Droit administratif 2013-2014 - 9e édition

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Le terme Administration désigne à la fois une fonction et l’organe qui l’exerce, une activité et une organisation. Au sens d’organisation, l’Administration se compose de l’ensemble des organismes assurant les interventions de la puissance publique dans la vie sociale (pouvoir central, autorités locales, établissements publics). Au sens d’activité, l’Administration désigne les fonctions de ces organes, qui entretiennent des rapports entre eux et avec les administrés et pourvoient aux besoins d’intérêt général.

Cet ouvrage est une synthèse claire, structurée et accessible du droit qui s’applique à l’Administration, le droit administratif.


- Étudiants en licence et master Droit, IEP, AES…

- Étudiants des IPAG et candidats aux concours de la fonction publique


Marie-Christine Rouault est professeur des universités, agrégé des facultés de droit.

Publié le : dimanche 1 septembre 2013
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297034609
Nombre de pages : 272
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Introduction
Administrer, du latinadministrare, signifie prêter son ministère, fournir ce qui est utile. Au sens juridique, administrer veut dire gérer, avoir en charge la gestion. Ladministra tion désigne un type de fonction ou dactivité et, par extension, lorgane qui lexerce ou le régime qui la gouverne. Ladministration est, dune part, la fonction de lÉtat qui consiste, sous lautorité du gouvernement, à assurer lexécution des lois et le fonction nement continu des services publics, dautre part, lensemble des services et agents groupés sous lautorité des ministres ou, plus spécifiquement, placés sous une même direction pour lexécution dune tâche déterminée (administration de léquipement, de léducation nationale, de la santé...). Ladministration et le droit administratif revêtent une importance considérable dans notre vie quotidienne. Quelques milliers de lois sont applicables, sans compter les lois de codification, les lois purement modificatives et les lois portant approbation de traités et conventions internationales. Sy ajoutent des milliers de textes réglementaires, des règlements et des directives européens. Le droit administratif peut se définir comme la branche du droit public qui régit ladministration.Normalement, dès lors que les règles applicables sont des règles exorbitantes du droit privé, il sagit de règles de droit administratif. Mais le droit admi nistratif nest pas tout le droit applicable à laction administrative. Lapplication du droit administratif et la compétence du juge administratif constituent une sorte de privilège, auquel ladministration peut renoncer ou dont elle peut être privée. Le droit administratif régit lun des trois pouvoirs de llÉtat : exécutif.Cest le droit de la puissance publique dans ses rapports constants avec les particuliers. Le termeadministrationdésigne tantôt une activité, une fonction (sens matériel), tantôt lorgane qui lexerce, un ensemble de structures (sens organique). Dans le sens étroit et courant, il désigne lensemble des organes par lesquels sont conduites et exécutées les tâches publiques. Ladministration se définit alors comme la gestion des affaires publiques. Ladministration a pour vocation la satisfaction de lintérêt général, essentiellement par des activités de service public. Elle peut remplir sa mission en employant les mêmes méthodes quun particulier, se soumettant aux règles du droit privé (gestion privée), ou en utilisant ses prérogatives de puissance publique et en recourant aux règles de droit public (gestion publique). Elle est alors conçue comme différente de lactivité des particuliers et dautres formes de lactivité publique, législation ou justice. Administrer consiste dabord à produire des actes juridiques,principalement des décisions unilatérales,ensuite à fournir des prestations.Il nexiste pas toujours de rapport entre laction administrative et le droit, rapport qui nest pas indispensable en théorie. La conquête de lÉtat par le droit est relativement récente et pas
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universellement achevée. En France, la vie politique ellemême est soumise au droit, la justice constitutionnelle est devenue une réalité.Le droit administratif se définit comme le droit applicable à ladministration et dont des juges indépendants assurent le respect.En France, un ordre particulier de juridiction, la juridiction adminis trative, a créé un droit spécifique à ladministration. Les règles de droit administratif se différencient de celles du droit privé, en ce quelles confèrent à ladministration des prérogatives sans équivalent dans les relations privées, ou en ce quelles imposent à sa liberté daction des sujétions plus strictes que celles auxquelles sont soumises les relations entre particuliers. Le droit administratif est constitué des règles relatives à lorganisation et à lactivité de ladministration. Lexis tence de ladministration soulève des questions fondamentales : comment les structures administratives sontelles aménagées ? De quels moyens disposentelles ? À quelles obligations sontelles soumises ? Dans quelle mesure leur fonctionnement estil subor donné à des règles et le respect de cellesci assuré par une sanction ?
