Annales corrigées 2015 - Droit administratif général

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Publié le : lundi 1 septembre 2014
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EAN13 : 9782297042444
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1 DISSERTATION
Sujet : « Le rôle du préfet » Durée de l’épreuve : 3 heures Pas de document
CORRIGÉ PROPOSÉ PAR LES AUTEURS
Le préfet a été créé par Napoléon Bonaparte juste après la Révolution française, en 1800, dans le but d’organiser et de diriger un « ordre civil » dédié à l’exécution des directives de l’administration centrale, essentiellement en matière de prévention des troubles à l’ordre public.
Avant la décentralisation, le préfet cumulait la fonction de direction de l’administration déconcentrée de l’État, et d’exécutif local. La Décentralisation, appelée à être mise en œuvre par la Constitution de 1958, dont l’article 72, al. 3 dispose que « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences », va entraîner une reconfiguration profonde du rôle du préfet, recentré sur une fonction de collaboration avec des collectivités territoriales bénéficiant de transferts de compétence de la part de l’État.
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Le préfet est le seul fonctionnaire dont les missions sont définies dans la Constitution, même si c’est de façon succincte. Ainsi, l’article 72, al. 6 de la Constitution dispose que « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Cette formulation résume bien la dichotomie du rôle du préfet, à la fois représentant de l’État, déconcentré, et aussi l’incarnation, désormais, d’une République décentralisée.
1. Le préfet, pivot de la déconcentration L’institution préfectorale a été créée par Bonaparte, par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), les préfets étant alors « seuls chargés de l’administration » de l’État dans le département. Leur rattachement au pouvoir exécutif en a fait le symbole de la déconcentration. A) Le préfet, représentant du gouvernement La proximité du préfet avec le pouvoir exécutif est évidente, et peut se rattacher directement à l’article 13 de la Constitution, en vertu duquel le président de la République nomme en conseil des ministres les préfets, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur. L’emploi est donc dit « à la décision du gouvernement », révocable à tout moment. C’est donc un haut fonctionnaire, géré par les services du ministère de l’Intérieur. Il est le « dépositaire de l’autorité de l’État dans le département ». Ceci implique des limitations importantes dans les droits statutaires. Ainsi, les préfets n’ont ni le droit syndical (mais bénéficient du droit d’association), ni le droit de grève. Leurs attributions sont développées par la loi du 2 mars 1982, par le décret du29 avril 2004, et la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales. Le préfet est responsable de l’ordre public : il détient des pouvoirs depolice administrative généralepour la préservation du bon ordre, de la sûreté, de la sécurité, et de la salubrité publique dans le département (quand le champ d’application de la mesure excède le territoire d’une seule commune, ou en cas de carence d’un maire après mise en demeure lorsqu’une seule commune est en cause). Dans les communes qui ont un commissariat de police nationale, le préfet est seul compétent pour réprimer les atteintes à la tranquillité publique et a la charge du bon ordre pour les grands rassemblements occasionnels. Il dispose aussi de nombreusespolicesspéciales(fermeture temporaire des débits de boisson à titre de sanction ; suspension du permis de conduire…).
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Il peut disposer de pouvoirs exceptionnels limitant l’exercice des libertés publiques (interdiction de circuler, de se rassembler, de séjourner, assignation à résidence, fer meture des lieux publics…) lors de périodes d’état d’urgence.
Il est responsable, dans les conditions fixées par les lois et règlements relatifs à l’orga nisation de la défense, de la préparation et de l’exécution des mesures de défense qui n’ont pas un caractère militaire.
Il est le représentant direct du Premier ministre et de chaque ministre dans le dépar tement. Il met en œuvre les politiques gouvernementales de développement et d’amé nagement du territoire à l’échelle du département (art. 72, al. 6, Const.). À ce titre, il a comme responsabilité, notamment, la prévention et la lutte contre la délinquance, et la protection des populations, par exemple contre les catastrophes naturelles et les risques technologiques. Il doit se rendre disponible en permanence, ne pouvant quitter son département que sur autorisation du ministère. Il gère les investissements publics de l’État dans le département, négocie et conclut au nom de l’État des contrats, et représente l’État en justice. Il dispose du pouvoir de prendre des décisions adminis tratives individuelles (p. ex. en matière de droit des étrangers).
