Droit administratif 2012-2013 - 8e édition

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Le terme administration désigne à la fois une fonction et l’organe qui l’exerce, une activité et une organisation. Au sens d’organisation, l’Administration se compose de l’ensemble des organismes assurant les interventions de la puissance publique dans la vie sociale (pouvoir central, autorités locales, établissements publics). Au sens d’activité, l’administration désigne les fonctions de ces organes, qui entretiennent des rapports entre eux et avec les administrés et pourvoient aux besoins d’intérêt général.

Cet ouvrage est une synthèse claire, structurée et accessible du droit qui s’applique à l’administration, le droit administratif.


- Étudiants en licence et master droit

- Étudiants en licence et master des autres filières : AES, …

- Étudiants des instituts d’études politiques

- Étudiants des instituts de préparation à l’administration générale (IPAG) et candidats aux concours de la fonction publique d’État et de la fonction publique territoriale


Marie-Christine Rouault est professeur des universités, agrégé des facultés de droit.

Publié le : lundi 1 octobre 2012
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297028370
Nombre de pages : 272
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Introduction
Administrer, du latinadministrare, signifie prêter son ministère, fournir ce qui est utile. Au sens juridique, administrer veut dire gérer, avoir en charge la gestion. Ladministra tion désigne un type de fonction ou dactivité et, par extension, lorgane qui lexerce ou le régime qui la gouverne. Ladministration est, dune part, la fonction de lÉtat qui consiste, sous lautorité du gouvernement, à assurer lexécution des lois et le fonction nement continu des services publics, dautre part, lensemble des services et agents groupés sous lautorité des ministres ou, plus spécifiquement, placés sous une même direction pour lexécution dune tâche déterminée (administration de léquipement, de léducation nationale, de la santé...). Ladministration et le droit administratif revêtent une importance considérable dans notre vie quotidienne. Quelques milliers de lois sont applicables, sans compter les lois de codification, les lois purement modificatives et les lois portant approbation de traités et conventions internationales. S000 textes réglemeny ajoutent près de 90 taires. Chaque année les seules autorités centrales émettent environ 15 000 circulaires, souvent relayées à deux ou trois niveaux par des circulaires des autorités déconcentrées. S000 règlements communautaires et des directives. Le Premiery ajoutent environ 21 ministre et le président du Conseil constitutionnel se sont émus de cette prolifération de textes, qui saccompagne dune dévalorisation du droit. «Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus quune oreille distraite». Le droit administratif peut se définir comme la branche du droit public qui régit ladministration.Normalement, dès lors que les règles applicables sont des règles exorbitantes du droit privé, il sagit de règles de droit administratif. Mais le droit admi nistratif nest pas tout le droit applicable à laction administrative. Lapplication du droit administratif et la compétence du juge administratif constituent une sorte de privilège, auquel ladministration peut renoncer ou dont elle peut être privée. Le droit administratif régit lun des trois pouvoirs de lÉtat : lexécutif.Cest le droit de la puissance publique dans ses rapports constants avec les particuliers. Le termeadministrationdésigne tantôt une activité, une fonction (sens matériel), tantôt lorgane qui lexerce, un ensemble de structures (sens organique). Dans le sens étroit et courant, il désigne lensemble des organes par lesquels sont conduites et exécutées les tâches publiques. Ladministration se définit alors comme la gestion des affaires publiques. Ladministration a pour vocation la satisfaction de lintérêt général, essentiellement par des activités de service public. Elle peut remplir sa mission en employant les mêmes méthodes quun particulier, se soumettant aux règles du droit privé (gestion privée), ou en utilisant ses prérogatives de puissance publique et en recourant aux règles de