PARTIE 1 L es sources du droit administratif
Les sources du droit sont les procédés par lesquels sélaborent les règles de droit. Il nexiste pas de code administratif constituant un ensemble cohérent et pensé de règles régissant la matière. Certains textes portent le nom de code (Code général des collectivités territoriales, Code de lurbanisme, Code de lexpropriation pour cause dutilité publique, Code général de la propriété des personnes publiques...), sans perdre leur caractère limité. La Constitution détermine les autorités compétentes pour poser les règles de droit. Les lois et règlements touchent plus particulièrement à la structure des organismes publics, la compétence des autorités administratives, la structure et les modalités de fonctionnement de la juridiction administrative. La juris prudence est la source essentielle des grandes constructions du droit admi nistratif stricto sensu : actes unilatéraux, contrats, responsabilité de la puis sance publique... Les juridictions administratives dégagent les règles générales du droit administratif, les adaptant constamment aux problèmes de fait. Le droit administratif est fondamentalement prétorien. Les sources forment un ensemble hiérarchisé, appelé "bloc de légalité". La hiérarchie des normes repose essentiellement sur un critère organique. Les règles adoptées par le peuple ou selon une procédure offrant la garantie de ladhésion des représentants de la nation sont supérieures à toutes les autres. Les normes internationales lemportent sur les lois, ces dernières sur les règlements... Enfin, les actes non réglementaires doivent respecter toutes les normes à portée générale.
L es
CHAPITRE
sources
1
écrites
Les sources écrites sont lœuvre du constituant, du Parlement, du pouvoir réglemen taire, ou lœuvre conjointe de lÉtat français et dun État étranger ou dune organisation internationale.
1 LES NORMES CONSTITUTIONNELLES
La Constitution est la source suprême de toutes les compétences qui sexercent dans lordre administratif. Sa supériorité dans la hiérarchie des normes est clairement consa crée par larrêtSarran, Levacher et autresla suprématie... conférée aux engage: « ments internationaux ne sapplique pas, dans lordre interne, aux dispositions de 1 nature constitutionnelle » . Le Conseil constitutionnel ne tient daucune autre disposi 2 tion de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle , de même que pour connaître de la constitutionnalité de dispositions législatives transpo sant mécaniquement une directive communautaire, cette transposition résultant dune exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle quen raison dune disposition expresse contraire de la Constitution. En labsence dune telle disposition, il nappartient quau juge communautaire de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamen 3 taux garantis par le Traité sur lUnion européenne .
Cons. const., 2009595 DC, 3 déc. 2009, Loi relative à lapplication de larticle 611 de la Constitution : Rec. 206 « en imposant lexamen par priorité des moyens de constitutionnalité avant les moyens tirés du défaut de conformité dune disposition législative aux engagements internatio naux de la France, le législateur organique a entendu garantir le respect de la Constitution et rappeler sa place au sommet de lordre juridique interne ».
Le Conseil dÉtat ne saurait s... Euériger en censeur de la volonté du Constituant. « égard aux dispositions de larticle 881 de la Constitution..., dont découle une —— lle 1. CE, ass., 30 oct. 1998,Sarran, Levacher:Rec.368 ; Cass., ass. plén., 2 juin 2000,M Fraisse:RDP 2000, 1037 ; Cons. const., 2004505 DC, 19 nov. 2004,Constitution pour lEurope:Rec. 173. 2. Cons. const., 2003469 DC, 26 mars 2003,Organisation décentralisée de la République:Rec. 293. 3. Cons. const., 2004496 DC, 10 juin 2004,Économie numérique:Rec. 101.
