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L'ÉCONOMIE ÉGYPTIENNE Libéralisation et insertion dans le marché mondial

Collection «Comprendre le Moyen-Orient»

De la Méditerranée

orientale à l'ancienne Perse,lieu

d'émergence de

prestigieuses civilisations et berceau des trois grandes religions monothéistes, le Moyen-Orient est une région unique par l'importance exttaordinaire de ce qu'elle a donné au monde. Aujourd'hui il est le théâlre de tant de drames enchevêtrés que les origines des conflits comme les enjeux en présence se perdent souvent dans Je tumulte des combats: vu de l'Occident, il parait beaucoup plus «compliqué» que jamais, au point que beaucoup renoncent à y voir clair. Il est pourtant indispensable de chercher à comprendre ce qui s'y passe car le destin de cette région nous concerne directement: oulre les liens religieux, culturels et politiques que l'histoire a tissés enlre nous, les bouleversements constants qui la secouent affectent gravement nos ressources énergétiques, nos équilibres économiques et même notre sécurité. Loin des rigidités idéologiques et des conceptions a priori, cette collection entend contribuer à rendre plus intelligibles ces réalités apparemment insaisissables en publiant des ouvrages capables de susciter une véritable réflexion critique sur les mouvements profonds qui animent ces sociétés aussi bien que sur le jeu complexe des relations internationales. Elle est ouverte à tous ceux qui partagent cette nécessaire ambition intellectuelle.

Jean-Paul Cbagnollaud

@ L'Harmattan. 1993 ISBN: 2-7384-2221-7

Louis BLIN (sous la direction de)

,

,

L'ECONOMIE

EGYPTIENNE

Libéralisation

et insertion dans le marché mondial

Éditions L'Harmattan
5-7, rue de L'École Polytechnique 75005 Paris

Collection Comprendre le Moyen-Orient Dirigée par lean-Paul Chagnollaud Dernières parutions:
NAHA VAN DI Firouzeh, Aux sources de la révolution iranienne, étude sociopolitique, 1988. SEGUIN Jacques, Le Liban-Sud, espace périphérique, espace convoité, 1989. ISHOW Habib, Le Koweit. Evolution politique, économique et sociale, 1989. BEN SIMON Doris, Les Juifs de France et leurs relations avec Israël (19451980), 1989. PICAUDOU Nadine, Le mouvement national palestinien. Genèse et structures, 1982. CHAGNOLLAUD Jean-Paul, et GRESH Alain, L'Europe et le conflit israélopalestinien. Débat à trois voix, 1989. GRAZ Lies!, Le Golfe des turbulences, 1989. NAAOUSH Sabah, Dettes extérieures des pays arabes, 1989. SCHULMANN Fernande, Les enfants du Juif errant, 1990. WEBER Edgar, Imaginaire arabe et contes érotiques, 1990. CHAGNOLLAUD Jean-Paul, Intifada, vers la paix ou vers la guerre? 1990. EL EZZI Ghassan, L'Invasion israélienne du Liban, 1990. HEUZE Gérard, Iran, aujil des jours, 1990. BOKOV A Lenka, La confrontation franco-syrienne à l'époque du mandat, 1925-1927, 1990. GIARDINA Andrea, LlVERANI Mario, AMORETII Biancamaria Scarcia, La Palestine, histoire d'une terre, 1990. JACQUEMET Iolanda et Stéphane, L'olivier et le bulldozer.. le paysan palestinien en Cisjordanie occupée, 1991. BESSON Yves, Identités et conflits au Proche-Orient, 1991. FERJANI Mohammed-Chérif, Islamisme, lalcité et droits de l'homme, 1991. MAHDI Failli, Fondements et mécanismes de l'Etat en islam: l'Irak, 1991. BLANC Paul, Le Liban entre la guerre et l'oubli, 1992. MENASSA Bechara, Salut Jérusalem, 1992. JEANDET Noël, Un golfe pour trois rêves, 1992. GOURAUD Philippe, Le Général Henri Gouraud au Liban et en Syrie, 19191923, 1993. PICARD Elizabeth, cd., La nouvelle dynamique au Moyen-Orient, Les relations entre l'Orient arabe et la Turquie, 1993. REGNIER Philippe, Ismayl Urbain, Voyage d'Orient suM de Poèmes de Ménibnontant et d'Egypte, 1993.

INTRODUCTION

ECONOMIE POLITIQUE DE LA TRANSITION LffiERALE EN EGYPTE

Parmi les pays à avoir choisi à un moment donné de leur histoire le système socialiste, l'Egypte est l'un des premiers à s'être engagé dans la voie de la libéralisation. L'ouverture ("infitah") opérée à partir de 1974 par le président Sadate, que son successeur n'a pas remise en cause, est déjà assez ancienne pour qu'on puisse en tirer un bilan. Une des principales conclusions de cet exercice serait que l'ouverture a été partielle, l'économie égyptienne se trouvant désormais dans un état intermédiaire entre le socialisme et le capitalisme. La lenteur de sa libéralisation est soulignée par le fait que son avance originelle s'est muée en retard par rapport à d'autres pays de la région (Turquie, Tunisie). Certains textes législatifs récents illustrent les difficultés gouvernementales à poursuivre la libéralisation: la loi sur les investissements de 1989, qui remplace celle de 1974, est relativement contraignante pour les entreprises étrangères désireuses d'investir en Egypte ; la loi sur le secteur public de 1991 est un chef d'œuvre d'ambiguïté, un texte de transition se prêtant à des interprétations divergentes (1). La lenteur des négociations avec le Fonds Monétaire International, qui ont abouti en mai 1991 à l'adoption d'un programme de stabilisation et d'ajustement structurel de l'économie (2), a également fait preuve des hésitations de l'Etat à s'engager dans des voies nouvelles assainies sur le plan économique. Déjà ancienne, la volonté de libéralisation n'est pas en cause. Il faut donc identifier les blocages qui l'entravent à un moment crucial de l'histoire de l'Egypte. En effet, la disparition de la confrontation Est-Ouest, alors que la dépendance de l'Egypte vis-à-vis de l'étranger est profonde, comporte des conséquences économiques et géopolitiques considérables sur un pays occupant une telle position stratégique. Ses responsables doivent monnayer différemment son importance, dans le contexte de l'accroissement des difficultés économiques des Etats-Unis, premier créditeur, de la tentation des Européens pour un repli continental et des besoins de protection des pays du Golfe. Le renforcement des relaHons économiques est le garant indispensable à la stabilité autour de la Méditerranée, dont les Occidentaux d'une part, les pays du Golfe de l'autre, devront payer le prix. L'Egypte constitue le point névralgique de ce

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réaménagement, comme l'a montré la guerre du Golfe en 1991. Des stratégies coordonnées entre les Etats et les entreprises paraissent susceptibles d'améliorer l'insertion internationale de l'Egypte, alternative unique à des ruptures violentes. Des restructurations économiques et politiques sont nécessaires pour rétablir les équilibres sociaux et démographiques égyptiens.

