De l'autonomie des entreprises d'État en droit chinois

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Le succès de la réforme chinoise est plus imputable au développement des entreprises privées et d'économie mixte qu'à l'amélioration du secteur étatique. La contre-performance du secteur étatique s'explique en grande partie par l'échec de l'objectif de la réforme : l'autonomie des entreprises d'État. Ni la reconnaissance de la personnalité juridique, ni la contractualisation des relations avec l'État, ni la transformation en société n'ont réussi à séparer ces entreprises du gouvernement. Toutefois, un soutien inconditionnel du gouvernement a permis de préserver l'emploi et le pouvoir d'achat de la population, et d'offrir un environnement favorable à l'essor de nouvelles entreprises.
Publié le : jeudi 1 mai 2003
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EAN13 : 9782296321007
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Zhuang HAN

DE L'AUTONOMIE DES ENTREPRISES D'ÉTAT EN DROIT CHINOIS

Le « gradualisme » de la réforme chinoise

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

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Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les fonnes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection «Logiques juridiques» des Éditions L'Hannattan est ouverte à toutes les approches du droit Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelleou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à

la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifiquesur le droit. Comme son nom l'indique,elle se veut plurielle.
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À nl0n lJère

LISTE DES ABREVIATIONS
Art.

BPC P.C.C.

CAÉ BNAAÉ DUT FFTÉ FCP FRE IBE JV N° OMC P. PECO PIB RMB
S.

SA SARL SCA SGAF

Article Banque Populaire de Chine Parti Communiste Chinois Conseil des Affaires d'État Bureau National d'Administration des Actifs d'État Droit d'usage du terrain Fonds pour le financement des travaux d'énergie Fonds communs de placement Fonds de régulation extrabudgétaire Impôt sur le bénéfice des entreprises Joint-venture Numéro Organisation Mondiale du Commerce Page Pays d'Europe centrale et orientale Produit Intérieur Brut Ren Min Bi Suivant Société anonyme Société à responsabilité limitée Société coopérative par actions Société de gestion d'actifs financiers

Introduction

INTRODUCTION

Introduction

Après la mort de MAO Zedong (en 1976), la « Révolution Culturelle» prit fin ; les hauts responsables qui avaient été déchus de leurs fonctions furent rappelés; DENG Xiaoping fut lui aussi réintégré au Bureau politique du Parti Communiste Chinois (P.C.C). Le retour de cet homme au destin exceptionnel (trois fois limogé et trois fois réhabilité) dans la plus haute sphère du pouvoir de l'État marqua l'ère des réformes. La troisième session plénière

du Comité Central issu du Il e Congrès du Parti communiste
chinois, qui se tint à la fin de 1978, adopta la politique de réforme et d'ouverture. Commença alors en Chine la réforme des structures économiques, que DENG Xiaoping qualifia de «deuxième révolution» 1. On oppose souvent la réforme chinoise à celle des pays d'Europe centrale et orientale (PECOs), en la présentant comme une perestroïka réussie2. En effet, par rapport aux PECOs, la Chine a mieux négocié, du moins jusqu'à présent, la transition de l'économie planifiée à l'économie de marché. Depuis le début des réformes en 1978 jusqu'à une date récente, la Chine a connu une forte croissance économique, tout en contenant l'inflation et le chômage à un niveau relativement faible. Le PIB a bénéficié d'une progression moyenne annuelle de plus de 8%. En revanche la plupart des PECOs ont connu une forte récession. Une étude effectuée sur vingt-cinq PECOs3 a montré

1

DENG Xiaoping, « Recueil de DENG Xiaoping », tome 3, Éditions

Populaires, Beijng 1994, p.113. 2 Diana HOCHRAICH, La Chine: de la révolution à la réforme, Éditions Syros, Paris 1995, p.12. 3 Croatie, Hongrie, Pologne, Rép. Tchèque, Slovaquie, Slovénie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Albanie, Bulgarie, Macédoine, Moldavie, Roumanie, Biélorussie, Russie, Ukraine, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Ouzbékistan, T adj ikistan, Turkménistan.

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que seuls cinq pays4 ont eu une croissance moyenne annuelle positive entre 1991 et 19995. La Chine a en outre relativement bien résolu le problème de l'inflation. Sur la période 1991-1999, le taux moyen de l'inflation a été proche de 15% par an, ce qui est nettement plus faible que celui dans la plupart des PECOs. Enfin, le taux de chômage dans les villes chinoises a été maîtrisé à environ 5% jusqu'à une date récente, ce qui est également inférieur à la moyenne des PECOs6. Face à ce constat, certains experts de la Banque Mondiale ont même considéré la Chine comme l'exemple à suivre pour les pays en transition 7. Pourtant, les réformes des PECOs dans les années 1960-1970 ont inspiré les réformateurs chinois, notamment celles de la Hongrie et de l'URSS. Des mesures prudentes et graduelles, le maintien du régime de propriété publique, ces principes directeurs sont toujours observés par les dirigeants chinois8. 1 - La réforme chinoise à la lumière des expériences internationales Le «gradualisme» est considéré comme l'une des premières caractéristiques de la voie chinoise. Les réformateurs chinois ont fait preuve d'une grande prudence et de pragmatisme: «Traversons la rivière en cherchant le gué de pierres », cette
4 Hongrie, Pologne, Slovaquie, Slovénie, Albanie. 5 Rédaction de Problèmes économiques, «1989-1999

: à l'Est, quoi de nouveau? », Problèmes économiques numéro 2.638-2.639 du 3 novembre 1999. 6 Rédaction de Problèmes économiques, op.cit. 7 Joseph STIGLITZ, in « The First Ten Years -- Analysis and Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union », Rapport de la Banque mondiale 2002. 8 Sur les réformes menées par les PECOs dans les années 1960-1970, voir Jean-Pierre Brisacier, Jean-François Peretti-Watel Les mutations économiques à l'Est - Crise et transition vers le marché, Éditions Vuibert, Paris 1992. 14

Introduction

célèbre phrase de DENG Xiaoping traduit bien l'état d'esprit des dirigeants de l'époque. Les principales mesures ont également été testées en Chine à petite échelle (souvent dans une ville, une province, et aussi dans certains secteurs tels que l'agriculture) et n'ont été appliquées à l'ensemble du pays que si le résultat s'était révélé probant. Les fameuses «zones d'économie spéciale» étaient en réalité des laboratoires spécialement créés pour tester les mesures d'encouragement des investissements étrangers. Les autorités locales ont joué un rôle très important dans l'expérimentation des mesures, elles ont même été à l'origine des réformes majeures. On retrouve également cet esprit de « gradualisme » dans les PECOs dans les années 1960 notamment en URSS qui était le plus proche de la Chine de tous les pays socialismes. Pendant une vingtaine d'années, la ligne directrice des réformes a été maintenue en Chine, alors que l'Europe centrale et orientale a été emportée par une tornade de privatisation. En Europe centrale et orientale, les dirigeants au pouvoir à la fin des années 1980 abandonnèrent leurs politiques de réforme antérieures. Conseillés par des experts occidentaux, ils avaient décidé de d'opter pour une «thérapie de choc ». Celle-ci consistait à mener une privatisation globale dans un laps de temps le plus court possible afin de minimiser les coûts économiques et les risques politiques. La méthode de privatisation la plus spectaculaire était celle connue sous le nom de « privatisation massive» ; il s'agissait de remettre aux personnes privées des coupons échangeables contre des participations dans les sociétés d'État, ou contre des parts de fonds d'investissement qui prenaient des participations dans les sociétés à privatiser. La « privatisation massive» a eu pour avantage de laisser en suspens l'épineux problème de l'évaluation des entreprises; elle a permis en outre à un grand nombre d'entreprises d'être vendues rapidement, tout en assurant, du moins en théorie, une distribution égalitaire des actifs étatiques. La

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plupart des PECOs ont opté pour cette méthode9. Seuls quelquesuns l'ont refusé (il s'agit de la Hongrie, de la Yougoslavie (exceptée la Slovénie), de l'Azerbaïdjan, du Turkménistan et de l'Ouzbékistan). Outre la « privatisation massive », beaucoup de PECOs ont également eu recours à la cession d'entreprises aux salariés (reprise de l'entreprise par les salariés). Cette méthode de privatisation a conduit à un « insider control» (contrôle de l'entreprise par le personnel). Le problème était que les salariés avaient d'autres objectifs que le profit (salaire ou emploi) et que le contrôle de la direction par les salariés risquait d'être particulièrement difficile; de fait elle s'est avérée peu compatible avec la nécessité de restructurations induisant des licenciements. Certains pays ont également choisi l'ouverture du capital des entreprises à privatiser au profit des investisseurs extérieurs. Toutefois, cette méthode n'a pu être appliquée à un grand nombre d'entreprises à cause de la faiblesse de l'épargne populaire et de l'absence d'un marché de capitaux développé 10. Un expert de la Banque Mondiale, spécialiste de la privatisation, a réalisé une étude comparative sur vingt pays de l'Europe centrale et orientale. Il a constaté que neuf pays ont privilégié la « privatisation massive» ; dix ont privilégié le rachat d'entreprises par les salariés; seuls sept ont eu comme méthode principale la vente directe d'entreprises Il. Quelles que soient les méthodes, la privatisation a effectivement conduit à un transfert de
9 Albanie, Arménie, Biélorussie, Bulgarie, République tchèque, Estonie, Georgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Lettonie, Lituanie, Moldavie, Pologne, Roumanie, Russie, Slovaquie, Slovénie, Ukraine. 10Saul ESTRIN, « Privatisation in Central and Eastern Europe », document de travail N°87, juin 1997, The William Davidson Institute, Université de Michigan, USA. Il John NELLIS, « The WorId Bank, Privatization, and Enterprise Reform in Transition Économies -- A retrospective Analysis », Transition Newsletter janvier-février 2002, Banque mondiale. 16

Introduction

propriétés étatiques vers le secteur privé. Le Development Report 1996 de la Banque Mondiale a constaté que dans dix-huit des vingt-six pays étudiés, le secteur privé représentait plus du tiers du PIB ; dans dix pays, la part du secteur était supérieure à 500/0du PIB. Le champion de la privatisation était la République Tchèque (70% du PIB) ; le dernier était la Biélorussie (10% du PIB). Avec du recul, on s'est rendu compte que les entreprises privatisées dans les PECOs n'ont pas eu un comportement bien différent de celui des anciennes entreprises d'État. Il n'est pas non plus démontré que la performance des entreprises s'est améliorée après la privatisation 12. Il faut bien reconnaître que le seul changement de propriété ne suffit pas à couper les liens politicofinanciers entre les entreprises et 1'ÉtatI3. Il conviendrait donc de démystifier les effets de la privatisation. Un spécialiste polonais a dis à juste titre que: « La bonne gestion d'entreprises publiques et la politique de concurrence appropriée sont au moins aussi essentielles que . .. 14 Ia prIvatIsatIon. » Dans un premier temps, la voie chinoise des réformes qui avait récusé la privatisation comme principale méthode de réforme, n'avait pas eu le soutien des « experts» qui ne juraient que par la privatisation. Ce n'est que récemment que ces derniers ont reconnu le mérite de la politique chinoise. Celle-ci a incité le développement de « nouvelles entreprises» privées ou d'économie mixte, tout en préservant les entreprises étatiques.