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obligation constitutionnelle de transposition des directives, le contrôle de constitution nalité des actes réglementaires assurant directement cette transposition est appelé à sexercer selon des modalités particulières dans le cas où sont transposées des disposi tions précises et inconditionnelles ; qualors, si le contrôle des règles de compétence et de procédure ne se trouve pas affecté, il appartient au juge administratif, saisi dun moyen tiré de la méconnaissance dune disposition ou dun principe de valeur constitu tionnelle, de rechercher sil existe une règle ou un principe général du droit communau taire qui, eu égard à sa nature et à sa portée, tel quil est interprété en létat actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par son application leffectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué ; que, dans laffirmative, il y a lieu pour le juge administratif, afin de sassurer de la constitutionnalité du décret, de rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou à ce principe général du droit communautaire ; quil lui revient, en labsence de difficulté sérieuse, décarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes dune question préjudicielle... ; quen revanche, sil nexiste pas de règle ou de principe général du droit communautaire garantissant leffectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué, il revient au juge administratif dexaminer directement la constitutionnalité des disposi 4 tions réglementaires contestées » . 5 Ce contrôle a été étendu au droit européen des droits de lhomme . Lexpression « » est utilisée couramment afin de soulignerbloc de constitutionnalité létendue du champ des normes constitutionnelles (le Conseil constitutionnel emploie plus volontiers celle de « normes de constitutionnalité »). Ces locutions désignent les normes situées au sommet de notre ordre juridique. 6 Les normes constitutionnelles simposent à lLe juge administratifadministration . 7 censure les actes administratifs méconnaissant directement une règle constitutionnelle . Mais si linconstitutionnalité provient de ce que lacte est pris en exécution dune loi ellemême inconstitutionnelle, elle reste sans sanction, car censurer lacte reviendrait à critiquer la loi. On dit quela loi«fait écran»entre le juge et la norme constitutionnelle. Le juge considère parfois lécran législatif comme transparent. Déventuels vices dinconstitutionnalité ne peuvent être imputés quà lautorité réglementaire lorsque la loi, sur le fondement de laquelle un règlement est intervenu, sest bornée à renvoyer à lautorité réglementaire le soin de poser certaines règles, sans contenir ellemême de 8 norme de fond . Seul le Conseil constitutionnel peut juger de la régularité juridique de la loi par rapport à la Constitution. Cependant, il lui revient de constater labrogation, fûtelle implicite, de dispositions législatives qui découle de ce que leur contenu est inconciliable avec un 9 texte postérieur, que celuici ait valeur législative ou constitutionnelle . Lobjectif à —— 4. CE, ass., 8 févr. 2007,Soc. Arcelor Atlantique et Lorraine:Rec.55. 5. CE, sect., 10 avr. 2008,Conseil nat. des barreaux et a.:Rec.129. 6. Cons. const., 98401 DC, 10 juin 1998,Réduction du temps de travail:Rec.258. 7. CE, ass., 11 juill. 1956,Amicale des Annamites de Paris:Rec.317. 8. CE, 17 mai 1991,Quintin:RDP1911, 1429. me 9. CE, sect., 23 nov. 2005,M Baux; ass., 16 déc. 2005,: Rec. 519 Min. aff. soc. et Synd. nat. des huissiers de justice:RFDA 2006, 41.
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valeur constitutionnelle daccessibilité et dintelligibilité de la norme juridique peut être 10 invoqué contre un décret . Aucune difficulté, autre que dinterprétation, ne surgit quant aux articles de la Consti tution. Le bloc de constitutionnalité excède ces articles.
