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Cahiers de la sécurité et de la justice : Sécurité, justice et libertés en Europe - n°38

De
224 pages
Si la sécurité intérieure européenne pose un ensemble de défis au regard des menaces et des risques, elle conduit aussi à s'interroger sur les rapports renouvelés entre la France et l'Europe en matière de sécurité. Peut-on parler pour la France d'une européanisation de la sécurité intérieure ? Terrorisme, criminalité, crises, dans quelle mesure les conceptions françaises en matière de menaces et de risques sont-elles affectées par les développements européens ? Quelles opportunités et synergies y a-t-il entre la France et l'UE dans ce domaine ? Quels sont les leviers dont dispose la France pour influencer le développement institutionnel en cours d'une sécurité intérieure européenne ?
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DOSSIERI 5
L’harmonisation des incriminations pénales : jalons pour un code pénal européen ?
Éliette RUBI-CAVAGNA
Éliette RUBI-CAVAGNA Maître de conférences HDR, Université de Lyon, UJM-Saint-Etienne, CNRS, CERCRID UMR 5137.
ors de la création des trois communautés européennes, il y a laLconstruction européenne sur les droits une soixantaine d’années, on est loin d’imaginer l’impact qu’aura nationaux et singulièrement sur le droit pénal. Les États fondateurs considèrent la législation pénale comme un attribut de la souveraineté étatique et il n’est, à aucun moment, question de compétence pénale 1 dans les traités fondateurs .
Il apparaît néanmoins très rapidement que droit pénal et droit communautaire ne peuvent rester totalement étrangers l’un à l’autre et que le droit communautaire exerce
une certaine inuence sur le droit pénal des États sans toutefois que l’on puisse parler d’une compétence pénale des communautés 2 européennes .
Les traités de Maastricht, en 1993, et d’Amsterdam, en 1999, constituent un tournant à cet égard. Le traité de Maastricht, en créant l’Union européenne (UE), intègre la coopération policière et judiciaire pénale dans e le 3 pilier de l’Union et offre un fondement aux premiers textes d’harmonisation en matière pénale dans l’objectif d’accroître l’efficacité de la lutte contre certaines formes de criminalité. Quelques années plus tard, le traité d’Amsterdam va donner un objectif plus ambitieux à la coopération e intergouvernementale, dans le cadre du 3 pilier, en visant la construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ). La
(1) La Commission européenne précisait, en 1974, que le droit pénal est «un sujet qui n’entre pas, en tant que tel, dans la sphère de compétences de la Communauté, mais qui reste du ressort de chaque État membre » e (8 rapport général sur l’activité des Communautés européennes, § 145). La Cour de justice des Communautés européennes affirmait, en 1981, que «la législation pénale et le régime des sanctions relèvent de la compétence des États membres» (CJCE, 11 novembre 1981, Casati, 23/80) (2) Pour un exposé des mécanismes, lire (entre autres) Gindre (E.), 2009, « L’émergence d’un droit pénal de l’Union européenne », Clermont-Ferrand,L.G.D.J., coll. des thèses, p.14-17 ; Flore (D.) et Bosly (S.), 2014,Droit pénal e européened. p. 25-40 ; Rubi-Cavagna (E.), 2014,, Bruxelles, Larcier, 2 L’essentiel du Droit pénal de l’Union européenne, Issy-les-Moulineaux, Gualino, p.15-26
Cahiers de la sécurité et de la justice – n°38
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réalisation d’un tel espace doit favoriser la libre circulation au sein de l’Union européenne, et en particulier celle des personnes, par le développement de la prévention et de la lutte contre certaines formes de criminalité, spéciIquement la criminalité de réseau. AIn d’atteindre cet objectif, les États membres déclarent, lors du Conseil européen de Tempere en octobre 1999, qu’ils souhaitent privilégier le principe de la reconnaissance mutuelle pour construire la coopération. La reconnaissance mutuelle qui «impose aux autorités d’un État membre d’exécuter une décision judiciaire prise par les autorités judiciaires d’un autre État membre comme si elle 3 avait été prise par les siennes propres »,semble un moyen de garantir l’exécution des décisions judiciaires pénales dans tout État membre de l’Union sans avoir préalablement réalisé une quelconque harmonisation des règles pénales. La pratique montrera toutefois très rapidement que l’exécution, dans un État, des décisions pénales rendues dans un autre État membre suppose une conIance dans la procédure et la législation de cet État qui ne peut se construire que sur une proximité des législations. Autrement dit, l’harmonisation deviendra le« préalable 4 nécessaire» du recours aux instruments de reconnaissance mutuelle (comme le mandat d’arrêt européen).
