Présider l'Union européenne

Ana Mar Fernandez Pasarin, Michel Mangenot

Description

Au sommaire de ce numéro : La présidence du Conseil : sociologie d'une institution de l'UE / The reform of the Council Presidency / L'institutionnalisation de la présidence du Conseil européen : entre dépendance institutionnelle et inflexions franco-allemandes / Déplacements structurels, construction des intérêts et stratégies des diplomates au Conseil / Préparer une présidence / The Presidency in EU External Relations : Who is at the helm ?

Sujets

• Relations internationales
• Science politique
• Géopolitique
• Diplomatie

Informations

• Publié par: L'Harmattan
• Date de parution: 01 janvier 2012
• Nombre de lectures: 105
• EAN13: 9782296479654
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 4 Mo

Extrait

politique européenne

Présider l’Union européenne Présidence(s) du Conseil et système de gouvernement

Sous la direction de Ana Mar Fernández Pasarín et Micel Mangenot

n° 35, 2011

Revue publiée avec le soutien de l’Institut des sciences umaines et sociales du CNRS, du laboratoire PACTE Grenoble et de la Fondation nationale des sciences politiques

Politique européenne Centre d’études européennes de Sciences Po 28, rue des Saints-Pères F-75007 Paris Tél. : (+ 33 1) 45 49 83 52 Fax : (+ 33 1) 45 49 83 60 politique.europé[e-mail] ttp://www.portedeurope.org/

L’Harmattan

© L’Harmattan, 2011 5-7, rue de l’Ecole polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com [e-mail] [e-mail] ISBN : 978-2-296-56794-8 EAN : 9782296567948

D : IRECTION DE LA REVUE Directeur : AntoineMégie, Université de Rouen ([e-mail]) Directeurs adjoints : CélineBelot, PACTE, Sciences-Po Grenoble  (responsable rubriques « Lectures critiques » et « cantier de recerce ») FrédéricMérand, Université de Montréal (responsable rubrique « varia ») OlivierRozenberg, FNSP, Centre d’études européennes de Sciences Po

C: OMITÉ DE RÉDACTION CélineBelot, PACTE, Sciences-Po Grenoble DidierChabanet, Institut Universitaire Européen, Triangle, ENS de Lyon DorotaDakowska, Sciences-Po Strasbourg, GSPE-PRISME FrançoisForêt, Université Libre de Bruxelles Sopie Jacquot, Centre d’études européennes Sciences Po Paris AntoineMégie, Université de Rouen FrédéricMérand, Université de Montréal RomainPasquier, CRAPE/IEP de Rennes OlivierRozenberg, FNSP, Centre d’études européennes de Sciences Po SabineSaurugger, Sciences-Po Grenoble, PACTE AntoineVauchez, CNRS, CRPS/CESSP AlexanderWarleigh-Lack, Brunel University JulienWeisbein, Sciences-Po Toulouse, LaSSP CorneliaWoll, CERI, Sciences Po

C : ONSEIL SCIENTIFIQUE  PierreAllan, Université de Genève  RicardBalme, Sciences Po, Université de Pékin  StefanoBartolini, Centre Robert Scuman, Florence  SimonBulmer, University of Seffield  RenaudDehousse, Centre d'études européennes, Sciences Po  GuillaumeDevin, Sciences Po  ReinardHeinisch, University of Pittsburg  BastienIrondelle, CERI, Sciences Po  MarkusJachtenfuchs, Hertie Scool of Governance, Berlin  JeanLeca, Sciences Po  PatrickLe Galès, Centre d'études européennes, CNRS  CristianLequesne, CERI, Sciences Po  PaulMagnette, Université Libre de Bruxelles  AnandMenon, University of Birmingam  YvesMény, Institut universitaire européen, Florence  PierreMuller, Centre d'études européennes, Sciences Po  Claudio M.Radaelli, University of Exeter  AndySmith, SPIRIT, IEP de Bordeaux  EzraSuleiman, Princeton University  YvesSurel, Université Paris II

Assistante édition : ClaudetteGorodetzky, PACTE, IEP de Grenoble

SOMMAIRE

P ’U RÉSIDER L NION EUROPÉENNE Présidence(s) du Conseil et système de gouvernement

MicelMangenot La présidence du Conseil : sociologie d’une institution de l’Union européenne ..................

