils étaient tenus de délibérer en public. De plus, les échecs du
Dumouriez, « l’homme de la Gironde », ont exposé le Comité aux critiques les plus
virulentes. En fait, très rapidement, la majorité politique s’accorde sur l’inefficacité du
5dispositif : « Le Comité se révéla incapable de réaliser dans l’État l’unité souhaitée » .
Face à ce premier essai infructueux, les Conventionnels s’accordent sur l’obligation
de renforcer l’action gouvernementale par une agrégation du pouvoir entre les mains
d’une institution, toujours issue de l’assemblée, mais disposant de pouvoirs renforcés.

B - Vers la mise en place d’un Comité tout puissant
Plusieurs Représentants engagent de profondes discussions sur la conduite à tenir.
Beaucoup pensent que le rétablissement du lien entre les pouvoirs publics, écartelés, ne
peut s’opérer que par le rapprochement et par la concentration de la fonction législative
et de la fonction exécutive entre les mains de certains hommes.
À cette occasion, la barre de la Convention a été le siège d’un échange capital entre
Cambacérès, Robespierre et Danton.
Le 10 mars 1793, Cambacérès et Robespierre appellent explicitement à la
confusion extraordinaire des pouvoirs. Cambacérès ne propose rien de moins que la
confusion des pouvoirs, voire même l’édification d’une dictature. La négation des
principes de 1789 se trouverait ainsi justifiée par les circonstances extraordinaires qui
consentiraient à ce que l’autorité fasse converger entre ses mains tous les pouvoirs,
notamment par la sujétion du pouvoir exécutif au pouvoir législatif. En fait, pour
Cambacérès, le contexte particulier permettrait que l’organe qui délibère soit également
compétent pour exécuter les décisions : « votre ministère [le Conseil exécutif
provisoire] ne peut suivre l’impulsion des événements ; rapprochez ce pouvoir de vous
[la Convention nationale] ou plutôt faites de la Convention nationale le centre de tous
les pouvoirs politiques ; que l’action et l’exécution soient dans la même main et qu’on
6ne vienne pas dire que la tyrannie n’est que dans la confusion des pouvoirs » .
Robespierre abonde dans le sens du préopinant en systématisant l’idée d’un
« gouvernement pur ». Il en appelle à l’édification d’un dispositif permettant d’exercer
un contrôle plus efficace de l’exécutif par la Convention, dans laquelle réside la force
du gouvernement : « le Conseil exécutif, presque isolé, ne communique pas avec nous,
non pas seulement par les moyens des comités mais par celui de tel ou tel individu plus
intimement lié à telle ou telle partie du ministère ». L’Incorruptible souligne le besoin

5 P. BASTID, Le Gouvernement d’assemblée, Paris, éd. Cujas, 1956, p. 184.
6 ère A.P., 1 série, t. 60.
52 impératif d’assurer un suivi politique et administratif entre la décision gouvernementale
et l’exécution par les autorités administratives. Bref, il stigmatise l’absence de
communication.
7
Le lendemain, Danton leur répond et tente de convaincre la Convention de
voter un décret prévoyant que les ministres seraient désormais choisis au sein de
l’assemblée. Il reprend, quatre ans après, les mêmes propositions faites par Mirabeau.
Danton exprime ainsi l’opinion selon laquelle le « rapprochement plus immédiat, plus
quotidien, entre les agents du pouvoir exécutif révolutionnaire (…) et vous [la
Convention] qui êtes chargés de la direction suprême de la législation civile de la
défense extérieure de la République » ne doit pas conduire à capter tous les pouvoirs. Le
futur maître du Comité de Salut public développe avant tout l’idée selon laquelle la
création d’un gouvernement fort est nécessaire. D’une certaine manière, il reprend les
idées émises la veille par Cambacérès : les membres assurant la direction du pouvoir
exécutif doivent avoir la même qualité et le même statut que les membres du pouvoir
législatif. Ainsi, le lien entre les deux pouvoirs serait plus fort et l’impulsion
immédiatement communiquée aux agents d’exécution.
C’est principalement à partir de l’annonce de la perte d’Aix-la-Chapelle que les
événements se précipitent .Le 18 mars 1793, le Comité de Défense générale, par le
8truchement Barère , demande sa dissolution. Il propose la constitution, dans le sein de la
Convention, d’un « Comité de Salut public » :
« Je demande qu’il fût formé incessamment dans l’assemblée un Comité de Salut
public et qu’il fût organisé de manière qu’il puisse avoir des rapports plus
fréquents et plus immédiats avec le Conseil exécutif, afin que celui-ci délibère
moins et agisse plus, afin surtout de prévenir toutes les défiances, d’éteindre les
discordes et d’établir des communications plus actives entre la Convention
nationale et le Conseil exécutif. Je demande que toutes les semaines la
Convention se fasse rendre compte de l’état de la défense de notre République,
autant que la nature des opérations militaires pourra permettre cette publicité ».
Cette proposition est symptomatique de l’état d’esprit dans lequel se trouvent les
Conventionnels : le principal problème à résoudre reste celui de l’absence de suivi entre
les titulaires des deux fonctions étatiques. L’emploi du vocable « communication » est
encore significatif : les Conventionnels souhaitent toujours inscrire leur action dans un
régime de séparation des pouvoirs ; ils ne sont pas décidés à franchir définitivement le
pas et à nier les principes de 1789. En évoquant la communication avec l’exécutif, ils
restent dans les limites d’un contrôle de ce dernier.
9
Le 22 mars 1793, Isnard prononce un important discours , synthétisant à cette
occasion toutes les interrogations relatives à l’orientation à donner quant à l’articulation
entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Il met en avant l’idée de la création
d’un Comité de la Convention établissant un point de fixation entre ces derniers. Devant
l’importance de ce discours fondateur, on ne peut que le retranscrire dans son
intégralité:

7 ère A.P., 1 série, t. 60. p. 101, 11 mars 1793.
8 ère A.P., 1 série, t. 60, p. 293.
9 Idem, p. 442.
53 « Citoyens, il est clair que ce sont nos divisions qui font tous les maux de la
patrie : or, pour que ces divisions n’aient plus lieu, il faut mettre en harmonie la
Convention nationale elle-même ; car veuillez bien observer que ces divisions
viennent essentiellement de ce que l’on n’est pas d’accord sur les moyens à
prendre pour sauver la patrie, et si l’on esaccord, c’est que l’on ne se
rapproche pas assez des membres qui peuvent donner des lumières sur les
affaires qui s’y traitent et qui auraient la confiance générale pour parvenir à cette
heureuse harmonie qui peut sauver la République. Je ne vois pas d’autre moyen
que d’établir un Comité de Salut public, et pour que ce comité parvienne au but
qu’on se propose, je désirerais qu’il fût composé des membres les plus accrédités
dans cette partie et dans celle-là.
C’est en cessant d’avoir toujours des opinions contraires que vous pourrez avoir
une opinion qui soit une, et qui seule opérera le salut de la chose publique ; car
sans cela vous ne pourrez qu’être sans cesse qu’en contradiction avec vous-
mêmes. Ainsi, je pense que ce Comité doit-être composé de telle manière, qu’il
puisse amener la Convention nationale en harmonie dans toutes ces parties, vous
aurez encore un objet infiniment intéressant à remplir ; c’est de mettre également
en harmonie le pouvoir législatif avec le pouvoir exécutif ; car, citoyens, je
conviens qu’on a dû avoir des craintes infinies, d’après tout ce qui s’est passé.
Vous avez dû craindre que quelques individus ne voulussent s’approprier un
grand pouvoir. Certes, ces craintes étaient fondées ; mais quelques fondements
qu’elles aient eus, il ne faut pas pour cela croire que vous n’ayez besoin d’un
plus grand rapprochement, d’un point de contact plus intime avec le pouvoir
exécutif ; car, sans cela, vous ne gouvernerez point, et tandis que vous marcherez
à un point, le Conseil exécutif, ou vous contrariera ou s’il ne vous contrarie pas,
donnera lieu à des soupçons à des défiances, à des inculpations, qui jetteront le
trouble dans l’Assemblée, et qui ne nous conduiront pas au but que nous nous
proposons. Ainsi, pour parvenir à ce but, je voudrais que ce comité nous
présentât un mode de surveillance du pouvoir exécutif. Ce mode, citoyens, serait,
établi de telle manière qu’il calmerait vos craintes, relativement au pouvoir trop
considérable que vous craignez que quelques membres ne veuillent s’approprier.
Par ce moyen, vous concilierez toutes choses, vous mettrez la Convention
nationale en harmonie avec elle-même ; vous établirez un point de contact avec
le Conseil exécutif, et la machine sociale pourra marcher. Je me résume, et je
demande que demain il soit procédé à l’élection d’un comité de force publique,
composé de 24 membres, et qu’il soit chargé de vous présenter un projet de
décret, à l’effet de surveiller d’une manière plus exacte les opérations du pouvoir
exécutif ».
10À la suite de ce discours, Baneal intervient :
« Je ne m’oppose point à ce qu’il soit établi un Comité de Salut public, qui ait un
point de ralliement, qui ait un intérêt intime avec le Conseil exécutif. Il y a une
correspondance des comités avec les différents ministres, mais cela n’est pas
suffisant, il faut encore un comité général qui corresponde avec le Conseil
exécutif. Vous devez le borner à une surveillance pure et simple. Vous ne devez

