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Contentieux administratif

De
399 pages
Ce manuel est destiné aux étudiants en droit (licence et master), ainsi qu'aux candidats aux concours de la fonction publique et à l'entrée du CRFPA. Rédigé par des praticiens, il répond aussi aux besoins des acteurs du procès administratif, et notamment des avocats - qui trouveront dans cet ouvrage de poche un véritable outil de travail.Le contentieux administratif est une matière clef du droit public, qui a la réputation d'être technique et complexe. Cet ouvrage vise à expliquer, dans les termes les plus clairs, les mécanismes du procès administratif. Il propose ainsi une présentation des origines de la justice administrative (introduction), avant de montrer les conditions dans lesquelles sont organisés les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le Conseil d'Etat (première partie). Il étudie ensuite le déroulement du procès qui a lieu devant le juge administratif, en exposant notamment en quoi consiste précisément le travail de ce juge (deuxième partie).
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Couverture

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Clémence BARRAY
Pierre-Xavier BOYER

Contentieux administratif

Champs université

Cet ouvrage est publié sous la direction de Frédéric Rouvillois.© Flammarion, 2015.

Dépôt légal : novembre 2015

ISBN Epub : 9782081373730

ISBN PDF Web : 9782081373747

Le livre a été imprimé sous les références :

ISBN : 9782081332799

Ouvrage composé et converti par Meta-systems (59100 Roubaix)

Présentation de l'éditeur

 

Ce manuel est destiné aux étudiants en droit (licence et master), ainsi qu'aux candidats aux concours de la fonction publique et à l'entrée du CRFPA. Rédigé par des praticiens, il répond aussi aux besoins des acteurs du procès administratif, et notamment des avocats - qui trouveront dans cet ouvrage de poche un véritable outil de travail.

Le contentieux administratif est une matière clef du droit public, qui a la réputation d'être technique et complexe. Cet ouvrage vise à expliquer, dans les termes les plus clairs, les mécanismes du procès administratif. Il propose ainsi une présentation des origines de la justice administrative (introduction), avant de montrer les conditions dans lesquelles sont organisés les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le Conseil d'Etat (première partie). Il étudie ensuite le déroulement du procès qui a lieu devant le juge administratif, en exposant notamment en quoi consiste précisément le travail de ce juge (deuxième partie).

Clémence Barray, magistrat administratif, exerce ses fonctions au tribunal administratif de Rouen. Elle enseigne également le contentieux administratif à un public d'étudiants, d'avocats et d'experts.

Pierre-Xavier Boyer est maître de conférences à l'université de Rouen, où il enseigne le droit administratif et le contentieux administratif. Il est par ailleurs avocat.

Dans la même collection

Éric Canal-Forgues et Patrick Rambaud, Droit international public, 2e édition.

Michel Clapié, Manuel d'institutions européennes, 3e édition.

Jean-Pierre Clavier et François-Xavier Lucas, Droit commercial.

Emmanuel Dreyer, Droit pénal général.

Rafael Encinas de Muñagorri, Introduction générale au droit, 4e édition.

Christophe de la Mardière, Droit fiscal général, 2e édition.

Frédéric Rouvillois, Droit constitutionnel 1. Fondements et pratiques, 4e édition.

Frédéric Rouvillois, Droit constitutionnel 2. La Ve République, 4e édition.

Frédéric Rouvillois, Libertés fondamentales.

Bertrand Seiller, Droit administratif 1. Les sources et le juge, 5e édition.

Bertrand Seiller, Droit administratif 2. L'action administrative, 5e édition.

Sylvain Soleil, Introduction historique aux institutions, 3e édition.

Jean-Louis Thireau, Introduction historique au droit, 3e édition.

Contentieux administratif

TABLE DES ABRÉVIATIONS

AJDA

L'Actualité juridique, droit administratif.

al.

alinéa.

art.

article.

ass.

assemblée du contentieux.

BJDU

Bulletin de jurisprudence de droit de l'urbanisme.

CAA

cour administrative d'appel.

