//img.uscri.be/pth/28929f2bd456f5a91f3dab634296d68314e7e99e
Cet ouvrage fait partie de la bibliothèque YouScribe
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le lire en ligne
En savoir plus

Décentralisation et centralisation au Cameroun

De
504 pages
La décentralisation est au coeur des mutations juridiques et institutionnelles en cours dans les Etats africains depuis plus de deux décennies. Selon l'auteur, sous la décentralisation camerounaise, perce un centralisme administratif dont les origines ne sont pas récentes. Loin d'amplifier le projet nouveau de décentralisation affirmé par les pouvoirs publics, le dispositif normatif de la répartition des compétences reflète plutôt une organisation administrative dont la centralisation est une empreinte persistante.
Voir plus Voir moins

Décentralisation et centralisation Hilaire Kouomegne Noubissi
au c ameroun
La décentralisation est au cœur des mutations juridiques et insti-
tutionnelles en cours dans les États africains depuis plus de deux
décennies. Elle apparaît dans la plupart de ces États comme une
dimension essentielle des revendications démocratiques qui se
sont fait jour sous des formes variées au tournant des années 1990. Décentralisation
L’expérience n’est pas inédite au Cameroun. La réforme constitution-
nelle de janvier 1996 a remis le sujet dans l’actualité du droit public et centralisationcamerounais, tout en renouvelant sa portée juridique et politique par
l’introduction de la régionalisation.
La répartition des compétences entre l’État et les collectivités au c ameroun
décentralisées est l’élément central de tout processus de décen-
tralisation, la ligne de partage des compétences et, plus qu’un
repère, l’aune à laquelle se mesure le degré d’autonomie desdites
collectivités par rapport à la force centripète du pouvoir central de l a répartition des compétences
l’État. M. Kouomegne Noubissi a voulu le vérifier à la lumière de
entre l’état et les collectivités localesl’expérience camerounaise en cours. À la faveur d’une recherche
extrêmement exigeante, servi par un style clair et précis, il déroule
son raisonnement et en conclut que, sous la décentralisation came-
rounaise, perce un centralisme administratif dont les origines ne sont
pas récentes. Loin d’amplifier le projet nouveau de décentralisation Préface de Maurice Kamto et Michel Verpeaux
affirmé par les pouvoirs publics, le dispositif normatif de la répartition
des compétences reflète plutôt une organisation administrative dont
la centralisation est une empreinte persistante.
Professeur Maurice Kamto et Professeur Michel Verpeaux

Hilaire Kouomegne Noubissi est docteur en droit de l’université Paris-1
Panthéon-Sorbonne et de l’université de Yaoundé-2–Soa. Expert des
questions de fnancement des collectivités locales, il est actuellement respon -
sable du partenariat public-privé (PPP) au Cabinet Incoll France, à Paris. Il y
contribue notamment à la création d’un fonds dédié à l’investissement local
en Afrique francophone. Il a participé à différents cycles de formation de res-
ponsables étatiques et de dirigeants de villes en Europe et en Afrique.
4 8  €
I S B N  : 9 7 8 - 2 - 3 3 6 - 0 0 9 4 6 - 9
ETUDES_AFRICAINES_GF_KOUOMEGNE_DECENTRALISATION-CENTRALISATION-CAMEROUN.indd 1 07/03/13 16:06
Décentralisation et centralisation
Hilaire Kouomegne Noubissi
au cameroun






Décentralisation et centralisation
au Cameroun





















Études africaines
Collection dirigée par Denis Pryen et François Manga Akoa

Dernières parutions

Myriam LEGENNE, Soins et altérité, 2013
Kyalondawa NYABABA, Les Pygmées face à une modernité économique et
religieuse importée. Les enjeux de l’inscription du christianisme dans une
culture africaine de frappe écologique, 2013.
Paulin KALALA KABEYA, L’école des compétences dans l’optique de la
gestion mentale. Essai de pédagogie de la gestion mentale, 2013.
Noël Bernard BIAGUI, Le gúbaher - parler baïnouck de Djibonker (Basse-
Casamance, Sénégal). Éléments de description linguistique : phonologie et
classes nominales, 2013.
Erick CAKPO, Art chrétien africain, Caractéristiques et enjeux, 2013.
José KAPUTA LOTA, Révolution culturelle et développement en Afrique,
2013.
Jérémie TOKO, Rivalités ethniques mimétiques en Afrique. Déficit démocratique
et sous-développement au Cameroun, 2013.
Bernard SIMITI, De l’Oubangui-Chari à la République centrafricaine
indépendante, 2013.
Jessica HAMADZIRIPI, Poverty eradication in Zimbabwe, 2013.
M. Rachel ZONGO, La mondialisation et la société de l’information. Quelle
place pour l’Afrique au sud du Sahara, 2013.
Essè AMOUZOU, Partenaires en développement et réduction de la pauvreté en
Afrique noire, 2013.
Essè AMOUZOU, La démocratie à l’épreuve du régionalisme en Afrique noire,
2013.
Abou-Bakr Abélard MASHIMANGO, Les conflits armés africains dans le
système international. Transnationalisme ethnique et États dans la Corne de
l’Afrique (1961-2006), 2013.
Joseph DOMO, Les relations entre frontaliers. Cameroun-Tchad, 2013.
Idrissa BARRY, Migrations, ONG et développement en Guinée, 2013.
Windpagnangdé Dominique KABRE, La conclusion des contrats électroniques.
Étude de droits africains et européens, 2013.
Yafradou Adam TAIROU, Préoccupations environnementales et droit de
l’entreprise dans l’espace OHADA, 2013.
Gabin KORBEOGO, Pouvoir et accès aux ressources naturelles au Burkina
Faso. La topographie du pouvoir, 2013.
Jean-Claude MASHINI, Le développement régional en République
démocratique du Congo de 1960 à 1997, 2013.
Kouamé René ALLOU, Les Nzema, un peuple akan de Côte d’Ivoire et du
Ghana, 2013.
Hilaire Kouomegne Noubissi








Décentralisation et centralisation
au Cameroun
La répartition des compétences
entre l’État et les collectivités locales





Préface de Maurice Kamto et Michel Verpeaux


























































© L’Harmattan, 2013
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-336-00946-9
EAN : 9782336009469

A toi Cameroun !





















Remerciements

Au Professeur Michel Verpeaux et au Professeur Maurice Kamto, pour leur
disponibilité totale, leur patience et leurs précieux conseils avant et pendant
cette thèse.

Au Professeur Muriel Fabre-Magnan pour m’avoir aidé à vaincre le
« syndrome de la page blanche » et pour son soutien permanent.

A l’Agence Universitaire de la Francophonie (AUF) pour m’avoir octroyé
une bourse très utile à l’accomplissement de cette recherche.

A mes parents, pour leur confiance et pour leur patience.

A ceux qui, par leurs pensées, leurs prières, leurs attitudes et leur soutien
concret, ont veillé sur moi tout au long de ce chemin difficile.

A toi Laurelle, mon héroïne ; pour tout ce que tu as enduré.