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Ana MarFernández Pasarín he Reform of te Council Presidency: paving te way for a new synergy wit te European Commission .................. 

Yann-SvenRittelmeyer L’institutionnalisation de la présidence du Conseil européen : entre dépendance institutionnelle et inflexions franco-allemandes ................................................ 

YvesBuchet de Neuilly Sous l’emprise de la présidence. Déplacements structurels, construction des intérêts et stratégies des diplomates au Conseil ..................................... 

VéroniqueCharléty Préparer une présidence : logiques domestiques et transferts de pratiques ........................ 

SopieVanhoonacker, KarolinaPomorskaand HeidiMaurer he Presidency in EU External Relations: Wo is at te elm? ................................................................. 

V ARIA

AlbanDavesne La réponse des autorités nationales à l’européanisation des soins de santé : une approce interactionniste fondée sur les « usages de l’Europe » ............................................ 

C HANTIERSDERECHERCHE

MediArrignon Les politiques de l’emploi s’européanisent-elles ? Une analyse comparée des réformes d’« activation » en Espagne, en France et aux Pays-Bas ........................................ 

L ECTURES CRITIQUES

FlorenceDelmotte Justine Lacroix and Kalypso Nicolaïdis (eds.), European Stories: Intellectual Debates on Europe in National Contexts, Oxford, Oxford University Press, ,  pages. ....................................................................................... 

A UTEURS ..................................................................................................... 

R EMERCIEMENTSAUXÉVALUATEURS ........................................................... 

MicelM ANGENOT

L APRÉSIDENCEDU C ONSEIL : SOCIOLOGIED ’ UNEINSTITUTIONDEL ’U NIONEUROPÉENNE

Alors que le Conseil a longtemps été considéré comme un simple organe inter- étatique au sein du système politique européen, sa présidence a fait l’objet d’une opposition assez vaine entre l’école de la responsabilité sans pouvoir et celle de l’opportunité de maximisation des intérêts nationaux. Dans le cadre de la tèse de la communautarisation de la présidence, cet article introductif entend considérer cette fonction comme une institution en tant que telle, même si celle-ci n’en a pas le statut d’un point de vue formel. Elle forme un véritable système de gouvernement permettant de s’interroger sur l’incarnation, la rotation, la délégation et le temps du pouvoir. Cet article présente, enfin, les articles qui composent ce numéro tématique développant une nouvelle sociologie istorique et politique du travail présidentiel, replacée dans l’espace des relations interinstitutionnelles et des concurrences entre institutions européennes et plus seulement entre Bruxelles et les capitales.

he Council Presidency: sociology of an European Union institution

Wile te Council as long been considered as a simple interstate body witin te European political system, its Presidency as been studied eiter in terms of «res- ponsibility witout power» or as an opportunity for pursuing national interests, an opposition tat as proven rater ineffective. Under te tesis of te Europeanization of te Presidency, tis introductory paper analyses te function as an institution as suc, even toug formally it does not ave tat status. Progressively institutiona- lised since its modest inception in , it as since te s acted as a system of government in its own rigt, wic raises questions about te incarnation, rotation, delegation and temporality of power. Lastly, tis introduction presents te papers tat make up tis tematic issue, wic develop a new istorical and political sociology of te Presidential office, placed in te space of te inter-institutional relations and competitions between European institutions, and no longer only between Brussels and te capitals.

politique européenne, n° , , p. -.

