Les présidents américains

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Tous les quatre ans, les Américains élisent leur président le mardi qui suit le premier lundi de novembre. Plus que jamais, ils sont persuadés – comme la plupart des étrangers – qu’à la Maison-Blanche, « l’homme le plus puissant de la planète » règle les affaires de la nation et, pourquoi pas, du monde entier.
Depuis 225 ans, de George Washington à Barack Obama, en passant par Lincoln, Wilson, Kennedy, Reagan et beaucoup d’autres, les présidents des états-Unis ont marqué de leur empreinte les institutions et leur époque. Mais, à vrai dire, qu’y a-t-il de commun entre le premier d’entre eux et son dernier successeur ? Quels sont les bouleversements qui ont marqué l’histoire de cette fonction ?
Face au Congrès, à la Cour suprême et aux 50 États fédérés, le président est devenu le symbole de la nation : à lui seul, il incarne les États-Unis. Toutefois, est-il aussi puissant qu’on le croit ?
« Caucus », « primaires », « super Tuesday », « grands électeurs », autant de mots qui nous sont devenus familiers, tant la campagne américaine est suivie avec attention partout dans le monde. À la veille des élections de novembre 2012, il n’est donc pas inutile de procéder à l’état des lieux de cette histoire complexe. André Kaspi et Hélène Harter montrent comment la présidence occupe aujourd’hui une place primordiale dans les esprits, dans les médias et dans l’action quotidienne.
Publié le : jeudi 6 septembre 2012
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EAN13 : 9782847349443
Nombre de pages : 272
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ANDRÉ KASPI
HÉLÈNE HARTER
LES PRÉSIDENTS AMÉRICAINS
de Washington à Obama
TALLANDIER
Éditions Tallandier – 2, rue Rotrou 75006 Paris
www.tallandier.com
© Éditions Tallandier, 2012
Ce document numérique a été réalisé parNord Compo
EAN 978-2-84734-944-3
LES PRÉSIDENTS AMÉRICAINS DE 1789 À NOS JOURS
1789-1797 George WASHINGTON 1797-1801 John ADAMS 1801-1809 Thomas JEFFERSON 1809-1817 James MADISON 1817-1825 James MONROE 1825-1829 John Q. ADAMS 1829-1837 Andrew JACKSON 1837-1841 Martin VAN BUREN 1841-1841 William HARRISON 1841-1845 John TYLER 1845-1849 James POLK 1849-1850 Zachary TAYLOR 1850-1853 Millard FILLMORE 1853-1857 Franklin PIERCE 1857-1861 James BUCHANAN 1861-1865 Abraham LINCOLN 1865-1869 Andrew JOHNSON 1869-1877 Ulysses GRANT 1877-1881 Rutherford HAYES 1881-1881 James GARFIELD 1881-1885 Chester A. ARTHUR 1885-1889 Grover CLEVELAND
1889-1893 Benjamin HARRISON 1893-1897 Grover CLEVELAND 1897-1901 William MCKINLEY 1901-1909 Theodore ROOSEVELT 1909-1913 William TAFT 1913-1921 Woodrow WILSON 1921-1923 Warren HARDING 1923-1929 Calvin COOLIDGE 1929-1933 Herbert HOOVER 1933-1945 Franklin D. ROOSEVELT 1945-1953 Harry TRUMAN 1953-1961 Dwight EISENHOWER 1961-1963 John F. KENNEDY 1963-1969 Lyndon JOHNSON 1969-1974 Richard NIXON 1974-1977 Gerald FORD 1977-1981 James CARTER 1981-1989 Ronald REAGAN 1989-1993 George H.W. BUSH 1993-2001 Bill CLINTON 2001-2009 George W. BUSH Depuis 2009 Barack OBAMA
INTRODUCTION
Le président des États-Unis fascine les Américains et le reste du monde. Il passe pour l’homme le plus puissant de la planète. Ses discours sont attendus, commentés à longueur de colonnes, jugés à l’aune de leur efficacité. Ses décisions sont soupesées avec soin. Ses conseillers portent la bonne parole partout où ils se rendent. Quant aux campagnes pour l’élection présidentielle, elles sont aujourd’hui suivies, avec une attention constante, sur tous les continents – comme si tout dépendait de la Maison-Blanche, comme si le centre mondial du pouvoir se