Préface
L’ouvrage que nous avons le plaisir de présenter au public est le fruit
d’une thèse de doctorat en droit public réalisée par M. Hilaire Kouomegne
Noubissi en cotutelle de l’Université de Paris I et de l’Université de
Yaoundé II et soutenue avec brio à la Sorbonne, en février 2012, devant un
jury qui lui a décerné la plus haute mention assortie de ses félicitations. Les
codirecteurs de la thèse sont devenus tout naturellement les co-préfaciers de
l’ouvrage, prolongeant ainsi, en un exercice peu ordinaire, une
collaboration académique amicale et enrichissante.
M. Kouomegne Noubissi a parfaitement intégré les exigences de la
cotutelle et la préparation de sa thèse a été marquée par des allers-retours à
la fois entre les deux pays et entre les deux co-directeurs. En outre,
l'excellente éducation du doctorant -devenu docteur- a permis que cette co-
tutelle se déroule dans les meilleures conditions.
La décentralisation est au cœur des mutations juridiques et
institutionnelles en cours dans les Etats africains depuis plus de deux
décennies. Elle apparaît dans la plupart de ces Etats comme une dimension
essentielle des revendications démocratiques qui se sont fait jour sous des
formes variées au tournant des années 1990. L’expérience n’est pas inédite
au Cameroun. On en trouve déjà une ébauche dans la toute première
constitution du Cameroun indépendant, celle du 4 mars 1960, qui faisait
des provinces et des communes des « collectivités locales de l’Etat ». La
réforme constitutionnelle de janvier 1996 a remis le sujet dans l’actualité
du droit public camerounais, tout en renouvelant sa portée juridique et
politique par l’introduction de la régionalisation. Mais, si la thématique de
la décentralisation n’a pas échappé à l’attention des chercheurs, il faut
reconnaître que le sujet du présent ouvrage n’a généralement été abordé que
de biais, dans des travaux plus portés sur la question de la tutelle
administrative de la décentralisation ou sur les aspects politiques de celle-
ci. Il faut aussi rendre hommage à M. Kouomegne Noubissi d'avoir traité le
sujet du seul point de vue camerounais, sans chercher à effectuer un travail
de droit comparé avec la France -ce qui n'aurait guère eu de sens- , tout en
ne négligeant pas l'influence indirecte du droit de l'ancien pays
colonisateur.
La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités
décentralisées est l’élément central de tout processus de décentralisation, la
ligne de partage des compétences et, plus qu’un repère, l’aune à laquelle se
11
mesure le degré d’autonomie desdites collectivités par rapport à la force
centripète du pouvoir central de l’Etat. M. Kouomegne Noubissi a voulu le
vérifier à la lumière de l’expérience camerounaise en cours, processus
inachevé dont l’incomplétude lui a pour ainsi dire dicté le choix de la
méthode : rendre compte du droit positif à partir de l’analyse des textes de
la décentralisation pour expliciter l’étendue des pouvoirs des titulaires de
fonction de la réalisation du droit dans le cadre de l’allocation des
compétences entre l’Etat et les collectivités locales opérée par lesdits textes.
Le degré de mise en œuvre encore naissante de ces textes ne laisse pas la
place à des considérations sociologiques ou politiques allant au-delà des
anticipations réflexives sur les difficultés que pourra connaître cette mise
en œuvre faute d’une prise en compte suffisante de certains facteurs
endogènes. M. Kouomegne Noubissi est à cet égard un géomètre plutôt
qu’un peintre. A la faveur d’une recherche extrêmement exigeante, servi
par un style clair et précis, sans d’inutiles fioritures, il déroule son
raisonnement dans une confrontation régulière entre les dispositions de la
forêt de textes sur la décentralisation au Cameroun et les commentaires de
divers auteurs sur cette question.
Sa thèse est construite autour de deux propositions qui se répondent et
qui constituent les deux parties de l’ouvrage. La première est que la
répartition des compétences est la modalité d’une décentralisation
territoriale affirmée. La construction juridique de cette répartition s’est faite
à travers la constitutionnalisation de la décentralisation dont l’introduction
dans la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 a donné l’occasion au
Parlement camerounais d’en discuter pour la première fois de son histoire.
Ces bases constitutionnelles vont ouvrir la voie aux lois de décentralisation
de juillet 2004 que viendra compléter une avalanche de textes
réglementaires. La fragilité des premières expériences de mise en œuvre de
ces textes montre l’ampleur de la tâche pratique qui reste à accomplir. Les
conditions de l’exercice des nouvelles compétences transmises aux
collectivités décentralisées révèlent une dépendance encore marquée
desdites collectivités vis-à-vis des autorités étatiques.
Dans la seconde partie, l’auteur soutient l’idée selon laquelle la
répartition des compétences est le reflet d’une centralisation administrative
persistante. Cette idée explique la dépendance précédemment constatée.
Cela tient à deux facteurs principaux. D’une part, le poids des autorités
administratives de l’Etat dans la répartition des compétences reste
important : l’exercice des compétences locales est subordonné aux
interventions de l’Etat et la tutelle de celui-ci sur les collectivités
décentralisées demeure très forte. D’autre part, on note une prise en compte
insuffisante des réalités locales dans la répartition des compétences : il en
12
est ainsi des chefferies traditionnelles qui ont été mises à l’écart du
processus de décentralisation et de la participation populaire qui est restée
fort limitée tout au long de ce processus.
La conclusion de la thèse coule dès lors naturellement : sous la
décentralisation camerounaise perce un centralisme administratif dont les
origines ne sont pas récentes. Loin d’amplifier le projet nouveau de on affirmé par les pouvoirs publics, le dispositif normatif de la
répartition des compétences reflète plutôt une organisation administrative
dont la centralisation est une empreinte persistante. Bien plus, la répartition
des compétences pourrait concourir à conforter la centralisation
administrative, la dépendance financière des collectivités décentralisées
vis-à-vis de l’Etat n’étant pas la moindre des raisons, à côté d’autres
facteurs comme le faible développement institutionnel des collectivités
locales et la faiblesse en quantité et en qualité de leurs ressources
humaines.
Il n’est pas certain que M. Kouomegne Noubissi ait établi de manière
convaincante, en tout cas suffisamment claire, le lien entre la répartition des
compétences et la décentralisation. Ce lien est présent de manière sous-
jacente tout au long de l’ouvrage. Sans doute aurait-il gagné à le rendre
plus explicite.
De même, l’ouvrage aurait-il pu tirer avantage de quelques
développements, fût-ce en conclusion, sur la question de savoir si les
collectivités décentralisées au Cameroun ne sont qu’une « reproduction-
démultiplication » du modèle étatique ou si elles présentent au contraire des
formes d’organisation différentes de l’Etat. Ou encore s’il y a lieu d’établir
un lien entre décentralisation et démocratisation, à la lumière de
l’expérience camerounaise naissante.
Il faut bien voir cependant que ces suggestions ne traduisent pas des
insuffisances, mais au contraire des attentes suscitées par la qualité
remarquable de cette belle thèse qui fait honneur à l’Université autant qu’ à
son jeune auteur à qui les préfaciers souhaitent une brillante carrière
d’enseignant et de chercheur pour laquelle il présente des aptitudes
indéniables.
Maurice Kamto, Professeur à l'Université de Yaoundé II, Doyen
honoraire de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques
Michel Verpeaux, Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne
(Paris-1), Directeur du Centre de recherches en droit constitutionnel
13

SOMMAIRE
Introduction générale _______________________________ 19

PREMIERE PARTIE :LA REPARTITION DES COMPETENCES,
MODALITE D’UNE DECENTRALISATION TERRITORIALE
AFFI RMEE ________________________________________ 41

TITRE I : LA CONSTRUCTION JURIDIQUE DE LA
REPARTITION DES COMPETENCES AU CAMEROUN ___ 45

Chapitre 1 : Les bases constitutionnelles de la répartition des
com pétenc es _______________________________________ 47
Chapitre 2 : L'évolution de la répartition législative des
com pétenc99

TITRE II : LA FRAGILE MISE EN OEUVRE DE LA
DEFINITION DES COMPETENCES LOCALES _________ 141

Chapitre 1 : L’édification des institutions de la
décentralisation et la répartition des compétences _______ 143
Chapitre 2 : la mise en œuvre sectorielle de la répartition des
com pétenc es ______________________________________ 18 5

DEUXIEME PARTIE :LA REPARTITION DES COMPETENCES,
REFLET D’UNE CENTRALISATION ADMINISTRATIVE
PERSISTANTE ____________________________________ 235

TITRE I : LE POIDS DES AUTORITES ADMINISTRATIVES
DE L’ETAT DANS LA REPARTITION DES COMPETENCES239

Chapitre 1 : L’exercice des compétences locales subordonné
aux interventions de l’Etat __________________________ 241
Chapitre 2 : La forte tutelle étatique sur les collectivités
locales __________________________________________ 297

15
TITRE II : LA PRISE EN COMPTE INSUFFISANTE DES
REALITES LOCALES DANS LA REPARTITION DES
COMPETENCES _____________________________ _____337

Chapitre 1 : La mise à l’écart des chefferies traditionnelles du
processus de décentralisation ________________________ 339
Chapitre 2 : La limitation de la participation populaire a la
décentralisation des compétence s _____________________ 375
Conclusion générale _______________________________ 415

































16
SIGLES ET ABREVIATIONS UTILISES
A.E.F. : Afrique Equatoriale Française
A.J.D.A. : Actualité juridique du droit administratif
Al. : Alinéa
B.I.P. : Budget d’investissement public
Coll. : Collection
CA/CS : Chambre administrative de la Cour suprême
C.N.D. : Conseil national de la décentralisation
C.I.S.L : Comité interministériel des services locaux
C.T.D. : Collectivités territoriales décentralisées
D.G.D. : Dotation générale de décentralisation
Ed. : Editions
F.E.I.C.O.M. : Fonds spécial d’équipement et d’intervention
intercommunale
I.I.A.P. : Institut international d’administration publique
2Km : Kilomètre carré
L.G.D.J. : Librairie générale de droit et de jurisprudence
M.I.N.A.T.D. : Ministère de l’administration territoriale et de la
décentralisation
O.A.L. : Organisme d’appui local
P.D.C. : Plan de développement communal
P.D.M. : Programme de développement municipal
P.D.U. : Plan directeur d’urbanisme
17
P.N.D.P. : Programme national de développement participatif
P.O.S. : Plan d’occupation du sol
P.S. : Plan de Secteur
P.U.F. : Presses Universitaires de France
R.D.P. : Revue du droit public et de la science politique en France et à
l’étranger
Rec. : Recueil Lebon.
R.F.D.A. : Revue française de droit administratif
R.I.S.A. : Revue internationale de sciences administratives.
R.J.P.I.C. : Revue Juridique et Politique, Indépendance et Coopération.












18
INTRODUCTION GENERALE
« L’opposition entre centralisation et décentralisation doit être
utilisée avec prudence dans la phase actuelle du développement politique
de l’Afrique. Ces concepts, dégagés à partir des expériences européennes,
peuvent aisément conduire à des explications verbales et à des analyses
formelles qui ne facilitent pas la compréhension des problèmes véritables
auxquels sont confrontés les gouvernements africains (...). Dans beaucoup
de pays d’Afrique, l’Etat n’est guère en mesure de se décentraliser car il
n’est pas encore un centre incontesté, faisant circuler et imposant ses
directives à l’ensemble du territoire (…). Dans la phase actuelle du
développement politique, les dirigeants sont d’abord confrontés au
problème de l’intégration nationale. Centralisation et décentralisation ne
1sont pour eux que des moyens et non des fins » . Cette analyse de M.
Gérard Conac, même datée de plus de trente ans, reste encore d’actualité.
La plupart des pays d’Afrique, de la zone subsaharienne
notamment, ont en effet engagé une nouvelle « vague » de décentralisation
au début des années 1990, au moment où les mouvements de revendication
pour la libéralisation de la vie politique charriaient des menaces sur leur
unité nationale et sur leur intégrité territoriale. Décidée ou concédée par les
2gouvernements centraux sans enthousiasme , la mise en œuvre de la
décentralisation dans ces pays ne se traduit pas nécessairement, en droit
positif et dans la pratique, par un reflux de la centralisation.
Dans les Etats unitaires d’Afrique subsaharienne qui se sont
engagés sur la voie de la décentralisation, il faut donc s’intéresser de près à
chacune des étapes de la mise en place des processus de décentralisation
initiés pour saisir l’effectivité éventuelle du recul de la centralisation. La