Cass. civ.

arrêt de la Cour de cassation, chambre civile.

c/

contre.

CC

Conseil constitutionnel.

CE

Conseil d'État.

CEDH

Cour européenne des droits de l'homme.

CGCT

Code général des collectivités territoriales.

CGPPP

Code général de la propriété des personnes publiques.

concl.

conclusions.

EDCE

Études et documents du Conseil d'État.

GAJA

Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative (19e édition).

JCPA

La Semaine juridique, administrations et collectivités territoriales.

JO

Journal officiel de la République française.

L.

loi.

LGDJ

Librairie générale de droit et de jurisprudence.

Ord.

ordonnance.

p.

page (indiquée directement après une décision d'une juridiction administrative ou du Tribunal des conflits, elle renvoie au Recueil Lebon de l'année considérée).

QPC

question prioritaire de constitutionnalité.

R.

règlement.

RAPO

recours administratif préalable obligatoire.

REP

recours pour excès de pouvoir.

RPC

recours de plein contentieux.

RFDA

Revue française de droit administratif.

S.

Recueil Sirey.

sect.

section.

t.

tome.

TA

Tribunal administratif.

TC

Tribunal des conflits.

INTRODUCTION

La justice administrative, le droit administratif ont un caractère accidentel. Cette opinion, nuancée, justifiée, a été bien des fois énoncée. Maurice Hauriou voyait ainsi dans le droit administratif français « le produit de beaucoup de volontés inconscientes1  », et certains auteurs qualifiaient même de « miracle » l'existence de ce droit2. L'opinion peut être commentée, discutée. Elle a pour elle, sur le plan de la pédagogie, de mettre l'accent sur une donnée essentielle à la compréhension du droit administratif français, qui est de n'être le résultat d'aucune décision. Le droit administratif s'est constitué de manière progressive, à la faveur ou en dépit de circonstances historiques riches, celles de la France du XIXe siècle. En marge d'un droit français qui s'était affirmé, depuis la Révolution, comme essentiellement volontariste (c'est-à-dire comme le fruit d'une volonté identifiée), un corps de règles propres à l'activité administrative se constituait peu à peu, prenait corps et importance. Cette création lente fut aussi bien le produit de la pratique administrative que l'œuvre d'une institution singulière, à la fois conseil et censeur de l'administration, le Conseil d'État. De sorte que faire la genèse du droit administratif, c'est immanquablement faire l'histoire de son juge.

Cette histoire met également en lumière les caractères profonds de cette justice administrative française. Cette justice, marquée par la figure d'un Conseil d'État conseil et juge de l'administration, distincte du juge ordinaire, ne présente rien de naturel au premier abord. Pour cette raison, elle a pu donner lieu à des jugements fort peu amènes de la part d'observateurs étrangers, à qui cette confusion des rôles inspirait scepticisme ou mépris. On répète ainsi souvent l'opinion du célèbre juriste anglais Albert Venn Dicey à qui l'idée d'un juge propre à l'administration semblait au plus haut point suspecte (et qui, à un interlocuteur français qui l'interrogeait sur le droit administratif anglais, avait répondu : « En Angleterre, nous n'avons pas connaissance d'un droit administratif ; et nous ne voulons pas en connaître3  »). Mais Dicey lui-même admettait qu'il fut possible de donner sens à cette justice administrative française, à condition de l'aborder d'un point de vue historique : « Un étudiant anglais, écrit-il, ne comprendra jamais cette branche du droit français s'il ne garde ses yeux fermement fixés sur son aspect historique4. » C'est donc en suivant le conseil de Dicey que nous aborderons l'étude du contentieux administratif dans les lignes qui suivent, afin de faire comprendre la raison d'être de la justice administrative française par le moyen le plus sûr, c'est-à-dire en l'éclairant par ses origines. Nous verrons, alors, que l'histoire du contentieux administratif se confond largement avec celle de son juge. Il sera temps, ensuite, d'évoquer toutefois les cas dans lesquels le contentieux administratif existe indépendamment de son juge – et l'on verra d'ailleurs avec quelles difficultés peine à s'imposer l'idée d'un contentieux administratif émancipé de son juge naturel.