trouvait à Washington. Une année, souvent deux, avant la date du scrutin, les candidatures possibles, puis déclarées, enfin soumises au suffrage populaire donnent lieu à d’incessantes analyses. Les médias ne tardent pas à nous faire regretter que nous, les étrangers, ne puissions participer au scrutin. Il arrive un moment où, pour reprendre une expression notoire, « nous sommes tous américains ». Cette démarche est relativement récente. Au temps de George Washington , elle était e inimaginable. Ses successeurs au XIX siècle, à l’exception de Jefferson ou de Lincoln, ont sombré dans les oubliettes de l’histoire. De leur vivant, leur réputation ne franchissait pas l’océan Atlantique et même leurs concitoyens les connaissaient mal. Il faut attendre l’arrivée au pouvoir de Theodore Roosevelt, de Woodrow Wilson , et surtout de Franklin Roosevelt en mars 1933, pour que la présidence accède au statut que nous lui connaissons. Encore convient-il de souligner, à partir des années 1950, le rôle primordial de la télévision. Sans elle, le président des États-Unis n’aurait pu bénéficier de cette métamorphose. Voilà qui ne peut laisser indifférents celles et ceux qui cherchent à comprendre les origines de cette transformation. Les conventionnels de Philadelphie, qui ont élaboré la constitution que les États-Unis continuent d’appliquer, n’imaginaient certainement pas qu’ils mettaient sur pied des institutions aussi solides, qu’ils créaient avec la présidence une fonction qui impressionnerait le monde entier, qu’ils préparaient leur pays à affronter d’imprévisibles épreuves. Mais, à vrai dire, qu’y a-t-il de commun entre le premier président, George Washington , et Barack Obama, le président en exercice ? Quels sont les bouleversements qui ont marqué l’histoire de cette fonction ? Que révèlent-ils sur l’évolution des États-Unis ? Et e quels sont les défis à relever au XXI siècle ? Autant de questions, et bien d’autres encore, qui réclament des réponses aussi précises que possible. C’est une étude historique, et non juridique, que nous proposons. Nous invitons nos lecteurs à entreprendre un voyage dans le temps pour mieux comprendre une société, si proche de nous et pourtant si différente. Chemin faisant, nous rencontrerons des hommes (aucune femme n’a été jusqu’à maintenant élue à la présidence) qui ont marqué de leur empreinte les institutions et leur époque ; d’autres, qui n’ont laissé que des traces fugaces et superficielles. Nous découvrirons d’autres modes de pensée que les nôtres, d’autres formules politiques que nous, les Européens, sommes parfois tentés d’adopter. Et, tout au long de notre longue promenade, nous tâcherons d’expliquer les transformations profondes qu’a subies la présidence. Les États-Unis sont nés en 1776. Ce n’est pas « un vieux pays » comme le nôtre. Ils comptaient alors moins de 4 millions d’habitants, dont 20 % étaient tenus en esclavage. Rien ni personne ne permettait de croire qu’ils parviendraient à affronter les
périls de l’indépendance. Aujourd’hui, avec une population de 310 millions d’habitants, ils occupent le devant de la scène mondiale. Depuis plus d’un demi-siècle, ils ont accédé au rang de superpuissance. C’est la même constitution, amendée et interprétée, qui règle leurs institutions. Un président, élu pour un mandat de quatre ans, tient le gouvernail, en association ou en opposition avec le Congrès et la Cour suprême. État fédéral et États fédérés cohabitent en plus ou moins bonne intelligence. Comment ce miracle est-il possible ? Quelles explications l’histoire nous propose-t-elle ? Que nous révèle-t-elle sur les États-Unis d’hier et d’aujourd’hui ?