1 Gérard Conac, « Le développement administratif des Etats de l’Afrique noire », in Gérard
Conac (dir.), Les Institutions administratives des Etats francophones d’Afrique noire, Paris,
Economica, La Vie du Droit en Afrique, 1979, p. LVII.
2 Plusieurs gouvernements ont accepté, malgré eux, l’organisation d’une Conférence
nationale (ou d’une « Tripartite » au Cameroun) regroupant les représentants des différentes
forces politiques et sociales du moment dans ces pays (essentiellement des représentants de
partis politiques, d’associations, de différentes religions, des corps constitués) à l’issue de
laquelle il a été décidé, entre autres, l’option pour la décentralisation. Voir Jean-Jacques
Raynal, « Conférence nationale, Etat de droit et démocratie. Quelques réflexions à propos
d’une occasion manquée », in Dominique Darbon et Jean du Bois de Gaudusson (dir.), La
création du droit en Afrique, Paris, Khartala, 1997, pp. 157-175 ; voir aussi Fabien Eboussi
Boulaga, Les conférences nationales en Afrique noire. Une affaire à suivre, Paris Karthala,
1993 ; Adamon Afise, La conférence nationale des forces vives de la nation et la période de
transition, Paris, L’Harmattan, 1995.
19
question de la répartition des compétences entre l’Etat central et les
collectivités décentralisées prend à ce propos une place particulière,
identifiée comme un point quasi commun de « stagnation » de l’évolution
de différents processus nationaux de décentralisation (2). Au vu de son
intérêt, le problème du rapport entre la décentralisation et la répartition des
compétences dans ces Etats d’Afrique subsaharienne (3) doit être
circonscrit et saisi par une méthode appropriée (4). Mais au préalable, il
faut préciser le domaine conceptuel de définition de cette recherche (1).
1. Le domaine conceptuel de définition de l’étude
Un grand nombre d'auteurs ont étudié la décentralisation, la
présentant comme le contraire de la centralisation mais sans prendre soin
de définir cette dernière notion. La doctrine française, notamment, est
3coutumière du fait. D’éminents auteurs parmi lesquels Georges Vedel ,
4 5René Chapus , André Hauriou et Lucien Sfez n'évoquent même pas la
notion de centralisation avant de traiter de la décentralisation ou des autres
modalités d'organisation de l'Etat. Avant eux, André de Laubadère
affirmait déjà qu’en vue d’analyser la théorie de la centralisation et de la
décentralisation, il était « pratiquement commode de partir de la seconde de
6ces notions pour lui opposer la première » . Ce relatif embarras peut
s’expliquer par le constat que la notion de centralisation n’est pas évidente
à décrire juridiquement. Il s’agit d’une notion « dont les contours exacts ne
sont pas faciles à cerner, mais qui a de nombreuses implications juridiques.
Elle est, en théorie, tout à la fois un processus et le résultat du processus
consistant à confier l’exécution de toutes les tâches, tant politiques
7qu’administratives, aux autorités et services de l’Etat » . Le Lexique des
termes juridiques appréhende néanmoins la centralisation comme un
système d’administration reposant sur l’attribution des pouvoirs de décision
à des autorités soumises, « médiatement ou immédiatement », au pouvoir
8hiérarchique du gouvernement . Jacques Cadart est l’un des rares auteurs à

3 ème Georges Vedel, Droit administratif, 12 éd., Tome 2, Paris, P.U.F., 1992, p. 397.
4 ème René Chapus, Droit administratif général, 15 éd., Tome 1, Paris, Montchrestien, 2001,
p. 389.
5 André Hauriou et Lucien Sfez, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris,
Montchrestien, 1972, p. 64-65.
6 ème André de Laubadère, Traité élémentaire de droit administratif, Tome 1, 5 éd., Paris,
L.G.D.J., 1970, p. 85.
7 Agathe Van lang, Geneviève Gondouin et Véronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de
èmedroit administratif, 4 éd., Paris, Armand Colin, 2005, p. 52-53.
8 ème Serges Guinchard et Thierry Debard (dir), Lexique des termes juridiques 2011, 18
édition, Dalloz, 2010, p. 124. Cette définition est quasiment la même que celle retenue par
20
avoir également tenté une caractérisation de la centralisation. Pour lui,
« l'Etat est centralisé [lorsque] les organes dirigeants de l'Etat exercent
9toutes les compétences de droit public » . Cette définition paraît assez
satisfaisante mais doit être complétée. Pour la présente étude, on
considérera la centralisation comme la forme d’organisation de l’Etat au
sein de laquelle les compétences de droit public sont exercées par des
organes relevant de l’Etat central ou sous leur influence.
Le concept de décentralisation n’est pas beaucoup plus précis ; il
est cependant plus étudié que celui de centralisation. A la recherche des
origines de la décentralisation en France, MM. Pierre Bodineau et Michel
Verpeaux affirment que le terme « décentralisation » apparaît dans les
années 1830. A l'époque, la décentralisation était comprise comme « le
contraire de l'action de centraliser, c'est-à-dire qu'elle consistait à enlever
une partie de ses attributions au pouvoir central qui était le centre des
décisions à la fois politiques et administratives (...). Mais ce transfert
d'attributions, baptisé à cette époque décentralisation n'était en réalité que la
10déconcentration au sens donné de nos jours à ce terme » . Les deux
notions sont même désormais présentées comme opposées : alors que la
déconcentration ne connaît que des autorités implantées territorialement, la
11décentralisation reconnaît l’existence de collectivités autonomes . Ainsi, la on est la reconnaissance de collectivités, ou d’entités
administratives, distinctes de l’Etat pris en tant que personne morale ; ces
entités sont dotées comme l’Etat de la personnalité morale et agissent selon
un principe d’autonomie. Celui-ci implique un contrôle de la part de l’Etat
qui soit différent du contrôle hiérarchique existant dans la
12déconcentration .

un autre lexique concevant la centralisation comme « un système d’administration
s’opposant à la décentralisation et dans lequel le pouvoir de décision est concentré entre les
mains d’autorités généralement ministérielles compétentes pour l’ensemble du territoire de
l’Etat, avec répartition sur ce territoire de services liés à ces autorités par une subordination
èmehiérarchique » (Voir Gérard Cornu (dir.) Vocabulaire juridique,7 édition, Quadrige-
P.U.F., 2005, p. 138).
9 ème Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, 2 éd. Tome 1, L.G.D.J.,
1979, p. 57.
10 ème Pierre Bodineau et Michel Verpeaux, Histoire de la décentralisation, 2 éd., Paris,
P.U.F., Coll. "Que sais-je?", 1997, p.3.
11 Guillaume Bernard, Jean-Pierre Deschodt et Michel Verpeaux (dir), Dictionnaire de la
politique et de l’administration, Paris, P.U.F., Coll. Major, 2011, p. 48.
12 Ibidem.
21
La décentralisation peut être territoriale ou technique ou bien
encore par service. Elle est territoriale lorsqu’elle est fondée sur la notion
d’intérêt local et donne naissance à des collectivités publiques territoriales
distinctes de l’Etat. La décentralisation est plutôt technique (ou par service)
lorsqu’elle consiste, dans le cadre d’une personne publique territoriale, à
conférer une certaine autonomie à un service public en confiant sa gestion à
13une personne administrative spécialisée . La présente recherche s’intéresse
uniquement à la décentralisation territoriale car la décentralisation
technique, par la spécialisation explicite qu’elle recèle, réduit grandement
la portée d’une discussion sur la répartition des compétences entre l’Etat et
les entités décentralisées.
M. Jean-Marie Pontier affirme quant à lui l’inadéquation du
concept juridique de décentralisation, ne qualifiant qu’improprement la
situation des collectivités décentralisées françaises. La raison en est que le
concept juridique est doublé d’un concept politique de décentralisation. Ce
dernier concept présente la décentralisation comme un thème permanent de
revendication, dont les avancées nécessitent l’assentiment du pouvoir
politique ; c’est cette teneur politique qui rend difficile une appréhension
14strictement juridique de la décentralisation . Cependant, la doctrine
française est quasiment unanime sur les traits caractéristiques des
collectivités décentralisées créées dans le cadre de la mise en place de cette
organisation. M. Jacques Moreau en fait une bonne synthèse, en
énumérant : une portion du territoire délimitée géographiquement, la
personnalité morale, des organes propres, la tutelle exercée par le pouvoir
15central, la vocation à gérer des intérêts propres .
Charles Eisenmann, dans sa célèbre « esquisse d’une théorie
générale » de la centralisation et de la décentralisation, s’est pour sa part,
entre autres, intéressé à rechercher le critère le plus déterminant susceptible
d’imposer une distinction entre les deux notions. Pour cet auteur, « le
problème de la centralisation et de la décentralisation des Etats est le e du caractère central ou non central de leurs organes –ou, vu sous
l’angle de la législation- de la création d’organes centraux ou d’organes
non centraux. C’est le problème de la compétence personnelle des organes.
Il se condense dans l’alternative : organes à compétence personnelle

13 ème Gérard Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, 7 édition, Quadrige-P.U.F., 2005, p. 261.
14 Jean-Marie Pontier, L’Etat et les collectivités locales. La répartition des compétences,
Paris, L.G.D.J., 1978, pp. 19-28.
15 Voir Jacques Moreau, Administration régionale, départementale et municipale, Paris,
Dalloz, 2002, p. 3.
22
illimité (ou : totale), ou organes à compétence personnelle limitée (ou :
16partielle) » . Afin d’imposer son critère de la compétence personnelle des
organes, Einsenmann rejette successivement le critère de la compétence
territoriale, plus précisément le critère du domaine de validité territoriale
17 18des normes de Hans Kelsen , et le critère de la compétence matérielle . A
ces deux derniers critères, le célèbre auteur reproche principalement le fait
qu’ils commettent l’erreur d’inverser la perspective qui s’impose, c’est-à-
dire d’appliquer les normes à autre chose qu’à l’activité humaine, alors que
d’après lui [Eisenmann], toute l’activité normative doit avoir cette finalité
19là . Même en appliquant son critère de la compétence personnelle des
organes à la distinction centralisation-décentralisation, Einsenmann arrive à
la conclusion selon laquelle seule une semi-décentralisation recelant à la
fois des éléments de centralisation et de décentralisation à travers
l’intervention combinée d’organes centraux et d’organes non centraux est
20envisageable en droit positif . Autrement dit, la mise en œuvre de la

