La gestion des ressources humaines dans la Fonction publique

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La gestion des ressources humaines (GRH), au-delà du respect nécessaire et préalable des règles de droit par tous les agents publics, implique la référence à la qualité et à la performance dans la fonction publique. Pour la « fonction publique à la française », il s'agit de passer d'une conception homogène de personnes chargées d'appliquer des textes normatifs, à une vision plus hétérogène d'agents dotés de spécificités propres, avec des fonctions très individualisées et garants de l'efficacité de l'action publique.

Ce mouvement, en cours, interroge à la fois la structure de la fonction publique et ses finalités.

La GRH permet donc d'interroger les contraintes spécifiques à la fonction publique. Parmi elles, figurent notamment : l'accomplissement d'une mission de service public, l'accès à l'emploi public, la stabilité du lien professionnel via la titularisation?.

La GRH offre enfin des perspectives d'amélioration dans l'accomplissement des missions des agents publics (efficience p. ex.), et dans la mise en oeuvre de leurs droits et obligations : parcours professionnel, participation?.



- Candidats aux concours de la Fonction publique (État, territoriale)

- Élus locaux

- Étudiants en Master I et II

- Fonctionnaires d'État et territoriaux



Frédéric Colin est Maître de conférences HDR de droit public à l'Université d'Aix-Marseille (AMU), Centre de Recherches Administratives (EA 893), et auteur de plusieurs ouvrages de droit public.
Publié le : mardi 3 mai 2016
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297056991
Nombre de pages : 128
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Chapitre 1
Chapitre 2
Chapitre 3
PARTIE1
PRINCIPES GÉNÉRAUX
Notion de gestion des ressources humaines .............. 15
Objectifs de la GRH...................................................... 47
Les dispositifs RH.......................................................... 55
Les évolutions récentes de l’emploi public sont nombreuses, et la complexité juridique est croissante en la matière. La nécessité d’une documentation juri-dique, exhaustive et à jour, à l’usage des agents publics, de leurs gestionnaires et plus largement du grand public, est devenue évidente.
La Base de données juridiques de la fonction publique (BJFP) réunit à cet ef-fet plus de 12 000 textes et jurisprudences applicables à la fonction publique dans ses trois versants (étatique, territoriale, hospitalière). Elle rassemble l’en-semble des textes statutaires et indemnitaires consolidés, ceux relatifs à l’or-ganisation de la fonction publique, au dialogue social ainsi que les modalités et programmes des concours. Elle ne comprend ni les actes individuels ni les mesures temporaires (nominations, ouvertures de concours…). Surtout, elle inclut les fiches « métier » qui décrivent les fonctions, les règles d’avancement et de promotion, et une sélection de jurisprudences notamment à destination des gestionnaires. Elle participe ainsi au volet juridique de la GRH dans la fonc-tion publique.
La BJFP exprime donc une réalité : la conception juridique de la fonction pu-blique, ce qui n’est pas neutre puisque la gestion du personnel est largement régie par une philosophie légaliste. Mais, au-delà, on peut identifier deux approches sinon radicalement, mais au moins assez profondément opposées quant à la conception de la GRH à appliquer à la fonction publique :
– soit, dans une approche entrepreneuriale, on considère qu’il n’y a pas de rai-son de lui appliquer des solutions de gestion différentes qu’au secteur privé ;
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– soit au contraire, on estime que les buts des employeurs publics sont telle-ment spécifiques que la pratique professionnelle de leurs agents ne peut s’assimiler à celle du « privé ».
La réalité est sans doute plus nuancée, et doit faire place à une certaine hy-bridation. Dans bien des domaines en effet, il n’y a pas de raison de consacrer des solutions différentes (p. ex. sécurité au travail). Mais lorsque le cœur de la mission d’intérêt général est en jeu, des solutions dérogatoires sont sans doute nécessaires.
Par ailleurs, nous développerons les objectifs à assigner à la fonction GRH, ainsi que les moyens qu’elle met en œuvre pour y parvenir.
Chapitre 1
Notion de gestiondes ressources humaines
Définition La gestion des ressources humaines (GRH) est une science de gestion de l’administration du per-sonnel des organisations, publiques comme privées. C’est l’ensemble des conceptions théoriques et des pratiques permettant à une organisation de disposer des ressources humaines répondant en quantité et en qualité à ses besoins professionnels.