L’utilité de l’harmonisation des incriminations est ainsi conIrmée, mais elle n’est pas une In en soi dans la 5 construction de l’ELSJ. Le traité de Lisbonne , qui entre en vigueur en 2009, conIrme que l’harmonisation n’est qu’une méthode au service de la coopération en matière pénale.
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), issu du traité de Lisbonne, reprend l’objectif de construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice qui constitue la Inalité de la compétence reconnue à l’Union européenne en matière pénale. L’article 67 § 3 du TFUE précise les méthodes d’intervention dont dispose celle-ci : «L’Union œuvre pour assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la xénophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci, par des mesures de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires et autres autorités compétentes, ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales ». C’est ce pouvoir de «rapprochement des législations pénales» ou
6 de «rapprochement des dispositions législatives et réglementaires» que la doctrine qualiIe de «processus d’harmonisation».
Dans le cadre d’une approche modélisée, Mireille Delmas-Marty a présenté l’harmonisation comme l’une des formes d’interaction de normes issues de systèmes juridiques 7 différents . La modélisation propose trois formes d’intégration et situe l’harmonisation comme la forme intermédiaire entre l’uniIcation et la coopération. L’uniIcation est la forme la plus intégrée et suppose une identité des normes nationales, tant dans leur lettre que dans leur interprétation, tandis que la coopération consiste en une interaction réduite des normes. Elle vise simplement à permettre un fonctionnement non discordant de normes non identiques et d’origines différentes. Le processus intermédiaire qu’est l’harmonisation aboutit à une convergence des droits nationaux tout en laissant subsister des spéciIcités nationales. De façon plus précise, selon ce modèle, l’harmonisation suppose un rapprochement des droits nationaux par référence à une norme supranationale laquelle ne contraint pas à l’adoption 8 de normes nationales identiques .
Par référence à cette modélisation, on peut observer que le pouvoir reconnu à l’Union européenne pour opérer un rapprochement des incriminations en établissant «des règles minimales relatives à la déInition des infractions 9 pénales…peut être qualifié d’harmonisation. En » effet, l’UE reçoit compétence pour élaborer une norme européenne de référence Ixant des règles minimales relatives à la déInition des infractions, norme que les États membres devront transposer aIn de l’intégrer dans l’ordre juridique national sans pour autant devoir renoncer à toute spéciIcité nationale. Cependant, il est essentiel de relever que la compétence pénale reconnue à l’UE est une compétence dite « partagée » soumise au principe de subsidiarité, ce qui signiIe que l’UE ne peut intervenir pour harmoniser les incriminations qu’après démonstration de la nécessité et de la proportionnalité de son action.
Une compétence pour harmoniser les déInitions des incriminations pénales, une compétence subsidiaire… De ces premières précisions apportées quant à la compétence dévolue à l’Union européenne en droit pénal substantiel,
(3) Haguenaud-Moizard (C), Gazin (F) et Leblois-Happe (J), 2016,Les fondements du droit pénal de l’Union européenne, Bruxelles, Larcier, Coll. Paradigme, p.144, §113. (4)idem. (5) Le traité de Lisbonne réforme l’Union européenne dorénavant construite sur le traité sur l’Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). (6) Article 83 TFUE. (7) Delmas-Marty (M.), 2008, « Introduction – Objectifs et méthodes »in Delmas-Marty (M.), Pieth (M.) et Sieber (U.) (dir.),Les chemins de l’harmonisation pénale, Paris, Société de législation comparée, Coll. UMR droit comparé, vol. 15, p. 27. (8) Delmas-Marty (M.), 2006, « L’intégration pénale européenne », séminaire organisé par l’Institut d’études internationales de Montréal, Université du Québec. Disponible à l’adresse suivante : http://www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/Integration_penale_europeenne.pdf (9) Article 83 TFUE.
L’harmonisation des incriminations pénales : jalons pour un code pénal européen ? – Éliette RUBI-CAVAGNA
il résulte clairement que l’on est loin De ces premières de l’élaboration d’un code pénal précisions apportées européen présentant de façon uniIée quant à la compétence des incriminations pour le territoire dévolue à l’Union de l’UE. D’ailleurs un tel projet n’est européenne en droit 10 pas à l’ordre du jour de l’Union . pénal substantiel, il Pourtant, nonobstant le champ limité résulte clairement de l’harmonisation pénale substantielle, que l’on est loin l’idée que le processus amorcé puisse de l’élaboration receler les premiers jalons d’un code d’un code pénal pénal européen n’est pas totalement européen présentant dénuée de pertinence. En effet, de façon unifiée des si les traités européens semblent incriminations pour dessiner une compétence limitée pour le territoire de l’UE. harmoniser, l’analyse montre que D’ailleurs un tel projet l’Union européenne exerce, en partage n’est pas à l’ordre du avec les États membres, un pouvoir jour de l’Union d’incrimination et élabore un droit pénal matériel qui présente une certaine cohérence en terme d’intérêts protégés. On peut dès lors s’interroger sur l’opportunité d’un code pénal européen.