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Le Conseil constitue encore aujourd’ui un point aveugle des études européennes. Quantitativement il fait l’objet de moins d’études que les autres institutions européennes, comme la Commission ou le Parlement, alors qu’il fait partie des toutes premières institutions en termes d’impor- tance politique. Ceci s’explique par des raisons istoriques : les premiers analystes de l’intégration ont davantage pensé la nouvelle Communauté comme ils voulaient qu’elle soit (c’est-à-dire fédérale) que comme elle était (avec un processus décisionnel dans lequel les États restaient les maîtres). Après la Commission dans les années -, le nouveau Parlement co-législateur a focalisé les regards à partir des années . La Cour a, elle, été très largement étudiée après sa révolution jurispru- dentielle dès la fin des années . Les néo-fonctionnalistes, proces de la première Commission (Wite, ), n’ont pas tenu compte de la leçon de leur père fondateur, Ernst Haas, qui dès  voyait dans le Conseil de la Communauté européenne du carbon et de l’acier (CECA), pourtant au pouvoir moindre que celui de la Communauté économique européenne (CEE), « une symbiose de procédures interministérielles et fédérales » (Haas, , ). Le Conseil, pourtant plus ancienne institution communautaire lancée le  septembre  ¹ , faisait figure de parent pauvre et a eu pendant longtemps mauvaise presse : à la Commission puis au Parlement l’es- prit communautaire, au Conseil le vieil esprit intergouvernemental. Il a fallu attendre  pour une première inflexion avec Wolfgang Wessels (, ) qui rappelle que le Conseil n’est pas un organe inter-étatique («interstate body») mais « un organe au niveau supranational ». Douze ans plus tard, Jeffrey Lewis ira lui plus loin en parlant d’une « construction supranationale du Conseil » (Lewis, ) ² . Mais force est de constater que ce cangement de perspective est resté relativement marginal dans la littérature. Peu de manuels d’institutions européennes ne présentent pas le Conseil comme intergouvernemental ³ .

¹ première session du La Conseil s’ouvre le  septembre , l’Assemblée commune de la CECA tient sa séance constitutive le  septembre . La Haute Autorité s’est installée en août mais ne fusionna avec les Commissions CEE et Euratom qu’en juillet . ² Jeff initié cette approce cinq ans plus tôt pour le Comité des repré-rey Lewis avait sentants permanents (COREPER) (Lewis, ). On note des inflexions : Jean-Louis Quermonne a abandonné cette séparation dans ³ les éditions récentes de sonSystème politique de l’Union européenneen intégrant Conseil et Commission dans les deux capitres : « Légitimité démocratique » et « Administration

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Dans le cas du Conseil, le paradoxe est redoublé par le fait que les intergouvernementalistes s’en sont désintéressés, se focalisant sur les relations inter-étatiques matérialisées par les grands affrontements entre les capitales, même si cet objet « caméléon » selon Helene Wallace, fait l’objet récemment d’un certain rattrapage mais essentiellement par la téorie des coix rationnels qui tentent d’y expliquer la dynamique des votes même si le Conseil décide davantage par consensus ⁴ . L’école norvégienne d’analyse organisationnelle de l’intégration euro- péenne, pourtant en plein développement depuis dix ans (Egeberg, ), elle, ne traite pas le Conseil frontalement ⁵ . Consacrée à la formation d’un ordre (Egeberg et Curtin,  ; Trondal, ), d’un pouvoir (Curtin, ) ou d’un centre exécutifs (Egeberg et Trondal, ), elle reste centrée sur la Commission à laquelle s’ajoutent les agences, qui sont les acteurs dominants. Par ailleurs, pour intéressante qu’elle soit, cette approce organisationnelle peut avoir tendance parfois à faire disparaître la dimension institutionnelle et avec elle le pouvoir (politique), réactua- lisant là une ancienne critique (de la science politique) à l’encontre de la sociologie des organisations (Leca et Jobert, ) ; l’Union venant remplacer ici l’État ⁶ . Si le Conseil a été délaissé ou moins étudié c’est aussi parce qu’il consti- tue une forme de mystère. Constitué nationalement (par les États membres), il est une institution européenne. Présenté comme unique par une sorte de fiction juridique depuis les articles fondateurs du traité de Paris ⁷ , il