Le but de la GRH consiste à réguler les relations de travail, à développer l’effi-cacité des personnes qui travaillent pour l’organisation (en l’occurrence, l’Ad-ministration publique).
La fonction GRH doit à cet effet développer des techniques de recrutement et de gestion des personnels, des modalités de dialogue avec leurs représen tants, de maintien des compétences au sein de l’organisation, tout en déve loppant des moyens de motivation individuelle.
Elle comprend donc deux dimensions complémentaires : une dimension technique: « l’administration » des ressources humaines (établissement de la rémunération, régularité juridique des décisions, en-cadrement méthodologique de l’évaluation…) ; une dimension plus qualitativele « développement » des ressources : humaines (gestion prévisionnelle des carrières, amélioration du recrute-ment, responsabilité sociale de l’employeur…). Une difficulté principale de la GRH tient à sa nature contingente : sa perti-nence est subordonnée à son adaptation à chaque organisation. Chaque mi-lieu de travail a des caractéristiques propres qui doivent orienter les décisions et les pratiques. Dans cette perspective, la GRH doit intégrerdifférents ni veaux de réflexion: individuel(p. ex. comment moduler l’avancement de tel ou tel agent) ; collectif(p. ex. rénovation de la carrière).
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Elle implique aussi de faire le lien entre ces deux niveaux, car une décision gé-nérale va nécessairement impacter les carrières individuelles, et inversement, une décision individuellepeut avoir des répercussions globales (p. ex. suite à une nouvelle jurisprudence ; ou en généralisant une « bonne pratique »).
Autrement dit, la GRH offre une illustration parfaite d’une fonction deré gulation : elle met en œuvre desprocessus complexesà conforter destinés l’organisation dans le temps, sans en remettre en cause les caractéristiques structurelles. En ce qui concerne la fonction publique, cela signifie qu’elle doit garantir les équilibres définis par les statuts particuliers ; notamment entre les différentes voies de recrutement (concours ou contrat), l’application de règles équitables de mutation (aide aux personnels en zones sensibles). On a résu-mé ces problématiques en formulant l’idée selon laquelle la GRH est au cœur « d’injonctions contradictoires » (p. ex. motiver grâce à la rémunération sans augmenter globalement la masse « salariale »).
Le Laboratoire pour l’innovation et la prospective en matière de ressources humaines (LIRH) Le LIRH a été créé le 10 mars 2014, suite à un partenariat entre la Direction générale de l’adminis-tration et de la fonction publique (DGAFP), le Centre de formation au management du ministère de la Défense (CFMD), le Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP qui a pris le nom d’usage « France Stratégie »), et l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE). Il s’est donné pour mission d’identifier les sujets innovants relatifs aux pratiques de ressour-ces humaines et de mutualiser les connaissances en vue de la publication de travaux communs. Une de ses réunions a porté sur l’évaluation individuelle. La publication de son premier numéro, en janvier 2016, a porté sur « l’évaluation des salariés en question : enjeux et perspectives tirés des enseigne-ments du privé ».
I.
L’influence originelle du secteur privé
Les débuts de ce que l’on appelait alors la « gestion du personnel » ont été for-malisés essentiellement dans l’entreprise privée, même si les grands principes de gestion existaient évidemment aussi dans le secteur public.
A. Une origine « industrielle » e Les théories de « GRH », auXXse sont essentiellement intéressées au siècle, secteur privé. L’industrialisation et la mécanisation ont révolutionné le travail ; des entreprises ont acquis des tailles jusque-là inenvisageables, ce qui a néces-sité de mener de nouvelles réflexions sur la gestion du personnel, notamment dans la perspective de la révolution industrielle.
Chapitre 1 • Notion de gestion des ressources humaines
Quelques thèses ont durablement influencé les modes de pensée des respon-sables de la gestion du personnel.
Dans bien des cas, il était acquis que les solutions préconisées, valables pour l’entreprise, devaient être transposables dans toute « organisation ». Histori-quement, plusieurs modèles théoriques de GRH d’inspiration « privatiste » ont été envisagés.