Dépendance

et libéralisation

L'étatisation de l'économie égyptienne, menée de concert avec son industrialisation sous le président Nasser, n'a été qu'entamée par la politique d'ouverture qui l'a suivie. Ouverture ne signifie pas intégration, qui suppose l'interdépendance, alors que la dépendance économique de l'Egypte reste profonde. L'infitah a médiocrement concerné le secteur productif, échouant donc dans l'un de ses principaux objectifs, la rentabilisation de l'appareil de production. En conséquence, de nombreux déséquilibres se sont installés, qui se traduisent essentiellement par le fait que la consommation est supérieure à la production. C'est pourquoi l'économie égyptienne fonctionne de manière structurelle sur la base de flux d'aide internationaux. Ces derniers sont presqu'entièrement publics, la crise fmancière ayant bloqué les transferts privés et les investissements étrangers restant faibles. La crise économique renforce donc le caractère distributeur de l'Etat, allant à l'encontre de sa politique de désengagement de l'économie. Dans une économie aussi largement ouverte sur l'extérieur, l'omniprésence de l'Etat dans les échanges avec l'étranger le conforte dans son rôle dirigeant de l'économie, malgré son échec à organiser une économie de production. L'Etat a cependant de moins en moins les moyens, sinon la volonté, d'assumer ce rôle, vu que son contrôle sur l'économie s'est atténué à mesure que la complexité de cette dernière s'accentuait Le faible degré d'intégration socio-politique de l'Egypte, qui est en pleine transition marchande, d'une part, les contraintes de l'économie internationale, d'autre part, rendent peu efficaces l'administration de l'économie. Sa libéralisation est donc autant imposée par les faits que voulue par les autorités. L'un des problèmes majeurs auxquels est confronté le gouvernement égyptien est de défmir le cadre général de la résolution de la crise économique du pays sans engendrer une crise politique aiguë. Il s'agit d'édifier une structure économique assez solide pour pouvoir drainer les investissements vers l'intérieur et non l'inverse, essentiellement par le biais du développement d'une classe d'entrepreneurs autochtones. Est-ce possible? Les atouts économiques de l'Egypte sont plus nombreux que son image de marque de pays en perpétuel équilibre au bord du gouffre ne le laisse croire. Après avoir connu un taux de croissance réelle du PIB de 9 % par an entre 1974 et 1984, dû à des facteurs essentiellement externes, l'économie égyptienne a stagné pendant des années, en dépit d'une aide extérieure massive. Le redressement peut s'appuyer sur une base économique et humaine sans pareille en Mrique, le maître-mot étant ici la réorganisation et non la création ex nihilo. Les premiers succès enregistrés par les réformes engagées en 1991 sont autant de bonnes surprises pour ce pays comme pour ses partenaires européens, la réussite étant dans l'intérêt bien compris de tous.

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L'enjeu principal de la conjoncture exceptionnellement favorable que l'Egypte traverse depuis la fin de la guerre du Golfe est le passage d'une économie rentière dirigiste à une économie de production internationalisée.

C'est dans cette perspective que se situe l'accord conclu avec le FMI en mai 1991, engageant l'Egypte dans un programme de libéralisation économique, dont l'application lui garantit un soutien financier international à l'ampleur sans
précédent La capacité des autorités à respecter cet accord, contrairement à celui signé en 1987, reste à prouver, leur résistance se situant moins au niveau des principes que des délais d'application. Deux ans après sa signature et en dépit des indéniables progrès réalisés, le retard mis par le gouvernement à renouveler cet accord est une illustration des difficultés à mettre en œuvre des réformes en profondeur, notamment la restructuration du secteur public, plus complexes et douloureuses que les mesures plus "techniciennes" prises en premier lieu. A la décharge des autorités, il semble que le fait que personne ne sache exactement comment fonctionne l'économie soit pour beaucoup dans leurs atermoiements devant certaines réformes, dont elles ne savent pas toujours où elles les mèneraient. Outre les facteurs purement économiques, qui découlent du bilan esquissé ci-dessus, la lenteur de la marche vers la libéralisation a des causes socio-politiques. L'Etat semble notamment s'affaiblir à mesure que la population augmente, car ses interventions traditionnelles (subventions aux produits de première nécessité, garanties d'emploi, etc) ont été définies en fonction d'un rapport ressources/population désormais dépassé. La contestation islamiste contribue par ailleurs à dissuader les investisseurs étrangers de s'installer en Egypte, alors qu'ils pourraient représenter un recours face à la pénurie de capitaux. Enfin, une politique économique d'austérité est plus difficile à conduire en Egypte que dans un pays à consensus social élevé. Autre obstacle à la libéralisation, paradoxal celui-là, les réserves considérables engrangées par la Banque Centrale à la suite de la guerre du Golfe, quelque 14 milliards $. L'aisance financière qui en résulte a en effet entraîné les autorités sur la voie de la temporisation des réformes et seule une minorité des engagements pris auprès de la Banque mondiale ont jusqu'à présent été respectés, les mesures principales concernant la libéralisation du secteur public n'ayant toujours pas été adoptées. Les responsables égyptiens n'ayant plus le dos au mur comme lorsque le pays accumulait les arriérés sur sa dette extérieure, les réflexes dirigistes sont vite réapparus, favorisés par le haro ambiant sur le FMI. L'Egypte connaît depuis la guerre du Golfe un état de grâce économique, mais rares sont ceux qui réalisent qu'il s'agit d'une opportunité unique à saisir. Politique à courte vue certes que de repousser de la sorte les décisions difficiles, mais qui est le lot de tous les pouvoirs mal assurés de leur légitimité, et qui donne l'exacte mesure de la "stabilité" dont se targuent les dirigeants égyptiens. Mais, à l'image de ces immeubles branlants du Caire qui se sont écroulés lors du séisme du 12 octobre 1992 sur les passants, la faiblesse de l'Egypte ne représente-t-elle pas une telle menace que ses. voisins se trouvent contraints de la préserver d'un séisme politico-économique, par peur d'être ensevelis sous ses décombres? L'Egypte, ou la force des faibles...

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La "rente géopolitique" de l'Egypte fait de ce pays un habitué de l'exceptionnel, mais viendra bien le jour où s'atténuera le soutien international massif qui lui a été prodigué après la signature des accords de Camp David et surtout à la suite de la guerre du Golfe. Arrivera alors l'heure des bilans: le pays aura-t-il su investir cette manne à bon escient, comme l'a par exemple fait la Corée du Sud avec l'aide américaine, ou l'aura-t-il consommée sans grand profit à long terme? Mauvais payeur notoire, l'Egypte est le seul pays d'un tiers monde se battant dans les affres de l'endettement extérieur à s'être vu offrir un traitement de faveur par ses créanciers à la suite de cette guerre. Gardien de l'orthodoxie financière internationale, le FMI, ridiculisant au passage les débiteurs ponctuels, a consacré le 17 mai 19911' exception égyptienne à la règle du désengagement de l'Occident du tiers monde. Quand l'Egypte

aura-t-elleépuisé ses sortilèges?

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Libéralisation

et insertion dans le marché mondial

Le premier en langue française sur l'économie égyptienne, ce livre rassemble les actes d'un colloque organisé au Caire du 2 au 4 mai 1992 par le Center for Economic and Financial Research and Studies (CEFRS) de l'Université du Caire et le Centre d'Etudes et de Documentation Economique, Juridique et Social (CEDEJ) (3). Les communications présentées en arabe par les conférenciers égyptiens ont été traduites et résumées, seuls les textes en français et anglais figurant de manière exhaustive. La version arabe de ces actes, publiée par l'Université du Caire, suit le modèle inverse. Afin que le contenu du livre réponde mieux aux ambitions assignées par son titre, j'ai cru bon d'ajouter un chapitre, rédigé postérieurement, sur un secteur essentiel de l'économie égyptienne, l'agriculture, et de faire figurer en annexe une synthèse sur l'évolution des comptes extérieurs de l'Egypte, sans la connaissance desquels on saisirait mal la nature des problèmes économiques auxquels ce pays a été confronté ces dernières années et l'état dans lequel il se trouve, entre intégration dans le marché mondial et marginalisation. La première partie de l'ouvrage replace le cas égyptien dans le contexte régional d'un monde arabe en voie de libéralisation, après avoir été un pôle de résistance à ce processus, plus précoce dans les autres pays du tiers monde. Les effets de la redistribution de la rente pétrolière et les spécificités liées aux conflits du Moyen-Orient expliquent ce délai. L'une des principales composantes de cette mutation est la libéralisation du commerce extérieur, prônée par le Fonds Monétaire International qui considère qu'il existe un lien entre l'augmentation des exportations et le taux de croissance d'un pays. Gérard GRELLET conteste la pertinence de cette relation, tout en admettant les effets pervers des politiques protectionnistes, qui ne peuvent être justifiées qu'en cas de large marché intérieur. Tel n'est pas le cas des pays arabes, même du plus peuplé d'entre eux, l'Egypte, dont seule une faible part de la population est solvable. Nazih AYUBI remet pour sa part en cause le "consensus de Washington", qui rassemble les institutions financières internationales ayant élu domicile dans la capitale des Etats-Unis et le gouvernement de ce pays autour de recettes de politique