10 ère A.P., 1 série, t.60 p. 443.
54 pas lui donner d’autre pouvoir que celui-là. Je demande qu’en établissant ce
comité, qui est vraiment extraordinaire, et qui soit l’être dans les temps de crise
où nous sommes ; je demande que ce comité que vous établissez comme votre
comité de défense générale, ne pourra jamais entreprendre sur le pouvoir que le
conseil exécutif est chargé d’administrer. Je demande, en second lieu, que les
membres soient renouvelés par moitié tous les mois, et que le comité ne puisse
jamais exister plus d’un mois ».
Cette dernière intervention est annonciatrice de quelques traits caractéristiques du
futur Comité de Salut public. L’articulation des pouvoirs et de la communication est
associée à la surveillance de l’action du Conseil exécutif. Baneal entraperçoit aussi les
dangers de confier des pouvoirs exorbitants à cette future institution, car la frontière est
mince entre le simple contrôle et l’ingérence dans l’activité administrative. La
Convention doit rester maîtresse de cet organe, lequel doit demeurer responsable devant
elle et lui rendre des comptes ; en contrepartie, cette dernière doit lui renouveler sa
confiance. Après cette intervention, la Convention décrète, sur proposition de
11
Quinette , que « le Comité de Défense générale sera tenu de présenter le lendemain un
projet d’organisation du Comité de Salut public décrété dans la séance du 18 mars ».
Le 25 mars 1793, Fabre d’Églantine présente au nom du Comité de Défense
générale un projet portant réorganisation de ce dernier, comportant peu de modifications
par rapport au projet initial. Ses prérogatives comprennent toujours l’initiative
législative et le contrôle de l’action du Conseil exécutif, complétées par la capacité de
proposer toutes les lois et toutes les mesures nécessaires pour la défense de la
République. Ce texte est un compromis entre les exigences de plusieurs parties de la
Convention et ne propose aucunement la création d’un réel organe gouvernemental.
C’est la raison pour laquelle la Convention, probablement timorée à l’idée de bafouer
les principes de 1789, le vote intégralement.
Les débats du mois de mars 1793 montrent que la suppression de la royauté ne
nécessite pas qu’un simple remaniement de l’exécutif. C’est toute l’organisation des
pouvoirs qu’il convient de reprendre afin d’imaginer et de mettre en œuvre une nouvelle
architecture institutionnelle. Or l’établissement d’un nouveau régime politique stable et
basé sur un texte constitutionnel n’est pas à l’ordre du jour. Très vite, la nouvelle
mouture de ce Comité déçoit car les tares, antérieurement contestées, sont toujours
présentes.
Devant leur incapacité chronique à résoudre ce problème, les pouvoirs publics
s’orientent progressivement vers un affaiblissement du dogme de la séparation des
pouvoirs et vers une accentuation du contrôle de l’assemblée sur l’ensemble des
fonctions étatiques. Le 3 avril 1793 se déroule un événement singulier : le ministre de
12
l’Intérieur, Garat, demande à la Convention d’assumer le pouvoir exécutif , ainsi que la
Constituante l’a fait entre le 21 juin et le 14 septembre 1791 lors de la fuite du roi à
Varennes. Cette demande constitue la preuve la plus flagrante du constat objectif de
l’impossibilité de gouverner et d’administrer un pays en Révolution sans un organe fort

11 ère A.P., 1 série, t.60 p. 443.
12 ère A.P., 1 série, t. 61, p. 277.
55 13capable d’imposer ses décisions. Le même jour, Isnard présente à la Convention un
rapport au nom du Comité de Défense générale :
« Votre Comité de Défense générale s’occupe de déterminer les grandes mesures
de salut public que nécessitent les circonstances. Votre Comité a reconnu que
dans un moment où les revers se succèdent, où un vaste plan de contre-
révolution couvre la France, où des trahisons de tous genres se manifestent, il
fallait donner aux ressorts du gouvernement plus d’action, plus d’énergie, plus
d’unité. Il a pensé qu’il fallait nommer un comité d’exécution, chargé de remplir
les fonctions qui étaient attribuées au Conseil exécutif, et de prendre toutes les
mesures de défense générale que nécessitent les circonstances. C’est à vous que
le peuple a remis le dépôt de la liberté, c’est à vous qu’il en demandera compte,
c’est donc vous qui devez exclusivement veiller à sa garde ».
La Convention nationale est désormais dos au mur. Danton exhorte alors ses
collègues : « Citoyens, vous n’avez point à délibérer, vous avez à agir ! Quoi, vous avez
une nation tout entière pour levier, la liberté et la raison pour point d’appui, et vous
n’avez pas encore bouleversé le monde ! Il vous faut du caractère… Que nos ennemis
14périssent ! » . On discerne une certaine similitude entre ces propos et la doctrine
15
professée par Machiavel. C. Schmitt constate que ce dernier reprend l’opposition
qu’aurait faite Aristote entre la délibération et l’exécution : le dictateur peut prendre
toutes les mesures qu’il juge bonnes sans être assujetti à l’intervention consultative et
délibérative d’une autre instance : « deliberare per se stesso » ; « far ogni cosa senza
consulta ». En l’espèce, pour Danton, il est nécessaire que la Convention, en tant
qu’assemblée trop nombreuse, peu disciplinée et siège de la confrontation d’opinions
souvent contradictoires, crée en son sein un organe capable d’exécuter et de décider
rapidement. Ces propos accélèrent le processus d’adoption d’une décision qui, selon
certains, n’a que trop tardé.

C - L’instauration d’un pouvoir fort, à défaut d’une
dictature
La création du Comité de Salut public résonne comme la traduction du besoin
urgent d’une relance de l’activité du gouvernement provisoire. Le 5 avril 1793,
Isnard fait prendre conscience à la Convention de l’inextricable situation : il interpelle
ses collègues sur le fait que l’organisation du Comité de Défense générale aboutit à
l’incohérence de l’action publique ainsi qu’à la paralysie du Conseil exécutif.
Désormais, l’idée d’un organe puissant est admise : la Res publica étant en danger, des
mesures exceptionnelles doivent être prises. Les conditions de l’apparition d’une
dictature de salut public sont donc, en apparence, remplies. Toutefois, les hommes de la
Révolution refusent catégoriquement de s’inscrire dans un tel schéma parce que leur
conception de la dictature ne correspond plus aux dogmes d’autrefois : la dictature

13 ère A.P., 1 série, t. 61, p. 277.
14 Idem.
15 C. SCHMITT, La dictature, op. cit., p. 26, voit dans l’œuvre du Florentin des remarques sur le
fonctionnement et la marche du service régulier de l’Etat, dont « la lourdeur et le mode collégial de
délibération pouvaient s’avérer dangereux et rendre impossible la prise de décision rapide en cas d’urgence ».
56 16signifie désormais un attentat à la souveraineté du peuple . Il est vrai que durant la
Révolution française, la notion de dictature a fortement évolué : dotée d’une
connotation « positive » depuis l’Antiquité, elle est désormais conçue comme source de
17 18
graves périls . La dictature représente désormais une institution dangereuse parce
que, la Révolution étant en marche, l’arrivée d’un dictateur disposant du pouvoir de
suspendre les lois risquerait de favoriser le retour à un système monarchique de
concentration des pouvoirs entre les mains d’un seul homme.
Au cours des débats préalables à la création du Comité, les Conventionnels sont
tiraillés entre l’impératif de prendre des mesures exceptionnelles et le refus de céder à la
19
tentation de basculer vers un régime tyrannique. Les propos tenus par Danton pour
appuyer la proposition d’Isnard rendent compte de cette difficile conciliation :
« Nous sentons qu’il nous faut un développement extraordinaire de forces et de
mesures de salut public : cherchons à établir une agence funeste pour les rois ;
nous sentons que pour créer des armées, trouver de nouveaux chefs, il faut un
pouvoir nouveau toujours dans la main de la Convention, et qu’elle puisse
anéantir à volonté. Je crois qu’une République, tout en proscrivant les dictateurs
et les triumvirs, n’en a pas moins le pouvoir et même le devoir de créer une
autorité terrible ».
Si Danton encourage l’instauration d’un pouvoir fort et extraordinaire, il refuse tout
autant l’avènement d’une dictature. Par « autorité terrible », l’orateur désigne
probablement une institution dont l’activité est dégagée de toute contrainte juridique et
pouvant user, avec rapidité et efficacité, de la « violence » physique, psychologique,
juridique ou matérielle pour parvenir aux fins souhaitées. Plus tard, c’est au tour de
Lecointre d’appuyer la proposition de Danton : « donnez-nous des moyens de salut
20 21public ! » , tout comme Thuriot : « Nous ne sommes pas dans des circonstances
ordinaires ; rien ne peut s’assimiler à notre position ; il faut qu’il y ait continuellement
un centre d’activité, un corps qui représente la Convention ». Les préopinants
comprennent que l’urgence nécessite de créer une autorité à qui on déléguerait
provisoirement l’exercice de compétences découlant de la magistrature extraordinaire et
souveraine dont est investie la Convention.
À l’opposé, plusieurs Conventionnels contestent le projet en tentant de
démontrer la dangerosité potentielle d’une telle institution. La critique la plus
virulente porte sur le fait que la dictature conférerait à son titulaire une sorte de pouvoir
législatif parallèle, concurrençant alors la Convention. Buzot intervient le 6 avril 1793
et affirme que le projet « est dangereux car il donne à un Comité le droit que vous devez
seuls exercer, celui de faire les lois, puisque ce comité pourra prendre des mesures
provisoires qui sont toujours des lois définitives en matière de salut public ». Beaucoup,
comme lui, redoutent que le Comité prenne l’ascendant sur la Convention en édictant,
au nom de la Défense générale, des mesures dont le contenu relèverait théoriquement de