A  Les articles de la Constitution
La Constitution comporte des règles qui encadrent laction de ladministration, détermi nent des compétences et des procédures (art. 13 et 21, 34, 37, 38) ou posent des prin cipes (art. 2, 3, 72). Linterprétation de ces dispositions est lœuvre du Conseil constitu tionnel, du juge administratif ou du juge judiciaire, ce qui peut créer des divergences. La question fondamentale consiste à savoir si la Constitution permet au juge adminis tratif de ne pas se conformer à linterprétation que le juge constitutionnel en donne. Larticle 62 dispose que les décisions du Conseil constitutionnel simposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, mais lautorité qui sapplique à linterprétation, soutien nécessaire du dispositif de sa décision, estelle 11 absolue ou relative ? Pour le Conseil constitutionnel , ce nest quen principe que la chose jugée ne peut être utilement invoquée à lencontre dune autre loi conçue en termes distincts. Doit être réservé le cas où les dispositions de cette loi, bien que rédi gées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispo sitions législatives déclarées contraires à la Constitution.
B  Le préambule de la Constitution
Le préambule comporte dix lignes, très substantielles. Il proclame solennellement latta chement du peuple français aux Droits de lhomme et aux principes de la souveraineté nationale tels que définis par la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, confirmée et complétée par le préambule de 1946, ainsi quaux droits et devoirs 12 définis dans la Charte de l.environnement de 2004
1) La valeur juridique du préambule Les juridictions administratives et judiciaires ont reconnu valeur constitutionnelle au préambule de 1946, en raison du renvoi quy opérait larticle 81 de la Constitution aujourdhui abrogé. Un certain nombre de droits et de principes tirés du préambule furent affirmés : droit de grève, reconnu par le préambule de la Constitution de 1946, 13 égalité entre hommes et femmes, liberté dassociation . Le Conseil dÉtat se référant « aux principes généraux du droit qui, résultant notamment du Préambule de la Constitution... », reconnaît valeur constitutionnelle au préambule, qui ne doit pas être —— 10. CE, ass., 24 mars 2006,S KPMG:Rec.154. 11. Cons. const., 89258 DC, 8 juill. 1989,Loi portant amnistie:Rec.48. 12. CE, ass., 3 oct. 2008,Cne dAnnecy:Rec.322. 13. CE, ass., 7 juill. 1950,Dehaene:;Rec. 426 ass., 6 janv. 1956,Synd. autonome du cadre de ladmi nistration gén. des colonies:Rec.4 ;Amicale des annamites de Paris:préc.
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dissocié du reste de la Constitution, comme laffirme le Conseil constitutionnel en 14 1971 . La valeur constitutionnelle de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen, 15 auquel renvoie le préambule, a également été consacrée . Si certaines dispositions du préambule sont suffisamment précises pour être appliquées telles quelles, certaines doivent être précisées par une loi dapplication. Certaines constituent des cas limites, ainsi celle affirmant que tout homme persécuté en raison 16 de son action en faveur de la liberté a droit d.asile sur les territoires de la République
2) Le contenu du préambule Le préambule affirme directement des droits et opère par renvoi à dautres textes. Certaines de ses dispositions sont prises telles quelles par le Conseil constitutionnel. Dautres sont développées et concrétisées par la jurisprudence, qui a soumis le législa teur et l: prise en considéraadministration à de nombreux principes constitutionnels tion de composantes du principe de liberté, affirmé par larticle 4 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen (daller et venir, du commerce et de lindustrie, dentre prendre), du principe dégalité, qui impose seulement quà des situations semblables soient appliquées les mêmes règles et ninterdit pas quà des situations non semblables soient appliquées des règles différentes, à condition que la différence de traitement soit justifiée par la différence des