e Depuis lafin duXIXsièclejusqu’aux années 1920, on observe l’émergence de la fonction « personnel », essentiellement dans des grands groupes, notamment automobiles (Ford, Renault) ou industriels. Il s’agit d’encadrer des effectifs im-portants, et de prendre en compte la rationalisation de la production. L’in-fluence des ingénieurs est sensible et conduit à des conceptions « objectives » de gestion du personnel. Parallèlement, les premiers éléments de structuration du salariat se mettent en place (le 27 décembre 1890 : le contrat de travail ; le 24 mai 1864, le droit de grève dans le secteur privé ; en 1910, le Code du travail ; en 1919, les conventions collectives).
La fonction « personnel » en est alors à ses balbutiements (le droit du travail se construit à ce moment). On met notamment en œuvre uneapproche pater nalistevalorisant le rôle du « patron » dans la direction de la main-d’œuvre, sur deux plans : matériel (instauration de systèmes privés de prévoyance), et idéologique (logique de profit capitaliste mêlée à des fins « d’amélioration » de l’ouvrier via son éducation ou celle de ses enfants).
Le Taylorisme, conçu dans le cadre d’une production de masse dans les usines de production Ford aux États-Unis, est l’illustration parfaite de cette concep-tion. Il est fondé sur la séparation des emplois de conception de ceux d’exécu-tion, et sur la segmentation du travail via l’identification du «one best way». C’est véritablement la recherche d’une rationalisation du travail qui va aboutir à une organisation scientifique du travail (OST), dédiée à la volonté de placer «the right man in the right jobDans cette approche, la GRH naissante ». consistait essentiellement en une « administration » du personnel, dont le but était extrêmement finalisé : il s’agissait de fournir la quantité de salariés adé-quate à l’entreprise, en ajustant le salaire au poste occupé par un agent dont la compétence aura été mesurée lors du recrutement. L’intérêt de cette théorie réside dans la nécessité de la mise en place d’uneanalyse préalabledu travail et du poste à occuper. La formation du salarié par contre est minorée pour se concentrer uniquement sur les conditions requises pour atteindre leone best way. Le salaire n’est pensé que comme le moyen de s’assurer de la réalisation du travail, ce qui peut conduire à des modes de rémunération sans garantie minimum (rémunération à la pièce), conception qui a fait florès (cf. de nos jours, l’idée du « contrat zéro heure »). Enfin, cette théorie suppose le contrôle de la prestation du travailleur.
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Le post-fordisme identifie de nouveaux facteurs influençant les résultats de l’entreprise. Il devient nécessaire de s’intéresser à lavalorisation des qualifica tionsacquises par le personnel, auxrelations socialesà l’intérieur de l’entre-prise, à la motivation. En France, Henri Fayol notamment a ainsi bien montré que l’entreprise pouvait tout à fait être considérée comme un corps social. Dans cette hypothèse, la GRH change de dimension, pour passer d’une dimen-sion simplement quantitative à une dimension qualitative. Il s’agit désormais de lui donner comme objectifs l’amélioration de la communication interne notamment, dans le but d’une meilleure efficacité globale de l’entreprise. Ce modèle encore traditionnel de GRH est déjà centré sur l’efficience au travail.
B. Un élargissement à l’« humain » Dans les années 1930, commence à se développer l’école des « Relations Hu-maines », qui met l’accent cette fois clairement sur le facteur humain. La doc-trine réalise que la performance est liée aux conditions de travail et à la qualité des relations humaines dans l’entreprise. Elton Mayo aux USA, Henri Fayol en France représentent ce courant. Ils iden-tifient ainsi certains phénomènes de solidarité entre salariés dans l’entreprise, qui viennent en contradiction avec les « lois » du taylorisme (soutien d’équi-pes aux salariées les plus fragiles, qui ont moins de rendement). Ils repèrent aussi l’importance de l’environnement de travail (bruit, poussière, luminosité, risques…). Si, en raison de l’accroissement de la concurrence industrielle, la GRH conserve son but initial qui consiste à favoriser la progression des résul-tats de l’organisation via l’adaptation du personnel et la compétitivité de l’or-ganisation, elle fait évoluer la notion même d’emploi. Désormais on considère que l’entreprise doit pouvoir attendre de son salarié des qualités nouvelles : l’autonomie, l’adaptabilité, voire une capacité de communication. La voie vers une approche en référence à la motivation est ouverte.