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économique universellement applicables. L'auteur montre que la constitution des secteurs économiques d'Etat dans les pays arabes, puis leur démantèlement en cours, ne dépend pas de la nature de leurs régimes politiques, mais de leur volonté d'édifier un Etat-nation. Ceci explique le fait que les secteurs privés locaux se soient davantage épanouis à l'ombre de l'essor de l'économie d'Etat qu'à la faveur de sa déconfiture. Le poids de ce passé explique le caractère exceptionnel revêtu jusqu'à présent dans le monde arabe par les privatisations effectives, c'est-à-dire les cas où l'Etat cède au secteur privé une part majoritaire du capital de grandes entreprises. La privatisation est devenue l'arlésienne des politiques économiques arabes de ces dernières années. La crise financière de l'Etat favorise plutôt l'émergence d'un secteur intermédiaire censé fonctionner selon des critères capitalistes: c'est ainsi que la nouvelle loi égyptienne de 1991 régissant les entreprises publiques s'appelle "loi sur le secteur public des affaires"... Alors, pourquoi l'apparition d'un tel consensus autour d'une "libéralisation sans libéralisme", tranchant par exemple avec les mouvements populaires chinois ou est-européens vers le capitalisme? La première raison donnée par l'auteur est le magistère intellectuel que les institutions financières internationales exercent auprès des élites arabes. En outre, de même que l'étatisation répondait moins à une option politique qu'à la disponibilité de capitaux à investir par les Etats arabes, de même la libéralisation fait suite à une pénurie de capitaux. La privatisation constitue davantage un processus subi par des pays en position. de faiblesse que le résultat d'une dynamique privée. En Egypte notamment, les évolutions de politique économique sont essentiellement passives, ce qui explique l'incessant marchandage qui caractérise les relations avec les institutions financières internationales et le manque de confiance réciproque qui en résulte. Le malade cherche à ruser avec son médecin, prêt à lui imputer la responsabilité de toute aggravation de son cas tout en s'attribuant - c'est de bonne guerre - les mérites d'une amélioration.L'ampleur des problèmes auquel doit faire face un Etat notoirement faible le conduit cependant à ne plus pouvoir se passer de ses médecins et à les solliciter de plus en plus. Effet pervers de ce processus, les "bons élèves" des institutions fmancières internationales ont de la peine à acquérir l'autonomie qui leur permettrait d'exploiter leur assainissement économique pour s'intégrer au marché mondial. Si l'on ajoute que la réticence des médecins à l'instauration d'un telle dépendance résiste mal à l'attrait de s'occuper d'un malade de choix, qui plus est clé d'une terre de mission, le Moyen-Orient, on mesure la complexité des relations entre les autorités égyptiennes et leurs tuteurs financiers internationaux. Sans se prononcer sur la pertinence des remèdes uniformément administrés pour guérir les principaux pays arabes de la maladie dirigiste, Timothy NIBLOCK montre ensuite que les processus les ayant conduit sur la voie de la libéralisation économique sont divers. Sa relation détaillée permet de déterminer pour chacun d'entre eux les parts respectives des facteurs internes et externes qui ont contribué aux évolutions. La deuxième partie du livre analyse l'interaction entre la libéralisation économique de l'Egypte et son insertion dans le marché mondial. Dans un chapitre introductif, Ismail SABRI ABDALLAH considère que le succès de la libéralisation dépend de facteurs politiques négligés par le FMI, notant que "les nouveaux pays

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industrialisés ont bâti leur essor sur une économie de marché qui s'appuyait sur l'intervention de l'Etat, construisant une "économie de marché autoritaire" différente de l'économie libérale de marché". Toutefois l'Egypte, comme tous les pays fortement endettés, voit ses choix de politique économique singulièrement restreints par ses engagements passés, même si son poids géopolitique lui réserve un traitement de faveur. L'étude de la balance des paiements franco-égyptienne permet à Philippe CARON, à partir d'une approche originale en termes de règlement des transactions, de démythifier les chiffres des excédents réalisés par les principaux partenaires commerciaux de l'Egypte, dont la France, trompeurs puisque financés par les Etats exportateurs depuis l'apparition en 1987 d'une crise des paiements extérieurs égyptiens. Cette situation paradoxale montre comment l'Egypte a su exploiter son crédit - dans tous les sens du terme auprès d'Etats par ailleurs généreux à l'égard de leurs grandes entreprises exportatrices. Comme l'indique mon annexe sur les comptes extérieurs de l'Egypte, cette rente avait cependant trouvé les limites d'une dette extérieure phénoménale à la veille de la crise du Golfe, dont l'éclatement en août 1990 allait permettre à l'Egypte de passer de la cessation de paiements à un excédent record du compte courant. Benoît PARISOT insiste sur le long chemin qui reste à parcourir à l'Egypte, malgré ce retournement spectaculaire, pour retrouver une réelle crédibilité, "tant son image dans la communauté financière internationale est actuellement mauvaise, étant donné d'une part les impayés dont ont souffert nombre de ses créanciers privés, et surtout sa lenteur à accepter de se lancer dans l'ajustement économique malgré l'ampleur de ses problèmes de structure". D'où le caractère crucial de la période actuelle, où la question du fmancement externe ne se pose pas, pour "regagner une réelle crédibilité économique et financière". "La longueur de la période de transition nécessite une politique ferme", estime également Harem BEBLA WI à propos du passage d'une stratégie de substitution d'importations à la promotion des exportations, ajoutant que "la remise en cause d'intérêts dominants souligne que le prix à payer pour ce changement n'est pas seulement économique, mais aussi politique". Cette problématique est illustrée par le principal secteur de l'économie égyptienne, l'agriculture, où je note ensuite que la libéralisation instaurée par la loi de juillet 1992, qui amende celle de 1952 sur la réforme agraire, n'est introduite qu'avec circonspection, le nouveau texte apparaissant "p~i les mesures de libéralisation adoptées ces dernières années comme celle qui touche le plus aux structures dirigistes de l'économie égyptienne, donc la plus délicate à mettre en œuvre". L'analyse détaillée du secteur textile et de ses perspectives exportatrices par Alia El MAHDI et Françoise CLÉMENT est importante à plus d'un titre : tout d'abord, ce secteur est bâti sur une production locale, le coton, qui en fait le principal vecteur d'intégration entre l'agriculture et l'industrie en Egypte ; ensuite, l'industrie est à la fois la plus ancienne et la plus importante des industries égyptiennes et celle qui exporte le plus de produits finis; c'est enfin par l'exportation de textiles que les nouveaux pays industrialisés ont pour la plupart débuté leurs succès économiques, et l'Egypte dispose a priori d'au moins autant d'avantages comparatifs qu'eux en la

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matière. Du maigre succès de ses exportations textiles, contrastant avec les lourds investissements consentis, on peut tirer un bilan global de politique économique, même si les quotas auxquels se heurtent les exportations textiles égyptiennes mais n'en va-t-il pas de même pour les autres exportateurs? - les freinent incontestablement. Déficiences de la politique économique, plutôt que "résultat d'une politique sciemment conçue pour exploiter les pays en développement, comme certains le prétendent" : c'est également la conclusion à laquelle parvient Samiha FAWZI après

avoir mis en évidence "la faible participation des capitaux étrangers à
l'investissement en Egypte", notant que les sociétés étrangères recourent souvent aux banques locales et ne générent donc pas de flux d'investissement direct. Elle ajoute que leur production visant en premier lieu le marché local, "le bilan-devises de ces sociétés est systématiquement déficitaire et constitue donc un fardeau pour la balance des paiements de l'Egypte", et que "la participation des firmes multinationales à l'essor technologique de l'Egypte a été médiocre". L'auteur estime que ce bilan décevant est imputable à l'Etat, qui n'a pas su orienter les investissements étrangers vers les domaines où ils auraient été profitables. Cette étude constitue une transition avec la troisième partie de l'ouvrage, consacrée aux relations économiques égypto-européennes, notamment aux investissements européens en Egypte. C'est en effet à partir du cas des entreprises européennes que Gilbert BEAUGÉ analyse les stratégies d'investissement conjoint des entreprises étrangères en Egypte. Toujours dans la problématique de l'attitude des investisseurs étrangers à l'égard de l'Egypte, Jean-Claude DELAUNAY montre que l'amélioration de l'insertion économique internationale de l'Egypte nécessite le développement des services aux entreprises. Les chapitres suivants présentent des études de cas. De ma constatation de la faiblesse des investissements français en Egypte, il ressort que les investissements étrangers dans ce pays ne peuvent dans les conditions actuelles y constituer ni une "locomotive du développement", ni un facteur important de dépendance économique, ce qui renvoie dos à dos leurs thuriféraires comme leurs contempteurs. Les caractéristiques des investissements étrangers, vues à travers l'exemple français, mettent plutôt en relief la nécessaire élaboration d'une politique d'accueil des investissements étrangers, qui ne se limite pas à leur promotion, afin d'acclimater au mieux un facteur rare, donc précieux. Au contraire des autres pays arabes, l'Egypte pourrait exploiter à cet effet l'image culturelle favorable dont elle jouit en Occident, tant il est vrai que les investisseurs étrangers fondent leur engagement sur des considérations souvent éloignées des critères de rentabilité. Le climat de suspiscion à leur égard, que les privatisations ont renforcé avant même d'être mises en œuvre, n'est certainement pas favorable à l'élaboration d'une réflexion sur cette politique, qui se limite pour le moment à des procès d'intention. L'investissement étranger constitue en effet l'un des derniers tabous de politique économique, après la réunion d'un large consensus autour de la nécessité de libéraliser. L'expérience égyptienne tend pourtant à montrer qu'essors de l'économie et des investissements étrangers vont de pair, comme le remarque Héba NASSAR dans son étude des relations économiques égypto-allemandes. Les difficultés économiques