PREMIÈRE PARTIE
LES PRÉSIDENTS FONDATEURS
CHAPITRE PREMIER
L’INVENTION DE LA FONCTION PRÉSIDENTIELLE
Le4 juillet 1776, les colons américains déclarent leur indépendance de la métropole britannique. Les treize colonies (Virginie , Massachusetts, New York, Delaware, New Jersey, New Hampshire, Maryland, Caroline du Nord et du Sud , Pennsylvanie, Georgie, Connecticut, Rhode Island) deviennent des États et choisissent de s’unir, formant ainsi les États-Unis d’Amérique. Il leur faut dès lors se doter d’institutions communes. Depuis mai 1775, un congrès continental, composé de délégués représentant les colonies, siège à Philadelphie. C’est lui qui vote la Déclaration d’indépendance. Désormais, il lui revient la tâche de gérer les affaires communes, et notamment de mener la guerre contre la Grande-Bretagne, qui refuse l’émancipation de ses colonies. Le 15 novembre 1777, il adopte les Articles de Confédération qui entrent en application en mars 1781. Ils font des États-Unis une confédération d’États qui conservent leur souveraineté. Avant même que la Grande-Bretagne reconnaisse officiellement leur indépendance en septembre 1783, les États-Unis disposent de leur premier système de gouvernement. Le pouvoir réside dans un corps législatif unicaméral qui détient à la fois le pouvoir exécutif (il bat monnaie, nomme les chefs militaires, etc.), législatif (il vote les lois) et judiciaire (il règle les différends judiciaires entre les États). Il est assisté de trois départements chargés des finances, de la guerre et des affaires étrangères. Lorsque le Congrès n’est pas en session, un conseil des États s’occupe des affaires générales du pays. À la tête du Congrès est placé un président honorifique. La fonction présidentielle, telle que nous la connaissons aujourd’hui, reste à inventer.
LA CRÉATION D’UN EXÉCUTIF NATIONAL
Les débuts sont laborieux, malgré des réussites comme l’ordonnance du Nord-Ouest de 1787 qui pose les principes de la colonisation des terres situées à l’ouest des colonies originelles. Le Congrès a peu de pouvoirs par rapport aux États. Dans ses domaines de compétence, il a du mal à prendre des décisions faute de quorum et de consensus entre les États qui y sont représentés. Il peine à collecter l’argent des taxes. Il est impuissant face à l’endettement et à la crise économique provoqués par la guerre. Dans le Massachusetts, des débiteurs menés par un ancien officier, Daniel Shays, s’en prennent aux tribunaux en août 1786 dans l’espoir de bloquer les actions de leurs créanciers. La rébellion des shaysistes n’aboutit pas, mais elle inquiète tellement les propriétaires et les défenseurs de l’ordre public que plusieurs responsables politiques réclament une révision des Articles de Confédération. C’est la mission qui est confiée à la convention qui se réunit à Philadelphie le 25 mai 1787. Tous les États, sauf le Rhode Island, y envoient des représentants. L’assemblée réunit des figures éminentes du pays à l’instar de George Washington et Benjamin Franklin. Un peu plus d’un tiers des 55 délégués ont combattu pendant la guerre d’Indépendance. Pour la plupart, ils ont l’expérience des affaires publiques dans leur État et sont instruits et aisés. On compte dans leurs rangs de nombreux avocats, négociants et propriétaires. Pendant de longues semaines, les délégués siègent à huis clos pour éviter les pressions
populaires. Grâce aux notes prises par le Virginien James Madison et publiées après sa mort en 1840, nous pouvons cependant connaître la teneur des débats. Les délégués travaillent à partir d’un projet conçu par la délégation de Virginie . Le texte auquel ils aboutissent le 17 septembre 1787 débouche sur une nouvelle organisation des pouvoirs qui leur vaut d’être qualifiés de Pères fondateurs. Les Articles de Confédération sont abandonnés au profit d’une constitution qui crée un gouvernement national. La confédération laisse la place à une fédération où l’État central dispose de pouvoirs renforcés tout en laissant des prérogatives importantes