Droit administratif des biens 2012-2013 - 8e édition

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Situé au confluent du droit public et du droit privé, le droit administratif des biens recouvre classiquement trois grandes questions : les propriétés publiques, les travaux publics et l'expropriation pour cause d'utilité publique. La réglementation de ces trois secteurs fournit à la puissance publique des instruments qui interviennent tous, à des degrés divers, dans la mise en œuvre de sa politique de valorisation du territoire. La maîtrise du sol représente en effet un enjeu majeur tant au plan économique et financier qu'au plan politique, social, voire culturel.

Cet ouvrage est une synthèse claire, structurée et accessible du droit administratif des biens. Il en expose les connaissances indispensables et les illustre, chaque fois que cela est possible, par des exemples concrets.


- Étudiants en licence et master de droit

- Étudiants des instituts d'études politiques

- Candidats aux concours de la fonction publique

- Fonctionnaires territoriaux, responsables des marchés publics


Odile de David Beauregard-Berthîer est professeur à l'université du Sud Toulon-Var.

Publié le : samedi 1 septembre 2012
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297027960
Nombre de pages : 272
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1 CHAPITRE P résentation générale
1 UN PATRIMOINE RICHE ET DIVERSIFIÉ
On nhésite pas aujourdhui à employer les termes de propriété publique, voire de patrimoine public, pour désigner les biens des personnes publiques. Pourtant, il e sagit là dune terminologie qui ne sest imposée que dans le courant duXXsiècle, car cest lappellationdomainequi a longtemps prévalu. La notion de domaine est très ancienne, puisque les jurisconsultes romains lemployaient couramment, pour désigner la propriété ou le droit de propriété. Le domaine désigne aujourdhui en droit public français lensemble des biens des collectivités publiques. Afin de souligner la parenté qui existe entre le droit de propr iété du Code civil et le droit reconnu aux personnes publiques sur leurs biens, on préfère aujourdhui parler de propriété publique. Or, les personnes publiques disposent dun patrimoine considérable et très diversifié, puisquil va des bâtiments des ministères à la voirie routière, en passant par une partie des forêts françaises, les collections des musées publics, ou encore les dons et legs de toute nature effectués par les particuliers en faveur des collectivités publiques. Sans oublier les biens immatériels tels que les licences, brevets, fréquences, marques, bases de données, etc., patrimoine estimé à prèsdun milliard deuros hors dévelop pement des programmes darmement (sur cette question, voir la circulaire du 18 avril 2007 relative aux actifs immatériels de lÉtat, qui vise à donner une impulsion forte à la politique dévaluation et de gestion de ce patrimoine, ainsi que larrêté du 23 avril 2007 portant création de lAgence du patrimoine immatériel de lÉtat, service à compétence nationale chargé dune mission de coordination et dassistance ; et plus récemment, les décrets du 10 février 2009 relatifs à la rémunération de certains services rendus par lÉtat consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel, ainsi que la circulaire du 5 mars 2010 relative aux dépôts et à la gestion des marques de lÉtat). Une part importante des biens publics est depuis longtemps vouée à lusage du public, comme les rivages de la mer ou la voirie routière, ou à lusage des services publics, comme les voies ferrées ou les abattoirs municipaux. Ces biens constituent le domaine public. Les personnes publiques possèdent également des biens quelles gèrent dans un intérêt financier, comme les sources deau minérales, ou certaines entreprises nationalisées, ou encore des immeubles loués à des particuliers. Il sagit du domaine privé.