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rencontrées par l'Egypte à partir de la chute des prix du pétrole en 1986 ont au contraire entraîné une réduction des échanges commerciaux égypto-allemands et des investissements allemands en Egypte. Il apparaît en définitive, comme l'écrit Christian UHLIG dans son analyse de l'expérience des entreprises allemandes en Egypte, que les investissements étrangers ne sauraient à eux seuls tirer l'Egypte de ses difficultés économiques puisque, hormis le cas du secteur pétrolier, leur présence est davantage un témoin qu'un agent de dynamisme. Les firmes étrangères peuvent renforcer un courant interne, non l'insuffler. L'étude qui suit des relations économiques égypto-russes par Svetlana KOULKOV A et son commentaire par Taha ABD EL-ALIM montrent que la réussite de l'industrie égyptienne à l'exportation vers l'URSS n'a pas survécu à la désintégration de ce pays, les accords de troc ayant été conclus par les deux pays non en raison de la pénurie de moyens de paiement, mais par manque de compétitivité internationale de leurs produits. Leur insertion dans le marché mondial se traduit donc dans un premier temps de manière paradoxale par une chute de leurs exportations. Franco ZALLlO note enfin qu'après la phase du soutien international à l'Egypte, le développement de ses relations économiques avec l'Italie dépend principalement des conditions qu'elle offrira aux entreprises italiennes, comparées à celles des pays voisins. L'aide massive accordée à l'Egypte, bien qu'elle ait contribué à moderniser son économie puisqu'elle a lui a permis d'acquérir des équipements de qualité, a repoussé l'heure des choix en matière de politique économique, tant il est vrai que seule nécessité fait loi. L'auteur pose ainsi un problème général dans l'aide publique au développement: comment une aide attribuée à des fins de stabilité ne conforterait-elle pas le statu quo? La forme et le montant de l'aide devraient être modulés en fonction des réformes économiques, ce que traduit la soumission des décisions du Club de Paris au renouvellement régulier des accords entre le FMI et l'Egypte. La continuité de la politique de libéralisation économique de ce pays sera, davantage que sa rapidité, le critère déterminant l'évolution de l'attitude de ses partenaires de leur scepticisme initial vers une confiance retrouvée.

Louis BLIN, juin 1993

NOTES:
1- Voir notamment L. Blin, "La politique de privatisation", in Egypte/Monde Caire), 8, 4ème trimestre 1991, p. 272-278. Arabe (Le

2- Cf. L. Blin, "Le programme de stabilisation et d'ajustement structurel de l'économie égyptienne", in Egypte/Monde Arabe, 9, 1er trimestre 1992, p. 13-46. 3- Unité de recherche associée au Centre National de la Recherche Scientifique, le CEDEJ, basé au Caire, dépend du ministère des Affaires étrangères, qui a soutenu ce colloque, organisé pour le CEDEJ par Louis Blin et Françoise Clément et pour le CEFRS par sa directrice Sa1wa Souleiman.

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-

I -

LES POLITIQUES DE LIBERALISATION COMMERCIALE ET LE DEVELOPPEMENT

Gérard GRELLEf

*

Jusqu'au début des années 70, l'orthodoxie économique a plaidé pour une protection douanière qu'elle considérait alors comme justifiée pour permettre un apprentissage industriel aux industries naissantes. Une telle orthodoxie fut alors facilement acceptée par les pays du Sud. D'une part, elle semblait renforcer leur volonté d'indépendance nationale face aux tentatives hégémoniques des firmes transnationales et aux exportations de leurs anciens colonisateurs. D'autre part, elles offraient une assiette fiscale facile dans des pays où la grande majorité de la population est trop pauvre pour être imposée sur son revenu et où les plus riches ont souvent de nombreuses possibilités de fraude. Aussi, dans les années 70, les taxes sur le commerce international représentaient entre 20 et 50 % des recettes fiscales pour les pays en voie de développement (1). Comme le montre le tableau 1, les industries latino-américaines, africaines ou indiennes se construisirent alors à l'abri de très fortes protections douanières.

Tableau

1 : Taux de protection effectif dans quelques développement entre 1967 et 1973
Pays Taux de protection moyen 63 19 -1 41 69 356 22 27 41 effectif

pays en

Limites

Brésil (1987) Colombie (1969) Corée (1968) Côte d'Ivoire (1973) Inde (1968) Pakistan (1963) Singapour (1967) Thaïlande (1973) Uruguay (1973) Source: Banque mondiale. * Professeur à l'Université Paris I Panthéon

4 à 252 %

- 8 à 140 %
- 15 à 82 % 25 à 278 % 27 à 3354 % - 6 à 595 % - 23 à 708 % - 43 à 236 % - 25 à 278 %

- Sorbonne.
13

La fin des années 70 marqua un rapide retournement et le retour à l'orthodoxie libérale. D'une part, dans de nombreux pays, les politiques de substitution à l'importation s'essoufflaient et ne permettaient pas de faire face aux nombreux goulots d'étranglement technologique - ainsi l'Inde et la Chine durent-ils faire appel alors aux technologies étrangères pour exploiter leurs gisements de pétrole en mer. D'autre part, dans la mesure où les politiques d'industrialisation introvertie ont été à l'origine de la crise d'endettement, les créditeurs exigèrent alors la mise en oeuvre de politiques de libéralisation et d'extraversion industrielle qui présentaient le triple avantage de ne pas nécessiter un endettement excessif, de permettre en cas de réussite un gain en devises pour assurer le service de la dette, et de donner le champ libre aux exportations des créditeurs. La libéralisation du commerce extérieur fut ainsi pendant les années 80 la mesure la plus souvent incluse dans les programmes d'ajustement structurel. La théorie économique suivit alors, en tentant de montrer un lien entre la croissance des nations et leur taux d'ouverture extérieure (2). Ainsi, sous la pression externe et avec la bénédiction de la science économique, tous les pays du Sud - à l'exception de Cuba et de l'Albanie - mirent en oeuvre des politiques de libéralisation de leur commerce extérieur. Peut-on avec une douzaine d'années de recul juger de cette politique de libéralisation? De nombreuses études ont tenté - souvent imprudemment - de le faire. Dans ses "Perspectives sur l'économie mondiale de 1990", le FMI cherche par exemple à montrer qu'il existerait un lien entre la politique commerciale et le taux de croissance des nations (voir tableau 2). Tableau 2 : Politique commerciale
Taux

et croissance
de croissance

(en %)
du PNB
1983-1989

1975-1982

Pays fortement extravertis (1) Pays modérément extravertis Pays modérément introvertis Pays fortement introvertis

8,4 4,6 4,0 2,3

7,7 4,1 2,7 2,2

(1) Le système de classification de l'extraversion est fondé sur les critères suivants: le taux de protection effectif, l'utilisation de contrôles directs tels que les quotas ou l'octroi de licences d'importation et le degré de surévaluation du taux de change. Source: FMI, "World Economic Outlook", octobre 1990.