16 D’ailleurs, les Jacobins évoquent rarement le chapitre « De la Dictature » du Contrat social.
17 L’expression fait surtout objet d’anathème parce qu’il est un slogan de la contre-révolution.
18 C. BOSSER, op. cit., p. 136.
19 ère A.P., 1 série, t. 61, p. 277.
20 LECOINTRE accusera, durant la réaction thermidorienne, les anciens membres du C.s.p. d’avoir tendu à la
dictature. Peut-être les accuse-t-il d’avoir, justement, outrepassé le « salut public » ?
21 ère A.P., 1 série, t. 61, 6 avril 1793.
57 la compétence de la Convention. Birotteau, quant à lui, laisse poindre la menace d’un
homme seul, qui détiendrait tous les pouvoirs : « Moi je veux vous faire voir derrière le
rideau un ambitieux qui se cache pour étouffer la liberté. Quand cet ambitieux aura pour
lui, d’un côté, le Tribunal révolutionnaire ; de l’autre, le Comité et cette armée dont on a
décrété hier la formation, je vous demande ce que deviendra la liberté. Oui, je crois que
si un ambitieux se levait, vous ne pourriez réprimer ses arrêtés, qui seraient aussitôt
suivis d’une immédiate exécution ». On ne sait pas si Birotteau vise implicitement l’un
de ses collègues. Toutefois, il ressent les dangers potentiels pour les libertés publiques
liés à la création d’un organe comme le Comité. Buzot et Birotteau ont tous les deux vu
juste.
Face à ces attaques, Barère présente le 5 avril 1793 un plaidoyer pour réfuter
les accusations selon lesquelles le mécanisme prévu basculerait sans aucun doute
dans la tyrannie :
« J’ai voué une haine implacable à toute espèce de tyrannie, et ce n’est pas moi
qui viendrai à cette tribune défendre des mesures qui pourraient même n’avoir
que de la tendance à une dictature quelconque ; mais il suffit de nous entendre de
bonne foi, et de ne pas nous donner des terreurs imaginaires, pour convenir de
l’organisation d’un bon Comité de Salut public. Ici, il ne s’agit ni de transporter
ni de déléguer au Comité de Salut public aucune branche de la puissance
législative. Qu’avez-vous à craindre d’un Comité toujours responsable devant la
Convention nationale ? Qu’avez-vous à craindre d’un Comité de qui la
Trésorerie nationale est entièrement indépendante ? Qu’avez-vous à craindre
d’un Comité établi pour un mois ? On parle sans cesse de dictature ! Je n’en
connais qu’une qui soit légitime, qui soit nécessaire, et que la nation ait voulu,
c’est la Convention nationale ; c’est par vous que la nation exerce la dictature sur
22
elle-même » .
Ses paroles, révélant un certain sophisme, sont purement théoriques et seront
démenties par la suite. Barère met ses collègues devant le fait accompli et consacre le
transport de la souveraineté de la nation vers le corps de la Convention nationale,
laquelle ne représente pas, mais est, par une sorte de fiction juridique, la nation
souveraine. Ce raisonnement, comparable à celui de nombreux Conventionnels, est
identique à celui tenu quelques mois plus tôt, entre juillet et août 1792, pour justifier,
d’une part la dérogation aux règles constitutionnelles préétablies, d’autre part la
convocation de la Convention. C’est toujours le souverain qui s’exprime. De telle sorte
23que le Comité de Salut public ne serait qu’un délégué . Les Conventionnels semblent,
du moins implicitement, répondre aux éléments constitutifs d’une dictature souveraine
de la Convention. Barère poursuit son plaidoyer en insistant sur le fait qu’il serait erroné
de penser que le Comité s’orienterait, au cours de sa mission, vers la dictature : « Un
Comité sans pouvoir sur la liberté civile, délibérant sans publicité, sans action sur les
finances, sans pouvoir indépendant de l’Assemblée nationale, exerçant une simple
surveillance, délibérant dans les cas urgents les mesures de salut public, et en rendant
compte à la Convention ».

22 ère A.P., 1 série, t. 61. Paradoxalement, Barère sera le principal rapporteur des projets du Comité sous la
Terreur.
23 Démontrant l’exercice, par le C.s.p., d’une « dictature de commissaires ».
58 24Même Marat , pourtant fervent défenseur de la dictature, refuse de qualifier le futur
Comité d’organe dictatorial : « Comment comparer ce comité à la dictature ? La
dictature est la pleine puissance confiée à un seul homme, devant qui toutes les lois se
taisent. Au contraire, ce comité vous est subordonné, c’est vous qui, malgré tout, restez
investis de la puissance souveraine, puisque vous conservez encore la possibilité de le
dissoudre, dans le cas où il ne remplirait par le but que vous vous êtes proposé ».
Les Conventionnels favorables au projet finissent par l’emporter. La
Convention n’a plus qu’à se prononcer. C’est de manière très laconique que cette
25dernière sonne, le 6 avril 1793 , le glas du dogme de la séparation des pouvoirs : huit
articles fondent les pouvoirs d’un organe extraordinaire ; huit articles autorisent ses
membres à prendre toutes les mesures qu’ils estimeront nécessaires pour le bien public ;
huit articles matérialisent la concentration des fonctions législative et exécutive entre les
mains d’une seule autorité ; huit articles, enfin, permettent tous les excès :
er
Art.1 . Il sera formé, par appel nominal, un Comité de Salut public composé de
neuf membres de la Convention nationale.
Art.2. Ce comité délibérera en secret. Il sera chargé de surveiller et d’accélérer
l’action de l’administration confiée au Conseil exécutif provisoire, dont il pourra
même suspendre les arrêtés, lorsqu’il les croira contraires à l’intérêt national, à la
charge d’en informer sans délai la Convention.
Art.3. Il est autorisé à prendre, dans les circonstances urgentes, des mesures de
défense générale extérieure et intérieure, et les arrêtés signés de la majorité des
membres délibérant, qui ne pourront être au-dessous des deux tiers, seront
exécutés sans délai par le Conseil exécutif provisoire. Il ne pourra, en aucun cas,
donner des mandats d’amener ou d’arrêt, si ce n’est contre des agents
d’exécution et à charge d’en rendre compte sans délai à la Convention.
Art.4. La Trésorerie nationale tiendra à la disposition du Comité de Salut public
jusqu’à concurrence de 100,000 livres, pour dépenses secrètes, qui seront
délivrées par le Comité et payées sur les ordonnances, qui seront signées comme
les arrêtés.
Art.5. Il fera chaque semaine un rapport général et par écrit de ses opérations et
de la situation de la République.
Art.6. Il sera tenu un registre de toutes les délibérations.
Art.7. Le Comité n’est établi que pour un mois.
Art.8. La Trésorerie nationale demeurera indépendante du comité d’exécution, et
soumis à la surveillance immédiate de la Convention, suivant le mode fixé par
les décrets.
La création du Comité de Salut public semble donc s’inscrire dans un schéma
atemporel : une Assemblée souveraine, assurant l’impulsion gouvernementale, doit,
dans un souci de rapidité et d’efficacité, se décharger sur un organisme plus restreint
pour assurer l’exécution des lois. Cet organe, lié organiquement à elle, exerce des
fonctions exécutives. Dès lors, l’Assemblée conserve la totalité des pouvoirs.

24 ère A.P., 1 série, t. 61, 5 avril 1793.
25 ère P.v.c., t. 9 et A.P., 1 série, t. 61.
59 Le refus d’assimiler le Comité à une dictature s’explique par le biais des
doctrines relatives à la nature des dictatures. C. Bosser en présente la synthèse : la
26« conception de la magistrature de sauvegarde va peu à peu disparaître » ; les raisons
de ce basculement sont simples : « la dictature n’est plus seulement conçue comme une
magistrature de sauvegarde, mais également comme une magistrature d’établissement
27
de nouvelles institutions » . La différence entre le binôme Convention
nationale/Comité de Salut public et les dictatures romaines est alors flagrante : les
secondes avaient pour objectif principal de rétablir le fonctionnement et la stabilité des
institutions existantes, tandis que le premier a pour fonction de donner à la nation un
nouvel ordre constitutionnel. L’auteur relève que la volonté du Comité est de présenter
une théorie nouvelle, et que si le « gouvernement révolutionnaire possède un but de
sauvegarde et d’établissement, l’organisation du gouvernement provisoire n’a rien de
28commun avec l’image d’une dictature traditionnelle » . C. Bosser semble alors
s’inscrire dans la même lignée doctrinale que M. Duverger qui présente la phase 1793 –
1794 comme une période de « dictature révolutionnaire » dont le but est de réaliser le
rapidement possible une mutation et une progression sociales, sur les fondements d’une
29crise des structures institutionnelles .
Les révolutionnaires favorables à l’instauration du Comité de Salut public ont refusé
d’associer le régime politique résultant de l’exercice du pouvoir par le Comité de Salut
public à une dictature de salut public de type antique. Si cette expression fait l’objet
d’anathème, il leur revient de trouver une autre justification théorique à l’existence de
ce régime extraordinaire.