16 Charles Eisenmann, Centralisation et décentralisation, Esquisse d'une théorie générale,
Paris, L.G.D.J., 1948, p. 15.
17 Idem, pp. 32-54. Il résume ce critère du domaine de validité territoriale de Hans Kelsen :
pour ce dernier, « le problème de la centralisation ou de la décentralisation de l’Etat se
rapporte au domaine de validité territorial ou spatial, ou encore espace ou territoire de
validité des normes. Il s’énonce de la façon suivante : les normes qui composent l’ordre
étatique valent-elles pour le territoire entier de l’Etat ? Ou certaines d’entre elles ne valent-
elles que pour une fraction de ce territoire ? Dans ce dernier cas, il y a décentralisation,
c’est-à-dire division territoriale de l’Etat ; donc unité territoriale dans le premier » (p. 43).
18 Idem, p. 56 : le critère matériel porte cette « idée fondamentale que l’objet des normes
juridiques est de régler des faits, actes, rapports, matières ou situations ».
19 Idem p. 46 : « Kelsen définit les normes juridiques comme un règlement de la conduite
humaine et encore comme des normes prescrivant la contrainte. Comment alors admettre
qu’elles soient « pour » un espace ? Elles n’existent pas dans l’espace. Kelsen lui-même le
relève. Si la validité ou caractère obligatoire est leur mode d’existence propre, pas
d’avantage ne peut-on dire qu’elles valent « pour » un territoire (…). La validité n’existe
que pour les hommes. C’est un rapport entre normes et êtres humains, et rien d’autre. ». La
même idée revient à propos du critère matériel (p. 56) : accepter celui-ci signifierait « qu’on
centre la réglementation juridique sur des données de caractère objectif, entendons :
impersonnelles. Tout s’ordonne autour d’elles : les personnes elles-mêmes, -auteurs des
actes, sujets des rapports ou des situations- n’apparaissent plus que comme un élément de
ces actes ou rapports, un des traits qui les définissent, on pourrait presque dire une de leurs
propriétés ».
20 D’une part, la « décentralisation pure ou parfaite » est impossible, imposant la disparition
du centre : tous les agents sans exception auraient un caractère non-central. D’autre part, la
« décentralisation imparfaite ou relative » caractériserait une activité dans laquelle
« interviennent tant des organes centraux que des organes non centraux, mais que la
suprématie appartient en définitive aux organes non centraux ». Eisenmann estime que là
aussi il s’agit d’un « système simplement possible » qui ne se rencontre pas en droit positif
(Idem, p. 86).
23
décentralisation impose une « dose » de centralisation ; décentralisation et
centralisation sont liées.
Cette relativité de la séparation entre décentralisation et
centralisation peut être analysée comme étant à l’origine des difficultés de
la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales dans le
cadre de la mise en place de la décentralisation dans tout pays. Cette
répartition a trait aux matières dans lesquelles les collectivités
décentralisées sont habilitées à intervenir.
La compétence peut en effet être comprise comme la nature et
l’étendue des pouvoirs attribués à une autorité publique ; elle s’apprécie
21tant du point de vue matériel que temporel et spatial . Pour la présente
étude, l’on s’attachera essentiellement à l’aspect matériel de la compétence
des collectivités décentralisées. Pour cela, la définition proposée par M.
Pontier sera retenue, laquelle considère la compétence comme « l’aptitude
légale d’une collectivité à intervenir dans un certain nombre de domaines
22» . Le caractère abstrait d’une telle formule montre qu’il est malaisé de
définir la compétence en soi, détachée des critères de sa mise en œuvre, ce
23qui la rend largement fonctionnelle . Dans certains cas, il pourra donc être
nécessaire de préciser la compréhension de cette notion de compétence,
notamment dans le but de dégager le sens de la répartition des compétences
envisagée entre l’Etat et les collectivités décentralisées.
En général, la répartition des compétences entre l’Etat et les
collectivités locales est à rechercher dans le droit positif du pays concerné ;
elle ne se résume toutefois pas en une simple juxtaposition de textes
constitutionnels, législatifs ou réglementaires. Non seulement il existe très
souvent un décalage entre les textes et la réalité administrative, mais
également, la distribution des compétences est tributaire de la nature
toujours particulière des relations entre l’Etat et les collectivités
décentralisées. Le sens de cette répartition des compétences dépend donc
du caractère plus ou moins centralisé ou décentralisé de l’Etat au sein
duquel évoluent les collectivités locales.
C’est précisément parce que centralisation et décentralisation
suivent des mouvements différents, pas forcément contraires, qu’il est peu

21 ème Pierre Avril, Jean Gicquel, Lexique / Droit constitutionnel, 8 éd., Paris, P.U.F., 2001, p.
29.
22 Jean-Marie Pontier, L’Etat et les collectivités locales, op. cit., p. 60.
23 Philippe Théry, « Compétence », in Denis Alland et Stéphane Rials (dir.), Dictionnaire de
la culture juridique, Paris, Quadrige/Lamy-P.U.F., 2003, p. 251.
24
évident de se mettre d’accord, sans hésitation, sur la répartition matérielle
des compétences à opérer entre les organes centraux et les organes non
centraux, dans le cadre d’un processus de décentralisation. Ces organes
s’inscrivent, les uns et les autres, dans deux logiques différentes et
concurrentes dont les mouvements ne coïncident pas forcément. La
centralisation évolue, progresse ou recule, selon d’autres déterminants de
l’environnement juridique et politique, éléments que le processus de
décentralisation ne prend pas nécessairement en compte, mais qui
aboutiront pourtant à affecter le principe même du transfert ou l’exercice de
nouvelles compétences locales. Il peut dès lors se produire que la
décentralisation proclamée ne s’accompagne pas systématiquement d’une
répartition conséquente des compétences entre l’Etat central et les
collectivités. C’est actuellement le cas de nombre d’Etats africains.
2. La répartition des compétences matérielles, étape ultime de
la décentralisation en Afrique noire francophone?
Dans plusieurs Etats d’Afrique noire, la décentralisation a été
introduite au niveau constitutionnel à l’issue d’une « création
24révolutionnaire » des Constitutions effectuée à partir des conférences
nationales organisées dans ces pays. Pour M. Charles Nach Mback,
l’inscription de la décentralisation à l’ordre du jour des travaux des
conférences nationales « procède directement de l’indexation du
centralisme politique et administratif comme l’une des principales causes
25des dysfonctionnements de l’Etat » dans les pays africains . Les
conférences nationales n’ont pas réglé, sur le fond, le problème de
l’administration territoriale. Dans la plupart de ces pays, un accord
minimum a néanmoins pu être dégagé pour maintenir la forme unitaire de
l’Etat et limiter la réforme à une décentralisation administrative. Thierry

24 Voir Maurice Kamto, « Les Conférences nationales africaines ou la création
révolutionnaire des constitutions », in Dominique Darbon et Jean du Bois de Gaudusson
(dir.), La création du droit en Afrique, Paris, Khartala, 1997, pp. 177-195. L’auteur
démontre avec force arguments que la Conférence nationale, lorsqu’elle a été souveraine, a
constitué à tous égards un phénomène révolutionnaire, au sens juridique de la notion de
révolution en droit, qu’il emprunte à Hans Kelsen : « la révolution –au sens large de ce mot,
qui comprend également le coup d’Etat- est toute modification de la Constitution ou tout
changement ou substitution de Constitution (…) qui ne sont pas opérés conformément aux
dispositions de la Constitution en vigueur » (p. 179). Il remarque toutefois qu’il s’agit
d’une « révolution consensuelle » : « destinée [entre autres] à écarter l’équipe gouvernante
au pouvoir au moment de son irruption, la Conférence nationale s’organise toujours en
accord avec elle. C’est un comble de paradoxe ! Ou un comble de sagesse ! » (p. 181).
25 Charles Nach Mbach, Démocratisation et décentralisation, Genèses et dynamiques
comparées des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne, Paris, Karthala-
PDM, 2003, p. 69.
25
Michalon constate ainsi que ces conférences nationales n’ont pas conduit à
l’invention d’institutions publiques et de modes d’organisation adaptés aux
réalités des sociétés africaines. Pour lui, « quoique ouvertes dans
l’enthousiasme de la “tabula rasa”, les conférences nationales eurent des
semelles de plomb lorsqu’il s’agît d’imaginer, à mi-chemin entre des
institutions coutumières vaguement honteuses et inégalement dégradées,
d’une part, et un modèle occidental prestigieux mais dont les ressorts
profonds demeuraient incompris, d’autre part, une organisation enfin
susceptible d’obtenir par sa légitimité, le respect effectif des normes qu’elle
26édicterait » . En matière de décentralisation notamment, les instances qui
se sont par la suite réunies n’ont pas initié des réformes particulièrement
originales.
Les Etats d’Afrique subsaharienne engagés dans un processus de
décentralisation ont quasiment tous effectué un ensemble de réformes
institutionnelles prenant racine dans la Constitution et explicitées par
différentes lois. L’existence des collectivités décentralisées est partout
généralisée et ces dernières se voient formellement reconnaître un certain
nombre de compétences. La situation varie cependant selon qu’on se
retrouve dans des pays subsahariens d’Afrique francophone ou dans ceux
de l’Afrique non francophone. L’Etat de la décentralisation en Afrique
publié par l’Observatoire de la décentralisation du Programme de
27développement municipal (ci-après PDM) rend bien compte de cette
diversité des tendances observées dans les droits nationaux des Etats
africains à propos de la répartition, du transfert des compétences de l’Etat
central vers les collectivités locales et de l’exercice effectif des
compétences locales. Ainsi, dans les pays francophones d’Afrique centrale
et occidentale, les transferts de compétences sont marginaux, un certain
nombre de domaines de l’action publique concernés par des politiques
sectorielles nationales sont confiés à des agences d’Etat ou à des entreprises
privées, souvent retenues à la faveur des politiques de privatisation ; les
28collectivités décentralisées sont très souvent ignorées . Dans les pays non
francophones d’Afrique de l’Ouest et dans les pays d’Afrique orientale et
de l’Afrique méridionale, un désengagement progressif des ministères

26 Thierry Michalon, « A la recherche de la légitimité de l’Etat », in Dominique Darbon,
Jean Du Bois De Gaudusson (dir), La Création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997,
pp. 131-132.
27 Programme pour le Développement municipal (P.D.M.), Etat de la décentralisation en
èmeAfrique, 3 éd., Paris, Karthala, 2009.
28 C’est notamment le cas dans les secteurs de fourniture de l’eau et de l’électricité.
26
29sectoriels dans les phases d’exécution de leurs programmes est notable .
Souvent prévu par la Constitution, cela se traduit en particulier par le
basculement, sur l’ensemble de leur territoire, des services déconcentrés
des ministères sous l’autorité des collectivités locales correspondantes. Ce
transfert concerne aussi bien le pouvoir de prendre des décisions que les
moyens de les exécuter, notamment le personnel, les ressources budgétaires
30et le patrimoine .
Si la mise en place de la décentralisation n’est pas toujours
31évidente dans les Etats non francophones , c’est donc principalement dans
les Etats d’Afrique francophone que la répartition et le transfert des
compétences semblent le plus poser problème. Les lois sont plus ou moins
précises, prévoyant le transfert partiel ou total des compétences. C’est, par
32 33 34exemple, le cas au Benin , au Cameroun , au Congo « Brazzaville » , au
35 36 37Gabon , au Mali ou au Niger . Dans la plupart de ces pays, l’affirmation
de la compétence ne fait aucun doute, mais très souvent, les compétences
restent encore à transférer. Les lois conditionnent généralement l’effectivité
des transferts de compétences à la signature de décrets que les pouvoirs
exécutifs centraux hésitent à publier ou s’y avancent très lentement. En