12

Saul ESTRIN, op.ci!.
John NELLIS, Saul ESTRIN, op.ci!. op. ci!.

13 14

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2 - L'encouragement

des « nouvelles entreprises»

Les « nouvelles entreprises» désignent celles qui ont fait l'apparition depuis 1978 ; il s'agit avant tout des entreprises privées et des entreprises mixtes (notamment les entreprises sinoétrangères ). Deux secteurs furent les premiers à bénéficier des politiques de faveur du gouvernement: l'agriculture et les investissements étrangers. Grâce à des mesures fiscales attrayantes (exonérations et réductions fiscales) et à la déplanification, la production agricole a progressé en moyenne de 3,3% par an. L'agriculture était même la principale locomotive de la croissance chinoise entre 1978 et 1988 où elle a représenté 63,7% de la croissance nationalel5. Les paysans chinois ont réussi à nourrir 22% de la population planétaire avec seulement 10% de terre cultivable mondiale, tout en préparant un terrain favorable pour la réforme dans les villes. Les entreprises rurales (des entreprises collectives sous tutelle des districts, des cantons et des bourgs et villages, mais aussi des entreprises privées) ont connu un développement largement supérieur à la prévision des autoritésl6. Entre 1978 et 2000, le nombre des entreprises rurales est passé de 1,52 millions à 20,84 millions; leurs employés sont passés de 28,26 millions à 128,2 millions et leur chiffre d'affaires annuel est passé de 51,5 milliards de yuans17 à 2715,6 milliards de yuansl8. À la fin des années 1990, les entreprises rurales représentent 30,4% de la croissance et 15,8% des recettes fiscales. Elles se sont même offertes le luxe de reprendre plus de 1 million de salariés urbains licenciés 19.
15 People's Daily du 26 septembre 1998. 16DENG Xiaoping, op. cil., p.238. 17 Monnaie chinoise, 1 yuan = 0,12 euro environ. 18 China Statistical Yearbook of Rural Enterprises: 2000. 19Bulletin statistique sur le développement des entreprises rurales: 18

2000.

Introduction

La politique d'ouverture sur l'extérieur a permis à la Chine de bénéficier des investissements étrangers directs qui ont totalisé 406,9 milliards de $US entre 1978 et 1998 (soit plus que les dotations étatiques aux investissements pendant la même période) ; ce qui a fait de la Chine le deuxième pays d'accueil des investissements étrangers dans le monde, juste derrière les ÉtatsUnis; plus de 380 000 entreprises à investissements étrangers ont été créées. La réserve en devises s'élevait à 144,95 milliards de $US en 1998 contre 0,167 milliards de 1978, ce qui représente la 2e performance mondiale20. En 2000, les entreprises à investissements étrangers employèrent près de 20 millions de salariés, soit 10% de la population active urbaine21. En 1998, la contribution des investissements étrangers à la croissance22 a été près de 28%23; d'autres l'ont même estimée à 43,4%24. Le développement des nouvelles entreprises (privées et mixtes) a mis fin au monopole des entreprises publiques. En 1999, les entreprises privées, les participations privées dans les sociétés mixtes représentaient 50% du PIB ; les entreprises collectives représentaient environ 12% du PIB, les entreprises d'État ne représentaient plus que 38% du PIB25. Autrement dit, le secteur privé en Chine a atteint le niveau des PECOs, et ce sans avoir à recourir à la « privatisation massive », et sans démanteler le secteur étatique.

», in Le temps de l'ouverture Guangzhou, 2000, N°9. 25 MAO Yushi, ZHANG Yuren, « L'économie privée en Chine », Colloque bi-hebdomadaire de l'Institut d'Études Économique Tianze, N°192, du 18 mai 2001.

20 China Statistical Yearbook: 2000. 21Agence Chine Nouvelle du 30 juillet 22 Hausse des investissements étrangers 23Agence Chine Nouvelle du 30 juillet 24 CHENG Xiaonong, « D'où vient la

2000. / hausse du PIB. 2000. prospérité chinoise?

19

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3

- La

réforme du secteur étatique

La réforme des entreprises d'État chinoises débuta quelques années après celle du monde rural, au début des années 1980. Face à la pression croissante exercée par les entreprises rurales et privées, les autorités décidèrent de recentrer leurs efforts pour redresser des entreprises d'État. Au lieu de se lancer dans une campagne de privatisation, comme l'ont fait les PECOs, les dirigeants chinois comptaient sur le succès d'une réforme plus modérée dont l'accent fut mis sur l'autonomie des entreprises. Ce choix politique s'explique par le fait que, jusqu'à une date récente, le courant de la privatisation n'a jamais été dominant au sein de la société ou des pouvoirs publics. En effet, la socialisation des moyens de production est un des fondements du socialisme; par ailleurs, la privatisation des entreprises d'État est surtout redoutée en raison du coût social qu'elle génèrerait. Car les entreprises d'État ne sont pas seulement des unités de production ou de commercialisation, mais aussi des communautés sociales des salariés et de leurs proches. Chaque entreprise d'État devait non seulement prendre en charge la protection sociale de ses personnels, mais aussi créer des structures annexes pour offrir du travail et la même protection sociale aux enfants et conjoints de ces derniers; c'était aussi à l'entreprise de payer les pensions des anciens salariés à la retraite. À la veille du lancement des réformes, la vie de la quasi-totalité de la population urbaine dépendait directement ou indirectement du secteur public. Dès lors, il était plus facile, et moins risqué, d'opter pour une réforme graduelle et tempérée, qui ne remette pas en cause radicalement le système existant. Les décideurs politiques étaient persuadés que l'amélioration de l'autonomie des entreprises d'État sans modifier le régime de propriété suffirait à créer un dynamisme semblable à celui du 20

Introduction

secteur privé. Pour cela, ils insistaient sur la nécessité de transférer des pouvoirs décisionnels aux entreprises en contrepartie du renforcement de la responsabilité de ces dernières. On trouve la justification du choix d'une telle politique dans le rapport officiel du 3e Plénum du Il e Congrès du PCC tenu le 22 décembre 1978 : « La lacune majeure de notre système d'administration de l'économie nationale est la trop grande concentration des pouvoirs. Il y a lieu de mener une décentralisation sous contrôle, afin que les entreprises locales industrielles et rurales aient davantage d'autonomie gestionnaire sous la direction du Plan unifié de l'État,. il faut simplifier avec vigueur les services d'administration économiques de différents échelons. » L'autonomie est ainsi devenue le maître mot de la réforme des entreprises d'État. DENG Xiaoping avait lui-même dis que: « L'urgence est d'accroître les pouvoirs autonomes des entreprises et des équipes de production, afin que chaque usine et équipe de production développent au maximum leur esprit d'initiative. »26 L'accroissement de l'autonomie comme remède pour redynamiser les entreprises d'État rappelle les réformes des pays d'Europe de l'Est au cours des années 1960-1970 ; que ce soit le programme Liberman soviétique ou le «Nouveau Mécanisme Économique» hongrois, l'objectif était dans tous les cas d'accroître les pouvoirs gestionnaires des entreprises, à travers

26 Propos prononcé lors d'une réunion de travail du Comité Central du Parti Communiste Chinois (PCC) tenue le 13 décembre 1978. 21

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l'allègement de la tutelle administrative et de la planification impérative centralisée27. En observant l'évolution historique de la réforme des entreprises d'État chinoises, on peut s'apercevoir que la déplanification et l'allègement de la tutelle de l'administration ont également été les deux principales pistes lancées depuis le début des années 1980. Ceci étant, les tentatives menées par les PECOs dans les années 1960-1970 étaient éphémères, alors la Chine a eu suffisamment de temps pour aller plus loin sur ce chemin. La planification a été en grande partie abolie; on ne parle plus de l' « allègement de la tutelle de l'administration », mais de la « séparation des entreprises d'État du gouvernement ».

A. La déplanification
La déplanification signifie à la fois l'abandon du mode d'administration centralisé de l'économie nationale et la reconnaissance du rôle du marché dans l'allocation des ressources aux agents économiques. Le rôle du marché fut admis depuis le début des réformes. La 3e Session Plénière du Comité Central issu du 12e Congrès du Parti Communiste Chinois, tenue en octobre 1984, a proclamé que: « Pour réformer le système de planification, il faut avant tout rompre avec le concept traditionnel qui oppose l'économie planifiée et l'économie marchande. Il faut nous rendre clairement compte que l'économie socialiste planifiée est une économie marchande régie par un plan et fondée sur la propriété publique des moyens de production. »
27

Jean-Pierre Brisacier, Jean-François Peretti-Watel Les mutations économiques à l'Est - Crise et transition vers le marché, Éditions Vuibert, Paris
1992, p.83 et s.