§ 2. L’insertion du Comité de Salut public dans un régime
politique d’exception
Si l’idée que le Comité de Salut public demeure le maître absolu de la Révolution
française est largement répandue, elle doit néanmoins être légèrement tempérée eu
égard au fait qu’il n’est au départ qu’une autorité parmi d’autres d’un régime politique
extraordinaire mis en place par la Convention. Le Gouvernement révolutionnaire est un
régime politique « institutionnalisé » pour défendre la Révolution contre ses ennemis et
permettre l’établissement d’un gouvernement républicain. F. Furet estime qu’il « naît
d’une institutionnalisation progressive, mais rapide, par la Convention, des principales
30
exigences du mouvement sectionnaire parisien » . On connaît effectivement la
virulence des Sans-culottes de la capitale qui ont longtemps fait pression sur les
membres de l’assemblée pour voir leurs revendications juridiquement consacrées.
N’ayant pas souhaité s’inscrire dans la lignée des magistratures extraordinaires de
l’Antiquité, les Révolutionnaires ont imaginé leur propre concept : après plusieurs mois
d’expectative et près d’un an après l’installation de la Convention, le décret du 10

26 C. BOSSER, op. cit., p. 13.
27 Idem, p. 16.
28 Idem, p. 325.
29 M. DUVERGER, « Dictatures réactionnaires et dictatures révolutionnaires », in De la dictature, Paris,
Julliard, 1961, p. 120.
30 F. FURET, « Gouvernement révolutionnaire », in Dictionnaire critique de la Révolution française.
Institutions et créations, p. 239.
60 octobre 1793 baptise le nouveau régime politique de la France : Gouvernement
révolutionnaire, concept permettant d’associer l’objectif ultime de Salut du peuple avec
l’obligation de se délier des formes juridiques préétablies, contraignantes et inefficaces
en temps de guerre. Dans la bouche et dans l’esprit des gouvernants, l’adjectif
« révolutionnaire » est plutôt synonyme d’« exceptionnel », ou de « provisoire ». Plus
précisément, cet adjectif possède, pour les hommes du XVIIIe siècle, un sens opposé à
31« constitutionnel » . La doctrine du Gouvernement révolutionnaire est progressivement
élaborée par trois auteurs, Saint-Just (A), Robespierre (B) et Billaud-Varenne (C). Cette
doctrine du Gouvernement révolutionnaire, professée par ces trois membres du Comité
de Salut public, est importante parce qu’elle sert à la fois de soubassement théorique et
de justification juridique à l’action du Comité de Salut public.

A - Saint-Just, ou les buts du Gouvernement
révolutionnaire
32
Ce premier discours est primordial puisqu’il est à l’origine de l’officialisation et de
l’institutionnalisation de la nature révolutionnaire du gouvernement de la France.
33
Il est impératif de ne pas appliquer la Constitution de 1793 car les institutions
prévues ne sont pas assez efficaces pour lutter contre les coalitions étrangères et les
attaques internes : «Dans les circonstances où se trouve la République, la Constitution
ne peut être établie». Cette constitution est à appliquer en période de paix ; elle doit être
la pierre finale d’un vaste et long chantier fondant la République. Or la France est en
guerre : « Elle la constitution deviendrait la garantie des attentats contre la liberté,
parce qu’elle manquerait de la violence nécessaire pour les réprimer ». Ainsi, le régime
constitutionnel n’a de raison d’être qu’en période pacifiée parce qu’il protège les
libertés individuelles. Saint-Just demande un gouvernement fort, ferme et violent envers
ceux qui œuvrent à la perte du pays : une constitution, garantissant des droits et libertés,
interdirait un traitement énergique des adversaires.
Avec le régime du Gouvernement révolutionnaire, il est possible de purger le
pays de ses ennemis. Pour Saint-Just, seul ce genre de gouvernement d’urgence permet
d’utiliser différents leviers d’action, politiques, juridiques ou administratifs pour
parvenir à ses fins : « Il faut que le glaive des lois se promène partout avec rapidité, et
que votre bras soit partout pour arrêter le crime ». Il démontre ensuite que le
Gouvernement révolutionnaire n’a pas pour préoccupation exclusive le retour au
fonctionnement normal des institutions ; il doit aussi régler, et peut-être même avant
tout, un problème de personnes : « Vous ne pouvez pas espérer de prospérité si vous
n’établissez un gouvernement qui, doux et modéré envers le peuple, sera terrible envers
lui-même par l’énergie de ses rapports ; ce gouvernement doit peser sur lui-même et
non sur le peuple ».

31 Cf. la définition proposée supra, dans l’introduction de la première partie de cette thèse, du Gouvernement
révolutionnaire.
32 SAINT-JUST, « Rapport au nom du Comité de Salut public sur le gouvernement », 10 octobre 1793, in
Œuvres complètes, op. cit., p. 628.
33 Sur la suspension de la Constitution de 1793, cf. O. JOUANJAN, « La suspension de la Constitution de
1793 », in Droits. Révolution française et théorique juridique, op. cit., p. 125.
61
@>Le Gouvernement révolutionnaire combine donc à la fois les objectifs d’une
dictature de sauvegarde et d’une dictature d’établissement : d’un côté, préserver la
liberté du peuple, l’indépendance du Pays, l’accomplissement de la Révolution ainsi que
la République naissante ; de l’autre côté, établir les fondements solides permettant, ou
bien l’application de la Constitution idéale de 1793, ou bien l’entrée en vigueur, une
fois l’ordre rétabli, d’un nouveau texte suprême. Ce n’est qu’une fois cet objectif atteint
que la mission primitive sera achevée. Nous adhérons ainsi à l’opinion de C. Bosser
pour qui « le Comité de Salut public assigne au gouvernement révolutionnaire une
finalité d’établissement définitif de la République. Les deux finalités sont juxtaposées et
se complètent : la sauvegarde doit permettre l’établissement, à plus long terme, de la
République ; et l’établissement de la République doit assurer le salut du peuple de
34
manière définitive » .
Ce rapport met surtout en exergue le principal souci d’assurer une exécution
effective des lois. Dès les premiers mois de l’existence du Comité, un basculement
intellectuel s’opère relativement à la place de la loi au sein des institutions. Auparavant,
elle représentait une sorte de dogme, voire de culte, et disposait d’une place particulière
dans le nouvel imaginaire collectif. Dorénavant, on s’intéresse plus à trouver les
moyens permettant à la loi de produire tous ses effets. En effet, la simple exécution des
lois constitutionnelles, faites pour les temps de paix, serait vaine au milieu des
conspirations. Dans un pays en révolution, les lois ne peuvent être que révolutionnaires,
puisqu’il n’y a pas de Constitution ; donc, un gouvernement traditionnel –
constitutionnel – se trouve être inefficace pour les exécuter, les faire appliquer et les
faire respecter. Pour un bon fonctionnement des institutions, il faut que le gouvernement
soit de la même nature que les lois : « il est impossible que les lois révolutionnaires
soient exécutées si le gouvernement lui-même n’est constitué révolutionnairement ».
Le Gouvernement révolutionnaire est donc un régime politique délié des
contraintes normatives, et provisoire, durant lequel la Constitution, suspendue ou
35
dénaturée, n’a pas lieu d’être appliquée . Ainsi, pour balayer d’un revers de la main
la référence récurrente à la dictature, les Conventionnels ont usé de subtilité : on ne
suspend pas le texte de 1793, on reporte simplement, sine die, son entrée en vigueur. La
proclamation du caractère révolutionnaire du gouvernement représente donc le point
d’orgue d’une situation où, comme le souligne H. Taine, la faiblesse du gouvernement
36légal est extrême .