A Y regarder de près ce tableau est en fait loin d'être convaincant. L'on peut en effet se poser la question de savoir si le taux de croissance du PNB s'explique par l'extraversion ou bien si ce n'est pas la relation inverse qui a joué. En effet, les pays jouissant d'une croissance forte et de forts gains de productivité - typiquement les pays du Sud-est asiatique - ont pu exporter davantage alors que les pays à croissance faible - typiquement les pays d'Afrique sub-saharienne subissant une

14

détérioration de leurs termes de l'échange - ont dû adopter une politique de repli et maintenir des taux élevés de protection douanière pour des raisons fiscales. En d'autres termes, il semble très aventureux, voire faux (3), de soutenir que c'est parce qu'ils ont libéralisé leur commerce extérieur que les pays du Sud-est asiatique ont connu une croissance forte alors que les déboires des pays de l'Afrique sub-sabarienne s'expliqueraient par leur protectionnisme. Un test plus pertinent est de comparer l'impact des réformes commerciales sur le taux de croissance d'un pays. Or, l'on peut montrer que la différence entre le taux de croissance enregistré avant et après la libéralisation du commerce extérieur, n'est pas

statistiquement significative (4) même en tenant compte d'une éventuelle
détérioration des termes de l'échange (5).

Considérons maintenant les fondements théoriques des orthodoxies protectionnistes et libérales. Le débat sur l'opportunité de la libéralisation du commerce extérieur repose sur trois types d'arguments qu'il convient de distinguer car ils s'appliquent à des situations économiques différentes (6). Le premier argument porte sur l'existence de rentes induites par le protectionnisme. Le second sur le biais anti-exportateur créé par les activités de substitution à l'importation. Le troisième sur l'existence et le sens de la relation entre le niveau de protection et la productivité globale des facteurs. La protection douanière crée une situation de rente. Or, une rente possède deux effets pervers: d'une part, elle entraîne une augmentation des prix aux dépens des consommateurs et, d'autre part, elle conduit les entreprises à distraire des ressources qui pourraient être affectées au développement et à la production pour l'obtention de
ces recettes.

Quand les entreprises disposent d'un monopole grâce à la protection douanière, elles ne subissent pas l'aiguillon de la concurrence. Il en résultera en général une production de qualité médiocre à des prix élevés. Un cas fréquent est celui où la protection douanière s'exerce sur le produit fini (par exemple une motocyclette), alors que les importations de pièces détachées ne supportent que des taxes réduites. Il en résulte alors une industrialisation de façade où des entreprises, souvent étrangères, en se contentant d'effectuer des opérations de montage à faible valeur ajoutée disposent d'un monopole et peuvent imposer des prix élevés au consommateur. Une telle protection douanière, très fréquente dans les pays les plus pauvres d'Afrique, constitue le cas le moins discutable de la nocivité économique de la protection douanière. Elle entraîne en effet un transfert de ressources du consommateur au producteur qui touche une rente et à l'administration qui perçoit la taxe à l'importation. Bloquant le pouvoir d'achat, elle bloque le processus d'industrialisation. Quand la protection douanière prend la forme de licences d'importation, elle incite les groupes industriels à consacrer des ressources importantes pour obtenir ces licences. Ces ressources, qui ne sont pas utilisées pour augmenter la production sont, du point de vue du développement à long terme, gaspillées (7) (8). Dans la mesure où le tarif douanier crée une rente de situation, il induit également des "activités de recherche de rente" comparables à celles des entreprises cherchant à obtenir des licences d'importation (9) (10).

15

Le second argument antiprotectionniste vient du biais anti-exportateur. Tout d'abord, les industries qui se développent sous un régime de protection douanière s'avèrent en général peu compétitives à l'extérieur. D'une part, leur position de monopole ne les incite pas à baisser leurs prix et à introduire des innovations techniques. D'autre part, les distorsions dans la structure tarifaire et la surévaluation du taux de change les conduit à utiliser de façon intensive des biens capitaux importés plutôt que des facteurs de production nationaux qui, selon la théorie ricardienne des avantages comparatifs, devraient constituer la vraie source de leur compétitivité sur les marchés mondiaux. Le problème, en effet, est qu'une politique de substitution à l'importation nécessite pendant longtemps d'importantes importations de biens, capitaux et technologies. Or, à moins de disposer de ressources naturelles abondantes comme l'Algérie, le Nigeria ou le Mexique, les pays qui effectuent une politique de substitution à l'importation doivent prélever des taxes à l'exportation sur les produits primaires, ce qui bien évidemment a pour effet de décourager celles-ci. C'est pourquoi il peut s'avérer judicieux de compenser le biais anti-exportateur par des mesures spécifiques en faveur d'industries exportatrices, en particulier par la détaxe de leurs inputs importés, voire par des modalités d'importation en franchise comme à l'île Maurice. Une autre façon de procéder est d'allouer des licences d'importation aux entreprises en fonction de leurs résultats à l'exportation, une procédure mise en oeuvre par la Corée pendant les années 60 avec un certain succès.

Le troisièmetype d'argumentporte sur la relationentre la productivitéglobaledes
facteurs et le degré d'ouverture extérieure. L'on sait, depuis la "Richesse des nations" (11) combien cette relation reste discutée. Nous nous bornerons ici à ne rappeler que quelques-!Jlls des principaux arguments. La doctrine pro;. .Îonniste a été historiquement fondée sur le rôle de l'apprentissage, un argument déjà développé par J. S. Mill : "La supériorité d'un pays sur un autre dans une branche de production vient souvent d'avoir débuté plus tôt. Il y a C..) seulement alors une supériorité d'expérience acquise. Un pays qui doit acquérir cette expérience peut sous d'autres aspects être mieux adapté à la production que ceux qui se trouvaje~t plus tôt dans cette branche (u.). Mais l'on ne peut s'attendre à ce que des individus puissent à leur propre risque (.u) introduire une nouvelle industrie et en supporter les coûts jusqu'à ce que soit acquise la même expérience que ceux pour lesquels cette industrie existe déjà. Une taxe protectionniste qui se prolonge dans des délais raisonnables peut être la moins mauvaise façon par laquelle une nation peut supporter une telle expérience" (12). Cette thèse est bien évidemment fondée sur une hypothèse discutable, à savoir que la supériorité concurrentielle d'un pays sur un autre serait due au moment où ce pays a démarré sa production. Or cette hypothèse, si elle a eu quelque justification dans la première moitié du XIXe siècle où les techniques étaient peu nombreuses et facilement copiables, elle n'en a plus guère aujourd'hui dans la mesure où l'apprentissage des techniques ne peut plus être considéré comme l'élément déterminant de la concurrence internationale. Ce sont en fait souvent de "vieilles" industries parfaitement rodées qui ont le plus besoin d'être protégées. En fait, l'argument sur lequel repose la doctrine protectionniste vient de la nécessité de protéger l'ensemble du secteur industriel lors de son démarrage pour qu'il puisse effectuer des transformations structurelles. Sans ceue protection, l'économie

16

ne pourrait que tomber dans une dépendance néo-coloniale ou sous la coupe de flnDes étrangères. Le fondement de la doctrine protectionniste est que dans une première étape, il est nécessaire d'encourager des activités à forte valeur ajoutée, à forts effets d'entraînement et à fortes externalités plutôt qu'une spécialisation dans la production de biens primaires ou à fort coefficient de main-d'oeuvre non qualifiée. La doctrine protectionniste suppose donc, d'une part, qu'existe une hiérarchie d'activités certaines étant plus porteuses de développement que d'autres -.et, d'autre part, qu'un pays en fermant ses frontières puisse effectivement gravir les premiers étages de cette hiérarchie. Une variante de cette théorie est de dire que les coûts de la protection d'industries à forts effets d'entraînement seront compensés ultérieurement par les gains que ces industries réaliseront à l'exportation. Toutefois, contrairement à ce qui est souvent avancé, la thèse protectionniste n'a nullement besoin de supposer que les industries protégées doivent un jour être compétitives sur les marchés internationaux. Que penser des hypothèses théoriques sur lesquelles reposent la théorie protectionniste? Au-delà de la théorie statique des avantages comparatifs, existe-t-iI des spécialisations internationales qui soient plus porteuses de développement que d'autres? La réponse est indubitablement positive (13) et d'autant plus positive à la fin du XXe siècle où la demande de matières premières stagne du fait de l'apparition de matériaux nouveaux ou de produits agricoles issus des biotechnologies des pays riches et où la recherche de main-d'oeuvre bon marché a de moins en moins de raison d'être du fait de l'automatisation croissante des pays déjà industrialisés. Un pays peuHl gravir les hiérarchies d'activités en fermant ses frontières? Pour répondre positivement à cette question, il faut faire deux hypothèses. D'une part, que le pays dispose de ressources suffisantes pour acquérir les biens capitaux et les technologies et, d'autre part, qu'il dispose d'un marché interne pour faire fonctionner ses industries naissantes. L'expérience historique montre que ces conditions n'ont été remplies que dans un très petit nombre de cas, l'URSS, la Chine, l'Inde et le Brésil étant les seuls

indiscutables.