22

Introduction

En 1992, DENG Xiaoping a déclaré, lors de sa tournée dans la Chine du Sud que: « L'économie planifiée n'est pas propre au socialisme ,. dans les sociétés capitalistes il y a aussi de la planification. L'économie de marché n'est pas propre au capitalisme,. elle peut exister dans les pays socialistes. Le plan et le marché sont tous deux des instruments économiques. » Quinze ans après le début des réformes, le 14eCongrès du PCC, tenu le 14 novembre 1993, a finalement entériné l'économie de marché, en énonçant que le but de la reforme de l'économie socialiste chinoise est de construire un nouveau système d'« économie de marché socialiste ». L'économie de marché socialiste postule qu'il faut
« laisser le marché jouer le rôle fondamental dans l'allocation de ressources sous le contrôle macro-économique de l'État socialiste. Les activités économiques obéissent à la loi de la valeur selon l'offre et la demande. Il faut orienter les ressources vers les secteurs où il y a une meilleure rentabilité, à travers les effets de levier des prix et la concurrence. Il faut donner de la pression et de la motivation aux entreprises et faire jouer la sélection. Il faut utiliser les signaux envoyés par le marché pour promouvoir I 'harmonisation entre la production et la demande. »28

Dans ces diverses déclarations officielles, les autorités ont réitéré leur volonté de maintenir la propriété étatique, puisque « la différence entre l'économie de marché socialiste et l'économie de marché capitaliste réside en ce que la première
28 Rapport du 14 e Congrès du PCC tenu le 14 novembre 1993.

23

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est fondée sur la base du régime de propriété publique, alors que la seconde est bâtie sur le régime de propriété privée. »29

En 1998, soit vingt ans après le lancement du chantier des réformes, la planification a été en grande partie remplacée par le marché. Les prix de 95% des biens de consommation et de 80% des moyens de production ont été soumis à la régulation de la demande et de l'offre30. Seuls une trentaine de produits restaient subordonnés au plan de l'État. La déplanification a simplifié les relations entre les entreprises d'État et le gouvernement, en ce sens qu'elles n'ont plus de liens juridiques qu'avec le service de tutelle (ou le service représentant l'État actionnaire pour ce qui concerne les sociétés). On verra que cette simplification n'est pourtant pas synonyme de plus d'autonomie des entreprises, car elle a conduit à une concentration de pouvoirs entre les mains de l'administration de tutelle, et a renforcé son contrôle sur les entreprises. Et comme une grande partie des entreprises d'État a été placée sous tutelle locale, le renforcement des pouvoirs des services de tutelle a été synonyme de la montée en puissance des gouvernements locaux. B. La séparation des entreprises d'État du gouvernement
(zheng qi fen kai)

Le deuxième élément majeur de la libéralisation des entreprises d'État reste sans aucun doute la séparation des entreprises du gouvernement. C'est également sur ce plan que réside l'originalité chinoise. La Chine est un des plus grands pays au monde, à la fois en terme de la superficie que de la pop,ulation. Parmi tous les pays
29

ZHANG Yongtao, WANG Xikui, Du socialisme à la chinoise, Éditions

Jeunesse Chinoise, Beijing 1993. 30 People's Daily, Over sea's édition, du 5 octobre 1998. 24

Introduction

socialistes, seule l'URSS a un territoire étendu, mais sa population est dix fois moindre que celle de la Chine. Seul un pouvoir central fort pourrait gouverner un pays d'une telle immensité, c'est ce que I'histoire chinoise, plusieurs fois millénaire, semble suggérer. Toutefois, l'histoire a également montré que la centralisation tend vers une pétrification du système qui va perdre sa vitalité. Ceci explique que la Chine a connu une série de successions entre la centralisation et la monté en puissance des pouvoirs locaux. Au cours des trente dernières années qui ont suivi la Libération du pays en 1949, la Chine a été gouvernée par un pouvoir central fort. Tout était décidé au Centre, les autorités locales n'étaient que des organes intermédiaires d'exécution. Dans le domaine économique, cette centralisation se traduisit par la mise en place d'une planification rigoureuse à l'échelle nationale. En raison de l'immensité du pays, le Centre ne pouvait matériellement contrôler chacune de ses unités ou entreprises, d'autant que le nombre de ces dernières ne cessait de s'accroître. Conscientes de cette réalité, les autorités centrales avaient mené plusieurs campagnes visant à renforcer le rôle des pouvoirs locaux. On peut faire le parallèle entre ces mouvements et la notion de « déconcentration» en droit public français, même si cette dernière semble parfois trop étroite. Le nombre des entreprises d'État ne cessait d'augmenter depuis les nationalisations au lendemain de la fondation de la Chine Nouvelle. Elles passèrent de quelques milliers à plusieurs centaines de milliers réparties dans l'ensemble du pays, rendant une gestion centralisée de plus en plus difficile. Le souci d'efficacité explique une série de déconcentrations décidée par MAO Zedong depuis les années 1950 : la majorité des entreprises fut alors transférée aux autorités provinciales. À la veille du lancement des réformes en 1978, le Centre ne contrôlait plus que 23% des entreprises d'État (à comparer avec l'Union Soviétique où le Centre contrôlait 90% des entreprises publiques avant les

25

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des entreprises

d'État en droit chinois

réformes)31. En 1978, lorsque les réformateurs sont arrivés au pouvoir, leur marge de manœuvre était étroite. Ils ne pouvaient pas revenir sur la déconcentration, sous peine de perdre le soutien des régions. De ce point de vue, la déconcentration apparut comme une réalité dont les réformistes devaient tenir compte. À l'époque de la planification centralisée, il y avait une division de travail entre les services chargés d'élaborer le Plan (service au plan) et les services chargés de superviser l'exécution des objectifs du plan par les entreprises (service de tutelle). Pour ce qui concerne les entreprises locales, elles se trouvaient au croisement de 2 types de rapports administratifs: le plan qui traduisait leur rapport avec le Centre, et la tutelle qui traduisait le rapport avec le gouvernement local. La déplanification devait conduire à une réduction de l'intervention administrative dans les activités des entreprises; celles-ci ayant acquis le droit de s'approvisionner librement, de choisir elles-mêmes leurs clients, les administrations chargées de l'approvisionnement, de la distribution des produits, de la planification n'ont plus vocation à intervenir dans la vie des entreprises. Seules les administrations de tutelle continuent à superviser les entreprises. L'autonomie des entreprises d'État se trouve toutefois menacée par le renforcement des prérogatives de l'administration de tutelle. La déplanification a créé une situation inédite: les départements de tutelle sont devenus l'unique interlocuteur gouvernemental légitime face aux entreprises. Ce statut spécial a largement accentué leur autorité vis-à-vis des entreprises; leurs pouvoirs sont d'autant plus importants qu'il n'existe pas un système de contrôle. Les conséquences ne sont pas négligeables, puisque le Centre ne peut plus contrôler efficacement les entreprises sous tutelle locale.
31

GU Yingchang, LI Hanming, PENG Zhaoping, « Les entreprisesd'État en

transition », in China's Economic Reform, Éditions Archives des Sciences Sociales, 1993, p. 94. 26

Introduction

Dans les provinces et municipalités, les liens « verticaux» entre les entreprises et le ministère technique de la branche (tiao) ont été remplacés par des liens locaux (kuai). Depuis, les entreprises d'État ne forment plus un bloc homogène, mais sont soit des entreprises centrales, soit des entreprises ministérielles, soit des entreprises provinciales, municipales ou cantonales. Le Centre, qui perdait le contrôle sur les entreprises d'État sous tutelle locale et surtout sur les profits créés par ces dernières, a essayé de mettre en place une fiscalité sur les entreprises pour s'assurer des recettes budgétaires. La réforme fiscale rencontra une très forte résistance des autorités locales et des entreprises, obligeant le Centre à trouver un compromis. C'est ainsi qu'une séparation entre les budgets locaux et le budget central opéra au milieu des années 1980, entérinant l'autonomie budgétaire des autorités locales. Quelques années plus tôt, la Constitution de 1982 reconnut aux assemblées populaires locales (parlements locaux) le droit de voter des textes locaux sous condition de respecter la Constitution et la législation nationale. Dès lors, ces mouvements s'apparentèrent davantage à une véritable « décentralisation» même si les autorités locales ne sont toujours pas dotées de la personnalité juridique autonome. Lors de la mise en sociétés des entreprises d'État, le Centre a tenté une fois de plus à reprendre en main les entreprises contrôlées par les gouvernements locaux. La tutelle administrative a été supprimée. C'est le Bureau d'État de Gestion des capitaux publics (BÉGCP) qui devait assurer le contrôle des entreprises d'État et les participations étatiques dans les sociétés. Les autorités locales ont réagi en créant elles-mêmes des commissions de gestion des capitaux publics, transformant en holdings les services de tutelle techniques et en relations juridiques les liens administratifs de tutelle. Le Centre a fini par abandonner ses tentatives de recentralisation, il a même décidé de transférer aux autorités locales la plus grande partie des entreprises d'État restées sous sa propre tutelle. 27

De l'autonomie

des entreprises d'État en droit chinois

La montée en puissance des provinces et municipalités a également multiplié les conflits d'intérêts entre elles. Pour protéger les intérêts locaux, certains gouvernements locaux n'ont pas hésité à mettre en place des barrières régionales pour empêcher aux entreprises extérieures d'entrer dans le marché local. Dans le même temps, ils ont dissuadé leurs entreprises sous leur contrôle d'étendre leurs activités au-delà des frontières locales. Le Centre dénonce le régionalisme, mais il a du mal à imposer son autorité.

c. La « désétatisation »
Les autorités locales ont également joué un rôle déterminant dans la «désétatisation », c'est à dire, le retrait de l'État des entreprises (ventes d'entreprises d'État ou réduction des participations étatiques). Dans certains cas extrêmes, les opérations s'apparentent à des privatisations conduisant à une prise de contrôle d'entreprises d'État par des entités privées. La «désétatisation» est devenue inéluctable puisqu'il est de plus en plus coûteux de maintenir le secteur étatique. Les régions intérieures, moins bien loties, ont été les premières à en souffrir. Depuis le début des années 1990, certains gouvernements locaux (la municipalité de Zhucheng de la province du Shandong par exemple) n'ont pas hésité à céder des entreprises d'État déficitaires aux salariés. Il faut dire que, après des années de controverse, l'opinion publique chinoise a commencé à accepter le retrait de l'État de certaines entreprises et de certains secteurs, et même les autorités centrales ont elles-mêmes reconnu la nécessité de réduire dans une certaine mesure l'économie étatique. Le rapport du ISe Congrès du PCC, rendu public le 12 septembre 1997, a reconnu que:

28

Introduction « La ligne de combat de l'économie étatique est trop étirée, la performance globale n'est pas satisfaisante, l'allocation des facteurs de production n'est pas efficace. »

Ce rapport a énoncé que l'économie étatique doit être maintenue à un niveau « approprié ». Cela signifie que l'État se retirera à terme du secteur concurrentiel, pour concentrer ses efforts sur les secteurs stratégiques pour l'économie nationale: celui des transports, celui de l'énergie, celui des télécommunications, et sur certains services d'intérêt public. Les conditions sont réunies pour mener des opérations de «désétatisation » d'ampleur: l'épargne populaire a largement augmenté; le marché de capitaux est devenu plus développé. Le retrait de l'État se joue sur l~ marché boursier. En effet, l'essor du secteur privé, ainsi que la préservation du secteur étatique ont contribué à une forte hausse du revenu des ménages; ce dernier a progressé de 18,10/0par an. Autrement dit, la hausse du revenu des habitants a été supérieure à la croissance. Cette progression plus rapide du revenu des habitants est liée à la multiplication de « nouvelles entreprises », mais elle confirme aussi le phénomène que nous avons constaté le long de cette recherche, celui du transfert de richesses du secteur étatique vers les autres secteurs en raison des changements du mode de partage entre l'État, les collectivités et les individus. À l'époque de la planification, les richesses nationales revenaient en priorité à l'État et aux collectivités, les particuliers venaient en dernière place (guojia na datou,jiti na zhongtou, geren na xiaotou). Depuis 1978, la tendance a été inversée; la part du revenu des habitants dans le PIB est passé de 50,2% en 1978 à 64,4% en 1998. Grâce à la hausse du revenu, l'épargne des ménages est passée de 21,06 milliards de yuans en 1978 à 5340,75 milliards de yuans en 199832. Il convient également d'évoquer l'épargne en devises
32 China Statistical Yearbook: 2000. 29

De l'autonomie

des entreprises

d'État en droit chinois

étrangères d'un montant total de 40 milliards de $US33. Cette hausse de l'épargne populaire a offert de nouvelles sources de financement aux entreprises d'État. Dans un premier temps, ces capitaux ont été « dirigés» par le gouvernement vers le secteur étatique à travers le circuit bancaire, ce qui a conduit à une forte hausse de l'endettement des entreprises d'État et des risques financiers. Il est apparu préférable d'encourager les investissements directs des ménages, mais cela nécessitait l'ouverture du capital des entreprises d'État et donc leur mise en société. La transformation des entreprises d'État en sociétés de capitaux au milieu des années 1990 marqua le début d'un processus de «désétatisation ». Beaucoup d'entreprises sont devenues des sociétés à participation ouvrière; certaines ont été entièrement cédées au collectif des salariés. Les investisseurs extérieurs ont également été encouragés à investir directement dans les sociétés par le biais du marché boursier. Depuis l'ouverture des deux bourses de valeur en 1991, plus d'un millier d'entreprises d'État ont été introduites à la cote officielle; plus de la moitié de la totalité des actifs d'État nationaux a été placée sur le marché, soit 4 800 milliards de yuans. Est-ce que cela signifie que la Chine a franchi une nouvelle étape pour s'engager dans un processus de privatisation d'envergure? Rien n'est moins sûr. Les autorités ont toujours refusé d'accepter la privatisation comme ligne conductrice de la politique de la réforme des entreprises d'État. Le 4e Plénum du Comité Central du ISe Congrès du Parti Communiste Chinois, tenu en septembre 1999, a rejeté résolument la privatisation. Cette

33

People's

Daily du 24 septembre

1998.

30

Introduction

conviction a été réitérée récemment par le Président de la République, et par le Premier ministre34. En effet, les mouvements de « désétatisation » n'ont pas systématiquement donné lieu à des transferts d'actifs d'État au secteur privé; l'ouverture du capital social des entreprises publiques n'a pas été suivie d'un changement de contrôle. Quant aux ventes de petites entreprises d'État aux salariés, elles s'analysent théoriquement en une réorganisation au sein du secteur public, plutôt qu'en une privatisation. Pour y voir plus clair, il convient d'appréhender cette nouvelle situation à la lumière de l'évolution de la notion d'entreprise publique. 4 - La notion d'entreprise publique et d'entreprise d'État

À l'époque de la planification, il n'existait que deux types d'entreprises publiques. L'article 5 de la Constitution du 5 mars 1978 déclara que les deux régimes de propriété des moyens de production était le régime de propriété du peuple entiers (shehui zhuyi quanmin suoyouzhi) et le régime de propriété collective de la masse des travailleurs (shehui zhuyi laodong qunzhong jiti
suoyouzhi)

.

Corrélativement, les entreprises publiques furent également divisées en deux catégories: les « entreprises relevant de la propriété du peuple entier» (quanmin suoyouzhi qiye) ou « entreprises gérées par l'État» (guoing qiye), et les « entreprises relevant de la propriété collective» Oiti suoyouzhi qiye) ou «entreprises collectives» Oiti qiye). Théoriquement, leur différence résidait dans le fait que les premières appartenaient au peuple tout entier, tandis que les seconds étaient la propriété du collectif des salariés. En réalité, la plupart des entreprises collectives furent créées par des entreprises relevant de la
34 Le Président JIANG Zemin, réponse au journaliste de « Pyramide» d'Egypte le 18 janvier 2002; le Premier Ministre ZHU Rongji, réponse aux journalistes lors de la conférence de presse du 15 mars 2001. 31

De l'autonomie

des entreprises d'État en droit chinois

propriété du peuple entier avec des fonds publics. La rémunération de leur personnel qui devait provenir principalement de l'exploitation de l'entreprise était dans les faits alignée sur le mode de rémunération des salariés d'entreprises relevant de la propriété du peuple entier. Par conséquent, ces entreprises collectives furent assimilées par les auteurs aux entreprises relevant de la propriété du peuple entier. La notion d'entreprise appartenant au peuple entier (entreprise gérée par l'État) commença à évoluer depuis le milieu des années 1980. À la suite de l'introduction des contrats de quotas et de location-gérance, les entreprises ne furent plus directement gérées par l'État. Le terme d'« entreprise gérée par l'État» n'était donc plus justifié. Progressivement, il fut remplacé par une autre expression: « entreprises appartenant à l'État» et « entreprises d'État» (guoyou qiye). L'explication est que l'État étant l'incarnation du peuple entier, les entreprises relevant de la propriété du peuple entier sont en réalité les entreprises d'État. Depuis, l'expression d'« entreprise d'État» a été utilisée quasi systématiquement, alors que le terme d'« entreprise relevant de la propriété du peuple entier» est tombé en désuétude. Au milieu des années 1980, le monopole des entreprises publiques a pris fin. Alors que de nouvelles entités privées et mixtes ont fait leur apparition, certaines entreprises d'État de petite taille et des entreprises collectives ont été transformées en sociétés à participation ouvrière ou en SA faisant publiquement appel à l'épargne. S'est naturellement posée la question de savoir si ces sociétés relèvent toujours de la notion d'entreprise publique. L'enjeu de cette question est de taille, puisqu'elle est au cœur de la polémique sur la privatisation. En réalité, cette question s'est également posée dans d'autres pays où il y a association entre économie publique et économie privée. En droit français par exemple, le fort degré de diversification, et la multiplicité des cas de figure des entreprises à 32

Introduction

participation étatique a rendu très difficile la recherche d'une définition d'entreprise publique35. Et si le caractère public d'une entreprise résulte avant tout du contrôle exercé par l'État seul ou conjointement avec une autre personne publique sur le capital social; il peut aussi résulter du fait que l'État dispose d'un pouvoir prépondérant sur les décisions ou la gestion36. En Chine, le rachat par les salariés de leur entreprise est généralement considéré comme une restructuration au sein du secteur pub lic, car l'opération peut être assimilée à la transformation d'une entreprise d'État en une entreprise collective. Comme les entreprises d'État et les entreprises collectives sont toutes deux des entreprises publiques; on peut théoriquement faire valoir que les entreprises rachetées par les salariés restent des entreprises publiques et qu'il n'y a pas eu de privatisation. En revanche, le doute existe pour ce qui concerne les entreprises publiques mises en sociétés faisant publiquement appel à l'épargne. Pour certains, c'est le contrôle qui détermine la nature d'une entreprise. Ainsi une entreprise est étatique lorsque l'État exerce un contrôle effectif sur la gestion, même si la participation étatique ne représente qu'un pourcentage négligeable du capital social (3% à 5% par exemple). D'autres auteurs estiment au contraire que seules les entreprises détenues à 100% par l'État peuvent être qualifiées d'entreprise d'État3? Jusqu'à présent, le législateur ne s'est pas prononcé. Toutefois, un arrêté ministériel du 3 novembre 1994 a mis en avant à la fois le contrôle du capital et le contrôle de la gestion. Ce texte a prévu que le contrôle absolu du capital par l'État est nécessaire dans les sociétés issues des entreprises d'État, mais les participations étatiques peuvent être
35 Michel DURUPTY, Les entreprises publiques - 1, Rôle économique Cadre juridique, PUF, Paris 1986, p.210. 36 Michel DURUPTY, op. cil., p.210 et s. 37 Compte rendu du colloque annuel 1998 de l'association d'études sur le droit civil et le droit économique de China Law Society, Revue China Law, 1999, N°.1, p.145 et s.