Section I

L'affirmation d'un juge propre
à l'administration

On affirme généralement que le droit administratif a une origine contentieuse – qu'il se serait constitué par les apports successifs de la jurisprudence. Cette façon de présenter les choses est difficilement contestable, mais elle demande à son tour des éclaircissements : car l'idée même d'un juge propre à l'administration procède d'une évolution historique lente. Son étude permet de comprendre qui est ce juge et la particularité de son office.

§ 1. L'essor de la fonction contentieuse
du Conseil d'État

Aujourd'hui encore, en tête des décisions du Tribunal des conflits figurent, au nombre des visas, la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III. L'apparition de ces deux textes, anciens de plusieurs siècles, dans un temps où les normes sont si rapidement frappées d'obsolescence, doit inciter à la curiosité. Celle-ci serait au demeurant récompensée, car ces textes sont le point de départ d'une histoire dont l'aboutissement est l'objet du présent volume : l'existence d'un ordre juridictionnel distinct du juge de droit commun, appelé à trancher les différends impliquant la puissance publique.

La loi des 16 et 24 août 1790 avait énoncé le principe suivant : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées. Les juges ne pourront à peine de forfaiture, troubler d'une quelconque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs en raison de leurs fonctions. » Le décret du 16 fructidor an III réitérait la prohibition en disposant que « défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit ». Le vocabulaire a un peu vieilli, mais la signification de ces deux textes est claire pour nous : il est alors fait interdiction à tous les juges, dans les termes les plus catégoriques, de juger les actes de l'administration ou les administrateurs eux-mêmes. Cette prohibition, par sa généralité, a quelque chose pour surprendre. On l'explique habituellement par plusieurs considérations.

Les premières sont tirées d'une certaine conception de ce que devait être la séparation des pouvoirs pour les hommes de la Révolution. Quoique rien, chez Montesquieu, n'autorise une telle lecture, ce principe de séparation des pouvoirs a parfois été compris comme emportant une double obligation : instituer trois autorités distinctes, chacune investie d'une fonction (législative, exécutive, judiciaire), puis les rendre parfaitement indépendantes les unes des autres. Une telle conception de la séparation des pouvoirs aurait conduit les hommes de 1790 puis de l'an III à édicter ces deux textes, dont la finalité aurait donc été d'empêcher le pouvoir judiciaire de contrôler les actes de l'administration, c'est-à-dire du pouvoir exécutif. Sur le plan des idées, l'explication est séduisante, mais elle correspond sans doute assez mal à la réalité des préoccupations qui animèrent les rédacteurs de ces textes.

Aussi est-il souhaitable d'avoir recours à un second type de considération, plus apte à rendre compte de la réalité historique. Ce deuxième type d'explication donne la préférence aux facteurs stratégiques ayant inspiré l'interdiction posée en 1790. Les hommes de la Révolution avaient en effet le souvenir du pouvoir pris par les parlements de province d'Ancien Régime à l'égard de l'autorité royale. Comme on le sait, les parlements disposaient d'une compétence juridictionnelle sous l'Ancien Régime. À cette compétence s'en ajoutait une autre, de peu d'importance en apparence : ils enregistraient les ordonnances royales, lues en audience publique puis transcrites sur registre par un greffier. À cette occasion, les parlementaires pouvaient signifier au roi si la loi leur semblait juste ou « contre raison ». Dans ce second cas, la décision royale n'était pas enregistrée dans l'immédiat ; mais le roi pouvait passer outre ces remontrances et ordonner l'enregistrement. Les parlementaires devaient alors s'exécuter ou faire « nouvelles et itératives remontrances ». Au fil du temps, ce qui n'était qu'une formalité d'enregistrement s'était mué en un redoutable moyen d'opposition politique à l'égard de ce pouvoir. La fronde parlementaire désigne ce mouvement par lequel les parlements entrèrent en conflit ouvert avec le pouvoir monarchique, et qui trouve son point culminant au XVIIe siècle. Pour les révolutionnaires, dont l'éducation politique était héritée de cet Ancien Régime, la fonction juridictionnelle portait en elle le germe de l'opposition politique. Aussi était-il nécessaire, pour préserver le nouveau pouvoir, de placer son administration hors d'atteinte des titulaires de cette fonction. La loi des 16 et 24 août 1790 (et le décret du 16 fructidor an III qui en est inséparable) en est le moyen (pas le seul ; d'autres dispositions dans la législation de l'époque portent témoignage de cette méfiance à l'égard du pouvoir judiciaire, comme par exemple le principe de la désignation des juges par voie d'élection).