B - Robespierre, ou les principes du Gouvernement
révolutionnaire
37 38
Alors que la Convention se trouve confrontée aux factions , Robespierre prononce
un discours fameux dans lequel il justifie, même de manière rétroactive, le régime en

34 C. BOSSER, op. cit., p. 326.
35 Ce sont surtout les principes relatifs à l’organisation des pouvoirs publics qui n’ont pas été appliqués.
D’autres dispositions, comme celles relatives à la citoyenneté ou à la nationalité, l’ont été.
36 H. TAINE, Les origines de la France contemporaine, la Révolution, t.3 le Gouvernement révolutionnaire,
Paris, Hachette, 1885, p. 4.
37 A. MATHIEZ, « Le Gouvernement révolutionnaire », in A.H.R.F., 1937, p. 97.
62 place : « Le vaisseau constitutionnel n’a point été construit pour rester toujours dans le
chantier ; mais fallait-il le lancer à la mer au fort de la tempête, et sous l’influence des
39vents contraires ? » . Ce rapport, exceptionnel, représente la théorie la plus élaborée et
la plus aboutie du gouvernement révolutionnaire. Robespierre expose les objectifs d’un
gouvernement révolutionnaire, justifie son existence, son application et les
conséquences qui en découlent. Surtout, il explique les éléments qui l’opposent au
gouvernement constitutionnel traditionnel.
En guise de préambule, il propose une définition du thème central de son
intervention, le « gouvernement ». Selon lui, « la fonction du gouvernement est de
diriger des forces morales et physiques de la nation vers le but de son institution ». Une
fois ce préalable posé, la distinction devient opérante.
La fonction du gouvernement constitutionnel est de « conserver la République » car
« la constitution est le régime de la liberté victorieuse et paisible ». Le régime
constitutionnel est donc l’étape finale de la fondation d’un État. Le gouvernement
constitutionnel « s’occupe principalement de la liberté civile », ce qui signifie qu’il
s’attache à garantir les droits et libertés individuels, tels que définis, notamment par la
Déclaration de 1789 ; les citoyens disposent de garanties, procédurales par exemple,
face aux institutions, comme les tribunaux. Cette idée est corroborée par la phrase
suivante : « Sous le régime constitutionnel, il suffit presque de protéger les individus
contre l’abus de la puissance publique ». C’est aussi, à n’en pas douter, une sémantique
« constitutionnaliste » que propose Robespierre.
Toute autre est la fonction du gouvernement révolutionnaire, qui se situe dans un
registre « actif » : le but du gouvernement révolutionnaire « est de la République
fonder ». Comme la « Révolution est la guerre de la liberté contre ses ennemis », le
gouvernement révolutionnaire « a besoin d’une activité extraordinaire, précisément
parce qu’il est en guerre ». Il est soumis à des règles « moins uniformes et moins
rigoureuses parce que les circonstances où il se trouve sont orageuses et mobiles, et
surtout parce qu’il est forcé à déployer sans cesse des ressources nouvelles et rapides,
pour des dangers nouveaux et pressants ». Robespierre légitime la violence – la Terreur
– comme moyen, pour le Gouvernement, de parvenir à ses fins : « sous le régime
révolutionnaire, la puissance publique elle-même est obligée de se défendre contre
toutes les factions qui l’attaquent. Le gouvernement révolutionnaire doit aux bons
citoyens toute la protection nationale ; il ne doit aux ennemis du peuple que la mort. Ces
notions suffisent pour expliquer l’origine et la nature des lois que nous appelons
révolutionnaires ». Pour relativiser son propos, il propose une dernière comparaison :
« si le ressort du gouvernement populaire dans la paix est la vertu, le ressort du
gouvernement populaire en Révolution est à la fois la vertu et la terreur ; la vertu sans
laquelle la terreur est funeste, la terreur sans laquelle la vertu est impuissante ». D’après
lui, on ne peut être « injuste » et violent que si l’on est animé de bons sentiments et que
« si nos actions sont guidées par un objectif ultime louable et suprême », le salut du
peuple.

38 ROBESPIERRE, « Rapport sur les principes du gouvernement révolutionnaire », 5 nivôse an II, in Pour le
bonheur et pour la liberté, op. cit., p. 271.
39 Idem.
63
@>Ce discours distingue le temps révolutionnaire, où toute conquête politique est
toujours réversible ou susceptible d’être anéantie, du temps constitutionnel, qui signera
définitivement la victoire de la Révolution et le triomphe de la liberté. Alors que le
gouvernement constitutionnel, qui s’inscrit dans des circonstances « normales », est
passif, le gouvernement révolutionnaire, idoine aux circonstances exceptionnelles, est
actif. Le premier a pour seul rôle d’assurer le bien-être du peuple, dans le respect des
règles établies ; il maintient un certain ordre social. À l’inverse, le second ne maintient
aucun ordre, il doit le créer et générer les conditions propices à l’instauration d’un
gouvernement constitutionnel ; en tant que gouvernement actif, il doit, durant une
période transitoire, bénéficier de tous les moyens d’actions possibles. C’est la raison
pour laquelle le temps révolutionnaire est aussi ponctuel et court que le temps
constitutionnel est long.
Outre la distinction entre les régimes, Robespierre aborde la question de la légitimité
du gouvernement révolutionnaire : « Il n’est pas moins légitime, ni moins juste. Il est
appuyé sur la plus sainte de toutes les lois : le salut du peuple, sur le plus irréfragable de
tous les titres, la nécessité ». Cette dernière citation établit le lien, sorte d’articulation
théorique entre le Gouvernement révolutionnaire et le Salut public.

C - Billaud-Varenne, ou l’institutionnalisation du
Gouvernement provisoire révolutionnaire
40
Le rapport, déjà cité, de Billaud-Varenne du 28 brumaire an II parachève la
théorisation du Gouvernement révolutionnaire, socle de l’activité du Comité de Salut
public. L’homme y expose les grands principes d’un « gouvernement provisoire » mais
dont l’appellation ne dupe personne. Le membre du Comité fustige le principal écueil
qui, selon lui, accompagne la République : « l’anarchie », qui ramène le relâchement et
qui reconduit à l’esclavage, en raison de l’inexécution des lois. Pour veiller à la bonne
application des lois sur l’ensemble du territoire, et pour briser le joug de la servitude, il
appelle cette « force du gouvernement » qui devient « indispensable pour cimenter les
41
bases de la liberté » .
La thématique robespierriste du Gouvernement révolutionnaire en tant que
régime politique nécessaire à la formation d’un nouveau régime se retrouve dans
ce discours qui justifie le mouvement enclenché depuis le 10 août 1792 : « en
révolution, le peuple et le législateur doivent seuls pouvoir, dans les moments de crise,
s’élancer hors du cercle, pour y ramener toute la masse des factieux et des malveillants
devenue trop forte pour être contenue ou réduite par les voies ordinaires ». Il justifie
également l’orientation terroriste : « le nouveau gouvernement sera terrible pour les
conspirateurs, coercitif envers les agents publics, sévère pour les prévarications,
redoutable aux méchants, protecteur des opprimés, inexorable aux oppresseurs,
favorable aux patriotes, bienfaisant pour le peuple ». On retrouve dans ces propos le
manichéisme caractéristique du Jacobinisme.

40 BILLAUD – VARENNE, « Rapport sur un mode de gouvernement provisoire et révolutionnaire », A.P.,
ère1 série, t.79, 28 brumaire an II, p. 451.
41 F. BRUNEL, « Gouvernement révolutionnaire », in Dictionnaire historique de la Révolution française, op.
cit., p. 514.
64 Puis l’orateur lance une sorte de défi aux Représentants : « votre Comité de
Salut public vous propose une de ces expériences dont la réussite vous servira de
modèle pour la rédaction du code organique de la Constitution ». En effet, le décret
proposé par le Comité, amendé et corrigé au cours des débats à la Convention, adopté le
14 frimaire an II (4 décembre 1793), sera le texte de référence pour l’assise de la
dictature du Comité et pour le renforcement de la centralisation politique et
administrative.

Ces trois rapports, s’ils sont liés, se distinguent toutefois les uns des autres.
Malgré l’importance capitale de son discours, Robespierre reste dans les généralités.
Par ses paroles, il agit comme un chef politique, un chef de gouvernement ; il explique à
la nation, dans un discours accessible au plus grand nombre, pourquoi le gouvernement
de la France n’est pas soumis à une légalité constitutionnelle. Il balaie ensuite les
raisons puis les conséquences de l’existence d’un tel régime politique. Saint-Just
complète, en amont, les propos de Robespierre sur les raisons et les effets, techniques
pourrait-on dire, d’un gouvernement constitué révolutionnairement. Le gouvernement
de la France ne peut pas être constitutionnel parce que la situation institutionnelle
actuelle ne le permet pas ; l’application de la Constitution montagnarde de 1793 ne
saurait conduire au rétablissement d’une situation pérenne et normale puisque les bases
ne sont pas saines. Enfin, Billaud-Varenne termine la construction théorique – sur
un aspect bien plus technique – du Gouvernement révolutionnaire. S’il reprend
l’argumentaire de Saint-Just sur les vices de l’état de choses existant (les lois sans
vigueur, l’apathie des agents du gouvernement, l’inexistence de la responsabilité des
fonctionnaires, etc.), il s’attache d’avantage à justifier l’existence de mécanismes
dérogatoires au « droit commun » pour permettre la bonne exécution des lois : ce n’est
que dans le contexte institutionnel d’un gouvernement révolutionnaire provisoire qu’il
est possible de simplifier les rouages intermédiaires entre le corps législatif et le peuple.
F. Furet explique ce phénomène par le fait que la Révolution a « hérité de l’Ancien
Régime des hommes corrompus » ; avant de régner par la loi, la Révolution « doit
42
régénérer chaque acteur du nouveau contrat social » . Le vocabulaire employé, sans
faire référence à une notion juridique très précise, représente parfaitement l’idée
développée : pour purger le pays de ses opposants et de tout ce qui freine
l’établissement de la République, le pouvoir en place doit disposer de la plus grande
liberté possible d’action et se défaire, provisoirement, de toutes les contraintes
juridiques censées offrir des garanties aux individus, mais aussi préserver le jeune
principe de la séparation des pouvoirs.
Le Gouvernement révolutionnaire se caractérise ainsi par la confusion des
pouvoirs. En effet, toute révolution entraîne la négation, du moins temporaire, de
principes considérés comme « sacrés ». Ainsi en est-il, en l’espèce, de la séparation des
pouvoirs consacrée à l’article 16 de la Déclarations des droits de l’homme et du citoyen
de 1789. Citons à ce titre le discours prémonitoire de Barère prononcé le 9 juillet 1791
dans lequel il demande que les principes révélés des droits de l’Homme soient un temps
écartés, voire « oubliés » : il serait en effet impossible à un gouvernement en guerre ou