situations et ne soit pas incompatible avec la finalité de la 17 loi . Le Conseil constitutionnel a indiqué les corollaires inclus dans le principe dégalité : égalité devant la justice, les charges publiques, dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires dun même corps. Les atteintes portées à lexercice de la liberté dexpression et de communication, qui est une des conditions de la démocratie et lune des garanties du respect des autres droits 18 et libertés, doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l.objectif poursuivi Mentionnés dans le préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie celui de 1958, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République sont des prin cipes écrits. Le principe de la liberté dassociation fut le premier rangé au nombre de ces 19 principes , avant ceux du respect des droits de la défense en matière pénale, de la liberté individuelle, de la liberté de lenseignement, de lindépendance de la juridiction 20 administrative , dindépendance des professeurs dUniversité, celui selon lequel lannu lation ou la réformation des décisions prises par ladministration dans lexercice de ses 21 prérogatives de puissance publique relève de la juridiction administrative (ce qui confère valeur constitutionnelle à lexistence même de cette juridiction), celui consa crant limportance des attributions conférées à lautorité judiciaire en matière de —— 14. CE, sect., 26 juin 1959,Synd. gén. des ingénieursconseils:Rec.394 ; sect., 12 févr. 1960,Soc. Eky: Rec.DC, 16 juill. 1971,101 ; Cons. const., 7144 Liberté dassociation:Rec.29. 15. CE, 7 juin 1957,Condamine:RDP1958, 58. 16. CE, 27 sept. 1985,France Terre dAsile:Rec.263. 17. Cons. const., 79107 DC, 12 juill. 1979,Ouvrages reliant les voies nationales ou départementales: Rec.31. 18. Cons. const., 2012647 DC, 28 févr. 2012,Génocides : JO2 mars, 3988. 19. Cons. const., 7144DC :préc. 20. Cons. const., 80119 DC, 22 juill. 1980,Validation dactes administratifs:Rec.46. 21. Cons. const., 86224 DC, 23 janv. 1987,Conseil de la concurrence:Rec.8.
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protection de la propriété immobilière. A aussi valeur constitutionnelle en toutes 22 matières , le respect des droits de la défense, tels quils résultent des principes fonda 23 mentaux reconnus par les lois de la République . De son côté, le Conseil dÉtat dégage des principes constitutionnels, parfois sans ratta 24 chement textuel : prohibition de lextradition dans un but politique , principe selon 25 lequel nul nest responsable pénalement que de son propre fait .
C  La chose jugée par le Conseil constitutionnel
Lautorité des décisions du Conseil constitutionnel ne se limite pas à leur dispositif, elle sétend à ceux de leurs motifs qui en sont le soutien nécessaire et en constituent le 26 fondement même . Ce nest quen principe que la chose jugée ne peut pas être utile 27 ment invoquée à lencontre dune loi conçue en termes distincts . Il faut réserver le cas dans lequel les dispositions de cette loi, bien que rédigées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispositions législatives déclarées 28 contraires à la Constitution . Le Conseil dÉtat sestime lié par linterprétation de la Constitution donnée par le Conseil constitutionnel lorsquil a à statuer dans une affaire où est en cause une loi sur 29 laquelle ce dernier s. Saisi à propos dest déjà prononcé une loi sur laquelle le Conseil constitutionnel ne sest pas prononcé, il statue comme il lentend, même si la question 30 posée a déjà été résolue par ce dernier . Lorsque les dispositions dune loi nont pas été déclarées contraires à la Constitution mais sont assorties de réserves dinterprétation, cellesci possèdent lautorité de la 31 chose jugée, car leur respect est la condition de constitutionnalité de la loi . Lorsque le Conseil constitutionnel déclare une disposition législative inconstitutionnelle dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), sa décision simpose notamment aux autorités administratives et juridictionnelles (Const., art. 62). Cette disposition législative est abrogée à compter de la publication de la décision du 32 Conseil constitutionnel ou à une date ultérieure fixée par cette décision . Lautorité qui sattache aux décisions du Conseil constitutionnel ne limite pas la compé tence des juridictions administratives et judiciaires pour faire prévaloir les engagements —— 22. Cons. const., 88248 DC, 17 janv. 1989,Liberté de communication:Rec.18. 