Quoi qu'il en soit des motivations les ayant inspirés, ces deux textes conduisaient à une situation potentiellement délicate : l'administration, n'étant soumise à aucun juge, présentait le risque d'une forme de despotisme bureaucratique. Nous savons que ce risque ne s'est pas réalisé. Reste à comprendre pourquoi.

En cas de litige avec les autorités administratives, les administrés étant privés du recours à un juge, c'est donc vers l'administration elle-même qu'ils se tournèrent. Ainsi, en présence d'un comportement administratif qui leur paraissait préjudiciable et anormal, les administrés contractèrent l'usage de porter leurs doléances auprès des autorités administratives elles-mêmes, sous la forme de ce qui se nomme toujours des recours administratifs. Une loi des 7 et 11 septembre 1790 confiait aux directoires de district ou de département le soin de connaître d'une partie de ces réclamations ; une loi des 25 avril et 25 mai 1791 donnait compétence, pour les différends les plus importants, au Conseil des ministres. Avec la Constitution de l'an III, il revint aux administrations départementales, et à chaque ministre dans son domaine de compétence, de traiter des recours ainsi formés par les citoyens. Ainsi s'amorçait une période dite de justice administrative retenue, c'est-à-dire pendant laquelle l'administration réglait elle-même les litiges qu'impliquait son action.

Il était permis de craindre qu'un tel système trouvât rapidement ses limites. Pour des raisons pratiques, tout d'abord, car il reposait tout entier sur la bonne volonté de l'administration. Celle-ci devait examiner (instruire) les recours qui lui étaient présentés, en apprécier la pertinence, statuer à leur égard, bref tout un travail qui, s'ajoutant au labeur administratif ordinaire, constituait une tâche significative. De plus, il n'était pas acquis d'emblée que l'administration eut à cœur de se censurer, même lorsque cette censure était justifiée… L'expérience réussit néanmoins. Cette réussite est incontestablement à mettre au crédit d'une institution créée par la Constitution de l'an VIII, le Conseil d'État, que l'exécutif prit l'habitude de consulter pour avis à l'occasion des recours formés par les administrés. L'histoire du développement de la juridiction administrative se confond, à partir de là, avec celle de son principal artisan.

Comme on le sait, le Conseil d'État avait été créé par la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799). Pour le constituant, il s'agissait, d'une certaine façon, de ressusciter une institution d'Ancien Régime dont l'efficacité avait été démontrée : le Conseil du roi, mais dans une version compatible avec les institutions non monarchiques de la France d'alors. Quelques mots sont utiles à propos de ce Conseil du roi, matrice et modèle de notre Conseil d'État. Dès le Moyen Âge, la Curia regis, constituée des grands du royaume, aidait le roi dans sa tâche de gouvernement. Dès le XIIIe siècle, elle s'était subdivisée en diverses instances : le Parlement, chargé d'une partie de la fonction juridictionnelle, la Chambre des comptes, le Conseil du roi. Fidèles à cet esprit, qui faisait du Conseil du roi une entité chargée d'arbitrer les litiges portés à la connaissance de celui-ci et un conseil politique du monarque, les auteurs de la Constitution de l'an VIII allaient conserver au Conseil d'État sa double mission, administrative (participer à la rédaction des textes les plus importants) et contentieuse (résoudre les litiges liés à l'activité de l'administration). C'est ce que prévoit l'article 52 de la constitution, qui dispose que ce conseil est « chargé de rédiger les projets de lois et de règlement d'administration publique et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative ». La physionomie actuelle du Conseil d'État est déjà esquissée : il sera pour partie instance de gouvernement, pour partie instance contentieuse.