29 Programme pour le Développement municipal (P.D.M.), Etat de la décentralisation en
Afrique, op. cit., pp. 44, 81 et 105.
30 Idem, p. 44
31 L’Observatoire de la décentralisation du PDM constate par exemple qu’au Ghana, il a
fallu plusieurs années pour que les ministères chargés de l’éducation et de la santé renoncent
effectivement à leurs services déconcentrés au profit des « districts assemblies » ; et qu’au
Nigéria, des malversations dans la gestion des salaires des enseignants du primaire par
quelques « local governments » ont pu provoquer des grèves récurrentes du personnel
enseignant dans les écoles (Idem, p. 81).
32 Articles 82 à 107 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation
des communes en République du Bénin.
33 Articles 15 à 22 de la loi n° 2004/18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux
communes et articles 18 à 24 de la loi n° 2004/19 du 22 juillet 2004 fixant les règles
applicables aux régions.
34Articles 15 à 40 de la loi n° 10-2003 du 6 février 2003 portant transfert de compétences
aux collectivités locales en République du Congo.
35Articles 237 à 239 de la loi organique n° 15/96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisation
au Gabon.
36Article 14 de la loi n° 95 -034 du 12 avril 1995 portant code des collectivités territoriales
en République du Mali.
37Articles 12 à 155 de la loi n° 2002-013 du 11 juin 2002 portant transfert de compétences
aux régions, départements et communes au Niger.
27
38dehors de l’exception notable du Sénégal , plusieurs décrets de transferts
effectifs des compétences et des ressources se font attendre dans quasiment
39tous les pays d’Afrique noire francophone . Le cas échéant, ces transferts
« se font avec parcimonie et se heurtent dans bien des cas à certaines
40résistances » .
Il apparaît assez clairement que le dessaisissement des compétences
constitue une étape cruciale de la mise en place de la décentralisation dans
ces pays. Il faut donc se demander si le transfert des compétences et des
moyens aux collectivités décentralisées représente, pour les gouvernements
des Etats d’Afrique noire francophone, le point d’irréversibilité à partir
duquel le processus de décentralisation prend une nouvelle dimension. La
longue préparation de cette étape, les hésitations manifestes, contribuent à
cristalliser la réflexion autour de cet enjeu ; la répartition et le transfert des
compétences et des moyens semblent représenter le point de bascule
effectif d’un système juridique centralisé à un système juridique
décentralisé. Quoi qu’il en soit, il y a là un problème intéressant à étudier.
3. Le problème du rapport entre la décentralisation et la
répartition des compétences dans les Etats d’Afrique noire
francophone
L’effectivité de la répartition des compétences se présente comme
une étape décisive du processus de décentralisation dans la plupart des pays
d’Afrique francophone. L’Observatoire de la décentralisation du P.D.M.
estime même que « les transferts des compétences sont une des principales
41occasions d’évaluer la décentralisation en actes » . Dans ces conditions, la
répartition effective des compétences entre l’Etat central et les collectivités
locales peut-elle être érigée en marqueur fiable de l’évolution des processus
de décentralisation en Afrique noire francophone ?
La question peut être formulée autrement. Des institutions de la
décentralisation, particulièrement les collectivités décentralisées, existent

38 Au Sénégal, des lois ont été promulguées le 22 mars 1996 et les décrets d’applications ont
suivi quelques mois seulement après, le 27 décembre 1996.
39 Dans les autres pays, soit tous les décrets d’application, soit une partie de ces textes n’ont
pas encore été publiés.
40 Maurice Kamto, « Crise d’Etat et réinvention de l’Etat en Afrique » in Kamto Maurice
(dir.), L’Afrique dans un monde en mutation : dynamiques internes ; marginalisation
internationale ?, Yaoundé, Afrédit, 2010, pp. 92-93.
41 Programme pour le Développement municipal (P.D.M.), Etat de la décentralisation…, op.
cit., p. 79.
28
dans tous les pays d’Afrique noire francophone ; un certain cadre juridique
entoure leur activité quotidienne. Pourtant, les autorités gouvernementales
de ces pays considèrent elles-mêmes que la véritable décentralisation ne se
concrétise qu’à travers le transfert et l’exercice de nouvelles compétences
42par les collectivités locales ; ces autorités centrales semblent redouter ledit
43transfert de compétences et de ressources . Dès lors, peut-on effectivement
apprécier les avancées des processus de décentralisation à l’aune du
déroulement de la répartition et du transfert de compétences de l’Etat vers
les collectivités locales ?
L’étude de ce problème présente un intérêt scientifique certain. Si
de nombreux travaux sont intervenus sur la décentralisation en Afrique,
aucun d’eux ne l’a abordée sous l’angle de la répartition des compétences.
Cette question semble souvent secondaire, envisagée comme une sorte de
luxe devant les difficultés de survie quotidienne des collectivités
décentralisées africaines. Il est pourtant certain que c’est de l’exercice
effectif et régulier des compétences transférées que s’imposera l’idée que
les collectivités décentralisées ont désormais une place importante dans
l’environnement des institutions publiques de la plupart des pays d’Afrique
noire francophone.
Par ailleurs, cette étude pourrait contribuer à relativiser le lien, a
priori acquis, entre décentralisation et répartition des compétences.
Une partie de la doctrine incline en effet en ce sens, la liaison entre
décentralisation et répartition des compétences étant présentée comme
évidente. En France notamment, pour M. Jacques Chevallier, « la on suppose un acte positif de dévolution, par lequel l'Etat
délègue à des collectivités qu'il érige en entités juridiquement autonomes
44l'exercice de certaines compétences » . La dévolution des compétences est

42 Par exemple, dans son discours à la Nation du 31 décembre 2009, le chef de l’Etat
camerounais, annonçant l’imminence des premiers transferts de compétences déclarait :
« nous avons entamé la phase suivante du processus de décentralisation, c’est-à-dire le
transfert des compétences et des ressources aux collectivités locales. Ce ne sera pas la moins
délicate car il nous faudra alors passer de la théorie à la pratique. Nous avons une obligation
de réussite».
43
Par exemple, pour justifier les lenteurs dans la mise en place de la décentralisation, un
ancien ministre gabonais de l’intérieur déclarait qu’il faut « éviter que le transfert de
compétences aux collectivités locales se transforme chez certains, en un quitus pour défier
l'autorité centrale ». In Valéry Garandeau, La décentralisation au Gabon: une réforme
inachevée, Paris, L’Harmattan, 2010, p. 192.
44 Jacques Chevallier, « Rapport introductif » à « L'Etat et la décentralisation », in Guy
Gilbert, Alain Delcamp (dir), La décentralisation dix ans après, Paris, Economica, 1993, p.
104.
29
ainsi posée en condition de la décentralisation. C’est la même idée que
défend Mme Morand-Deviller selon laquelle la reconnaissance d’affaires
locales ou la définition d’un domaine réservé de compétences locales fait
45partie des conditions d’accomplissement de la décentralisation . M. Jean
du Bois de Gaudusson va plus loin, estimant quant à lui que la
décentralisation implique une répartition des compétences au-delà de la
sphère publique, commandant une attribution de pouvoirs et de
compétences aux populations, à la société civile et aux entreprises
46privées . M. Pontier met pourtant en garde contre cette tendance à
conditionner la décentralisation par une répartition des compétences car « si
spontanément, presque intuitivement, l'accord se fait facilement pour
admettre que des collectivités locales qui sont des collectivités publiques
doivent disposer de certaines compétences, il est plus difficile de trouver
47des justifications théoriques» . L’argument de la recherche de l’efficacité
de l’action publique n’est pas totalement satisfaisant car d’autres
techniques d’organisation administrative pourraient être tout autant
efficaces. Pour M. De Gaudusson justement, il faut prendre en compte le
fait que la décentralisation n’est qu’une technique de gestion des affaires
publiques et de partage, une seule parmi d’autres ; elle est également
imparfaite : « elle est elle-même victime et miroir des défaillances de l’Etat
48ainsi que d’un environnement sociétal » . Il est donc difficile de justifier
en théorie ce qui obligerait un Etat à procéder à une répartition des
compétences en raison de sa forme décentralisée, ce d’autant plus que cette
opération n’est pas déterminante quant à l’existence même des collectivités
locales.
Dans les Etats d’Afrique noire francophone précisément,
l’institutionnalisation par le droit de la décentralisation n’est pas toujours
suivie du transfert effectif de compétences aux collectivités locales. Cette
recherche pourrait permettre de comprendre les ressorts de cette situation.
Des aspects de l’édification progressive du droit public national des pays

45 Jacqueline Morand-Deviller, Droit administratif, Paris, Montchrestien, 10ème éd., 2007,
p. 159.
46 Jean du Bois de Gaudusson, « La décentralisation menacée par la (bonne) gouvernance
?», in Mélanges en l’honneur de Franck Moderne, Paris, Dalloz, 2004, p. 1003.
47 Jean-Marie Pontier, « La notion de compétences régaliennes dans la problématique de la
répartition des compétences entre les collectivités publiques », Revue du droit public, n°1-
2003, p. 199.
48 Jean du Bois de Gaudusson, Préface à Charles Nach Mbach, Démocratisation et
décentralisation, Genèses et dynamiques comparés des processus de décentralisation en
Afrique subsaharienne, Paris, Karthala-PDM, 2003, p. 9.
30
d’Afrique noire francophone pourraient également être mis en lumière par
ce travail.
L’actualité de la problématique de la mise en œuvre de la
décentralisation dans tous les pays de l’Afrique francophone subsaharienne
ajoute à l’intérêt d’une recherche centrée sur la question de la répartition
des compétences. Les chercheurs et autres administrateurs pourront
également y trouver matière à enrichir leurs travaux sur la décentralisation
en Afrique, et peut-être aller plus loin dans l’examen des questions
soulevées dans cette étude. Il reste à déterminer la méthode adéquate pour
traiter efficacement de ce problème.
4. Le choix d’une méthode
La présente étude sera principalement axée sur le droit positif ; la
méthode juridique sera déployée pour en rendre compte, non pas parce
qu’elle s’impose à toute étude juridique, mais en raison de sa pertinence à
appréhender les problèmes abordés. La décentralisation et la répartition des
compétences étant formellement introduites dans l’ordre juridique à travers
différentes règles de droit, il est important de s’intéresser aux conditions de
concrétisation de ces normes. Toutefois, faut-il se servir uniquement de la
méthode juridique pour étudier une notion à forte résonance politique
comme la décentralisation? Ou inversement: la méthode juridique est-elle
suffisamment «élastique » pour permettre de rendre compte d'une notion
aussi extra-juridique que celle de la décentralisation ? Une telle
interrogation méconnaît la richesse de la méthode juridique.
La méthode juridique n’est pas en effet une logique juridique
49formelle . Elle ne procède pas du « nomocentrisme », c’est-à-dire de
« l’affirmation que l’ordre normatif ne trouve son fondement que dans la
règle – nomos - , qu’il ne trouve donc qu’en lui-même sa propre
50justification et le fondement de sa validité » . La méthode juridique a pour
tâche d’expliciter le travail pratique des titulaires des fonctions de
réalisation du droit (législation, gouvernement, administration, juridiction,
science) ; elle déchiffre conceptuellement ce travail, fait ressortir « la