C’est dans les années 1940 que l’approche par référence à lamotivation est consacrée. On peut l’illustrer par deux théories célèbres de GRH, qui conser-vent leur intérêt, parce qu’elles ont une approche qui leur conserve un carac-tère opératoire.
La première est la «Pyramide des besoins» d’Abraham Maslow, psychologue du travail, basée sur son travail publié en 1943. Pour résumer, il met en exergue une hiérarchie de cinq groupes de besoins fondamentaux, qu’il hiérarchise, dans la mesure où il explique qu’une personne (y compris un salarié) ne peut satisfaire des besoins de catégorie supérieure sans avoir d’abord satisfait à ceux de catégorie inférieure.
Chapitre 1 • Notion de gestion des ressources humaines
Pyramide des besoins
Ce modèle a largement contribué à la diffusion du management dans les en-treprises, bien qu’il n’y soit pas spécialement adapté dès l’origine. Il présentait en effet l’intérêt d’une simplicité de compréhension, et donc d’une pédagogie de la GRH. Depuis, les auteurs ont pratiquement remis en cause l’ensemble de la hiérarchie, car, dans le cadre professionnel, certains des besoins évoqués ci-dessus peuvent selon les profils individuels s’accomplir dans un ordre différent, ou se combiner.
La seconde se base sur une approche sociologique. Dans les années 1960,Michel Crozier, avec le développement de lasociologie des organisations, a grandement contribué à approfondir la connaissance des mécanismes de décision dans l’entreprise. Il a analysé le « phénomène bureaucratique » tel qu’identifié à l’origine par Max Weber. Il a ainsi démontré que les acteurs d’une condition de travail bureaucratique, peuvent être empêchés d’agir ef-ficacement à cause desrègles internes. Celles-ci ne peuvent en effet tout pré-voir, ce qui entraîne inévitablement une confiscation de pouvoir par certains. En conséquence, l’organisation consacre de nouvelles règles, qui seront à nou-veau contournées. Au résultat, est créé tout un corpus de règles contraignan-tes qui nuisent à l’efficacité, et créent des routines. Il en arrive notamment à la conclusion selon laquelle la bureaucratie, pourtant considérée jusque-là comme le modèle ultime de rationalité professionnelle, comme « une organi-sation qui n’arrive pas à se corriger en fonction de ses erreurs ».
Frederick Herzberg, en 1972 (Le travail et la nature de l’homme) a participé à la remise en cause de la hiérarchie des besoins selon Maslow, en établissant que les différents besoins peuvent être actifs simultanément. Son apport ré-side dans l’établissement que deux facteurs sont essentiels pour comprendre les comportements au travail : les facteurs d’ambiance (c’est-à-dire les « condi-tions de travail »), et les facteurs de motivation (reconnaissance du travail, promotion…).
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C. L’acquisition d’une dimension stratégique Depuis les années 1980, la GRH intègre lastratégie des organisations: elle doit se penser dans la durée et la coordination des actions, afin de participer à l’ac-complissement des buts de l’organisation. Les employés sont désormais perçus comme des «actifs spécifiques» : on reconnaît le fait qu’ils sont producteurs de richesse. La fonction GRH a parallèlement tendance àexternalisercertaines de ses fonctions techniques (paye, recrutement) lorsque des opérateurs ex-térieurs proposent la prestation à moindre coût. Elle met en place différents instruments de valorisation du personnel (via la mobilité, ou l’individualisa-tion de la rémunération, ou la promotion interne). L’idée de satisfaction du salarié au travail est devenue un nouvel élément de réflexion. Parallèlement, on observe, dans la logique du libéralisme de l’époque, une « offre » de GRH tendant à remettre en cause certains droits sociaux (précarisation de l’em-ploi avec le développement de l’intérim ou des CDD ; multiplication des planssociaux ; délocalisations). La GRH reflète dans cette perspective directement les luttes politiques « droite/gauche », selon l’étendue des garanties qu’elle offre au salariat. Depuis les années 2000, la GRH contemporaine se voit assigner plusieurs fonctions. Tout d’abord, elle doit, dans sadimension technique, prouver elle-même son efficacité (fonction paye, procéder aux déclarations légales, suivre le temps de travail et les congés, déclarer les accidents du travail, gérer les dos-siers individuels, appliquer les règles de droit « du travail »). En ce qui concerne sadimension qualitative, elle doit proposer des moyens pour développer la motivation et l’implication des salariés ; développer l’esprit d’amélioration, proposer des axes stratégiques (programme de recrutement et de formation, évaluation, mise en place de systèmes d’information sociale). La GRH doit en-core gérer lacommunication entre acteurs de l’organisation(le dialogue social entre hiérarchie et syndicats ou représentants du personnel). Enfin, elle doit contribuer à améliorer les conditions de travail (ergonomie, gestion du stress). Dans ce modèle moderne, le personnel est considéré comme une « ressource » pour l’organisation. Il implique unegestion participative basée notamment sur la figure du manager de proximité, destiné à contrôler mais aussi à motiver.