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droit public (gestion publique). Elle est alors conçue comme différente de lactivité des particuliers et dautres formes de lactivité publique, législation ou justice. Administrer consiste dabord à produire des actes juridiques,principalement des décisions unilatérales,ensuite à fournir des prestations.Il nexiste pas toujours de rapport entre laction administrative et le droit, rapport qui nest pas indispensable en théorie. La conquête de lÉtat par le droit est relativement récente et pas universelle ment achevée. En France, la vie politique ellemême est soumise au droit, la justice constitutionnelle est devenue une réalité.Le droit administratif se définit comme le droit applicable à ladministration et dont des juges indépendants assurent le respect.En France, un ordre particulier de juridiction, la juridiction administrative, a créé un droit spécifique à ladministration. Pour lécole du service public, ou de Bordeaux, fondée par Léon Duguit (18591928), le droit administratif est avant tout le droit des services publics. De quelques arrêts rendus par le Conseil dÉtat et le Tribunal des conflits, les tenants de cette école ont cru pouvoir conclure que la notion de service public donnait son unité au droit administratif. Lécole de la puissance publique, ou de Toulouse, fondée par Maurice Hauriou (18561929), sattache aux procédés par lesquels ladministration remplit sa mission. Le droit administratif se recon naît aux moyens quil met enœuvre : si le service public est assuré par les procédés de la gestion publique, et seulement dans ce cas, il y aura application des règles de droit administratif et compétence des juridictions administratives. Les règles de droit administratif se différencient de celles du droit privé, en ce quelles confèrent à ladministration des prérogatives sans équivalent dans les relations privées, ou en ce quelles imposent à sa liberté daction des sujétions plus strictes que celles auxquelles sont soumises les relations entre particuliers. Le droit administratif est constitué des règles relatives à lorganisation et à lactivité de ladministration. Lexis tence de ladministration soulève des questions fondamentales : comment les structures administratives sontelles aménagées ? De quels moyens disposentelles ? À quelles obligations sontelles soumises ? Dans quelle mesure leur fonctionnement estil subor donné à des règles et le respect de cellesci assuré par une sanction ?
PARTIE 1 L es sources du droit administratif
Les sources du droit sont les procédés par lesquels sélaborent les règles de droit. La coutume se crée de façon spontanée, lautorité publique édicte les règles écrites, le juge élabore la jurisprudence. Il nexiste pas de code administratif constituant un ensemble cohérent et pensé de règles régissant la matière. Certains textes portent le nom de code (Code général des collectivités territoriales, Codes de lurbanisme, de lexpropriation pour cause dutilité publique, général de la propriété des personnes publiques...), sans perdre leur caractère limité. La Constitution détermine les autorités compétentes pour poser les règles de droit, la pratique pouvant infirmer ou compléter ses prévisions. Les lois et règlements touchent plus particulièrement à la structure des organismes publics, la compétence des autorités administratives, la structure et les modalités de fonctionnement de la juridiction administrative. La jurispru dence est la source essentielle des grandes constructions du droit adminis tratif stricto sensu : actes unilatéraux, contrats, responsabilité de la puissance publique... Les juridictions administratives dégagent les règles générales du droit administratif, les adaptant constamment aux problèmes de fait. Le droit administratif est fondamentalement prétorien. Les sources forment un ensemble hiérarchisé, le bloc de légalité. La hiérar chie des normes repose essentiellement sur un critère organique. Les règles adoptées par le peuple ou selon une procédure offrant la garantie de ladhé sion des représentants de la nation sont supérieures à toutes les autres. Les normes internationales lemportent sur les lois, ces dernières sur les règlements... Enfin, les actes non réglementaires doivent respecter toutes les normes à portée générale.
L es
CHAPITRE
sources
1
écrites
Les sources écrites sont lœuvre du constituant, du Parlement ou du pouvoir réglemen taire, ou lœuvre conjointe de lÉtat français et dun État étranger ou dune organisation internationale.
1LES NORMES CONSTITUTIONNELLES
La Constitution est la source suprême, directe ou indirecte, de toutes les compétences qui sexercent dans lordre administratif. Sa supériorité dans la hiérarchie des normes est clairement consacrée par larrêtSarran, Levacher et autresla suprématie...: « conférée aux engagements internationaux ne sapplique pas, dans lordre interne, aux 1 dispositions de nature constitutionnelle » . Le Conseil constitutionnel ne tient daucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitution 2 nelle , de même que pour connaître de la constitutionnalité de dispositions législatives transposant mécaniquement une directive communautaire, cette transposition résul tant dune exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle quen raison dune disposition expresse contraire à la Constitution. En labsence dune telle disposition, il nappartient quau juge communautaire, saisi le cas échéant à titre préju diciel, de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par le Traité sur lUnion 3 européenne .