49 Friedrich Müller, Discours de la méthode juridique (Traduit de l’allemand par Olivier
Jouanjan), Paris, P.U.F., 1996, p. 35.
50 Gérard Timsit, Thèmes et systèmes de droit, Paris, P.U.F., Les voies du droit, 1986, p. 44.
L’auteur précise que les théories du droit nomocentriques sont ainsi « les théories qui,
posant le principe de la double relation de l’ordre normatif à l’Etat et à la société, posent par
là-même le principe de l’autonomie –de la double autonomie- de l’ordre normatif à l’égard
de l’Etat et à l’égard de la société » (Ibidem).
31
spécificité, le rendement et les limites des éléments de concrétisation, et
détermine leurs interrelations et leur assujettissement à certains impératifs
51du droit en vigueur » . L’utilisation de la méthode juridique devrait donc
permettre de rendre compte de la cohérence -ou de l’incohérence- interne
du système des normes relatives à la mise en place de la décentralisation,
en même temps qu’elle conduira à confronter le contenu de ces normes à la
réalité de l’environnement politique, social, économique et culturel des
pays considérés. Primauté sera donc donnée aux règles de droit, et aux
conditions de leur application.
La méthode juridique étant choisie pour cette étude et les concepts
juridiques autour de la décentralisation étant quasiment tous tirés du droit
français, la tentation d’une approche mimétique des problèmes doit être
cependant récusée (a). L’option monographique s’avère également plus
efficace que la méthode comparative pour affiner l’examen des questions
soulevées (b).

a. L’exclusion de l’approche mimétique
Une approche très répandue de la littérature juridique sur l’Afrique
est de rendre compte des régimes constitutionnels et administratifs en
52termes de mimétisme . Particulièrement pour les pays de succession
française, l’habitude est bien ancrée, s’inspirant de la forte ressemblance du
53texte de leurs Constitutions respectives avec celui de la Constitution
française de 1958. Cette tendance qui consiste à aborder l’étude des droits
des pays d’Afrique francophone sous l’angle de la « contemplation » d’un
hypothétique modèle français ou étranger est doublement contestable.
D’abord, elle donne l’impression que le mimétisme serait une
caractéristique fondamentale et spécifique de l’Afrique, alors que la
circulation des modèles juridiques concerne l’ensemble des continents.
Jean Rivéro montre ainsi que les phénomènes d’imitation marquent et ont
toujours marqué la création et l’évolution des systèmes juridiques. Un Etat

51 Friedrich Müller, Discours de la méthode juridique, op. cit., p. 35.
52 Le Petit Larousse donne du mimétisme une définition suffisante : « 1. propriété que
possèdent certaines espèces (…) de se confondre, par la forme ou la couleur, avec
l’environnement ou avec les individus d’une autre espèce mieux protégée ou moins
redoutée. 2. Reproduction machinale des gestes, des attitudes d’autrui ».
53 Depuis 1990, la plupart des pays d’Afrique noire francophone ont adopté de nouvelles
constitutions.
32
peut, certes, innover, inventer des solutions originales adaptées à sa
situation. Mais il peut aussi, et c’est le cas le plus fréquent, rechercher dans
un autre Etat, les institutions et les règles qui lui paraissent répondre aux
54données de son problème . Reprenant Périclès, M. De Gaudusson affirme
également que « rares sont les régimes politiques que ne se sont pas
55proposés pour modèles les lois d’autrui » . Il explique que cette tendance à
l’analyse mimétique dans l’étude du droit des Etats d’Afrique francophone
résulte de cet « effet de familiarité » qui tient à leur appartenance à une
56même « école », faites de concepts et de vocabulaires communs . Ici
comme ailleurs, « l’emprunt débouche généralement sur un
57réinvestissement, sur une inculturation administrative » .
Ensuite et surtout, l’Université ne doit pas forcément emprunter les
mêmes sentiers que l’administration publique ou le monde politique. En
effet, dans la plupart des administrations des jeunes Etats africains, la
conviction est bien ancrée dans les esprits qu’il existe une « technique
58administrative universellement valable » . De même, l'imitation des
modèles d'organisation éprouvés en Occident devient « un étalon de la
valeur des institutions publiques africaines, un label de la qualité que
chaque pays importateur ne rechigne pas à mettre en avant pour signifier
son entrée dans la modernité et proclamer ainsi sa prétention à être l'égal
59des grandes nations de ce monde » . Plus grave encore, certains
législateurs nationaux finissent eux-mêmes par expliquer les réformes de
l’organisation interne de leurs pouvoirs publics par le besoin de s’adapter à
60des «standards internationaux » . Il faut donc insister sur le fait que les

54 Jean Rivéro, « Les phénomènes d’imitation des modèles étrangers en droit
administratif », in Mélanges W. J. Ganshof Van Der. Meersch, Tome 3, Bruxelles, Bruylant,
1972, p. 619.
55 Jean Du Bois de Gaudusson, « Les nouvelles constitutions africaines et le mimétisme » in
Jean Du Bois de Gaudusson, Dominique Darbon (dir.), La création du droit en Afrique,
Paris, Karthala, 1997 p. 312.
56 Ibidem.
57 Luc Sindjoun, L’Etat ailleurs. Entre noyau dur et case vide, Economica, La Vie du Droit
en Afrique, 2002, p. 48.
58 Jacques Bugnicourt, « Le mimétisme administratif en Afrique, Obstacle majeur au
développement », Revue française de science politique (R.F.S.P.) n° 6, 1973 p. 1239. Voir
aussi, du même auteur, « Flux culturels et action administrative en Afrique », Bulletin de
l’Institut international d’administration publique, 13, 1970, pp. 75-114.
59 Aimé Félix Avenot, La décentralisation territoriale au Gabon, Paris, L’Harmattan, 2009,
p. 35.
60 Voir notamment Haman Tchiouto, Rapport sur le projet de loi n°762/PJL/AN
d’Orientation de la décentralisation au Cameroun. Le député reprend plusieurs fois cette
33
études universitaires ne doivent pas céder à cette facilité de considérer que
la bonne compréhension du fonctionnement d’un système juridique
national se ferait essentiellement par la maîtrise des mécanismes d’un droit
étranger. S’il arrive qu’une notion juridique soit empruntée par un système
juridique national à un droit étranger, elle doit désormais être analysée
principalement en relation avec des éléments internes audit système
61national .
Par ailleurs, M. Etienne Leroy présente les contradictions
fondamentales entre les caractéristiques des institutions françaises
transposées en Afrique et celles du pouvoir dans les sociétés traditionnelles
d'Afrique noire. D'un côté, on a une conception unitariste du pouvoir,
fondée sur l'écriture, le principe de raison, le principe bureaucratique et la
personne individuelle ; et de l'autre, une conception plurale du pouvoir, oralité, le recours à l'invisible, le système des groupes d'âge, la
62communauté familiale, clanique ou ethnique .
Par conséquent, dans la présente étude, les références au droit
français ne seront simplement faites qu’en vue d’éclairer la compréhension
de notions et concepts utilisés, éloignant toute perspective d’appréciation
de la réception, par les droits nationaux africains, des caractéristiques du
63« modèle » français . L’analyse comparative entre les droits nationaux de
différents Etats africains sera également écartée.
b. L’option pour une démarche monographique
Pierre François Gonidec faisait un constat pertinent à propos des
Etats africains : « la tendance à la prédominance de l'administration d'Etat

formule, en particulier au titre des objectifs visés par le texte présenté par le Gouvernement
camerounais au Parlement.
61 A titre de contre-exemple, lire Charles Nach Mback, Démocratisation et
décentralisation…, op. cit., p. 51. L’auteur affirme, à propos des pratiques de tralisation observées pendant les premières décennies post-indépendance, que
quasiment aucune « ne répondait aux canons classiques de la décentralisation et de la libre
administration », comme s'il était question de respecter un schéma tout tracé d'évolution des
systèmes administratifs.
62 Etienne Le Roy, « Le modèle européen de l'Etat en Afrique francophone: Logiques et
mythologies du discours juridique », in Cathérine Coquery-Vidrovitch et Alain Forest (dir.),
Décolonisations et nouvelles dépendances. Modèles et contre-modèles idéologiques et
culturels dans le Tiers-Monde, Lille, Presses universitaires de Lille, 1986, pp. 81 et s.
63 A propos de cette réception, lire Joseph-Marie Bipoun-Woum, « Recherches sur les
aspects actuels de la réception du droit administratif dans les Etats d’Afrique noire
d’expression française : le cas du Cameroun », R.J.P.I.C. n°3, pp. 359-388.
34
est manifeste dans tous les Etats (…) ; toutes les réformes sont
centralisatrices en droit ou en fait (...) : le pouvoir central tend à s'imposer
au détriment des structures décentralisées, ou à les dominer ; il cherche
également à utiliser à son profit les institutions traditionnelles s'il ne les
64détruit pas » . Ainsi, les structures décentralisées ont connu un
encadrement juridique quasi similaire dans les pays de l'Afrique
francophone. M. Alain Rochegude fait une remarque plus précise, à la
lecture des textes relatifs à la décentralisation dans les pays d’Afrique
francophone : « les rédactions des textes se ressemblent souvent, les
niveaux de décentralisation aussi…, les modalités de transfert des
compétences, les modes d'organisation interne des collectivités,
apparaissent au fil des articles lus de manière comparative, comme dictés
65par la même inspiration » .
L’étude de la répartition des compétences entre l'Etat et les
collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne suppose donc
de dépasser le formalisme des textes pour rechercher les sources les plus
profondes du droit et la réalité des phénomènes d'évolution et de
transformation de la décentralisation dans chacun de ces États. Au
détriment de la méthode comparative, l'approche monographique nous
semble s'imposer dans cette perspective.
En effet, la démarche comparative porte toujours le risque
d'élaborer des catégories d'explication abstraites qui, avant de rendre
compte de la réalité, présument de l'existence des phénomènes qu'elles
désignent et de leur pertinence. La comparaison et la systématisation
risquent ainsi de reposer sur une relative méconnaissance de la réalité
sociale de chacun des pays. M. Léontin-Jean Constantinesco prévient à ce
propos qu’il faut « étudier le terme à comparer dans la complexité et la
66totalité des sources du droit considéré » . Il précise également que le
67comparatiste doit parvenir à saisir la pratique réelle de la règle de droit .
S'il n'est pas vraiment difficile d'étudier en détail toutes les législations des
pays d'Afrique noire francophone, il est quasiment impossible de faire une
analyse s'appuyant sur un certain vécu des réalités ainsi encadrées par la