33

De l'autonomie

des entreprises

d'État en droit chinois

réduites jusqu'à 30% du capital social, à condition que cela ne remette pas en cause le contrôle étatique de la société38. Dans les faits, l'association entre capitaux publics et privés a davantage profité à l'économie publique. La valeur des actifs sous contrôle public n'a cessé d'augmenter, passant de 2719,65 milliards de yuans en 1993 à 6765,02 en 1998. Cette hausse n'est nullement due à l'amélioration de la productivité des entreprises, ni aux injections de capitaux par l'État; elle est intrinsèquement liée aux apports de nouveaux actionnaires privés. C'est ainsi que le secteur étatique a été préservé grâce à la mobilisation des fonds privés par le gouvernement. 5 - L'autonomie des entreprises

La libéralisation des entreprises d'État implique à la fois la reconnaissance de l'autonomie juridique qui leur assure de jure une existence propre distincte de celle de leur propriétaire (1'État), et de l'autonomie financière qui leur permet d'avoir des ressources propres pour subsister. Reconnaître l'autonomie juridique aux entreprises d'État était relativement aisé au plan théorique. Il suffisait d'adopter des textes qui allaient dans ce sens. Ce fut chose faite au milieu des années 1980, lorsque les entreprises d'État se virent reconnaître la personnalité juridique. Cette autonomie juridique devait leur permettre d'assumer elles-mêmes des droits et obligations. L'acquisition de la personnalité juridique propre permit aux entreprises de conclure des accords avec leurs partenaires, y compris l'État. Les relations entre l'État et les entreprises d'État furent contractualisées dès la seconde moitié des années 1980.
38 « Dispositions provisoires sur l'administration des actions d'État des sociétés par actions », publiées le 3 novembre 1994 par le Bureau d'État de Gestion des capitaux publics et la Commission d'État chargée de la réforme des structures économiques.

34

Introduction

Dans le même temps, le « droit de gestion» a été reconnu aux entreprises, leur conférant l' usus et l' abusus des actifs qu'elles exploitaient. La transformation des entreprises d'État en sociétés au début des années 1990 leur a permis de jouir, en théorie, d'une autonomie identique à celle des sociétés de capitaux privés. Cependant, force est de constater que ces réformes n'ont pas permis aux entreprises d'État de franchir une nouvelle étape vers l'autonomie réelle. Dans les faits, leurs relations avec le gouvernement n'ont guère évolué: les anciens services de tutelle sont devenus les nouveaux actionnaires. Ils gardent toujours un contrôle solide sur les entreprises, en s'assurant du choix des dirigeants sociaux, des politiques de financement et d'investissement, de la gestion sociale, et en prélevant une partie substantielle des profits. Même dans les entreprises vendues aux salariés, les interventions publiques restent omniprésentes. Par conséquent, l'objectif initial de séparer les entreprises du gouvernement ne s'est toujours pas traduit dans la réalité. Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que les entreprises d'État n'aient pas pu améliorer leur productivité; en réalité, leur performance ne cesse de baisser face à la concurrence croissante des entreprises privées, des entreprises à investissements étrangers et même des entreprises collectives. L'ingérence dans l'activité économique des autorités est ressentie comme une nécessité pour préserver non seulement les intérêts de l'État dans les entreprises, mais aussi les droits sociaux des salariés et des retraités. La primauté de l'intérêt général sur l'intérêt particulier fait que l'objectif d'autonomie et de rentabilité des entreprises est finalement relégué au second plan. Comme l'ont observé certains: « La différence fondamentale entre les entreprises d'État et les entreprises non étatiques est qu'en cas de conflits entre l'objectif de rentabilité et l'objectif social, c'est l'objectif social qui prévaut. L'impossible séparation entre le 35

De l'autonomie

des entreprises

d'État en droit chinois

gouvernement et les entreprises n'est pas une "lacune", elle est déterminée par la nature intrinsèque des entreprises d'État. D'une manière générale, les entreprises ne peuvent pas être responsables des gains et pertes. »39

L'histoire de la réforme chinoise a montré que le chemin qui mène à l'autonomie des entreprises d'État reste à explorer. En réalité, aucun pays du monde, y compris la France où le droit des entreprises publiques est pourtant étudié depuis de longue date, n'a pas encore trouvé le modèle de fonctionnement idéal des entreprises publiques. Si le bilan de la politique de réforme misée sur l'autonomie des entreprises d'État reste mitigé, en revanche, cette politique a donné des résultats positifs sur une plus large échelle. En effet, il convient de la juger dans un contexte global; car le fait de mettre l'accent sur 1'« autonomie », et non la privatisation a permis de préserver le secteur public. Seul le maintien du pouvoir d'achat d'une grande partie de la population a pu expliquer le formidable développement de «nouvelles entreprises ». C'est peut être là la clé du « gradualisme » à la chinoise.

Plan Afin de ne pas trop alourdir ce travail, nous n'allons pas examiner séparément le rôle du Parti Communiste Chinois et celui du gouvernement, dans la mesure où les politiques de réformes ont été prises en commun par eux. En revanche, il convient d'examiner le comportement des autorités locales vis-à-vis du Centre. L'histoire a montré que les autorités locales (provinces,
39

XIAO Xingzhi, LIU Zhihong, « Rediscussion on relations between
enterprise », in China Industrial Economy, 1998,

government and state-owned nOll, p.74 et s.

36

Introduction

municipalités, etc.) n'ont pas toujours fait preuve de rigueur dans l'application des politiques du Centre. On ne pourra réellement appréhender les difficultés des entreprises d'État chinoises en ignorant cet aspect des choses. Les entreprises d'État (plus spécialement les entreprises industrielles) seront au cœur de notre recherche; les entreprises collectives, bien que partie intégrante des entreprises publiques, seront écartées en raison de leur grande diversité. Comme nous avons vu plus haut, un grand nombre d'entreprises collectives ont été créées par des entreprises d'État et n'ont pas de liens juridiques ou financiers (du moins officiellement) avec le gouvernement, alors que cette étude est focalisée sur les relations entre les entreprises et le gouvernement. Par ailleurs, beaucoup d'entreprises collectives nouvellement créées et enregistrées comme tel auprès des autorités chargées de l'administration de l'industrie et du commerce sont en réalité des entreprises privées; l'enregistrement comme entreprises publiques a été voulu pour éviter la discrimination et pour bénéficier des avantages fiscaux. Tous ces éléments montrent que le corps des entreprises collectives n'est pas aussi homogène que celui des entreprises d'État; le fait d'intégrer ces diverses entreprises dans cette étude la rendrait considérablement longue et complexe. Pour la même raison, les comparaisons avec le droit français et celui des PECOs seront réduite au strict minimum. L'autonomie juridique et l'autonomie financière étant les deux piliers du nouveau statut des entreprises d'État, il paraît plus judicieux de baser la présente recherche sur ces deux aspects. La première partie concernant l'autonomie juridique sera dédiée aux deux grandes réformes opérées depuis 1978 : la contractualisation des relations entre l'État et les entreprises, la transformation des entreprises d'État en sociétés; tandis que dans la partie consacrée à l'autonomie financière, l'accent sera mis sur l'évolution du mode de financement des entreprises d'État depuis le début des réformes, à savoir la réduction des dotations budgétaires, 37

De l'autonomie

des entreprises d'État en droit chinois

l'apparition de l'autofinancement, le recours massif aux crédits bancaires, et l'émission des valeurs mobilières sur le marché boursier.

38

De l'autonomie juridique

Partie I DE L'AUTONOMIE JURIDIQUE DES ENTREPRISES D'ÉTAT

De l'autonomie juridique

INTRODUCTION
L'histoire de l'économie chinoise a montré que les entreprises d'État n'ont pas toujours été des entités juridiquement autonomes, au contraire, la logique de l'économie socialiste voulait qu'elles soient totalement subordonnées à une planification centralisée. « Dans l'esprit de ses fondateurs, le socialisme n'est qu'une phase de transition au cours de laquelle l'État est censé préparer l'avènement d'une société d'abondance, dans lesquelles les classes sociales auraient disparu le communisme. Pendant cette période de transition, l'État, qui représente les intérêts de la collectivité des travailleurs, a pour rôle d'administrer l'économie dans le but de satisfaire les besoins sociaux. Pour cela, il doit mobiliser les facteurs de production disponibles, organiser la réalisation de la . 40 pro d uctlon. » La réalisation de ces objectifs doit passer par la planification qui se substitue au marché, source de crises et gaspillages. La planification chinoise, mise en place au lendemain de la Libération de 1949, était d'un type hyper centralisé issu du modèle soviétique. Or l'immensité du pays rendit très difficile une planification rigoureuse. Aussi fut-il nécessaire d'assouplir le système, et de donner des libertés aux autorités locales et aux entreprises. L'une des principales mesures a consisté à mettre en place deux types de plans: le plan impératif et le plan indicatif. Le premier était obligatoire et le second ne faisait que proposer un
40 Jean-Pierre Brisacier, Jean-François Peretti-Watel, op. cil., p.21. 41

De l'autonomie

des entreprises d'État en droit chinois

cadre d'orientation dont l'exécution était laissée à l'initiative des agents de base. À la veille des réformes de 1978, le plan impératif couvrait 80% de la production industrielle nationale41. La nécessité de donner de l'initiative aux autorités locales et aux entreprises se manifestait également dans l'élaboration des plans: les autorités politiques et gouvernementales fixaient les grandes orientations économiques, en définissant les besoins sociaux à satisfaire en prioritér Ensuite les autorités gouvernementales chargées de la planification (Commission d'État au Plan) regroupèrent les informations qui permettaient d'évaluer les ressources et capacités de production disponibles, puis déterminèrent les agrégats nationaux conformément aux grandes orientations économiques prédéterminées et rédigèrent un projetplan. Ce projet-plan était envoyé aux organismes intermédiaires (autorités ministérielles, provinciales et municipales) pour qu'elles élaborent leurs propres projet-plans. La Commission d'État au Plan rassemblait ces derniers pour élaborer un plan national détaillé comportant des objectifs sectoriels et régionaux. Une fois le plan national définitif élaboré, il était désagrégé de nouveau jusqu'aux unités de production - les entreprises. Pour ce qui concerne les entreprises, simples agents d'exécution du plan, leurs activités étaient organisées à travers un système d'indicateurs essentiellement quantitatifs. Le nombre de ces derniers était variable selon les époques; par exemple, lors du
premier plan quinquennal (1956

- 1960), il y avait douze

indicateurs pour les entreprises industrielles (la valeur globale de production, les produits finis, la mise au point des nouveaux produits, les normes techniques et économiques, la réduction des frais généraux, la réduction du coût de la production, les effectifs, le quota des ouvriers de l'année, la masse salariale, la moyenne des
41

MA Hong, « Économie socialiste du marché chinois », in Almanac of
Préambule.