aux treize États fédérés. Le régime mis en place est novateur. Pour la première fois, un État applique les principes issus de la philosophie des Lumières. La souveraineté réside dans le peuple et la république s’organise au niveau fédéral autour de trois pouvoirs séparés : le législatif incarné par un Congrès, l’exécutif et le judiciaire. Le texte constitutionnel est le résultat d’un compromis entre les logiques régionales (ou sectionnelles) des délégués du Sud, qui défendent un système organisé autour du travail servile, et ceux du Nord, davantage partisans du travail libre, mais également entre des visions différentes de l’État fédéral et de l’exécutif national. C’est ce dernier point qui donne lieu aux débats les plus intenses. Les tenants d’un exécutif fort pensent, à l’instar de leur chef Alexander Hamilton, que « la puissance de l’exécutif est une condition essentielle de l’existence d’un bon gouvernement » (Le Fédéraliste, n° 10). Ils estiment qu’il faut donner à l’État fédéral des moyens suffisants pour gérer le pays et défendre ses intérêts sur la scène internationale face à des pays européens qui doutent de la pérennité de la jeune nation. Leurs contradicteurs craignent qu’un État fort empiète sur les droits des États et les libertés des citoyens et qu’une concentration des pouvoirs au profit de l’exécutif soit le prélude au retour des pratiques monarchiques et à un pouvoir tyrannique. Les deux camps commencent par s’opposer sur le choix entre un exécutif unique, qui donne de l’autorité à son détenteur et favorise des prises de décision rapides, et un exécutif collégial sur le modèle de la Suisse et de certains États fédérés où l’autorité est diluée au nom des libertés. Soucieux d’efficacité, les délégués décident finalement qu’il n’y aura qu’un seul homme à la tête de l’exécutif. Pour nommer le détenteur de cette fonction sans équivalent dans le monde, la convention s’accorde quasiment sans débat sur le terme « président », associé à la formule « M. President » pour s’adresser à lui. Formé à partir du verbe latinpraesidere (présider, s’asseoir devant), il a l’avantage sur un mot comme « excellence » de ne pas être associé aux régimes monarchiques européens dont les Américains veulent prendre le contre-pied. Il est par ailleurs déjà employé aux États-Unis – les chefs de l’exécutif du New Hampshire, de Pennsylvanie, du Delaware et de la Caroline du Sud portent ce titre. Le congrès continental et la convention constitutionnelle sont eux-mêmes dotés d’un président.
COMMENT CHOISIR LE PRÉSIDENT ?
Les Pères fondateurs fixent plusieurs critères pour prétendre devenir président. Il faut être né citoyen américain ou être citoyen des États-Unis au moment de l’adoption de la Constitution (article 2, section 1, alinéa 5) – cela exclut d’office les femmes, les esclaves, les Indiens et tous ceux qui ont acquis la nationalité américaine par naturalisation. Il faut également être âgé d’au moins 35 ans, un âge suffisamment avancé pour qu’on puisse juger sur pièces des réalisations du candidat. On exige en outre que le prétendant réside sur le sol américain depuis quatorze ans – manière de se prémunir contre l’accession à la présidence de héros de la révolution venus d’Europe, comme le Prussien von Steuben. L’élection s’impose au nom des principes démocratiques. Elle fait du président le seul responsable politique élu par l’ensemble de la nation, ce qui lui vaut de bénéficier d’une légitimité supérieure au reste des élus. La question de la durée de son mandat devient dès lors fondamentale. Les partisans d’un exécutif national aux pouvoirs étendus font valoir