Le pouvoir limité de l’UE pour harmoniser des incriminations
L’article 83 du TFUE reconnaît compétence à l’UE pour «établir des règles minimales relatives à la déInition des infractions pénaleset opérer ainsi « » le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres » aux Ins de faciliter la coopération judiciaire en matière pénale.
Le pouvoir d’harmonisation des incriminations reconnu à l’Union européenne apparaît très limité tel que présenté dans le TFUE. Il se présente comme limité dans sa nature, limité quant à son objectif et limité quant à son domaine.
Un pouvoir d’harmonisation des incriminations limité dans sa nature
Le pouvoir d’harmonisation reconnu à l’UE est limité dans sa nature. Il s’agit précisément de la compétence pour «établir des règles minimales relatives à la déInition des infractions pénales» par voie de directive.
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On peut observer, en premier lieu, que l’Union européenne ne reçoit de compétence que pour intervenir 11 sur la déInition d’incriminations particulières, donc en matière de droit pénal spécial. Son intervention n’est donc envisagée que comme ponctuelle dans le champ du droit pénal matériel.
En second lieu, l’Union n’a pas le pouvoir de déInir de façon uniIée des infractions pénales. Sa compétence se limite à l’adoption d’un texte européen de référence posant des «règles minimalesL’emploi de l’adjectif « ». minimal » renvoie à des règles constituant un plancher n’interdisant 12 pas aux États d’adopter des mesures plus protectrices . La directive précise ainsi les règles incontournables quant à la qualiIcation pénale et semble laisser aux États une marge d’appréciation quant au mode d’insertion des incriminations en droit national.
L’outil que constitue la directive ne Ixe d’ailleurs que des objectifs en termes d’incrimination et nécessite un texte national de transposition. Par conséquent, sur le plan formel, la compétence pour incriminer reste acquise aux États dans le respect du principe de souveraineté pénale auquel les États sont fortement attachés.
Un pouvoir d’harmonisation des incriminations limité quant à son objectif
Le pouvoir d’harmonisation dont dispose l’Union est également limité par le TFUE quant à son objectif. Dans la continuité des traités antérieurs, et pour préserver la souveraineté pénale des États, le rapprochement des incriminations n’est pas une In en soi. Certes, l’harmonisation est un levier dont on a compris l’importance pour impulser la conIance entre États de l’Union et faciliter les échanges entre autorités judiciaires. Mais elle n’est conçue que comme un moyen de favoriser la coopération et le bon fonctionnement des outils de reconnaissance mutuelle. C’est au demeurant au regard de l’objectif de coopération policière et judiciaire que sera appréciée l’intervention de l’UE en matière d’harmonisation. La légitimité de son intervention pour poser des règles minimales réside dans son utilité pour la coopération en matière pénale.
(10) Actuellement, la page consacrée à la politique de droit pénal sur le site de la Commission européenne s’ouvre sur la phrase suivante : «Bien que l’UE ne puisse pas adopter de code pénal européen général, la législation pénale de l’UE peut ajouter, dans les limites de ses compétences, une valeur importante aux systèmes nationaux existants en droit pénal». (11) Le traité donne également compétence à l’Union pour poser des règles minimales relatives à la définition des sanctions, mais ce point est hors de notre étude. (12) Haguenaud-Moizard (C.), Gazin (F.) et Leblois-Happe (J.), 2016,Les fondements du droit pénal de l’Union européenne, Bruxelles, Larcier, Coll. Paradigme, p.151-153.
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Un pouvoir d’harmonisation limité quant à son domaine
Le pouvoir d’harmonisation reconnu à l’UE est enIn limité, par le TFUE, quant à son domaine. La compétence pour opérer un rapprochement des incriminations est prévue dans deux champs distincts : pour la criminalité grave transfrontière et pour assurer l’efIcacité d’une politique harmonisée de l’Union.