China 's Economy,

42

De l'autonomie juridique

salaires, la productivité, le bénéfice )42. À la veille de 1978, il restait huit indicateurs (les principaux produits, les nouveaux produits, la qualité, la consommation de matières premières, la productivité, le coût de revient, le bénéfice et les fonds circulants )43. Ces indicateurs permettaient au gouvernement de contrôler les principaux aspects de la gestion: le personnel, le financement, les avoirs, la production, l'approvisionnement et l'écoulement des produits. L'entreprise d'État fonctionnait comme une unité déconcentrée de l'administration économique, ses services étant en contact direct avec les administrations supérieures. Pour mieux saisir les relations entre les entreprises et l'État, il convient d'examiner au préalable l'organisation de l'appareil étatique. Au sommet de l'État, se trouve le pouvoir législatif. Selon la Constitution, tout le pouvoir appartient au peuple. Les organes par lesquels il exerce le pouvoir sont l'Assemblée Populaire Nationale (APN) et les assemblées populaires locales aux divers échelons. L'Assemblée populaire nationale est l'organe suprême du pouvoir d'État et se compose des représentants élus par les provinces, régions autonomes, grandes municipalités relevant directement de l'autorité centrale, régions administratives spéciales. Elle exerce le pouvoir législatif et élit le Président et le vice-président de la République; nomme le Premier ministre du Conseil des Affaires d'État (guowuyuan)44 et les autres membres dudit conseil; élit le président de la Cour populaire suprême et le procureur général du Parquet populaire suprême. Le Président de la République populaire de Chine exerce, en accord avec l'Assemblée populaire nationale, les fonctions de chef
42 LIU Suinian et WU Qungang, Ebauche d'une histoire de l'économie socialiste en Chine (1949-1984), Éditions Beijing Information, Beijing, 1986, p. 119. 43 « Décision du Comité Central du PCC relative à certaines questions sur l'accélération du développement de l'industrie (projet) », publiée en avril 1978.

44

Gouvernement

central.

43

De l'autonomie

des entreprises d'État en droit chinois

d'État. En vertu des décisions de l'Assemblée populaire nationale ou de son Comité permanent, le Président de la République promulgue les lois, nomme ou révoque les membres du Conseil des Affaires d'État. Le Conseil des Affaires d'État est le gouvernement central. Il applique les lois et les résolutions adoptées par l'Assemblée populaire nationale et responsable devant cette dernière et rend compte de ses activités. Les fonctions et pouvoirs du Conseil des Affaires d'État sont les suivants arrêter les mesures administratives, élaborer les lois et règlements administratifs et émettre des décisions et des ordonnances; exercer une direction unifiée sur les ministères, commissions et départements qui relèvent directement ou indirectement de lui; exercer une direction unifiée sur l'activité des organes administratifs locaux aux différents échelons, dans tout le pays; élaborer et mettre à exécution le plan de développement de l'économie nationale et de progrès social, ainsi que le budget de l'État; diriger et administrer la construction économique du pays, l'édification urbaine et rurale, ainsi que le travail dans les domaines suivants: éducation, sciences, culture, santé publique, sports, planning familial, affaires civiles, sécurité publique, administration judiciaire, contrôle juridique, etc. ; diriger et gérer la défense nationale; administrer les affaires concernant la politique étrangère et conclure des traités et des accords avec les États étrangers; nommer ou révoquer, former, contrôler, récompenser ou sanctionner le personnel administratif, conformément aux dispositions de la loi. Le pays est divisé en provinces, régions autonomes ou municipalités relevant directement de l'autorité centrale45 ; ces dernières sont à leur tour divisées en juridictions plus petites: les
45

Les municipalitésrelevant directementde l'autorité centrale était au nombre

de trois à l'époque de la planification: Shanghai, Beijing, Tianjin. Récemment, Chongqing est devenue la 4e municipalité relevant directement de l'autorité centrale. 44

De l'autonomie juridique

provinces ou régions autonomes sont divisées en départements autonomes, districts, districts autonomes ou villes; les districts ou districts autonomes sont divisés en cantons, cantons autonomes ou bourgs; les municipalités relevant directement de l'autorité centrale et les grandes villes sont divisées en arrondissements ou districts; les départements autonomes sont divisés en districts, districts autonomes ou villes. Au niveau local, des assemblées populaires et des gouvernements populaires sont établis dans les provinces, (ou les régions autonomes, les municipalités relevant directement de l' autorité centrale), les districts (ou les municipalités) et les cantons (ou les bourgs). Les assemblées populaires locales aux différents échelons sont les organes locaux du pouvoir d'État, et ont le pouvoir de décider des affaires importantes de leur circonscription administrative. Les assemblées populaires des provinces, des régions autonomes et des municipalités relevant directement de l'autorité centrale, peuvent élaborer les règlements locaux dans le cadre de la Constitution et des lois nationales. Les gouvernements populaires locaux aux différents échelons sont les organes administratifs locaux du pouvoir d'État. Placés sous la direction unifiée du Conseil des Affaires d'État, ils dirigent, dans leur région administrative respective les affaires dans tous les domaines. Il est important de souligner que les gouvernements locaux sont également responsables devant les assemblées populaires à l'échelon correspondant, et leur rendent compte de leurs activités 46. Chaque échelon administratif contrôlait un certain nombre entreprises d'État. Ce fut notamment le cas à l'époque de la planification. La tutelle administrative avait alors pour objectif de s'assurer de la bonne exécution des objectifs du plan par les entreprises. Tous les départements concernés de l'échelon par les activités économiques intervenaient dans la gestion des
46 Selon des documents

de l'Ambassade

de Chine en France.

45

De l'autonomie

des entreprises d'État en droit chinois

entreprises. Chaque entreprise était ainsi face à une multitude de services administratifs. Prenons l'exemple des «Forges de Qingdao» de la province du Shandong, cette usine était subordonnée à plusieurs administrations: le Bureau des machines-outils de la municipalité de Qingdao fixait les objectifs de production et le résultat financier; le Bureau du travail de la municipalité était responsable de l'emploi des ouvriers et du personnel (ouvriers et techniciens, à l'exclusion des cadres) ; le Comité du PCC du canton de Jimo (où est située l'usine) gérait les cadres; le Bureau des finances du canton de Jimo percevait les bénéfices de l'usine; la succursale de la Banque Populaire de Chine du canton de Jimo gérait la trésorerie; les Bureaux des matériaux de la municipalité approvisionnaient l'usine en produits fonte, métal, charbon et bois pour le premier, et en pétrole, courant électrique, peinture , . . 47 et materIaux d e constructIon, etc. . Parmi toutes les administrations qui intervenaient dans les activités de l'entreprise, il y avait une qui était particulièrement importante pour les entreprises d'État: le département de tutelle (zhuguan bumen). Il s'agissait de l'administration chargée de la gestion de la branche dont relevait l'entreprise. Par exemple, le département de tutelle d'une aciérie municipale était le bureau de la métallurgie de la municipalité; celui d'une entreprise commerciale nationale était le Ministère du Commerce. Dans le cas des « Forges de Qingdao », l'administration de tutelle était le Bureau des machines-outils de la municipalité de Qingdao.
47 Eric BOUTEILLER, L'émergence de la puissance industrielle chinoise, Groupe HEC, Rapport remis au Ministère de l'Industrie, des Postes et des Télécommunications et du Commerce Extérieur, 1994, p.26. 46

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De l'autonomie

des entreprises

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Principal interlocuteur gouvernemental face à l'entreprise, le tuteur jouait, à ce titre, le rôle de coordinateur entre l'entreprise et diverses administrations qui participaient à la vie de cette dernière. Le département de tutelle était soit un ministère, soit un de ses bureaux provinciaux ou municipaux selon le rang de l'entreprise. Les entreprises sous tutelle ministérielle étaient généralement appelées « entreprises centrales» (zhongyang qiye) ; les entreprises sous tutelle provinciale ou municipale étaient appelées couramment «entreprises locales» (difang qiye). Ce type d'organisation du contrôle des entreprises d'État était à l'origine d'un adage: « Propriété unifiée de l'État, et gestion administrative par échelon» (guojia tongyi suoyou, zhengfufenji guanli). Le régime de tutelle des entreprises connut plusieurs changements pendant l'époque de la planification, en raison de différents mouvements de la centralisation et déconcentration. Les mouvements de déconcentration ont été rendus nécessaires en raison de l'immensité du pays, du nombre important des entreprises, et de la considération en matière de défense nationale. La Chine a une superficie de 9,6 millions de kilomètres carrés dont la majorité constituée de régions montagneuses difficilement accessibles. La population a triplé en quarante ans pour atteindre le milliard d'individus. Le nombre des entreprises d'État avait rapidement augmenté à la suite des nationalisations dans les années 1950, passant de quelques milliers à plusieurs centaines de milliers, sans compter des millions de petites unités publiques (entreprises de commerce par exemple). L'évolution de ces données rendit de plus en plus difficile l'application d'une planification rigoureuse. L'administration chargée d'élaborer le Plan avait le plus grand mal à obtenir tous 48

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renseignements nécessaires et fiables concernant chaque unité de base. Les informations circulant par voie hiérarchique devaient transiter par l'intermédiaire de nombreux services ministériels ou locaux; non seulement elles étaient largement ralenties et risquaient d'être obsolètes, mais elles perdaient des éléments au cours du transfert48. Même les autorités durent reconnaître que:
« Aucun service étatique ne peut posséder l'intégralité des informations pour prendre des mesures adaptées. Si toutes les entreprises relevant de la propriété populaire sont gérées directement par les services étatiques, ces derniers commettront inéluctablement de graves erreurs et la bureaucratie étouffera le dynamisme des entreprises. »49

Aussi, à peine quelques années après la vague de nationalisations, eut lieu les premières tentatives de déconcentration. Durant la période du «Grand bond en avant» (1958 - 1960), les pouvoirs publics décidèrent de
« construire des systèmes industriels en tenant compte richesses naturelles, zones de coopération (xiezuoqu) dotées de autonomes sous la direction du Centre et de la vaste superficie géographique, des »50 et de l'importance de la population.

Afin de former des tissus industriels autonomes, 800/0 des entreprises et établissements caritatifs sous la tutelle du Centre furent transférés aux gouvernements locaux. Ce fut le premier grand mouvement de déconcentration.
CHEN Jiyuan, « Études sur le système de planification des entreprises industrielles d'État », in La réforme économique chinoise et les expériences internationales, Éditions Économie chinoise, Beijing 1987, p. 165. 49 « Décision du Comité central du PCC sur la réforme des structures économiques» du 20 octobre 1984.
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er Décision du Comité Central du PCC du 1 juin 1958.