Les théories récentes insistent sur la nécessité de mettre en place uneorganisa tion flexibledu travail, afin de pouvoir garantir l’adaptation de l’organisation (de l’administration) face aux exigences de sociétés en évolution rapide. Le travail en réseau y est prôné afin de valoriser les expériences positives (déve-loppement du retour d’expérience ; de la flexibilité). Les agents doivent savoir s’impliquer au travail, comme être préparés à travailler en équipe.
Chapitre 1 • Notion de gestion des ressources humaines
En conclusion, la GRH n’a plus qu’une simple dimension de prestation de ser-vices RH, mais participe pleinement à la définition même des axes stratégiques de l’organisation.
D. Le renforcement dans le secteur public Il ne fait aucun doute aujourd’hui que la GRH concerne aussi bien le secteur privé que le secteur public. La sociologie des organisations d’ailleurs, a, dès l’origine, proposé des modèles interprétatifs applicables indistinctement à l’entreprise comme à l’administration publique, puisque basée sur un «mo dèle bureaucratique» commun. En réalité, l’examen plus détaillé des mécanis-mes, notamment juridiques, mis à l’œuvre montre bien qu’un phénomène de porosité public/privé existe depuis longtemps. Ainsi, à la Libération, le secteur privé s’est clairement inspiré des corps de la fonction publique pour consacrer une classification des emplois dans des conventions collectives. La conception très hiérarchisée de la fonction publique, en France tout au moins, a contribué à un effacement conceptuel de la GRH dans l’administra-tion publique. Cette dernière s’en croyait peut-être dispensée, du fait d’un statut qui consacrait très explicitement un devoir d’obéissance stricte, et des règles fixées par des textes unilatéraux non négociables, sans base contrac-tuelle. Mais le mouvement de progression des droits sociaux, et de nouvelles conceptions de GRH impliquant de plus en plus l’individu dans leur organi-sation, ont contribué à donner une place centrale à cette fonction y compris dans la fonction publique.
Au résultat, laGRH dans la fonction publiqueaussi, évidemment, est trans versale. Elle implique l’ensemble des acteurs de la structure : la direction, l’en-cadrement, les agents, les syndicats. Nous verrons l’émergence très nette des cadres de proximité, et l’importance de la « déconcentration » de la gestion, malgré les risques que cela induit (développement d’inégalités, ou dérespon-sabilisation). Il ne faut pas perdre de vue que la fonction publique constitue cependant un cadre très particulier pour la GRH, qui reste une fonction très fortement saisie par le droit. De solides compétences juridiques sont donc né-cessaires, afin de sécuriser les décisions, souvent contestées au contentieux. C’est une contrainte lourde, mais essentielle dans un espace professionnel marqué par le respect de la légalité, exigence première des fonctionnaires (par ailleurs très sensibles au respect du principe d’égalité).
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Les intervenants internes de la GRH
La GRH, y compris dans la fonction publique, constitue une fonction liée à lacomplexité, puisqu’elle doit composer avec des impératifs organisationnels multiples (cf. la multiplicité des acteurs internes impliqués, dans le schéma ci-dessus ; sachant qu’il en existe d’autres, externes, comme le Parlement, qui a une influence essentielle via la loi de finances, ou le gouvernement qui donne les grands axes de la politique nationale), quetechniques(nécessité de créer des référentiels de compétence, des questionnaires d’évaluation…), etrela tionnels(bien comprendre la dynamique de l’administration, les rapports de force internes pour savoir négocier efficacement et mettre en œuvre les ré-formes voulues par les pouvoirs publics). C’est sa capacité à introduire une faculté renforcée d’adaptabilité à l’environnement social qui doit constituer le marqueur de son efficacité.
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