La doctrine a ainsi identiIé une compétence pénale autonome pour harmoniser la déInition d’infractions pénales graves, et une compétence pénale accessoire lorsque le pouvoir d’harmonisation en matière pénale est reconnu à l’Union pour assurer l’efIcacité des politiques de l’UE par le droit pénal.
La compétence pénale autonome de l’UE s’exerce pour des domaines de criminalité qualiIée de grave en raison d’une atteinte à la liberté, à la dignité ou à la sécurité des personnes ou d'une atteinte à la stabilité politique ou économique des États. L’article 83 § 1 TFUE liste les domaines concernés : «le terrorisme, la traite des êtres humains et l’exploitation sexuelle des femmes et des enfants, le traIc illicite de drogues, le traIc illicite d’armes, le blanchiment d’argent, la corruption, la contrefaçon de moyens de paiement, la criminalité 13 informatique et la criminalité organisée»,parfois qualiIés 14 d’eurocrimes . Il convient d’ajouter que, même s’agissant de ces domaines de criminalité, la compétence de l’UE pour harmoniser est soumise à une seconde condition : l’UE ne peut établir de règles minimales que lorsque l’infraction revêt une dimension transfrontière. Toutefois, on peut relever que cette dimension est déInie largement par le texte puisque, outre les cas dans lesquels il existe un élément objectif d’extranéité résultant du« caractère ou des incidences de ces infractions», l’article 83 TFUE précise que le caractère transfrontière peut découler «d’un besoin particulier de les (les infractions) combattre sur des basescommunes».
S’agissant de la compétence pénale dite « accessoire », elle désigne la compétence reconnue à l’UE dans l’article 83 § 2 TFUE, pour établir des règles minimales relatives à la déInition des infractions «lorsque le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres en matière pénale s’avère indispensable pour assurer la mise en œuvre efIcace d’une politique de l’Union dans un domaine ayant fait l’objet de mesures d’harmonisation». La compétence pour harmoniser est ici une compétence accessoire au développement d’autres politiques de l’Union, qu’il s’agisse de politiques développées dans un champ
de compétence exclusive, dans un champ de compétence partagée ou même pour servir les objectifs transversaux des traités (protection de l’environnement, protection de la santé humaine…). Toutefois, concernant cette compétence pénale accessoire, le TFUE pose une exigence plus importante en termes de nécessité puisque l’intervention de l’Union doit être « indispensable » pour assurer l’efIcacité d’une politique de l’Union, ce qui implique d’établir l’insufIsance de toute intervention non pénale avant de recourir à la sanction pénale.
Le champ potentiellement très large de la compétence pénale accessoire a conduit la doctrine à exprimer des craintes quant à une hypertrophie du champ pénal investi par l’Union sur ce fondement. La Commission a annoncé, dès 2011, son souhait d’investir certains domaines comme la politique de la pêche et les infractions graves en matière de transport routier, mais pour l’instant le développement redouté n’est pas intervenu.
Nonobstant les limites posées par le traité, l’exercice du pouvoir d’harmonisation par l’UE a impulsé un processus de création d’un droit pénal matériel européen.
La construction par l’UE d’un droit pénal matériel européen
Quelques années après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il est loisible de procéder à une analyse de l’action de l’Union européenne et celle-ci conIrme que le pouvoir d’harmonisation reconnue à l’Union européenne s’apparente à un pouvoir d’incrimination, ce qui aboutit à un partage du pouvoir d’incriminer entre l’Union et les États membres. Mais dans le même temps, la politique pénale de l’UE dans le cadre de l’harmonisation des déInitions des infractions pénales peine à se dessiner entre le souhait d’une certaine cohérence et l’exigence d’une intervention limitée par la nécessité.
Le partage du pouvoir d’incriminer entre l’Union européenne et les États membres
Quoique le TFUE ne conIe à l’UE qu’un pouvoir d’harmonisation des déInitions des infractions pénales, l’Union européenne exerce au-delà de ce pouvoir, une 15 partie du pouvoir d’incrimination .
(13) L’article 83 §1 TFUEin fineprévoit la possibilité, pour le Conseil de l’Union, d’intégrer d’autres champs de criminalité. (14) Nous n’utiliserons pas le vocable d’« eurocrimes » proposé par la doctrine et repris par la Commission en 2011, car s’il a le mérite de renvoyer à la dynamique pénale européenne, il nous semble trompeur. En effet, le terme évoque des « crimes européens » qui n’existent pas pour l’heure alors qu’en réalité, il ne s’agit ici que de domaines de criminalité pour lesquels l’UE peut avoir compétence.
L’harmonisation des incriminations pénales : jalons pour un code pénal européen ? – Éliette RUBI-CAVAGNA