Si la fonction consultative s'affirme sans délai, la fonction contentieuse est alors peu définie. Elle acquiert pourtant une importance réelle, dès lors que l'exécutif consulte systématiquement le Conseil d'État pour avis sur les recours formés par les citoyens ayant sujet de plainte contre l'administration. Et dès lors l'habitude est prise par l'exécutif de suivre constamment l'avis du Conseil, au point que c'est en réalité ce dernier qui décide du sort à donner à ces recours. Cet état de choses s'affirmera progressivement au cours du XIXe siècle, et le Conseil d'État adaptera son organisation et ses méthodes pour tenir compte de l'évolution de son rôle.

Une première réforme est apportée à l'institution dès 1806. Au commencement de cette année, Bonaparte était en effet intervenu devant le Conseil, et avait réclamé la création d'un « tribunal spécial », « pour le jugement des fonctionnaires publics, pour les appels des conseils de préfecture », et afin d'y renvoyer « les abus commis par les préfets » – moins dans une préoccupation de légalité que pour contenir, dit Bonaparte, « le petit nombre de ceux qui me donnent des sujets de plainte1  ». La réforme demandée est rapidement menée et aboutit au décret du 11 juin 1806. Ce décret institue une « commission du contentieux », spécialement chargée d'instruire les affaires contentieuses, avant que celles-ci ne soient évoquées par l'ensemble des membres du conseil, qui rendaient un avis avant que l'Empereur ne se prononce ; auditeurs et maîtres des requêtes font leur apparition dans l'institution. Un décret du 22 juillet de la même année précisera les règles de procédures applicables devant elle.

Sous la Restauration et la monarchie de Juillet, le Conseil d'État, quoique absent des chartes constitutionnelles, fut maintenu. Mais la relative défiance à l'égard de l'ancien Conseil du gouvernement impérial conduisit au développement de l'autre fonction du Conseil d'État, sa fonction contentieuse. Ce développement s'accompagna en outre d'heureuses réformes, inspirées par la pensée libérale du temps. Les décrets du 2 février et 12 mars 1831 affirmeront ainsi le principe de la publicité des audiences, autoriseront les avocats à y présenter des observations et, réforme importante, institueront les commissaires du gouvernement. Ces derniers étaient supposés, comme leur nom l'indiquait, être la voix et la défense de l'administration mise en cause ; mais leur liberté de parole sera tout aussitôt mise à profit, non pour soutenir inconditionnellement la puissance publique, mais pour livrer une opinion fondée sur l'impératif de respect de la loi. La physionomie du Conseil prend alors une tournure nettement juridictionnelle même si, bien entendu, celui-ci se borne toujours à soumettre au pouvoir de simples avis. Une loi du 21 juillet 1845 récapitulera les progrès accomplis par le Conseil d'État dans l'exercice de ses missions contentieuses au cours de la monarchie de Juillet. Cette loi nous offre un portrait précieux de la formation contentieuse du Conseil d'État à ce moment de son histoire. On y distingue une instruction écrite et contradictoire (dans une certaine mesure) des affaires, des avocats admis à présenter des observations orales en séance publique, un « commissaire du roi » y donnant lecture de ses conclusions, une délibération non publique, à laquelle ne peuvent participer les membres du Conseil ayant assumé des fonctions consultatives relatives à l'affaire débattue. Les grands traits de l'institution que nous connaissons sont déjà présents.