Cons. const., 2009595 DC, 3 déc. 2009, Loi relative à lapplication de larticle 611 de la Constitution (Rec. 206) « en imposant lexamen par priorité des moyens de constitutionnalité avant les moyens tirés du défaut de conformité dune disposition législative aux engagements internatio naux de la France, le législateur organique a entendu garantir le respect de la Constitution et rappeler sa place au sommet de lordre juridique interne ».
—— lle 1. CE, ass., 30 oct. 1998,Sarran, Levacher et a. :Rec.Cass., Ass. plén., 2 juin 2000,368 ; M Fraisse: RDP2000, 1037 ; Cons. const., 2004505 DC, 19 nov. 2004,Traité instituant une Constitution pour lEurope:Rec. 173. 2. Cons. const., 2003469 DC, 26 mars 2003,Révision constitutionnelle relative à lorganisation décen tralisée de la République:Rec. 293. 3. Cons. const., 2004496 DC, 10 juin 2004,Économie numérique:Rec. 101.
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Le Conseil dÉtat ne saurait sériger en censeur de la volonté du Constituant. Larrêt Société Arcelor Atlantique et Lorrainea précisé « queu égard aux dispositions de larticle 881 de la Constitution..., dont découle une obligation constitutionnelle de transposition des directives, le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires assurant directement cette transposition est appelé à sexercer selon des modalités particulières dans le cas où sont transposées des dispositions précises et incondition nelles ; qualors, si le contrôle des règles de compétence et de procédure ne se trouve pas affecté, il appartient au juge administratif, saisi dun moyen tiré de la méconnais sance dune disposition ou dun principe de valeur constitutionnelle, de rechercher sil existe une règle ou un principe général du droit communautaire qui, eu égard à sa nature et à sa portée, tel quil est interprété en létat actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par son application leffectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué ; que, dans laffirmative, il y a lieu pour le juge administratif, afin de sassurer de la constitutionnalité du décret, de rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou à ce principe général du droit communautaire ; quil lui revient, en labsence de difficulté sérieuse, décarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice des Commu nautés européennes d; quune question préjudicielle... en revanche, sil nexiste pas de règle ou de principe général du droit communautaire garantissant leffectivité du respect de la disposition ou du principe communautaire garantissant leffectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué, il revient au juge admi nistratif dexaminer directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires 4 contestées » . 5 Ce contrôle a été étendu au droit européen des droits de lhomme . Lexpression « bloc de constitutionnalité » est utilisée couramment afin de souligner létendue du champ des normes constitutionnelles (le Conseil constitutionnel emploie plus volontiers celle de « normes de constitutionnalité »). Ces locutions désignent les normes situées au sommet de notre ordre juridique, qui ne se circonscrivent pas aux seuls articles de la Constitution. 6 Les normes constitutionnelles simposent à ladministration . La «loi écranle juge administratif censure les actes administratifs méconnaissant» : 7 directement une règle constitutionnelle . Mais si linconstitutionnalité provient de ce que lacte est pris en exécution dune loi ellemême inconstitutionnelle, elle reste sans sanction, car censurer lfait écran »acte reviendrait à critiquer la loi. On dit que la loi « entre le juge et la norme constitutionnelle. Le juge considère parfois lécran législatif comme transparent. Ainsi, déventuels vices dinconstitutionnalité ne peuventils être imputés quà lautorité réglementaire lorsque la loi, sur le fondement de laquelle un règlement est intervenu, sest bornée à renvoyer à lautorité réglementaire le soin de poser certaines règles, sans contenir ellemême de 8 norme de fond . —— 4. CE, ass., 8 févr. 2007,Soc. Arcelor Atlantique et Lorraine et a.:Rec.55. 5. CE, sect., 10 avr. 2008,Conseil nat. des barreaux et a.:Rec.129. 6. Cons. const., 98401 DC, 10 juin 1998,Loi dorientation et dincitation relative à la réduction du temps de travail:Rec.258. 7. CE, ass., 11 juill. 1956,Amicale des Annamites de Paris:Rec.317. 8. CE, 17 mai 1991,Quintin:RDP1911, 1429.
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