23. Cons. const., 7670 DC, 2 déc. 1976,Prévention des accidents du travail:Rec.39. 24. CE, ass., 3 juill. 1996,Koné: les stipulations, relatives à l: Rec. 255 extradition, du traité en cause doivent être interprétées conformément au principe constitutionnel prohibant les extraditions deman dées dans un but politique. Il ne sagit pas dune simple interprétation, car, sous prétexte dinter préter le traité, le Conseil dÉtat le confronte à la Constitution, lestime contraire à celleci et en écarte lapplication. 25.Koné:préc. ; avis, 29 oct.2007,Soc. sportive prof. « Losc Lille Métropole »:Rec.431. 26. Cons. const., 6118L, 16 janv. 1962,Loi dorientation agricole:Rec.31. 27. Cons. const., 88244 DC, 20 juill. 1988,Loi damnistie:Rec.119. 28. Cons. const., 89258 DC :préc. 29. CE, ass., 20 déc. 1985,SA Établ. Outters:Rec.382. 30. CE, 9 juill. 1986,V. de Paris:AJDAoct. 1986, 547. 31. CE, 16 avr. 1986,Soc. Méridionale de participations bancaires, industrielles et commerciales:Rec. ie 93 ; T. confl., 12 janv. 1987,C des Eaux et de lOzone:Rec.442. 32. Cons. const., 2008564 DC, 19 juin 2008,OGM:Rec.313.
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internationaux ou européens de la France sur une disposition législative incompatible avec eux, « même lorsque cette dernière a été déclarée conforme à la Constitution ». Le juge qui a transmis une QPC peut toujours statuer sans attendre la réponse si la loi ou le règlement prévoit quil statue dans un délai déterminé ou en urgence et peut « prendre toutes les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires, par exemple suspendre immédiatement tout éventuel effet de la loi incompatible avec le droit de lUnion européenne ». Rien ne fait obstacle à la faculté ou à lobligation de saisir la 33 CJUE dune question préjudicielle .
Contrôle de constitutionnalité de la loi par le Conseil constitutionnel
Délai de saisine
Recevabilité du recours
Requérants
Procédure
Moyens
Délai de jugement
Effets de la décision du Conseil constitutionnel
Contrôlea prioriContrôle(Const., art. 61) a posteriori(Const., art. 611) Après adoption par le Parlement et Après lentrée en vigueur de la loi, quelle avant promulgation que soit sa date dadoption Toutes les lois, Conditions : sauf les lois référendaires (Cons.loi applicable au litige, const., déc. 6220 DC, 6 nov. 1962)non déjà jugée conforme à la Constitution, sauf « changement de circonstances », et caractère sérieux de la question. Sauf loi de ratification dune convention internationale (Cons. const., déc. 2010605 DC, 12 mai 2010 ; CE, 14 mai 2010, Rujovic) Président de la République Tout justiciable, à loccasion dune instance ou Premier ministre pendante, sauf en Cour dassises ou Président du Sénat ou Président de lAssemblée nationale ou au moins 60 sénateurs ou au moins 60 députés Recours direct Recours par voie dexception transmission motivée par les juges du fond, insusceptible de recours, et filtrage par la Cour de cassation ou le Conseil dÉtat Tous les moyens peuvent être Pas de moyen soulevé doffice soulevés doffice un mois Six mois après transmission par le juge du ou huit jours en cas durgence fond : déclarée par le gouvernementtrois mois après sa saisine pour la Cour de cassation ou le Conseil dÉtat, et trois mois après sa saisine pour le Conseil constitutionnel Autorité absolue de la chose jugée Annulationerga omnes
—— 33. Cons. const., 2010605 DC, 12 mai 2010,Jeux dargent et de hasard en ligne:JO;13 mai, 8897 CE, 14 mai 2010,Rujovic:Rec. 165 ; CJUE, 22 juin 2010,Melki, Abdeli,aff. C188/10 et C189/10.
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