42 F. FURET, « Gouvernement révolutionnaire », op. cit.
65 en révolution de procéder au rétablissement de l’ordre si les mesures nécessaires
43
doivent respecter une telle charte fondamentale : « devant les exigences du salut
public, les droits de l’homme s’abaissent respectueusement ». Barère exprime ici l’idée
que lorsque les circonstances sont exceptionnelles, l’intérêt supérieur de la Société
44prime sur l’intérêt des particuliers et que cet intérêt supérieur peut justifier, pour le
bien commun, des atteintes sérieuses aux droits individuels. En Révolution, au nom du
Salut public, les droits de l’homme n’ont aucun poids. Ils n’existent pas. En fait, les lois
de garanties individuelles sont faites pour les temps normaux et il est nécessaire, en cas
45de circonstances exceptionnelles, de les suspendre .
La création du Comité entraîne effectivement la fin du dogme de la séparation des
pouvoirs. La concentration des fonctions législative et exécutive entre les mains d’une
seule autorité constitue alors la suite logique de l’instauration d’un gouvernement de
fait : « un gouvernement provisoire, afin d’assurer le gouvernement, l’administration et
la direction de la Nation, se trouve être par la force des circonstances un
46« gouvernement d’autorité » concentré dans un seul organe, collégial ou unitaire » .
Mais cette confusion juridique serait inefficace, dans le contexte révolutionnaire de
l’époque d’une entreprise de régénération totale de la société, si elle n’était pas
accompagnée d’autres types de confusions qui, si elles ne relèvent pas toujours de la
stricte logique juridique, sont nécessaires à la compréhension du rôle joué par le Comité
et de l’exercice de ses missions et attributions.
Le Gouvernement révolutionnaire se caractérise aussi par la confusion du
spirituel et du temporel. L’exemple le plus représentatif de ce phénomène reste le
47décret du 18 floréal an II dans lequel Robespierre propose – impose – à la Convention
de fonder une nouvelle religion révolutionnaire. Il met en avant l’importance de lier le
projet politique, la quête du Bonheur, à une démarche spirituelle dont le socle est la
48
« morale », qui constitue « le fondement unique de la société civile » . Robespierre
développe ainsi une conception utilitariste de la religion et opère un transport vers le
plan temporel de dogmes religieux. En définitive, les Jacobins ont développé une
doctrine dans laquelle le phénomène religieux soutient un projet politique particulier :
en réaffirmant que le but de la société est d’accompagner l’individu vers le Bonheur, ils
justifient le recours à des mesures extraordinaires. En reprenant la sémantique

43 SAINT-JUST et ROBESPIERRE présentent la même réflexion : la constitution ayant pour fonction de
protéger les libertés civiles et individuelles, elle serait inutile et encombrante en période révolutionnaire.
44 SAINT-JUST, « Sur les attributions du ministre de la guerre » (28 janvier 1793, in Œuvres complètes,
op.cit., p. 518), oppose l’intérêt général et l’intérêt particulier : le Bonheur de quelques-uns ne doit en aucun
cas causer le malheur du plus grand nombre : « les institutions ont pour objet (…) de mettre l’intérêt public à
la place de tous les autres intérêts » (« Institutions républicaines, chapitre 1 », p. 1085).
45 On retrouve cette idée, certes moins radicale, dans la célèbre note de M. Hauriou sous CE, 28 juin 1918,
Heyriès, S., 1922, III, p. 49 : « dans les temps anormaux, où le salut de l’État passe avant les convenances
individuelles ». Les temps anormaux dont passer au premier plan ce qui en temps normal est à l’arrière-plan,
en temps normal, la liberté individuelle est au premier plan ; en temps de guerre c’est la légitime défense de
l’Etat ».
46 A. PERI, Le pouvoir exécutif dans le processus de la formation de la loi dans l’histoire constitutionnelle
française (1789-1958), Thèse de l’Université Paris I, 2006, p. 351.
47 Cf. Annexes (XII.17).
48 ROBESPIERRE poursuit : « cette terre délicieuse (…) est faite pour être le domaine de la liberté et du
bonheur ; ce peuple sensible et fier est vraiment né pour la gloire et pour la vertu ».
66 49zoroastrienne des « bons » et des « mauvais » - citoyens - le gouvernement
révolutionnaire justifie une terreur visant à éliminer ceux qui font obstacle à l’atteinte
du Bonheur.

La confusion des plans politique et juridique, entraînant l’utilisation du second au
soutien du premier, justifie la violence institutionnelle nécessaire pour atteindre un
objectif social déterminé : ce sera le rôle joué par la Terreur.

§ 3. La Terreur : support du Gouvernement révolutionnaire
Élément du Gouvernement révolutionnaire, le Comité de Salut public doit être
appréhendé de manière rationnelle vis-à-vis d’un phénomène dont le souvenir exerce
toujours un sentiment d’effroi.
La Terreur se présente comme une Hydre dont les multiples têtes ne peuvent que
très difficilement être étudiées de manière isolée. Ainsi, la Terreur n’est ni la simple
conséquence d’une situation de crise, ni une primitive violence populaire ayant tourné
au génocide ; les causes de son apparition et ses effets sont plus profonds et sont
consubstantiels au Gouvernement révolutionnaire. Ces développements, qui n’ont
aucunement vocation à proposer une nouvelle étude de la Terreur, envisageront cette
dernière strictement comme un outil au service du Gouvernement révolutionnaire pour,
d’une part, réprimer les ennemis de la Révolution, d’autre part, imposer le Bonheur et la
Vertu, et forcer la Régénération de l’Homme et de la Société. Dès lors, si le
Gouvernement révolutionnaire s’appuie sur la Terreur pour maintenir la population dans
un état de sujétion, limiter les révoltes et anéantir toutes velléités de conspiration contre
le pouvoir en place, le Comité de Salut public, quant à lui, exploitera, parfois de
manière radicale, les ressorts administratifs, pénaux, politiques, etc., offerts par la
Terreur pour gouverner et administrer le pays, épurer les administrations et ordonner
l’exécution de ses décisions. Partant, la Terreur doit être envisagée comme une
technique de gouvernement au service du Comité. La Terreur apparaît alors comme une
« mise en forme légale et administrative de l’intimidation des opposants à la Révolution
50française » . La législation terroriste peut se définir comme un système normatif par
l’intermédiaire duquel le Gouvernement révolutionnaire se donne les moyens juridiques
et juridictionnels de rechercher, traduire et sanctionner les personnes qui, par un moyen
ou par un autre, portent atteinte à la République proclamée et en cours d’établissement.
51La Terreur représente d’abord un phénomène de réaction contre les ennemis
d’une cause. Le phénomène terroriste plonge ses racines dans les manifestations de la

49 Cette référence au mazdéisme se justifie car nous avons retrouvé dans les archives (A.N., AF II 23 a, p.190,
n°8 et 9, 20 floréal an II) un arrêté par lequel le Comité commande le Zend Avesta, recueil de l’ensemble des
textes sacrés de la religion mazdéenne.
50 C. MAZAURIC, « Terreur », in Dictionnaire historique de la Révolution française, op. cit., p. 1020.
51 P. GUENIFFEY, La politique de la Terreur, Paris, Fayard, 2000, p. 26, propose une définition de la Terreur
dans laquelle les faits et l’objectif sont liés : « La terreur peut être définie comme une stratégie mobilisant un
quantum de violence dont l’intensité peut varier de la simple menace de la violence jusqu’à son déchaînement
aveugle, avec l’intention explicite de provoquer le degré de peur jugé nécessaire à l’accomplissement
d’objectifs politiques dont les terroristes estiment qu’ils ne peuvent être atteints sans violence ou par les
moyens légaux disponibles ». La Terreur se distingue d’autres formes de violences par sa nature délibérée et
67 violence populaire induites par la peur, traduisant une réaction de défense et
d’autoprotection des masses consécutive à un mouvement de suspicion générale et
systématique. H. Carnot, dans les mémoires consacrées à son père, ne définit pas
autrement la Terreur révolutionnaire, puisqu’il la désigne comme étant le « moyen de
52faire peur aux royalistes et aux ennemis » . Selon lui, cette pratique n’est pas interdite
en temps de guerre, elle se justifie même par le fait que la nation veut être assurée
contre les entreprises de ceux qui menacent ses nouveaux droits acquis. La Terreur
53
apparaît désormais comme une sorte de catalyseur, justifiant une violence d’État . La
principale préoccupation des autorités fut de rechercher les individus malveillants, ces
traîtres, comme le soulignait Robespierre, que « l’on ne chasse pas, mais que l’on
54extermine » . La violence est aussi pensée comme nécessaire et incontournable. Dans
son discours précité du 5 nivôse an II sur les Principes du gouvernement
révolutionnaire, Robespierre définit la Terreur comme une « guerre de la liberté contre
55
ses ennemis » .
56Puis la Terreur s’est progressivement institutionnalisée . Les crises ont
enclenché le mécanisme permettant le passage de l’appel à une violence salvatrice et
sporadique, à l’organisation d’une terreur politique plus ou moins encadrée par les
autorités. Alors que les violences continuent, plusieurs décrets ont eu pour effet