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Les autorités locales profitèrent de la déconcentration pour investir massivement dans les infrastructures, c'est à dire, la construction de nouvelles usines au détriment de l'entretien des immobilisations. La formation des industries basées sur les régions, donna lieu à des systèmes redondants et à l'augmentation des entreprises de petites tailles peu efficientes. À partir de 1961, des mesures furent prises pour contenir les travaux d'infrastructure, les pouvoirs transférés aux autorités locales furent de nouveau centralisés. La période de réorganisation dura trois longues années. L'économie nationale fut à peine ramenée sur un développement équilibré, et déjà la tension devint vive entre la Chine et l'URSS. Dans une optique de guerre, MAO Zedong avança l'idée qu'il fallait construire sur l' ensemb le du territoire trois lignes de défenses militaires et industrielles: les régions près des frontières, les régions intermédiaires et l'arrière-pays. Pour lui, le plus important était important de doter l'arrière-pays des structures industrielles capables de fonctionner en autarcie. En 1965, il encouragea les provinces à construire leurs propres « trois lignes» (sanxian). Le développement de petites aciéries, de petites centrales hydrauliques, de petites mines de charbon, de petites usines de fabrications de machines-outils, et de petites usines de fabrication d'engrais chimiques (les « cinq petites» [wuxiao J) occupa une place privilégiée dans la politique industrielle du gouvernement. Dans le même temps, le transfert d'entreprises sous tutelle centrale au profit des régions continua; en 1970, le Centre ne contrôlait plus que 150 entreprises, soit 8% de la production industrielle brute. La «Révolution culturelle» provoqua de nouveaux transferts au profit des gouvernements locaux; 95% des entreprises supervisées par le centre devinrent subordonnées à des organismes locaux, les entreprises centrales ne représentant plus que 8% du PIB. 50

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L'éclatement du système industriel ainsi que l'accroissement du contrôle des autorités sur les entreprises laissèrent aux réformateurs, arrivés au pouvoir en 1977, une situation qui leur procurait peu de marge de manœuvre: ils avaient besoin des moyens financiers pour mettre en place la politique de réforme, mais l'essentiel des sources de richesses - les entreprises - étant sous le contrôle des autorités locales, il leur fallait tenir compte des intérêts acquis par ces dernières. En réalité, les réformes menées depuis 1978, telles que les systèmes de contractualisation, de quotas ou de responsabilité économique ou fiscale, ont visé à trouver une solution de « gagnant-gagnant» qui convenait à tous. L'année 1978 marqua aussi le début d'un long processus vers l'autonomie des entreprises d'État. Au plan juridique, la personnalité juridique fut reconnue aux entreprises51. Cela permit non seulement à l'État de limiter sa responsabilité, mais aussi à l'entreprise d'être sujet de droits et d'obligations. Le nouveau statut juridique des entreprises rendit possible la contractualisation des rapports entre l'État et les entreprises, appliquée entre 1986 et 1992. Ces accords, qui portaient le nom de « contrat de quotas» ou de « contrat de location-gérance », furent signés entre les autorités et les entreprises pour préciser les objectifs que ces dernières devaient réaliser. Ils s'inscrivaient aussi dans un cadre plus large des mouvements internationaux de réforme du secteur public visant à améliorer l'efficience de celui-ci. La contractualisation permit aux entreprises d'État d'obtenir plus de liberté dans la gestion. Cependant, cette amélioration de l'autonomie était davantage attribuable à la déplanification menée parallèlement, plutôt que les effets des moyens contractuels. La contractualisation en tant que telle n'a pas empêché l'ingérence de
51Aux termes du Chapitre III des « Principes Généraux de droit civil» du 12 avril 1986, la personne morale est un groupement de personnes et de biens ayant leurs organes de direction et de gestion et pouvant agir en justice pour assurer la protection de leurs intérêts. Elles sont dotées d'un budget propre (indépendant de celui de l'État) et peuvent posséder en conséquence des biens en propriété. 51

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l'administration dans les affaires des entreprises, en revanche, elle a rendu plus complexes les relations entre entreprises et les administrations. Même les autorités ont reconnu cet état de fait et ont considéré qu'il fallait prendre des mesures plus radicales, y compris la réforme du régime de propriété.

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CHAPITRE 1 LA SUBSTITUTION DE LA CONTRACTUALISATION A LA GESTION PLANIFICA TRICE

La réforme chinoise des entreprises d'État commença par l'abandon graduel de la planification des activités économiques. Les objectifs impératifs assignés à chaque entreprise par l'administration du Plan furent remplacés par des clauses contractuelles. Les indicateurs de contrôle traditionnels furent également simplifiés; comme en URSS et en Hongrie lors des réformes des années 60, le concept du « profit» fut introduit dans la gestion des entreprises d'État chinoises. Il s'agissait là non seulement d'un indicateur de rentabilité, mais aussi d'un stimulant économique. Pour inciter les salariés, le gouvernement autorisa les entreprises à conserver une partie de leurs bénéfices pour réaliser des opérations de natures différentes et parfois antagonistes: payer les primes, construire des logements sociaux, mais aussi financer les investissements. On verra que cette confusion entre intérêts des salariés et de l'entreprise allait être l'une des principales causes de l'échec du régime de responsabilité contractuelle. L'une des idées phares état d'associer la stimulation des salariés à la notion de responsabilité. Ainsi, les primes étaient allouées en fonction du rendement individuel ou collectif (par exemple, la quantité des pièces fabriquées par un ouvrier ou une 53

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équipe). Les entreprises devaient également s'engager par contrats à réaliser certaines objectifs, en contrepartie d'une autonomie financière plus importante. La contractualisation dans le secteur étatique était inspirée des acquis de la réforme agraire, et peut-être aussi des expériences des autres pays, notamment du «contrat de programme» français. Quoi qu'il en soit, le contexte de l'application de la contractualisation était assez proche, de même que le résultat. Nous n'avons pas pu nous empêcher de faire une comparaison entre ces expériences, afin de juger ce mode de gestion rénovateur des entreprises d'État. Nous restons convaincus que la contractualisation chinoise n'a pas été appliquée dans des conditions favorables, et que même aujourd'hui elle n'a pas totalement perdu son intérêt. L'étude comparative permet de mieux appréhender les avantages et les limites de la contractualisation. Selon une idée très répandue parmi les auteurs chinois, la contractualisation a puisé ses sources dans les expériences du passé, notamment dans le domaine agricole52. En effet, dans les années 50, la collectivisation des moyens de production agricole par la constitution des « coopératives supérieures» (gaoji she) ayant provoqué une chute des récoltes, certaines régions mirent en place un système dit de « quotas par foyer» (baochan daohu) pour inciter les agriculteurs à améliorer leur productivité. C'état un régime de partage des récoltes des familles d'agriculteurs avec l'État. Cette méthode, dont l'efficacité fut démontrée, ne fut pas moins critiquée sévèrement et jugée contraire à l'esprit du collectivisme. C'est pourquoi elle ne fut appliquée que de manière discontinue en 1957 et 1961, 1962.

Compagnie de recherche et de développement de Shoudu Steel, De la théorie sur le contrat de quotas, Éditions Compagnie de recherche et de développement de Shoudu Steel, Beijing 1990, p.19. 54

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Au début des réformes de 1978, un système d'intéressement similaire fut rétabli dans la campagne. Cette réforme fut de nouveau couronnée de succès qui dépassa les prévisions les plus optimistes. L'idée vint de transposer l'esprit contractuel dans d'autres domaines tels que les relations budgétaires entre hiérarchies administratives, les relations entre le gouvernement central et les ministères, la gestion des devises, les relations entre l'État et les entreprises. La contractualisation des relations entre l'État et les entreprises d'État rappelle également la contractualisation française. Dans les années 1960, le gouvernement français avait signé avec plusieurs entreprises publiques des « contrats de programme », ayant pour objectif de donner plus d'autonomie à ces dernières53. Certains auteurs ont fait le rapprochement entre les deux systèmes54. La contractualisation fut introduite dans le secteur étatique chinois au début des années 80. Le premier contrat fut signé en 1981 entre le gouvernement et la compagnie « Shoudu Steel» qui connaissait des difficultés financières. À l'époque, la construction de la base sidérurgique de Baoshan près de Shanghai ayant mobilisé d'importants capitaux, les fonds disponibles pour les autres entreprises du même secteur furent largement réduits. C'était dans ce contexte que la compagnie « Shoudu Steel », le troisième sidérurgiste du pays, soumit au gouvernement un projet dans lequel elle proposait un partage de ses profits avec le gouvernement. Dans ce document, elle se proposa de verser une part minimum de profits au gouvernement, quel que soit le résultat de l'exercice; en contrepartie, elle souhaitait conserver la partie excédentaire. Le gouvernement approuva cette suggestion et estima que cette idée pouvait être étendue à d'autres entreprises

Michel DURUPTY, Les entreprises publiques - 2, Gestion - Contrôle, PUF, Paris 1986, p.492. 54 Mary Shirley et Lixin Collin Xu, Empirical Effects of Performance Contracts, Document de travail, Banque Mondiale, le 17 octobre 1997.