.

Ceci pour la théorie du développement à long terme. Malheureusement, pour savoir si une activité mérite d'être protégée, nous ne savons ni mesurer le coût d'opportunité de la protection douanière ni les bénéfices futurs que l'on peut attendre des industries protégées, ni même le taux d'actualisation qui doit être retenu (14). La défense libérale de l'ouverture extérieure est fondée sur deux types d'arguments: l'obtention de gains en termes d'efficacité technique et l'obtention de gains en termes d'efficacité allocative (15). L'amélioration de l'efficacité technique naît de la possibilité d'accéder aux
technologies les plus performantes qu'un pays en développement ne peut pas toujours

copier - il s'agit donc de déplacer la frontière des facteurs de production. Les expériences indienne et chinoise ont montré à cet égard les forts gains en termes de croissance qui ont pu être acquis par l'obtention des techniques importées comme l'informatique. L'amélioration de l'efficacité allocative vient de l'alignement des prix relatifs internes sur les prix mondiaux. Cet alignement permet au pays de choisir des technologies lui permettant d'exploiter son avantage comparatif dans l'échange intemationalil s'agit donc d'un déplacement le long de la frontière de production.

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Malgré l'assurance des tenants du libéralisme, cette amélioration de l'efficacité technique et allocative n'a jamais été mesurée de façon convaincante, et l'amélioration des gains de productivité des pays pratiquant une politique de libéralisation ne s'avère pas significative (16). L'on aura constaté que les arguments du libéralisme et du protectionnisme ne portent pas sur le même type de situation. La critique libérale ne vise pas la première étape de la substitution à l'importation caractérisée par un fort coefficient de main-d'oeuvre dans des industries comme l'agro-alimentaire ou la confection. Elle ne porte que sur la seconde étape fondée sur la remontée vers l'amont des processus de production à partir de technologies fortement capitalistiques et demandant une forte protection. Cette seconde étape est-elle justifiée? En fait, la question se pose de façon très différente suivant les pays. Qui soutiendrait qu'un pays comme l'Inde qui dispose à la fois d'un vaste marché interne et d'une vaste gamme de ressources pourrait se dispenser d'une étape protectionniste? L'alternative n'aurait sans doute été que la domination de firmes étrangères sous un mode néo-colonial. Par contre, il n'est que trop évident que des pays de dimension moyenne comme le Maroc ou la Tunisie n'ont ni les moyens de financer ni les débouchés internes pour fonder une industrialisation en profondeur. La protection douanière n'est plus alors justifiée que pour apporter des ressources fiscales, une bonne raison de politique économique à court terme mais une mauvaise raison quant au développement à long terme des nations.

Notes
1. D. Greenaway, "A statistical analysis of fiscal dependance on trade taxes and economic development", Public Finance, 1984. 2. Les travaux les plus influents furent ceux du US National Bureau of Economie Research. Voir Bhagwati, Foreign trade regimes and economic development, Bahlinger, Cambridge, Mass. 1978, et le Rapport sur le développement dans le monde de la Banque mondiale de 1987. 3. L'on sait en effet que le démarrage industriel de la Corée du Sud - qui a connu depuis trois décennies le plus fort taux de croissance mondial - s'est effectué dans des conditions de fort protectionnisme. 4. "Adjustment lending: an evaluation of ten years of experience", Policies and research series n° 1, Banque mondiale, Washington D. C. 1988. 5. G. GreUet, L'impact de la libéralisation du commerce extérieur sur la croissance. Une étude comparative, CEPED, 1992. 6. L'on trouvera des surveys sur cette question dans C. Kirkpatrick, "Trade policy in LOC's", in N. Gemmell (ed.), Surveys in development economics, B. Blackwell 1987 ; R. W. Jones et P. B. Kenen, Handbook of international economics, Vol. 1, North Holland 1984; I. Sharif, Introduction to the theory of protection, Vienne 1990; Krugman P. R. (ed.), Strategic trade policy and the new interr llionaJ economics, MIT Press 1987; LaI D. et Rajapatirana S., "Foreign trade regimes and economic growth in developing countries", World Bank Research Observer Vol. 2, n° 2, 1987 ;

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Krueger

A. O., "Trade policies in developing countries", in R. Jones et P. B. Kenen

(00.), Handbook of international economics, Elsevier, New York, 1985. 7. Ce thème a été développé par A. O. Krueger in "The political economy of rent seeking society", American Economic Review, 1974. Voir également J. N. Bhagwati "Directly unproductive profit seeking activities", Journal of Political Economy, octobre 1982. 8. C'est pourquoi il est préférable de substituer à un rationnement administratif, système qui peut susciter la confusion, un système de mise aux enchères publiques des quotas. 9. Voir J. N. Bhagwati et T. N. Sriniasan "Revenue Seeking: a generalization of the theory of tariffs", Journal of Political Economy, 1980. 10. La Corée du Sud pendant les années 60 offre toutefois l'exemple d'un pays avec une très forte protection douanière mais qui a réussi à combattre vigoureusement les rentes de situation. 11. Livre IV, Chapitre I. 12. "Principles of political economy", Livre V, chapitre X. 13. Nous renvoyons ici aux développements que nous avons consacrés à cette question aux pages 170 et suivantes de notre ouvrage, Structures et stratégies du développement économique, Paris, PUF, 1986. 14. De nombreux auteurs soulignent le grand nombre d'échecs d'industries naissantes fortement protégées, soit parce que leurs coats de production restent très supérieurs à ceux du marché mondial (tel est par exemple l'argument défendu par M. Bell, B. Ross-Larson et L. Westphal in "Assessing the performance of infant industries", Journal of Development Economics, 1984), soit parce que les coats de production diminuent moins rapidement dans les industries protégées que dans les industries exposées à la concurrence internationale (argument empirique défendu par A. O. Krueger et B. Tuncer in "An empirical test of the infant industry argument", American Economic Review, 1982). Mais ces arguments sont-ils véritablement convaincants? Ils ne prennent en effet en compte ni les coats d'opportunité des investissements dans les industries naissantes ni les externalités que créent ces industries, ni leurs effets quant au multiplicateur d'emploi. 15. Voir C. Kirkpatrick et J. Maharaj, "Les effets de la libéralisation du commerce extérieur sur la productivité du secteur industriel dans les pays en voie de développement", in J. M. Fontaine (éd.), Réformes du commerce extérieur et politiques de développement, Paris, PUF, 1992. 16. Voir le Rapport sur le développement dans le monde, Banque mondiale, 1988, tableau 3.2. L'on notera toutefois qu'économétriquement, il est impossible de distinguer de l'efficacité technique de l'efficacité allocative, que les comparaisons de productivité n'ont de sens qu'à long terme quand la libéralisation a produit tous ses effets, mais qu'alors, les comparaisons de productivité fondées sur des systèmes de prix différents n'ont plus guère de sens.

19

- II -

THE 'FISCAL CRISIS' AND THE 'WASHINGTON CONSENSUS' : TOWARDS AN EXPLANATION OF MIDDLE EAST LIBERALISATIONS

Nazib AYUBI *

The purpose of this paper is to consider some of the factors underlying the processes of economic liberalisation and privatisation that have been taking place, in a variety of forms, throughout the Middle East in recent years. It is suggested that as liberalisation policies have been declared in both so-called 'socialist' and so-called'conservative' states, the move towards liberalisation cannot be correlated

to the nature of regime ideology. Rather, it is related - domestically to a worsening 'financial crisis of the State' and - externally - to the hegemonic
~

emergence (in an age of globalising capitalism) of a fairly consistent body of diagnostic and prescriptive 'knowledge' pertaining to the economic problems of the developing countries that some have come to term the 'Washington Consensus'.