rationnelle : « elle procède d’un calcul et vise à produire certains effets en vue d’une fin déterminée ». C’est, à
peu de chose près, la théorisation de la Terreur comme révélateur de la confusion du politique et de juridique.
52 er H. CARNOT, Mémoires sur Lazare Carnot (1753-1823), nouv. éd., Paris, Hachette, 1907, t. 1 , 608 p. et t.
2, 645 p.
53 C’est essentiellement sur ce point que le concours des Représentants en mission a été de première
importance.
54 J. CASTELNAU, op. cit., p. 130 : « La guerre étrangère et la guerre civile, c’est le drame au grand jour, la
menace directe, la bataille poitrine nue. Il y en a une plus obscure, plus terrible que les deux autres parce
qu’elle se cache, parce qu’elle a pour auxiliaires l’ombre et la nuit, les repaires où l’on discute à voix basse,
les cafés où l’on parle tout haut de la Révolution et où l’on chuchote sur le roi d’Angleterre, les clubs où les
agioteurs et accapareurs déprécient le papier-monnaie et font jeter la farine en pâture aux porcs ; cette guerre-
là, c’est la trahison ».
55 ROBESPIERRE insère une référence aux principes rousseauistes : « la nature impose à tout être physique et
moral la loi de pourvoir à sa conservation ; le crime égorge l’innocence pour régner, et l’innocence se débat de
toutes ses forces dans les mains du crime ». En effet, Rousseau (« Du droit de vie et de mort », in Contrat
social) légitime la peine de mort à l’encontre des individus mettant en danger l’ordre social. Pour Rousseau, la
condamnation à mort ne se justifie que si l’existence de l’individu constitue un danger réel pour la société :
« on n’a droit de faire mourir, même pour l’exemple, que celui qu’on ne peut conserver sans danger ». On
retrouve ces mêmes idées aux débuts du XXe siècle. J.-F. COLOSIMO, L’apocalypse russe. Dieu au pays de
Dostoïevski, Paris, Fayard, 2008, p. 268, estime que la Terreur jacobine est perçue comme un système de
gouvernement impliquant l’extermination des opposants, conscients ou inconscients. La rhétorique
communiste est d’ailleurs particulièrement édifiante : « nous n’avons jamais rejeté la terreur comme
principe », avoua Lénine en 1917 ; « la terreur est une nécessité, et tant pis si son glaive s’abat sur des têtes
innocentes ! » proclama Dzerjinski en 1918 ; enfin, la même année, ce sont peut-être les paroles de Krylenko
qui procurent le plus de suées froides : « n’exécutons pas que des coupables ; la mort des innocents
impressionnera encore plus les masses ». A partir de cet instant, on conçoit ce qu’est la Terreur : une violence
légale, administrative et juridictionnelle. Dès lors, la Terreur jacobine, comme la Terreur rouge, peuvent avoir
comme sacerdoce commun la phrase de Maïakovski : « celui qui ne chante pas avec nous aujourd’hui est
contre nous ».
56 La progressive institutionnalisation d’un système répressif conduit à observer quelques similitudes avec la
révolution soviétique (cf. Ph. GUTTINGER et A. MESTRE, Constitutionnalisme jacobin et
constitutionnalisme soviétique, Paris, Puf, 1971, 152 p.) : les objectifs sont les mêmes, à savoir la réalisation
de l’unité de la société par l’apparition d’un homme nouveau, au moyen de l’édification d’une « volonté
collective nationale populaire » permise par la « régénérescence » de l’homme ; le moyen d’y parvenir est
aussi identique : annihiler les anciennes structures par une révolution globale.
68 57d’instaurer un arsenal pénal répressif . La Terreur comme système politico-juridique
fut mise à l’ordre du jour le 5 septembre 1793 quand la Convention, envahie par les
Sans-culottes parisiens, décrète des mesures significatives : arrestations des suspects et
épurations, création d’une armée révolutionnaire, réquisition des grains, etc. Il s’agit
d’entreprendre une punition expéditive des traîtres. Les députés fournissent de ce fait
une base juridique réelle et incontestable à la répression des adversaires : « les
circonstances qui entourent ce vote célèbre indiquent qu’avant d’être un ensemble
d’institutions répressives, utilisées par la République pour liquider ses adversaires et
asseoir sa domination sur la crainte, la Terreur est une revendication, fondée sur des
convictions ou des croyances politiques, un trait de mentalité caractéristique de
58l’activisme révolutionnaire » .
Le basculement intellectuel que représente l’institutionnalisation de la Terreur s’est
opéré à partir du moment où l’on a estimé que les individus ne partageant pas les
mêmes opinions que celles du clan dominant constituent un danger pour la sûreté de
l’État. Trois organismes, outre le Comité de Salut public, ont eu pour mission de
rechercher et d’éliminer ces « parasites » : le Comité de Sûreté générale, le Bureau de
police générale et le Tribunal révolutionnaire. La Terreur, devenant désormais le mode
ordinaire de fonctionnement du gouvernement, s’applique à tous les domaines de
l’activité étatique : administration, finances, armées, économie, culture, etc. On doit
donc comprendre dès maintenant que si les actes de l’ensemble des maillons du régime
révolutionnaire, au premier rang desquels le Comité de Salut public, ont la forme
d’actes juridiques « classiques », ils n’en demeurent pas moins des actes à forte
consonance politique.
Enfin, la Terreur constitue l’un des moyens pour imposer la réalisation du
projet politique ultime des Jacobins : la Régénération forcée de la Société, le
Bonheur contraint du peuple, la Vertu exigée des citoyens et les Droits de
l’Homme. P. Raynaud établit en effet une sorte de filiation entre les Droits de l’homme
et la Terreur : « La doctrine de 1789 suppose une hiérarchisation très claire des droits :
les individus s’associent pour défendre leurs droits, et l’État a pour fonction première la
protection de la liberté et de la propriété ; la vision qui triomphe chez les Jacobins en
1793 insiste au contraire sur la capacité de l’État à satisfaire les « besoins » des
individus en même temps qu’elle exige en contrepartie le sacrifice de tout ce qui, dans
59l’homme, vient des intérêts particuliers et égoïstes » .


57 Quelques décrets peuvent être recensés, sans souci d’exhaustivité. Le 10 mars 1793, le Tribunal
révolutionnaire est créé pour juger tous les crimes contre-révolutionnaires, sans appel ni recours, suivant une
procédure sommaire, que la loi du 22 prairial an II rendit encore plus expéditive. Le 17 septembre 1793, la Loi
des suspects ordonne l’arrestation et l’incarcération non seulement des émigrés et de tous leurs parents, mais
généralement de ceux qui « soit par leur conduite, soit par leurs relations, soit par leurs propos, soit par leurs
écrits, se sont montrés des partisans de la tyrannie ou du fédéralisme, et ennemis de la liberté », formule
suffisamment vague pour autoriser l’arrestation de n’importe qui. D’après un décret du 18 germinal an II, les
administrateurs et les fonctionnaires publics qui suspendront les réquisitions de la commission des
subsistances et des approvisionnements dont l’exécution leur aura été confiée, ou qui leur auront été adressées
ou notifiées, ou, par des délibérations, des arrêtés ou des proclamations, en atténueront l’effet, encourront les
epeines portées par l’article IV de la 5 section du décret du 14 frimaire an II.
58 F. FURET, « Terreur », in Dictionnaire critique de la Révolution française. Événements, op. cit., p. 293.
59 Ph. RAYNAUD, « Des droits de l’homme à la Terreur », in Trois révolutions de la liberté. Angleterre,
Amérique, France, Paris, Puf-Léviathan, 2009, p 218.
69 Figure de proue du Gouvernement révolutionnaire, le Comité de Salut public
doit donc être présenté comme une institution extraordinaire qui, généré pour assurer la
défense générale de la République, organise à son profit une dictature à la fois
idéologique, politique et administrative soutenue par la Terreur. Il nous incombe
désormais de présenter, concrètement, l’environnement institutionnel dans lequel il
évolue. S’il est l’instrument du Gouvernement révolutionnaire, il est avant tout l’organe
et l’outil de la Convention nationale, assemblée souveraine et dictatoriale.