Ses missions administratives sont très nombreuses (plus d’un millier de compétences juridiques). Ainsi, il assure la direction d’interventions liées à la réalisation de risques (dispositif ORSEC) ; il met en œuvre les politiques nationales et communautaires, notamment pour le développement et l’aménagement du territoire. Il a aussi pour rôle d’expliquer la politique gouvernementale tant à la population qu’aux élus locaux (fonction de « relations publiques du gouvernement »). Symétriquement, il informe le gouvernement des réactions que provoque sa politique sur le terrain. B) Le préfet, chef de l’administration locale de l’État Pour mener à bien ses missions, le préfet peut mobiliser tous les services civils de l’État dans sa circonscription. Au sein de la préfecture, pour l’aider, il dispose d’un « état major », le cabinet, dirigé par un directeur de cabinet, qui assiste le préfet pour le maintien de l’ordre public, coordonne l’action de la Préfecture et des services d’urgence dans le cadre de la gestion des crises, et est chargé des relations publiques. Il est aussi assisté par un ou plusieurs chargés de mission, et surtout par un secrétariat général, dirigé par un secrétaire général de préfecture, à la tête des services de la préfecture, et qui peut bénéficier de délégations « en toutes matières ». Le Secrétaire Général assure la
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gestion interne de la Préfecture (personnel, finances) ; l’intérim en cas d’absence dupréfet ; la coordination des politiques économiques et interministérielles ; la gestion des relations avec les élus notamment dans le cadre du contrôle de la légalité des actes réglementaires des collectivités territoriales ; la délivrance des titres nécessaires à la libre circulation des personnes.
La préfecture est par ailleurs divisée en directions, dont l’organisation a subi unprofond renouvellement, dans le cadre d’un regroupement opéré en 2010. Au niveau départemental, les services administratifs s’organiseront autour de trois grandes « directions départementales interministérielles » : la direction départementale de la protection de la population (DDPP : p. ex. protection des achats et de la sécurité des consommateurs) ; celle de la cohésion sociale (DDCS : cohésion sociale, de la jeunesse, des sports, de la vie associative et de l’éducation populaire.) (directions qui ont vocation à fusionner dans les départements de moins de 400 000 habitants) ; et la direction départementale des territoires (DDT ; et de la Mer pour les départements ayant un littoral). Les directions sont ellesmêmes divisées en bureaux (état civil, étrangers…).
Enfin, le préfet est assisté dans chaque arrondissement par un souspréfet, qui a voca tion à recevoir délégation de signature du préfet pour toutes les matières intéressant son arrondissement.
Les remarques évoquées cidessus concernaient essentiellement le préfet de départe ment. Il faut noter, pour conclure, qu’il existe aussi des préfets de régions. Le préfet de région est le préfet du département où se trouve le cheflieu de la région. Il est donc simultanément préfet d’un département et préfet de la région (« dédoublement fonc tionnel »). Il est devenu le supérieur des préfets de département, via la consécration d’un « pouvoir d’évocation ». Il dirige les services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans la région. Son rôle consiste à coordonner la politique de l’État dans la région en matière d’aménagement du territoire et de développement écono mique, de développement rural, d’environnement et de développement durable, de culture, d’emploi, de logement, de rénovation urbaine, de santé publique sous réserve des compétences de l’agence régionale de l’hospitalisation.
2. Le préfet, garant de la décentralisation La mise en place de la décentralisation a profondément modifié la place du préfet dans les institutions, en faisant de lui le premier collaborateur juridique des collecti vités territoriales.
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A) La mission de contrôle des actes des collectivités territoriales Le préfet exerçait auparavant un contrôle dit «a priori» sur les actes administratifs des collectivités territoriales, qui a été supprimé par la loi de décentralisation du 2 mars 1982. Désormais, il exerce un contrôle dit «a posteriori», c’estàdire des actes déjà pris par les collectivités territoriales, et transmis à la préfecture pour contrôle. La libre administration des collectivités territoriales (art. 34 et 72, Const.) n’autorise ces dernières (sauf exception) qu’à émettre des actes administratifs, dans le respect du pouvoir réglementaire général du Premier ministre (même si une réforme est en discussion pour octroyer un certain pouvoir réglementaire aux régions). Ce n’est donc pas un « libre gouvernement » donnant un pouvoir législatif aux collectivités territoriales, et cela ne remet pas en cause l’unité de la République. Les collectivités territoriales, en principe toutes dotées par la loi de compétences spécifiques et de structures similaires (assemblée délibérante / exécutif), sont soumises au contrôle administratif de la légalité de leurs actes administratifs, exercé par le préfet, représentant local du pouvoir central, qui peut, si le différend ne se règle pas suite aux échanges avec la collectivité territoriale, « déférer » ces actes au juge administratif (art. 72, al. 6, Const.). Ce contrôle est, on l’a dit,a posteriori, c’estàdire qu’il n’intervient qu’une fois que les actes administratifs ont été pris par les autorités décentralisées, et il ne porte que sur la légalité de l’acte administratif contesté, non sur son opportunité.