I

- Origins

of the State Economic

Sector

In order to substantiate my argument, it would perhaps be useful to start with a few passages on the origins of the State economic sectors in the Arab world. The establishment and expansion of public sectors has been motivated by a mixture of economic and political considerations. Economically it was regarded as a strategic (sometimes 'historic') necessity required by conditions of late developments and the weakness of the domestic entrepreneurial class (accompanied sometimes by the prevalence within this class of foreign or minoritarian groups) and/or the 'distorted' investment priorities of such a class. Politically, bureaucratic expansion, nationalisations and public industrialisation were part of a process of state-building. In newer, more 'artificial' states this process required the creation of symbol and institutions of boundary-specific allegiances, whereas in older societies with more established socio-cuItural identities, the task was mainly one of forging new nationalistic and independence-oriented (anti-colonial) socio-political coalitions.
* Reader in Politics, University of Exeter (United Kingdom).

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In poorer countries with relatively significant oligarchic agrarian and commercial classes (which were often created by and/or linked to colonial interests), the public industrialising policies of the 'modemising' regimes were more likely to encounter resistance from the older classes, as these policies were inclined - at least initially - to "crowd out" the older agrarian-commercial bourgeoisie and to appear to be depriving them of their 'naturaf domain of activity. Such regimes were therefore more likely to couch their policies of state expansion and public industrialisation in increasingly populist terms, in an attempt to build new coalitions around a nucleus led by the state technocracy andsubscribed to by an 'incorporated' industrial proletariat (cf. Ayubi, 1WQ, 1992). In the newer, oil-exporting states, such a 'socialistic' orientation was not necessary because no established agrarian/commercial bourgeoisie 9f the same magnitude was in place, and because the abundance of oil revenues had made it possible to expand expenditure and investment without apparently crowding out the private sector. I use the word 'apparently' here, because the private sectorwas not - in the final analysis - squeezed out completely, even in the so-called socialist economies. Through forward and backward linkages to the public sector, private sectors within 'socialist' regimes have managed not only to persevere, but often to consolidate, themselves side by side with state capitalism, and the private sectors of countries like Egypt and Syria may indeed be more entrepreneurially dynamic and politically significant than their equivalent in countries like Saudi Arabia and Qatar, for example. In fact it could be argued that it was the socialistically-coloured State capitalism in countries such as Egypt, Syria, Iraq and Tunisia that has, in the fmal analysis, paved the way for the domestic entrepreneurial bourgeoisie by removing the foreign commercial and entrepreneurial elites, curtailing the landed oligarchy and creating a solid physical and industrial infrastructure conducive to the overall expansion of capitalism, public and private. The exact extent and details of wether public investment has crowded out or crowded in the private sector in various countries remains unclear, however, and cannot be elaborated upon before detailed studies are made of the inter-linkages of public and private investments in each country.

II - Modalities

of privatisation
and seven main modalities for privatisation (my

There are three main approaches

terminology and taxonomy here are similar to but not identical with Eaton, 1989: 470-471). Most of them have, by now, been experimented with in the Middle East (cf. also Ayubi, in G. Agnelli, 1992). a) Managerial approaches: 'Managerialism' often represents a prelude to, or an early stage of, privatisation. There are two main methods here : 1) The government does not sell publicly owned assets but it allows the boards of directors of para-statal corporations (appointed by the government) to act fairly independently, thus privatising management and labour to a smaller or greater extent (e.g. Egypt Air, Royal Jordanian Airlines).

22

2) The government issues some of its assets to be managed by a private entrepreneur in return for a fee: Le., 'contracting-out' (e.g. State-owned hotels and tourist organisations in Egypt). Privatisation in several Arab countries (e.g. Egypt, Tunisia, Algeria) was often initiated in this 'managerialist' manner, which makes it possible to aim for higher productivity while remaining under the banner of 'reforming' or 'improving' the public sector. b) Populist approaches: Populist-oriented methods, of which there are two main varieties, enable the move towards privatisation to take place without fears beeing aroused of an imminent 'capitalist takeover' of the economy: 1) Sale of a public service or enterprise to a cooperative association. It will be recalled that most 'socialist' and populist regimes in the Middle East have always stipulated the existence of a cooperative sector alongside the State sector and the private sector, and this has assumed a pronounced role in certain countries and at certain times, especially in agriculture. In most cases the cooperatives have been closely controlled by the State (e.g. Tunisia, Syria, Egypt), with Algeria's "secteur autogéré" representing an important semi-revolutionary (but brief) exception. Populist privatisation often entails the transfer of real ownership to a cooperative association of workers, producers or consumers. Iran seems to have the most active scheme of this type in the Middle East at present. Several housing, trading and agricultural projects have been organised in Egypt in recent years along these lines, especially by the trade unions and professional associations. 2) Another method of populist privatisation is through an Employees Stock Ownership Plan (ESOP), with entitlements to purchase stock either equitably or in relation to each employee's wage level. An early, but unique, example of this took place under Nasser's rule in the late sixties, when employees in the State-owned AI-Abram publishing foundation were allowed to buy a certain quantity of 'shares' in that corporation. Turkey has applied such plans more recently, and there are calls for a more extensive application of this method in Egypt, Libya and elsewhere. c) Capitalist approaches: In all privatisation policies there is a shift of management from the government to non-governmental bodies. In capitalist privatisation, the ownership of what was once publicly owned is now openly transferred, in one proportion or another, to whoever is prepared to buy. This may take various forms: 1) Partial sale of publicly owned assets. This is a semi-private enterprise option and indeed the government may limit the sale of a public asset to 49 or 51 percent. This procedure has been used widely in Britain and Italy. It is particularly appealing to developing countries because it avoids abrupt political shock and because it is often extremely difficult to secure much of the local capital needed to privatise. Major political debates continue, however, as to wether to confine sales to certain groups or to open them to all domestic investors, and wether to allow foreign multinational corporations to subscribe to such enterprises. Joint ventures between the Egyptian public sector and foreign multinational corporations were indeed the most favoured formula during the earlier phases of the open door policy (infitah) in

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Egypt While it avoids a sudden reshuffling of the existing formal political coalitions at the domestic level, the government can claim that it is attracting new capital and management with modem know-how while retaining a degree of governmental and 'national' influence on the policies of the enterprise (compare Eaton, 1989 : 475-477).Tunisia and Iraq have also used this modality. 2) Total privatisation through the sale of the public or to an entrepreneur of all assets held. This option has taken place in only a few countries in the world, most notably in Chile, and to some extent in Bangladesh, Sri Lanka and Malaysia, and it has often taken the fonn of restoring nationalised enterprises to their previous private owners. The process is usually highly political, done at least as much to settle scores as to improve productivity. In Chile, the action was so abrupt and disruptive that several Chilean finns had to be re-nationalised if they were to continue to exist (cf. Nankani, 1990 : 43-45). No such full and open privatisation of large firms has taken place yet in the Arab world (with the partial exception of Iraq), in the sense that new large private enterprises have been allowed to emerge, but large previously nationalised enterprises have not been fully restored to private owners. Lists of likely candidates for privatisation have been prepared in countries such as Egypt and Jordan. 3) A fully privatised system would see an end to all governmental monopolies and privileges in the field of economics and services. This is achieved either by closing down a government service and contracting out all its activities to the private sector, or by allowing private entrepreneurs to compete freely with an existing government service. It is hard to imagine fully privatised administration and courts without the entire concept of the State disappearing. But many of the activities conventionally perceived as beeing 'public' in some countries are privately owned and managed in others. This may include security-sensitive scientific research, foreign aid activities, supplementary prison and detention services, 'railways, transportation, posts and telecommunications, etc. (Eaton, 1989: 479-481). In many countries, including Middle Eastern ones, the private sector is allowed increasing competition with the State in providing welfare services such as education, health and social insurance. Private schools are known in most Middle Eastern countries and private universities have started or may be on their way in Sudan, Jordan, Egypt (and Lebanon). The private sector is also becoming increasingly active in the area of public transportation in several Arab countries.