SECTION II - L’OUTIL D’UNE ASSEMBLÉE DICTATORIALE
Le Comité de Salut public est une institution que l’on peut qualifier de
« secondaire » car il est issu d’un organe primitif et antérieur, la Convention
nationale, assemblée ayant assuré de septembre 1792 à brumaire an IV (octobre
1795) l’unité politique et la continuité institutionnelle du gouvernement de la
60
France . Elle constitue le pilier central de cette période exceptionnelle. C’est d’ailleurs
la raison pour laquelle le régime politique de cette période est qualifié de régime
conventionnel. L’impulsion gouvernementale provient toujours de sa volonté et le
décret du 14 frimaire an II témoigne de sa capacité à préserver sa domination, du moins
théorique, sur l’appareil étatique. Souveraine « par délégation du Peuple », la
Convention a, pour faire face à la situation exceptionnelle, gouverné, administré et
parfois même rendu la justice. L’existence du Comité de Salut public, si elle est due au
besoin de cette assemblée de bénéficier, au plus près d’elle, d’un organe politique de
surveillance de l’action administrative, résulte à la fois d’une pratique gouvernementale
déjà existante de gouvernement antiministériel et d’un effort de rationalisation du travail
parlementaire.
Le Comité de Salut public se présente en réalité comme l’un des dispositifs de la
dictature souveraine exercée par la Convention nationale. C. Schmitt considère qu’à
partir du moment où cette dernière décide, le 10 octobre 1793, que le gouvernement
provisoire de la France qu’elle dirigeait de fait sera « révolutionnaire jusqu’à la paix »,
61on a « affaire à un cas de dictature souveraine » car, avec l’accomplissement de sa
mission, la Convention cesse automatiquement d’être un organe constitué ; l’assemblée
62s’arroge alors tout le pouvoir . De notre point de vue, la dictature conventionnelle
débute dès le jour de son installation, à partir du moment où, dérogeant de manière
flagrante à son mandat unique, elle abolit la monarchie. Quoi qu’il en soit, la
Convention exerce une dictature souveraine car elle n’invoque pas une constitution en
vigueur, mais bien une constitution à établir. La dictature révolutionnaire de salut public
trouverait sa légitimité dans la théorie du pouvoir constituant, lequel résulterait d’une
délégation spéciale et directe de la nation. L’exercice par une assemblée comme la

60 Pour apprécier le mouvement d’extension des compétences constituantes vers des attributions non
constituantes, cf. A. LE PILLOUER, op. cit. L’auteur observe (§ 126) que cette compétence législative n’a été
l’objet « d’aucune décision explicite » : « jamais les députés n’ont jugé utile de justifier le fait que leur
assemblée dispose de cette compétence ».
61 C. SCHMITT, op. cit., p. 151.
62 Le renouvellement mensuel du Comité confirme cette opinion : la reconduction automatique des pouvoirs
pendant près d’un an s’est faite dans l’intérêt de la Convention : le Comité est efficace et l’assemblée ne veut
pas perdre de temps. Elle prend ses responsabilités lorsqu’un danger se présente : la crise du 9 thermidor an II
le prouve.
70 Convention de pouvoirs non constituants se justifie en partie par l’importance politique
63
des matières en cause . L’affirmation selon laquelle la Convention a progressivement
investi toutes les sphères de l’exécutif doit cependant être nuancée : « si les assemblées
constituantes (notamment révolutionnaires) se sont bien emparées de compétences
exécutives, elles n’ont le plus souvent exercé ces dernières que de manière indirecte,
64
c’est-à-dire par l’intermédiaire de certains de leurs membres » .
Le Comité de Salut public s’insère donc dans ce schéma institutionnel et
dictatorial : il n’est, d’abord, qu’une simple émanation statutaire et organique de la
Convention nationale (§1). Par la suite, il participe, au même titre que ses homologues,
à la rationalisation du travail de cette assemblée (§2). Enfin, et c’est en cela qu’il
constitue véritablement un outil de cette assemblée, il est l’organe, là encore parmi
d’autres, d’une technique gouvernementale particulière (§3).

§ 1. Une émanation de la Convention nationale
Statutairement, le Comité de Salut public est une commission de la Convention
nationale, au même titre que ses homologues, ses membres sont des Conventionnels
et les courriers qui leurs sont adressés contiennent systématiquement la mention
65« citoyens législateurs » . Bien que ce constat paraisse logique, les protagonistes ont
estimé nécessaire de rappeler l’assimilation du Comité à l’organe mère. J. Boudon
observe en effet, à la lecture des actes de la Société des Jacobins, que le Comité de Salut
public est régulièrement assimilé à l’« enfant de la Convention » : l’emploi de cette
expression renforce la solidarité entre l’Assemblée et les comités, de sorte que « la
Convention, les Comités de Salut public et de sûreté générale [en particulier] ne font
66plus qu’un » .
Les opinions émises par la plupart des membres de la Convention et du Comité
confortent ce sentiment. Ainsi, Isnard, lors des débats préalables à la création du
Comité de Salut public, balaie l’idée d’une potentielle dictature qu’il pourrait exercer :
« Il faut investir quelques membres de la Convention du pouvoir et de la confiance
67
nécessaire pour surveiller les travaux du conseil exécutif » . Barère suit la même
68démarche pédagogique : « Il ne s’agit que d’un Comité de la Convention » . La
Convention nationale reste donc l’organe politique suprême, investi de la puissance
originelle, primitive et souveraine.
Ces paroles trouvent ultérieurement un écho à l’occasion de nombreux débats
sur la nature et le rôle du Comité. En septembre 1793, Barère réaffirme la position de
subordination du Comité et énonce même l’idée selon laquelle ce dernier est confondu

63 A. Le PILLOUER, op. cit., § 344.
64 Idem, § 345.
65 On retrouve régulièrement, dans les courriers du Comité, la formule suivante : « citoyens nos collègues ».
Par exemple, une lettre adressée au Comité par plusieurs Conventionnels sollicitant une augmentation de
l’indemnité est assez significative : « Citoyens, Membres du C.s.p., les trois quarts de vos collègues sont sans
fortune… » (A.N., AF II 32, p. 269, n°93, cf. Annexes (XI.6).
66 J. BOUDON, op. cit., p. 509, cite les débats aux Jacobins des 16 nivôse, 23 germinal et 26 prairial an II (t.
XIX, p. 150, t. XX, p. 210, t. XXI, p. 5).
67 ère A.P., 1 série, t. 61, p. 342, 5 avril 1793.
68 ère A.P., 1 série, t. 61, p. 342.
71 dans la Convention : « Vous avez chargé de ces fonctions [« Lire toutes les
correspondances, suivre tous les détails du gouvernement »] un extrait de vous-mêmes,
qui, toujours actif, vous représente quand vous n’êtes pas rassemblés pour délibérer en
69
commun » . Le Comité de Salut public ne constituerait ainsi qu’un simple « résumé »
de la Convention, une sorte d’avant-garde, plus réactive, plus « mobile » (sic) et
pouvant décider plus rapidement. Barère poursuit, à plusieurs mois d’intervalle, son
plaidoyer pour une assimilation entre le Comité et la Convention : « la Convention
gouverne seule. Le Comité de Salut public n’est pas le seul instrument dont elle se
serve. Nous sommes l’avant-poste de la Convention ; nous sommes le bras qu’elle fait
70
agir ; mais nous ne sommes pas le gouvernement » . Le 12 germinal an II, Carnot
souligne à nouveau la filiation organique et naturelle : « Émanation directe, partie
intégrante et amovible de la Convention nationale, le Comité de Salut public doit être
chargé de tous les objets d’une importance secondaire ou qui ne peuvent être discutés en
71
assemblée générale (…) » . Pour les membres du Comité, se présenter constamment
comme les commis de la Convention leur permet de se prémunir contre toute accusation
de dérive dictatoriale. En refusant de s’émanciper et d’officialiser leur autonomie, ils
renforcent la prééminence théorique de la Convention.
L’assimilation du Comité à la Convention nationale reposerait alors sur la
superposition de deux équations, lesquelles rendent compte de l’existence de deux
72
« entités » : d’abord, comme une fusion du Peuple dans la Convention, ensuite,
comme un transfert de la Convention dans le Comité. Le Comité de Salut public serait
alors investi, au nom de la Convention nationale, d’une partie de l’expression de la
puissance souveraine : « la prééminence du Comité est acceptée par la Convention parce
73
qu’elle repose sur son indistinction avec l’Assemblée » . On ne peut alors que suivre J.
Boudon : « tout comme la légitimité conventionnelle provient de la confusion du peuple
et de la représentation, la légitimité gouvernementale est la conséquence de la confusion
74du Comité et de la Convention » .
Parce que le Comité est la Convention, il exerce un pouvoir souverain. Mais aussi,
parce que le Comité est un organe de la Convention, participe naturellement au travail
de cette dernière.



69 A.P., 1ère série, t. 75, p. 130. Barère semble justifier, comme Danton précédemment, la nécessité de déroger
au principe de l’exercice collégial du pouvoir par la Convention nationale.
70 ère A.P., 1 série, t. 80, 9 frimaire an II, à l’occasion des débats préalables à l’adoption du décret du 14
frimaire an II.
71 CARNOT, Rapport et projet de décret sur la suppression du Conseil exécutif provisoire et son
èreremplacement par des commissions particulières, Convention nationale, 12 germinal an II, A.P., 1 série, t.
87, p. 697.
72 Selon l’expression employée par J. BOUDON (op. cit., p. 508), reprenant à son compte l’opinion
développée par Collot : « l’union inaltérable de la Convention, du Comité de Salut public et du peuple
français, qui ne sont que la même chose, puisque la Convention est extraite, pour ainsi dire, du cœur du
erpeuple, et que le Comité de Salut public n’est que l’enfant de la Convention » (Jacobins, 1 messidor an II
(Moniteur, t. XXI, p. 36).
73 J. BOUDON, op. cit., p. 508.
74 Ibid.
72