Ce contrôle sur les actes s’est substitué avec les lois de décentralisation à partir de 1982 au contrôle detutelle, pratiqué dans un système de déconcentration, qui est dit a priori, c’estàdire qui peut intervenir avant que l’acte soit pris, et porter sur l’oppor tunité de l’acte : c’est le système impliqué par le pouvoir hiérarchique.
Afin de garantir la réalité de ce contrôle, la loi a prévu que les actes administratifs des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit (c’estàdire opposables aux tiers) dès leur publicité régulière (publication, notification régulière ou affichage), et, pour les plus importants, leur transmission et leur réception par le représentant de l’État (loi du 22 juillet 1982). Les actes sont à transmettre au bureau du contrôle de la légalité de la préfecture (par un système de télétransmission en principe). Ce sont notamment : les délibérations des assemblées locales, les actes de police du maire ou de président du conseil général à l’exclusion de celles relatives à la circulation et au stationnement, les actes réglementaires des autorités locales dans tous les autres domaines de compétence, les conventions relatives aux marchés et aux emprunts,
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les décisions individuelles relatives à la nomination, à l’avancement de grade, aux sanctions et au licenciement des agents publics locaux (au total, plus de 5 millions d’actes transmis par an). Si le préfet estime l’acte illégal, il en informe l’autorité décentralisée au moyen d’une lettre d’observation. La collectivité territoriale peut alors maintenir son acte, le retirer (suppression rétroactive), ou le modifier conformément à la préconisation du préfet. Si elle maintient sa position, le préfet peut (faculté) saisir le tribunal administratif, dans le délai de deux mois, pour demander l’annulation de l’acte (c’est le « déféré préfec toral »), comme contraire à la légalité. Environ un millier de jugements sont rendus par an en la matière. B) La mission de contrôle des personnes Il existe aussi un contrôlesur les personneson prendra uniquement l’hypothèse : de la commune (des principes similaires s’appliquent pour les autres collectivités territoriales). Les conseillers municipaux peuvent à titreindividuelêtre démis d’office de leur mandat s’ils se trouvent, après leur élection, dans une situation d’incompatibilité ou d’inéligibilité : la démission d’office est décidée par le préfet (art. L. 231, C. élect., sur la question, n’a pas été jugé inconstitutionnel :Cons. const., déc. n° 2013326 QPC du 5 juillet 2013, M. JeanLouis M.) De façoncollective, ladissolution d’un conseil municipal peut être décidée par décret du Président de la République pris en Conseil des ministres ; décret qui doit être motivé et publié auJournal Officiel. S’ensuit la désignation d’unedélégation spéciale, dotée de pouvoirs limités aux actes d’administration conservatoire, dans l’attente d’une nouvelle élection du conseil municipal. Le préfet peut aussi convoquer le conseil municipal, sur demande motivée, lorsque le maire en tant qu’agent de l’État refuserait ou négligerait de faire un des actes prescrits par la loi. Le préfet peut y procéder d’office luimême ou par un délégué spécial. Enfin, le préfet peutsuspendrele conseil municipal, en cas d’urgence, pour une durée qui ne peut être supérieure à un mois. Le préfet n’est pas le seul à développer un contrôle sur les collectivités territoriales. On peut aussi mentionner le fait qu’il existe un contrôle financier, mis en œuvre par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRC), mais notamment suite à intervention du préfet. Ainsi, chaque collectivité territoriale doit établir et adopter un budget annuel équilibré. Si le budget n’est pas voté avant le 15 avril de l’exercice, le préfet saisit la CRC qui formule alors des propositions de règlement pour que le préfet règle le budget et le rende exécutoire.
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Si le budget n’est pas voté en équilibre réel, ou si le compte administratif fait appa raître pour l’exercice précédent, un déficit dépassant un certain pourcentage des re cettes de fonctionnement, ou si une dépense obligatoire n’a pas été inscrite ou l’a été de manière insuffisante, le préfet peut encore saisir la CRC. Cette dernière lui fait alors des propositions, pour rétablir l’équilibre, si la collectivité ne rectifie pas la situation, ainsi qu’à la collectivité territoriale.
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