64 Pierre François Gonidec, L’Etat Africain. Evolution, fédéralisme, centralisation et
décentralisation, Paris, L.G.D.J., 1985, p. 268.
65 Alain Rochegude, Décentralisation, acteurs locaux et foncier. Mise en perspective
juridique des textes sur la décentralisation et le foncier en Afrique de l’Ouest et du Centre,
P.D.M.-Coopération française, 2000, p. 8.
66 Léontin-Jean Constantinesco, Traité de droit comparé, Tome 2, La méthode comparative,
Paris, L.G.D.J., 1974, p. 156.
67 Idem, p. 173.
35
loi, car il nous aurait été difficile de vivre suffisamment longtemps dans les
pays concernés, pour pouvoir dépasser la seule « vérité » des législations.
Dans une démarche autrement orientée, il serait question de fournir
une analyse profonde de chacun des systèmes nationaux, pouvant servir de
support à une réflexion plus générale.
En ce qui nous concerne, une connaissance suffisante de la réalité
de la décentralisation au Cameroun a influencé notre choix pour une étude
monographique portant sur ce pays. Par ailleurs, le Cameroun présente les
caractéristiques d’un échantillon pertinent pour une étude sur la répartition
des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales décentralisées
en Afrique noire francophone. L’évolution du processus de décentralisation
au Cameroun peut justifier ce choix.
En effet, les avancées de la décentralisation dans ce pays le situent,
en termes d’effectivité du transfert des compétences, à « mi-chemin » entre
d’une part les pays d’Afrique noire francophone dans lesquels aucun
transfert explicite de compétence n’est effectif, à l’instar du Bénin, du
Burundi, de la République du Congo, de la République démocratique du
Congo, du Gabon ou du Niger, et d’autre part, ceux qui pratiquent depuis
plusieurs années le transfert des compétences, comme la Côte d’Ivoire et le
68Sénégal . L’étude de la question de la répartition des compétences au
Cameroun pourrait donc éclairer, au moins sur le plan juridique, les
difficultés que connaissent actuellement ceux de ces Etats qui peinent à
initier ce transfert, en même temps qu’elle permettrait de questionner la
pratique des Etats les plus avancés en la matière.
Tout en retenant cette idée, il se trouve qu’en dehors du Cameroun,
d’autres pays comme le Mali ou le Burkina Faso, pourraient être considérés
comme des échantillons tout aussi pertinents, parce qu’ayant également
entamé la phase de transfert effectif de compétences aux collectivités
décentralisées. Le Cameroun demeure toutefois un spécimen assez
représentatif des Etats de l’Afrique noire francophone. Avec ses 475 000
km² de superficie au sein du golfe de Guinée, c’est un Etat de taille
moyenne, notamment comparé au « vaste » Mali (1 240 000 km²) et au
« petit » Burkina-Faso (274 000 km²). Sur le plan géographique, le
Cameroun est une excellente synthèse des caractéristiques de

68 er Pour tous ces pays, l’observation est datée du 1 décembre 2011.
36
69l’environnement naturel des pays d’Afrique noire . Mais surtout,
sociologiquement, les dix sept millions d’habitants peuplant le Cameroun
se répartissent entre le Nord musulman et le Sud chrétien, appartiennent à
plus de deux cents ethnies, et font partie d’une aire culturelle et linguistique
anglophone ou francophone. Sur le plan politique, si le Cameroun n’a pas
connu la Conférence nationale comme plusieurs Etats d’Afrique noire
70 71francophone , son expérience de la « Tripartite » s’en est rapprochée et a
abouti, comme dans les autres Etats, à la consolidation d’un régime
politique à forte prépondérance du pouvoir exécutif et du président de la
République en particulier. Sur le plan administratif enfin, les institutions du
Cameroun sont globalement comparables à celles des autres pays d’Afrique
noire francophone.
Autrement dit, le choix du Cameroun comme champ d’étude
contribue logiquement à fournir des repères précieux pour l’analyse des
processus juridiques et politiques de décentralisation dans les autres pays
d’Afrique noire francophone. A la logique d’une problématique centrée
sur une comparaison de droits, nous préférons donc celle de la découverte
plus approfondie d’un échantillon qui informe, y compris par des
références comparatives, sur des systèmes formellement assez proches.
Le champ de notre étude étant déterminé dans l’espace, il faut
également le situer dans le temps. L’accession du Cameroun à la
ersouveraineté le 1 janvier 1960 sera, à ce propos, retenue comme repère
historique. Toutefois, un accent particulier sera mis non seulement sur la
période postérieure à la loi du 5 décembre 1974 portant organisation
communale, mais surtout sur le temps qui s’est ouvert avec la promulgation
des lois de décentralisation du 22 juillet 2004, lesquelles lois sont le
fondement juridique principal de la pratique actuelle de la répartition des
compétences entre l’Etat et les collectivités décentralisées au Cameroun.

69 Le géographe camerounais Jean-Félix Loung avait à ce propos utilisé une expression
devenue célèbre : « le Cameroun, c’est l’Afrique en miniature ». In Le Cameroun, Paris,
Hatier, Coll. André Journaux, 1973, p. 7.
70 Une conférence nationale a été organisée d’abord au Bénin (février 1990) et ensuite au
Gabon (mars-avril 1990), au Congo (février-juin 1991), au Niger (juillet-novembre 1991),
au Mali (juillet-août 1991), au Togo (juillet-août 1991), dans l’ex-Zaïre (décembre 1991-
décembre 1992) et au Tchad (janvier-avril 1993). Voir Jean-Jacques Raynal, « Conférence
nationale, Etat de droit et démocratie. Quelques réflexions à propos d’une occasion manquée
», in Dominique Darbon et Jean du Bois de Gaudusson (dir.), La création du droit en
Afrique, Paris, Khartala, 1997, p. 157.
71 Voir infra.
37
La problématique exposée de la présente étude peut dès lors être
précisée. Il faut pour cela prendre en compte le fait que la recherche de
l’unité nationale semble être le fil conducteur de l’évolution des institutions
publiques camerounaises, le « fondement le plus saillant de nos principes
72constitutionnels » depuis l’indépendance. M. Doumbé Billé parle, à ce
73propos, d’une « idéologie de la construction nationale » . Réaffirmant cette
idée, M. Augustin Kontchou Kouomegni considérait même le droit public
74tout entier comme un instrument de la construction de l’unité nationale .
Si, en théorie, il n’y a pas d’incompatibilité entre la recherche de
l’unité nationale et la décentralisation, les autorités exécutives du
Cameroun nouvellement indépendant ont mis en place une organisation
administrative fortement centralisée que même l’instauration d’une
fédération en 1961 n’a pas ébranlée. Comme le remarquait M. Gérard
Conac, « camouflée ou reconnue officiellement au nom des impératifs de
l’unité nationale », l’inspiration centralisatrice de la plupart des politiques
75administratives des premiers dirigeants n’est guère discutable . L’Etat
unitaire réintroduit en 1972 au Cameroun a ainsi pu être qualifié de
76« supercentralisé » . Dans ces conditions, il y a lieu de se demander si la
décentralisation, telle qu’elle est conçue par la Constitution de 1996 et mise
en œuvre aux niveaux législatif et réglementaire, pourra conduire à contenir
et même à inverser cette centralisation administrative.

72 Augustin Kontchou Kouomegni, « Idéologie et institutions politiques : l’impact de l’idée
de l’unité nationale sur les institutions publiques de l’Etat camerounais », in Gérard Conac
(dir.), Dynamiques et finalités des Droits africains, Economica, 1980, p. 442. L’auteur se
fait plus précis : « Une idée-force, de laquelle dépend la quasi-totalité des autres principes
idéologiques du régime, forme le soubassement signifiant des institutions politiques et
commande, presque sans faille, leur évolution : il s’agit de l’impératif de l’unité nationale »
(Ibidem).
73 Stéphane Doumbé-Billé, Recherches sur les rapports entre l’Etat camerounais et les
collectivités locales. Contribution à l’analyse du système administratif camerounais, Thèse
de doctorat, Université de Toulouse, 1982, Tome 2, pp. 546-553. Cette construction se fait
notamment à travers la personne d’un leader charismatique.
74 Voir Augustin Kontchou Kouomegni, « Le droit public camerounais, instrument de
construction de l’unité nationale », R.J.P.I.C. n°4, octobre-décembre 1979, p. 415-441.
75 Gérard Conac, « Le développement administratif des Etats de l’Afrique noire », in Gérard
Conac (dir.), Les Institutions administratives des Etats francophones d’Afrique noire,
Economica, La Vie du Droit en Afrique, 1979, p. XXXII. Son constat concerne les Etats
unitaires d’Afrique noire francophone.
76Voir Augustin Kontchou Kouomegni, « Cameroun. Analyse de la Constitution », in F.
Reyntjens (dir.), Constitutiones Africae, volume 1, Bruxelles, Bruylant-Pedone, 1988, p. 29
(de la section Cameroun). Voir aussi Joseph Owona, « La nouvelle Constitution
camerounaise du 20 mai 1972 : de l’Etat fédéral à l’Etat unitaire », Revu juridique et
politique Indépendance et Coopération (R.J.P.I.C), n°27 (1), janvier-mars 1973, pp. 3-40.
38
Dans ce prolongement, et à la question de savoir si la répartition et
le transfert des compétences de l’Etat central vers les collectivités locales
peuvent être considérés comme un indice décisif, un marqueur efficace de
la mise en place de la décentralisation, nous répondons par la négative car
au Cameroun, la répartition des compétences procède de la décentralisation
(Première partie) tout en suivant les contours de la centralisation
administrative (Deuxième partie).
A notre volonté de situer ainsi la répartition des compétences dans
la dialectique centralisation-décentralisation, on pourrait objecter que cette
proposition est simpliste. En effet, pour parler de décentralisation, on
suppose que l’on part d'un système centralisé. Dès lors, comment la
répartition des compétences, procédant de la décentralisation, ne traduirait-
elle pas cette dynamique?
Notre hypothèse va bien au delà de cette évidence que toute
entreprise de décentralisation suppose une centralisation antérieure. Notre
propos est de dépasser cette prémisse pour affirmer que tel qu'il est
actuellement mené au Cameroun, le processus de répartition des
compétences ne peut pas refléter autre chose que de la centralisation
administrative; que le projet de décentralisation est plus affirmé qu’effectif,
car s'appuyant insuffisamment sur les déterminants de la société
camerounaise.
La présente étude s’articulera donc autour de ces deux idées :

Première partie : La répartition des compétences, modalité d’une
décentralisation territoriale affirmée ;
Deuxième partie : mpétences, reflet d’une
centralisation administrative persistante.