III

-The

Financial

Crisis of the State

It is often argued that several Arab countries have decided to privatise because they now realise that the private sector is more efficient and productive than the public sector. Yet this is another area in which information is also scant: just how productive are public and private enterprises in Arab countries? Productivity and effectiveness for a public sector is not profitability; but even 'simple' profitability data for public enterprises are lacking or difficult to obtain (sometimes for
understandable 'survivalist' political reasons !).

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The move towards privaûsation in both the oil-poor and the oil-rich Arab countries has been prompted more by a relative (and, in the case of the former group, severe) decline in revenues, than it has been motivated by any realisation of the inefficiency of the public enterprises and the efficiency of the private ones in the various Arab countries. The developing countries were prepared to take on trust the word of the early privatisers in the 'centre' (the United Kingdom and the United States) on this issue, as well as the assurances of the international ambassadors of globalising capitalism (e.g. the International Monetary Fund and the International Bank for Reconstruction and Development), that reflected the thinking of the leading capitalist states and the multinationals. Although a few Arab writers have voiced some doubts and called for caution (e.g. Hafiz Mabmud, 1989 ; Hilan, 1989 ; Mabjoub, 1990), most Arab writings on privatisation have taken it for granted that private is more rational and efficient than public, and have proceeded ipso facto to suggest strategies and modalities for implementing such a policy (e.g. Abdel-Rahman & Abu Ali, 1989 ; Anai & Khalaf, 1989 ; AI-Saigh & Bouera, 1990). In most cases, the managerial argument over efficiency has been confused with (or else bas tended to overshadow) the macro-economic argument over development. The most profitable enterprises are not always the most conducive to overall national development. Even some of the proponents of privatisation would concede that the State had acted in several Arab societies as a real 'agent of development' on the macro-economic level, and that several actual choices of projects for public investment cannot be described as irrational. Even now, the privatisation craze notwithstanding, few people who are familiar with conditions in Arab countries would suggest a total withdrawal of the State from the economic arena; although several would perhaps argue that the State should have a much more vital role to playas a promoter of business - an animateur - than a business entrepreneur (cf. e.g. Harik, 1990). What is it therefore that has made the slogan of economic liberalisation such a sweeping one in the Middle East in recent years? In our view it is the conjoncture of two sets factors that has led to the almost universal drive towards economic liberalisation and privatisation: the escalation, domestically, of a fiscal crisis of the State and the emergence, internationally, of a hegemonic body of knowledge about the international economy (Le. the 'Washington Consensus'). The 'fiscal crisis of the State' was a concept first developed by James 0' Connor, and it started from the premise that the capitalist state must try to fulfil two basic and often naturally contradictory functions: accumulation and legitimisation, the first requiring the creation of the conditions for maximising profit, the second requiring the creation of the conditions for social harmony (0' Connor, 1973 : 6-9, and Ch. 3). The contradiction between the requirements. of etatism and the requirements of populism in many developing countries is somewhat similar to that identified by 0' Connor and also by Claus Offe with regard to the welfare capitalist State. The State intervenes via control and discipline arrangements in order to secure capital accumulation - this is achieved through processes of 'commodification'. This commodification, however, stands in contradicûon with the State's function of

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legitimation, which necessitates creating social relations in increasingly non-commodified forms, such as the provision of welfare services. The contemporary state is a system that functions to reconcile the demands of accumulation and legitimacy and to overcome the institutional contradictions resulting from them (Offe, 1984, 1985). In the periphery (and to some extent in the semi-periphery) the [mancial crisis of the State has been even more acute in recent years. For the state in the periphery not only intervenes to secure capital accumulation in an indirect way but has often to act as a (frequently the) most important direct producer and entrepreneur. Economic growth and managerial efficiency therefore becomes in such countries a much more integral part of the concept of state legitimacy than is the case in advanced capitalist countries. This is what Samuel Huntington and others call 'performance legitimacy' (Huntington, 1991 : 46-58). In other words, the more a state is involved in the economic sphere, the more likely it is that an economic crisis will be regarded as 'state failure' (cf. Janicke, 1990). In addition, states (and regimes) in the periphery and semi-periphery are less 'hegemonic' (in the socio-ideological, Gramscian sense) than they are in the core countries, and are therefore more concerned about reproducing 'themselves'. This they may try to achieve via populist, authoritarian or other methods (Mouzelis, 1986). The peripheral state is therefore involved in several rather contradictory tasks. For simplification we will single out, as being particularly pertinent in this context, the contradiction between etatism and populism as guiding principles of state action: the first involves the state basically in production and the second basically in distribution, and the two cannot be easily reconciled except in unusual times of exceptional growth and/or availability of liquid capital (cf. Ayubi, 1990 & Ayubi, TWQ, 1992). The period from the mid-seventies to the present bas not been one of high growth and abundant capital for most countries of the periphery, for reasons that I have given some attention to elsewhere (Ayubi in G. Agnelli, 1992). rhus the fiscal crisis in many peripheral countries may be summarised as a crisis resulting from a partly structural and partly conjunctural contradiction between the logic of etatism and the logic of populism.

IV - The 'Washington

Consensus'

I now turn to the alternative paradigm for dealing with the problem, the so-called 'Washington Consensus'. This is a specific diagnostic and prescriptive body of knowledge pertaining to the international economy in general and to the economic crisis of the Third World in particular. It is a favourite term among Latin American economists, following the expression used by the US economist John Williamson (cf. e. g. Fanelli et al., 1990: 1-16). The word 'consensus' may be too strong but it is clear to many that a high level of agreement exists among the Washington think tanks, and more broadly within countries of the OECD, on the Third World economic crisis.

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The intellectual origins of this consensus are to be found in the crisis of keynesian economics and the demise of development economics (cf. e.g. Pilling, 1986). It is characterised by the rise of a new (so-called neo-liberal) right inspired by the Austrian school (Hayek, Von Mises), the monetarists (Freedman), the new classicists (Lucas, Sargent), and the 'public choice' . school (Buchanan,

Olson, Tullock, Niskanen).

These views, tempered with some degrees of pragmatism, are officially shared by multilateral agencies in Washington, the Fed, the US Treasury, the finance ministries of G-7, and the chairmen of the 20 most important commercial banks. They form together the Washington consensus or the Washington approach - a dominant interpretation that, having Washington as its geographical origin, has a powerful influence over governments and elites in Latin America (Bresser Pereira, 1991 : 4-5 NA ; and in the rest of the periphery, one may add). On one level, the diagnosis of the crisis according to the Washington approach may not contradict completely an analysis based on the fiscal crisis of the State. The main causes of the Third World crisis identified by the Washington approach are excessive state intervention (as manifested in protectionism, over-regulation and oversized public enterprises), and excessive social welfarism (manifested in extensive services and subsidies and in lax budgetary practices). In other words, these are out two contradictory policies of etatism and populism. But the Washington approach is so sweeping in its current condemnation of these policies that it does not relate their efficacy or inefficiency to any time spans or specific conjunctures; that is, they are now being condemned almost on an ideologicallevel, and with them, all policies of import substitution industrialisation and all involvment of the State in so-called 'market' (Le. economic) matters. The reform recipe indicated in the Washington consensus is based on 'stabilisation' of the economy through strict fiscal and monetary policies, and on reducing the size and role of the State. Such an analysis appears to ignore the fact that the currently discredeted import-substitution industrialisation had fulfilled a role in its proper time, even though it was state-initiated, and that what is needed now in many countries is the redirection of some of that industry towards export promotion rather than the condemnation of the involvement by the State in the economy. The Washington consensus says very little about the stuctural and conjunctural causes leading to the foreign debt crisis that has occurred since the seventies (and which induced or at least aggravated many of the economic problems in the periphery), and it assumes (against the actual experience of many Latin American countries, for example) that "growth will be automatically reinstated once macroeconomic stabilization, trade liberalization and privatization are completed" (Bresser Pereira, 1991 : 7-9). This is not borne out in reality because stabilisation is often achieved at the expense of public saving and investments, in a context wbere private savings and investments do not automatically substitute for State investment. Indeed, the available cases of successful adjustment and restructUllng are all of countries that received a large and intensive infusion of capital while undergoing their reforms; for example, Korea, Chile and Turkey (cf. Fanelli et al., 1990 ; Wade, 1992 ; Onis, 1991).

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