Sous la Seconde République aura lieu une tentative de passage à une justice administrative déléguée – idée dans l'air du temps des dernières années de la monarchie constitutionnelle. La Constitution de 1848 avait annoncé ce passage, en instituant un Tribunal des conflits chargé de régler les conflits de compétence entre les juges judiciaire et administratif. Restait toutefois à créer un véritable juge administratif, dissocié de l'administration active. Une loi du 3 mars 1849 le fera, qui dispose en son article 6 que « le Conseil d'État statue en dernier ressort sur le contentieux administratif ».

Mais l'expérience est éphémère. Le coup d'État du 2 décembre 1851 provoque le retour à une conception nettement bonapartiste du Conseil d'État, dont le rôle essentiel est d'assister le gouvernement plus que de juger les litiges impliquant son administration (voir la proclamation du 14 janvier 1852 et sa présentation révélatrice du Conseil d'État, « désormais véritable Conseil du gouvernement, premier rouage de notre organisation nouvelle »). Le Conseil perd la qualité de juge qui lui avait été reconnue quelques années plus tôt. La justice administrative est à nouveau retenue. Elle l'est d'ailleurs fermement, si l'on peut dire, puisque le gouvernement impérial s'efforcera rapidement de restreindre l'indépendance de pensée du Conseil en matière contentieuse. En témoigne le remplacement de plusieurs commissaires du gouvernement, dans des affaires où leurs conclusions plaisaient peu au pouvoir – et même la révocation pure et simple de l'un d'entre eux, Émile Reverchon, dans l'affaire très politique de la confiscation des propriétés des princes d'Orléans. Mais ces coups de force, et la réaction publique qu'ils allaient engendrer, conduiront au contraire à renforcer le sentiment de la nécessité d'une justice administrative indépendante. Émile Reverchon écrira ainsi, dans les dernières années de l'Empire libéral, ces lignes emblématiques : « Les organes du ministère public, tout en portant le titre de commissaires du gouvernement, ne sont point les défenseurs obligés du gouvernement ; ils ne puisent leurs conclusions que dans leurs convictions et ils ne balancent jamais, s'il y a lieu, à combattre les prétentions des ministres2. » Depuis l'affaire qui avait causé son éviction, quinze années avaient passé. Elles avaient vu le retour à une conception plus libérale du Conseil. Les progrès de celui-ci dans l'accomplissement de sa mission contentieuse avaient repris leur cours, et un décret du 2 novembre 1864 avait facilité l'exercice du recours pour excès de pouvoir (REP) en le dispensant du droit de timbre comme du ministère d'avocat.

À la chute du Second Empire, et en dépit des volontés impériales initialement affichées, le Conseil d'État avait finalement conforté sa position et perfectionné ses conditions de fonctionnement au contentieux. La loi du 24 mai 1872 prendra acte de cette expérience convaincante, en organisant le retour au principe d'une justice administrative déléguée, fugitivement consacré par la loi du 3 mars 1849. L'article 9 de la loi du 24 mai 1872 dispose ainsi que « le Conseil d'État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir ». Le Tribunal des conflits était à nouveau institué, afin de garantir l'harmonieuse répartition des compétences entre les ordres juridictionnels.

Certes, en pratique la réforme semblait de peu d'importance. Depuis l'Empire s'était enraciné l'usage, pour le pouvoir exécutif, de s'approprier purement et simplement les avis émis par le Conseil d'État au contentieux. Les litiges administratifs étaient tranchés par une décision de l'exécutif, mais le sens de cette décision était fixé par le Conseil. Il n'en reste pas moins que, sur le plan des principes, le pas était immense. Par cette réforme il existait, distinct de l'administration, un véritable juge chargé de la contrôler et, au besoin, de la censurer. Ses décisions n'étaient plus de simples avis, mais d'authentiques décisions de justice rendues « au nom du peuple français ».

Le développement complet de la justice administrative allait toutefois réclamer de nouvelles avancées. Elles furent de deux ordres. Le Conseil d'État allait tout d'abord affirmer sa mission de juge du contentieux de l'administration dans sa plénitude. Les instances secondaires de jugement de ce contentieux qu'étaient les conseils de préfecture allaient devoir s'affranchir à leur tour de la tutelle administrative.