39



PREMIERE PARTIE

LA REPARTITION DES COMPETENCES, MODALITE
D’UNE DECENTRALISATION TERRITORIALE AFFIRMEE
















Avant la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996, la question
de la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités
décentralisées n’avait jamais été explicitement discutée devant le Parlement
camerounais. C’est donc la constitutionnalisation de la décentralisation par
la nouvelle Loi fondamentale qui a ouvert cette possibilité pour les
collectivités locales de recevoir formellement, dans le cadre d’un transfert,
de nouvelles compétences. Les lois de décentralisation qui sont intervenues
quelques années plus tard, en juillet 2004, constituent ainsi un point
important de la construction juridique de la répartition des compétences
entre l’Etat et les collectivités locales, soulignant l’inscription de cette
répartition au nombre des étapes du processus de décentralisation en cours
au Cameroun. Une fois identifiées les sources du droit appliqué à la
répartition des compétences (Titre 1), l’on pourra s’intéresser au
commencement de sa mise en œuvre, effective mais encore fragile, dans le
cadre de la politique gouvernementale de décentralisation (Titre 2).










43


TITRE I : LA CONSTRUCTION JURIDIQUE DE LA
REPARTITION DES COMPETENCES AU CAMEROUN

La particularité de la construction juridique de la répartition des
compétences est qu’elle se fait essentiellement par l’adoption et la
publication de textes. Il y a donc une totale absence de contentieux à
l’occasion duquel le juge aurait précisé le contenu des règles entrées en
vigueur. Par ailleurs, aussi bien au niveau constitutionnel (Chapitre 1) que
législatif et réglementaire (Chapitre 2), les bases juridiques de la répartition
des compétences sont fortement dépendantes de celles de la
décentralisation dont elle procède.












45

CHAPITRE I : LES BASES CONSTITUTIONNELLES DE LA
REPARTITION DES COMPETENCES

Le problème de la centralisation ou de la décentralisation est celui de
l’unité ou de la division corrélative de l’appareil étatique et de la
collectivité étatique ; c’est la question de la structure ou de la forme des
77Etats . Centralisation et décentralisation ne sont en effet que des
traductions imagées des idées abstraites d’unité et de multiplicité,
lesquelles illustrent bien et respectivement l’Etat unitaire et l’Etat composé.
En fonction de la forme de l’Etat, il peut être nécessaire d’attribuer la
compétence de principe à un type de collectivité, l’autre (ou les autres)
conservant une compétence résiduelle. Mais avant même l’attribution de ce
78« pouvoir à l’état potentiel » , c’est la reconnaissance au sein d’un Etat
d’une ou de plusieurs collectivités publiques qui caractérise la forme de cet
Etat. Cette reconnaissance n’est pas proprement juridique ; elle est d’abord
politique. Le droit ne traduit -et très fortement dans ce cas- qu’un important
choix politique.
A propos du Cameroun, le lien peut être fait entre la forme de l’Etat et
un état variable de reconnaissance de l’existence de collectivités
territoriales décentralisées dans l’histoire constitutionnelle du pays. En
fonction des choix politiques du pouvoir en place, la décentralisation a
connu un enchâssement plus ou moins important dans le droit
constitutionnel camerounais.
Les usages constitutionnels africains au lendemain des
indépendances étaient plutôt hostiles à l’affirmation de collectivités
décentralisées, a fortiori d’entités fédératives. Il s’agissait sans nuance
79d’assurer la prééminence de l’Etat et de promouvoir l’unité de la nation .
Le Cameroun connaît pourtant la décentralisation ou plus précisément
l’existence de collectivités décentralisées dès la première Constitution de

77 Charles Eisenmann, Centralisation et décentralisation…, op. cit., pp. 19-20. Il distingue
en outre divers degrés de centralisation, ou inversement, de décentralisation.

78 Jean-Marie Pontier, L’Etat et les collectivités locales : la répartition des compétences, op.
cit., p.34. L’auteur considère que la compétence peut se concrétiser en pouvoir de faire ou
de décider à tout moment.
79 André Cabanis et Michel Louis Martin, « Décentralisation et pouvoirs politiques locaux
dans les Constitutions d’Afrique francophone », Politeia n°6, 2004, p. 76.
47
l’Etat, celle du 4 mars 1960. Selon son article 46, les provinces et les
communes sont les « collectivités locales de l’Etat du Cameroun ».
Quelques mois à peine après la promulgation de cette Constitution et avant
80même que ses dispositions aient reçu application , la forme unitaire de
erl’Etat est abandonnée et l’Etat fédéral proclamé par la Constitution du 1
81septembre 1961 . La Constitution fédérale ne contient alors aucune
disposition relative à la décentralisation, les provinces disparaissant en tant
que collectivités décentralisées. Les communes ont désormais un statut
législatif. Toutefois, l’Etat fédéral ne donnait pas toute leur place aux Etats
fédérés ; ces derniers étaient véritablement sous l’emprise du pouvoir
fédéral, lequel les contrôlait étroitement. C’était « sans doute plus une
simple façade destinée à camoufler un Etat unitaire décentralisé, qu’un
82moyen de préserver l’autonomie des Etats fédérés » . Même s’il a
fonctionné plus de dix ans, l’Etat fédéral a surtout privilégié la maîtrise par
le Centre de ses différentes composantes, notamment l’Etat fédéré du
Cameroun occidental, proche du Nigéria par l’histoire coloniale et par la
langue anglaise. Michel Prouzet analysait ainsi le fonctionnement de la
République fédérale du Cameroun comme traduisant la compatibilité entre
83le fédéralisme et la centralisation . La Constitution fédérale laissait une
forte concentration des pouvoirs au profit du président de la République
fédérale, et quasiment aucun obstacle ne pouvait freiner une évolution vers
84plus de centralisation . M. Maurice Kamto estime même que pour le
président de la République de l’époque, le fédéralisme était conçu comme
85un procédé de transition vers l’Etat unitaire .

80 M. Augustin Kontchou Kouomegni parle d’« échec » de la décentralisation prévue par la
Constitution de 1961. Il explique notamment que la province et la commune étaient perçues
par les autorités étatiques comme des menaces à l’unité nationale. Voir « Idéologie et
institutions politiques : l’impact de l’idée de l’unité nationale sur les institutions publiques
de l’Etat camerounais », in Gérard Conac (dir.), Dynamiques et finalités des Droits
africains, Economica, 1980, pp. 447- 449. Voir aussi Luc Sindjoun, L’Etat ailleurs. Entre
noyau dur et case vide, Economica, La Vie du Droit en Afrique, 2002, p. 161.

81 Le président Ahidjo justifie la réunification des « deux Cameroun » (oriental et
occidental) par la recherche de la meilleure formule pour « l’union intime que nous
souhaitons (…). Il s’agit de voir la réalité en face, sans nous dissimuler ce qui, au-delà de
l’accord de cœur, nous sépare dans la vie quotidienne ». Cité par Charles Nach Mback,
Démocratisation et décentralisation…, op. cit., p. 144-145.
82 Pierre-François Gonidec, L’Etat africain, Paris, L.G.D.J., 1985, p. 150.
83 Michel Prouzet, Le Cameroun, L.G.D.J., 1974, pp. 128-132.
84 Jean-François Bayart, L’Etat au Cameroun, Paris, Presses de la F.N.S.P., 1985, p. 96.
85 Maurice Kamto, « Dynamique constitutionnelle du Cameroun indépendant », Revue
juridique africaine, 1995, p. 12.
48
La Constitution du 2 juin 1972 marque la fin de la République fédérale
eret redonne sa forme unitaire à l’Etat (article 1 al. 2) sans toutefois affirmer
son caractère décentralisé. L’article 20 al. 2 précise simplement que
l’organisation des collectivités locales est du domaine de la loi.
C’est finalement en 1996 que la décentralisation est de nouveau
erconsacrée au niveau constitutionnel; l’article 1 al. 2 de la Constitution du
18 janvier 1996 affirme en effet que « la République du Cameroun est un
Etat unitaire décentralisé ». La Loi fondamentale de 1996 est clairement
novatrice: en dehors de la brève expérience de la Constitution du 4 mars
1960, la forme décentralisée de l’Etat est inédite dans la jeune histoire
constitutionnelle du pays. La constitutionnalisation de la décentralisation
consacre en même temps l’existence de collectivités territoriales ou locales
au sein de l’Etat, lesquelles recevront des compétences du législateur.
Autrement dit, rechercher les bases constitutionnelles de la répartition des
compétences entre l’Etat et les collectivités locales, c’est s’intéresser à cette
promotion constitutionnelle de la décentralisation (Section 1). Le dispositif
juridique déployé à cet effet aura invariablement des conséquences sur la
conception et l’éventuelle mise en œuvre d’un système donné de répartition
des compétences. On constatera à cet égard qu’au final, et en l’état actuel
du droit camerounais, l’encadrement constitutionnel de la question du
transfert des compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales
décentralisées est assez relatif (Section 2).










49