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d'État. Depuis, le contrat de quotas fut élargi à d'autres entreprises et donna de bons résultats55. Si le niveau général des bénéfices des entreprises contractualisées augmenta, en revanche, cette hausse profita essentiellement aux entreprises elles-mêmes et leurs départements de tutelle, et non au budget national. En 1984, le gouvernement central mit en place une réforme fiscale pour remplacer la contractualisation par les impôts sur le chiffre d'affaires et sur le bénéfice des entreprises. La nouvelle fiscalité rencontra une forte réticence de la part des entreprises, car elles ne pouvaient plus participer à la fixation des leurs bénéfices retenus à travers contrats56. Les administrations de tutelle des entreprises ne soutenaient pas davantage la réforme fiscale, parce que cette dernière ne permettait pas de leur garantir des recettes budgétaires. En effet, les recettes budgétaires des gouvernements locaux baissèrent pendant plus de vingt mois consécutifs, à partir de septembre 1985. Les entreprises et les autorités locales insistèrent pour que le gouvernement central abandonnât la nouvelle fiscalité pour la contractualisation57. C'est dans ce contexte que le contrat de quotas s'imposa finalement comme une convergence entre les intérêts du Centre, des provinces et municipalités, et des entreprises. Le 5 décembre 1986, le Conseil des Affaires d'État publia les « Dispositions pour redynamiser les entreprises d'État» et annonça l'application de la

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YUAN Baohua, « le régime de responsabilitécontractuelledes entreprises

est un mode de gestion réussi », in The first decade of enterprises reform in China, Éditions Réformes, Beijing, 1990, P.240. 56GUO Yuanxi, WU Xinrong, ZHANG Qizuo, Traité général sur le système de contrat forfaitaire des entreprises, Éditions Économies et Finances de Chine, Beijing 1990, p. 54. 57 Compagnie de recherche et de développement de Shoudu Steel, op.cit., p. 150. 56

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contractualisation aux entreprises d'État. En 1987, près de 910/0 des entreprises d'État furent contractualisées58. Le régime de la contractualisation était composé de deux types de contrats: le contrat de quotas et le contrat de location-gérance. Le premier était appliqué aux entreprises industrielles, le deuxième aux petites entreprises et plus spécialement aux entreprises commerciales. Les principaux réglementations applicables sont le « Règlement provisoire sur le régime de responsabilité économique des entreprises industrielles relevant de la propriété du peuple entier» promulgué le 27 février 1988 par le Conseil des Affaires d'État, la «Loi de la République Populaire de Chine sur les entreprises industrielles relevant du régime de propriété du peuple entier» adoptée le 13 avril 1988 par l'Assemblée Populaire Nationale, et le «Règlement provisoire sur la gestion par la location des petites entreprises industrielles relevant du régime de propriété du peuple entier» promulgué le 5 juin 1988 par le Conseil des Affaires d'État. Dans les chapitres suivants, nous allons évoquer successivement le fondement juridique ainsi que la recherche d'une voie de l'autonomie des entreprises sans remettre en cause le régime de propriété étatique, le régime général à travers un contrat de quotas, et enfin le bilan de la contractualisation et les causes de l'abandon de ce régime novateur.

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GU Yingchang, LI Hanming, PENG Zhaoping, op.cil., p.94. 57

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SECTION 1 - LE FONDEMENT JURIDIQUE

DE LA CONTRACTUALISATION
La contractualisation n'était pas seulement un moyen pour partager les profits créés par l'entreprise, elle était avant tout un nouveau mode de gestion. L'article 2 du règlement provisoire du 27 février 1988 disposa ainsi: « Le régime de responsabilité contractuelle est un mode de gestion sous forme de contrat qui, en respectant le régime de propriété du peuple entier et le principe de la séparation entre la propriété et le "droit de gestion", précise les droits et obligations de l'État et des entreprises, transforme les entreprises en entités autonomes responsables des gains et pertes. » L'objectif de la contractualisation fut clairement affiché, il s'agissait de changer le mode d'intervention planificateur de l'administration dans les activités des entreprises d'État, afin de transformer ces dernières en entités autonomes séparées du gouvernement. On eut recours à un concept de droit novateur - le « droit de gestion» ou 1'« autorité de gestion» ; l'objectif était de doter les entreprises des prérogatives opposables aux tiers, y compris au gouvernement, sans remettre en cause le régime de propriété. Toutefois, le contour ambigu de ce nouveau concept n'a pas manqué de provoquer des controverses, tout le long de la période de l'application de la contractualisation. 58

La « contractualisation

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~ 1 - LES

CONTROVERSES SUR LE « DROIT DE GESTION » (JINGYING QUAN)

Le «droit de gestion» apparut pour la première fois dans la « Décision du Comité central du PCC sur la réforme des structures économiques» du 20 octobre 1984. Celle-ci énonça que: « La principale cause de la rigidité du contrôle de l'État sur les entreprises est la confusion entre le régime de propriété populaire et la gestion directe des entreprises par les administrations étatiques. Selon le marxisme et la pratique du socialisme, le droit de propriété et le "droit de gestion" Oingying quan) peuvent être séparés dans une certaine mesure. » Le « droit de gestion» devint ainsi le fondement juridique de l'autonomie des entreprises. On ne troua pas dans le texte cidessus la définition de ce nouveau « droit », ni son contenu, car il s'agissait là d'une décision politique et non d'un document législatif. Ceci étant, les textes législatifs ou réglementaires de l'époque, qui se référaient au «droit de gestion », n'étaient pas plus précis. C'était le cas des « Principes généraux de droit civil» du 12 avril 1986, l'un des textes législatifs majeurs, dont l'article 82 se contenta de disposer simplement que: « Le "droit de gestion", dont jouissent les entreprises relevant du régime de propriété du peuple entier sur les biens que l'État leur a conféré, est protégé par la loi. »

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Il fallut attendre jusqu'en 1988 pour trouver les premières précisions sur le « droit de gestion ». La loi du 13 avril 1988 disposa dans son article 2, al.2 que:
« Les biens des entreprises appartiennent au peuple entier; l'État en confère la gestion aux entreprises selon le principe de séparation entre la propriété et le "droit de gestion". Les entreprises jouissent de I) occupation, de l'utilisation et de la disposition des biens dont l'État leur a conféré la gestion. »

Ici, le « droit de gestion» fut ainsi défini de manière très large; il réunit trois des quatre attributs du droit de propriété prévus dans l'article 71 des «Principes généraux de droit civil », à la seule exception de l'usufruit59. Le «droit de gestion» défini dans la loi du 13 avril 1988 provoqua des débats dans le milieu doctrinal. Une partie de la doctrine estimait que le « droit de gestion» était un nouveau droit réel dont l'objectif était de permettre à l'entreprise de disposer et de gérer ses biens. Elle pouvait, par exemple, disposer des équipements et des constructions, décider de faire des investissements importants. Pour ces auteurs, la reconnaissance d'un droit réel aux entreprises était la seule façon de garantir une véritable autonomie aux entreprises et de mettre fin à l'intervention du gouvernement6o. Toutefois, ils étaient incapables de proposer une interprétation théoriquement satisfaisante du « droit de gestion », notamment le rapport entre ce dernier et le droit de propriété. En effet, le «droit de gestion» tel qu'il fut
59Article 71 des « Principes généraux de droit civil» dispose que: « Le droit de propriété signifie que le propriétaire peut légalement jouir sur ses biens du droit d'occuper, d'utiliser, d'en tirer profit et d'en disposer ». 60 Bureau d'État de Gestion des capitaux publics, Division des entreprises, Explication et pratique de l'administration et de la surveillence des biens des entreprises d'État, Éditions Sciences Économiques, 1995. 60

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défini dans la loi du 13 avril 1988 posait un problème épineux au plan juridique: si l'usus, abusus étaient transférés aux entreprises, l'État était-il encore propriétaire des biens? Ne devenait-il pas un simple usufruitier? Ce n'était pas sans raison que la plupart d'entre eux éprouvèrent une sensation de malaise avec le sentiment de n'avoir aucune prise sur la notion de « droit de gestion» : « Quelles sont les prérogatives concrètes du droit de propriété? Et celles du "droit de gestion" ? Est-il possible de les séparer totalement? Comment garantir et matérialiser le "droit de gestion" autonome de l'entreprise? Ces questions ne sont pas résolues ni sur plan théorique ni dans la pratique. » 61 L'application du «droit de gestion» dans les relations entre l'État et les entreprises publiques était tout aussi délicate. Le professeur JIANG Ping dit avec inquiétude et lucidité que:
« Ce changement entraînera inévitablement la modification du régime de propriété traditionnelle des entreprises, et posera la question du régime de propriété publique, ainsi que la question très controversée de la privatisation. »62

D'un autre côté, le « droit de gestion », défini de manière plus que large, était néanmoins trop étroit en tant que fondement juridique de l'autonomie des entreprises d'État. Il convient de souligner que l'activité d'une entreprise ne peut être réduite à la seule gestion de ses actifs; outre les biens, il y a encore les aspects financiers, humain ou commercial. Les professionnels chinois avaient l'habitude de résumer l'activité d'une entreprise en six éléments de base: le personnel, la finance, les biens; la
WU Jianjun, LIU Chunqin, ZHOU Shaopeng, « La réforme des entreprises chinoises », in China Industry Economy, 1993, N°lO, p. 4 et s. 62 JIANG Ping, Le régime de la personne morale, Éditions Université des Études politiques et juridiques de Chine, Beijing, 1993, p.221. 61
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production, l'approvisionnement, la commercialisation. L'octroi du « droit de gestion» donna l'occupation, de l'utilisation et de la disposition des biens aux entreprises, mais il ne permettait pas de déterminer l'autonomie des entreprises concernant les l'aspect humain, financier et commercial. La gestion d'une entreprise ne saurait être réduite à la gestion de ses actifs physiques. Pour la même raison, le «droit de gestion» ne pouvait empêcher l'ingérence des autorités administratives dans les domaines autres que la gestion des biens. C'est vraisemblablement pour cette raison que le législateur décida de conférer d'autres prérogatives aux entreprises, parallèlement à la proclamation du «droit de gestion ». La loi du 13 avril 1988 établit une liste des treize prérogatives sous le chapitre 3 (art. 22-34) intitulé « droits et obligations» de l'entreprise. Ces treize « droits» étaient les suivants: 1. organiser de manière autonome leurs activités de production ou de prestation de service, tout en respectant le plan de l'État. , 2. réclamer la modification du plan d'approvisionnement ou de commercialisation pour les produits qui n'ont pas de débouchées, et refuser toutes tâches qui ne relèvent pas du plan impératif; 3. commercialiser les produits hors plan; 4. sélectionner les fournisseurs; 5. fixer le prix des produits ou des services en dehors du domaine réservé à l'administration chargée du contrôle des prix; 6. négocier et conclure des accords avec l'étranger et utiliser des devises conformément aux réglementations; 7. utiliser les bénéfices retenus conformément aux réglementations; 8. louer ou céder, moyennant contrepartie, et conformément aux réglementations, les immobilisations dont la gestion leur a été

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