de l’Union» (Quermonne, ). Olivier Costa et Natalie Brack (, ) parlent eux récemment, dans leur manuel sur le fonctionnement de l’Union européenne (UE), du Conseil entre logique communautaire et intergouvernementale. homas Cristiansen () avait appliqué au Conseil dès  le paradigme de la «bureaucratic politics». ⁴ remarquer dans une tèse récente Stépanie Novak (), tout fait Comme le l’enjeu porte alors sur que l’on entend par consensus. ⁵ Par touces, comme avec les fonctionnaires nationaux dans ses instances,cf. Morten Egeberg (), à l’exception très récente du papier de Rafal Riedel (). peut noter également le développement de l’approce constructiviste ou de On ⁶ « l’école danoise » qui analyse pour la première fois le Conseil comme un camp ou plus exactement comme un sous-camp du camp diplomatique (Adler-Nissen, ). La notion de camp institutionnel avait été avancée par Brigid Laffan en . ⁷ fférence du traité de Rome comme leTraité de Paris curieusement peu étudié à la di ème notait Bertold Rittberger (). Le  avril  à l’occasion de son  anniversaire, nous avons organisé avec Sylvain Scirmann, une journée d’études à Strasbourg intitulée « Les institutions européennes font leur istoire », à paraître en  cez Peter Lang.

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y a soixante ans, le  avril , il siège en plusieurs formations : dix aujourd’ui, certaines étant très connues comme l’EcoFin. Unique, il est composé d’une multitude d’organes : les groupes de travail, le Comité des représentants permanents et de très nombreux autres comités créés au fur et à mesure du développement des politiques communautaires. Qu’est ce qui donne sa coérence politique à cet ensemble, de for- mations variées et d’enceintes multiples ? : la présidence, apparue dans le même traité de Paris du  avril . Selon un des trois principes fondateurs, comme l’a bien montré Ana Mar Fernández Pasarín, le prin- cipe d’unicité (datant de ) : c’est la même présidence (par un État membre) qui préside toutes les instances du Conseildeet non pasdes ministres à Luxembourg du temps de la CECA ⁸ . Ce principe sera repris par le traité de Rome et donnera à la présidence jusqu’aux années  à la fois sa coérence politique et sa solidité institutionnelle. La prési- dence du Conseil c’est en quelque sorte la victoire d’une idée simple : un État membre, préside à tour de rôle toutes les instances du Conseil. Mais il ne reste plus grand-cose de ce système inaugural : les principes fondateurs ont été progressivement remis en cause comme le principe d’égalité des États garanti à l’origine par le strict ordre alpabétique. C’est l’objet même de cet article et de ce numéro tématique : analyser l’institutionnalisation de la présidence jusqu’au traité de Lisbonne, ce traité ne supprimant pas la présidence tournante du Conseil contraire- ment à beaucoup d’interprétations rapides ⁹ . La présidence est morte, vive la présidence. Rappelons ses origines très modestes : elle n’a qu’un rôle logistique à la CECA. Fixée lors du premier Conseil qui a lieu à Luxembourg du  au  septembre , la présidence, alors de trois mois, reprend une tradition classique des organisations internationales, comme celle de la présidence mensuelle du Conseil de sécurité des Nations unies. Le traité de Rome ne fera que doubler la durée de l’exercice présidentiel à

⁸ À la CECA, le Conseil était intitulé « Conseil de ministres » pour éviter l’appellation jugée trop nationale, trop étatique de Conseil des ministres. ⁹ Section tématique (ST n° ) organisée une Ce numéro tématique est issu d’ ème avec A. M. Fernández Pasarín au  Congrès de l’Association française de science politique à Grenoble le  septembre  mais n’est pas une simple publication de ses contributions. En effet, celles-ci sont inscrites dans une nouvelle perspective élargie à de nouveaux auteurs.