qu’un mandat court limite l’autorité et l’influence de son détenteur. Ceux favorables à un exécutif au périmètre plus réduit estiment qu’un mandat long constitue une menace pour les libertés. Entre les propositions d’un mandat d’un an – une pratique fréquente dans les États – et d’un mandat à vie, les délégués tranchent en faveur d’une durée de quatre ans (article 2, section 1, alinéa 1), une solution qui satisfait les partisans d’un exécutif fort. Les deux camps s’opposent également sur la question des modalités de désignation du président. Signe de l’importance des enjeux, 30 scrutins sont nécessaires aux constitutionnels réunis à Philadelphie. Une partie des délégués est favorable à l’élection directe par les citoyens – selon eux, le meilleur mode d’expression de la souveraineté populaire. Cinq cent mille personnes seraient appelées à voter sur une population de 4 millions d’habitants, des hommes blancs disposant d’un certain niveau de patrimoine. Les États peu peuplés, ainsi que ceux du Sud comptant de nombreux esclaves et donc un corps électoral réduit par rapport à leur population, s’y opposent de peur d’avoir peu de poids dans la décision. Des délégués craignent en outre que les électeurs privilégient les candidats locaux au détriment de l’intérêt national. Surtout, beaucoup doutent de la capacité du peuple peu éduqué à faire des choix éclairés. Certains Pères fondateurs préfèrent par conséquent que le président soit élu par le Congrès, bien que ce soit aller à l’encontre de la séparation des pouvoirs et courir le risque du patronage. Une troisième option est également plébiscitée : celle de l’élection par les législatures d’État, qui remettrait en question l’équilibre entre l’État et les États.
UNE SOLUTION DE COMPROMIS
Les délégués optent finalement pour un scrutin présidentiel indirect. Chaque État désigne un nombre de grands électeurs égal au nombre total de ses sénateurs et de ses représentants au Congrès fédéral. Ce sont ces grands électeurs, formant collectivement le collège électoral, qui élisent le président (article 2, section 1, alinéa 2). Ce corps intermédiaire est créé pour se prémunir des risques d’un vote populaire influencé par des démagogues. Les petits États sont favorisés, puisque la Constitution attribue deux sénateurs à chaque État. Les États du Sud le sont également, car le nombre de représentants est proportionnel à la population des États et celle-ci est calculée en comptant trois cinquièmes d’un Blanc pour chaque homme noir, même si les Noirs ne font pas partie du corps électoral. C’est le prix à payer pour que les États du Sud ratifient la Constitution. Les États-Unis étant un pays fédéral et les élections une compétence des États, chacun d’eux choisit le mode de désignation de ses grands électeurs (article 2, section 1, alinéa 3). Les dates des scrutins elles-mêmes ne sont pas uniformes. Afin d’éviter les risques de collusion et qu’ils ne se constituent en force politique, les grands électeurs n’ont mandat que pour une élection. De plus, ils ne sont pas réunis dans un même lieu mais expriment leur vote dans la capitale de leur État. Pour éviter le risque inverse, celui du localisme, la Constitution leur impose de voter pour deux candidats, avec obligation d’un choix extérieur à leur État – le président doit avoir une légitimité nationale. Une fois les procédures de vote achevées, chaque État transmet ses résultats au président du Sénat, l’une des deux chambres du Congrès fédéral. Celui qui obtient la majorité absolue des voix est déclaré élu. La Constitution prévoit qu’en cas d’égalité entre les deux premiers, le choix du président revient à l’autre chambre du Congrès fédéral, la Chambre des représentants, chaque État disposant pour ce scrutin d’une voix. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue, la Chambre doit aussi trancher, cette fois-ci parmi les cinq candidats arrivés en tête. Dans tous les cas de figure, le candidat arrivé second devient vice-président. En cas d’égalité à ce rang, c’est le Sénat qui départage les candidats (article 2, section 1, alinéa 3). La vacance de la fonction présidentielle est également prévue. « En cas de destitution, de mort ou de démission, ou d’incapacité du président d’exercer les pouvoirs et de remplir les devoirs de sa charge », ceux-ci sont dévolus au vice-président (article 2, section 1,
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