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Les biens des personnes publiques sont donc très hétéroclites, et cest lune des raisons pour lesquelles il est difficile davoir une vision exacte et précise de leur consis tance dabord, de leur valeur vénale, même approximative, ensuite. Ce constat vaut dailleurs aussi bien pour les collectivités locales que pour lÉtat luimême. Ce nest que ces toutes dernières années quun inventaire des biens de lÉtat a été achevé : on estime aujourdhui (source : document interne DGFIP, juin 2010) que lÉtat dispose drès de la moitié est utilisée par leenviron 182 000 biens immobiliers (dont p ministère de la Défense), pour une valeur de 60,41 milliards deuros au 31 décembre 2009 (sans compter les biens mis à disposition des quelque 540 opérateurs de lÉtat). Un inventaire précis est pourtant le préalable indispensable à la réalisation des objec tifs de performance mis en place par la loi organique relative aux lois de finances du er 1 août 2001, dès lors que cette réforme essentielle de la gestion publique conduit à considérer les propriétés publiques dan s un rapport coût/ressources. En effet, comment optimiser la gestion des patrimoines publics sans en connaître létendue réelle et la valeur ? Depuis quelques années, les rapports officiels se succèdent pour critiquer en particulier la gestion par lÉtat de son patrimoine immobilier (rapport Debains, décembre 2003, divers audits de la Cour des comptes portant sur tel ou tel ministère, et surtout rapport Tron, rendu public en juillet 2005). Les pouvoirs publics ont dès lors pris cons cience de la nécessité absolue de placer la gestion immobilière au rang des priorités de lÉtat, dans un contexte budgétaire difficile. Cest ainsi que depuis 2004, des plans annuels de cessions dimmeubles sont mis enœuvre, au prix de difficultés qui semblent avoir été parfois sousestimées (fixation du prix et résistance des administrations occu pantes en particulier). Officiellement, on la dit, cette décision sinscrit dans une réflexion globale sur loptimisation du patrimoine immobilier de lÉtat. Elle répond aussi, de façon plus urgente, à la volonté de réaliser des économies afin de maintenir les réformes annoncées tout en stabilisant les dépenses de lÉtat dans une conjoncture de ralentissement de la croissance. Mais sil sagit simplement de vendre pour ensuite louer le même bien (cas des bureaux, très souvent), on peut sinterroger sur la légiti mité de lopération, compte tenu du coût financier à moyen terme comme des impéra tifs de préservation du patrimoine national sur le long terme. Il reste que la démarche initiée au plan national nest pas isolée. En effet, dautres personnes publiques telles que la SNCF, La Poste, la Banque de France, lAssistance publiqueHôpitaux de Paris ou encore la Ville de Paris se défont depuis quelques années dune partie de leurs actifs immobiliers. Les justifications avancées tiennent aux exigences de la maîtrise des dépenses publiques, aux nécessités qui découlent de leur ouverture à la concur rence ou encore à la volonté dautofinancer leur modernisation. Quoi quil en soit, la valorisation des propriét és publiques passe également, à côté des opérations de cessions, par une gestion mieux maîtrisée. De ce point de vue, le produit de la gestion des biens immobiliers de lÉtat a fait un bond en avant ces dernières années, passant de 372 millions deuros en 2006 à plus d1,7 milliard en 2011 (source : Rapport annuel 2011 DGFIP).
CHAPITRE1Présentation générale
Le domaine (données extraites du rapport annuel 2011 de la DGFIP, p. 38)
Domaine immobilier de lÉtat Produit de la gestion des domaines public et privé de lÉtat (en millions deuros) Réalisation dopérations immobilières Aliénations Acquisitions et prises à bail Produit des cessions (en millions deuros) Domaine mobilier de lÉtat Aliénations (nombre de lots vendus) Produit des cessions (en millions deuros)
2009 1 224
2 953 7 065 475 2009 42 480 53
2010 1 769
2 083 6 994 502 2010 37 319 82
2011 1 722
2 215 6 287 598 2011 26 868 47
2 LACTUALITÉ DU DROIT DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES
A  Lévolution des acteurs du droit des propriétés publiques
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Tous les biens de lÉtat sont gérés par un même service, quon appelait jusquà il y a peu leService des domaineset qui constituait une sousdirection à part entière de la Direc tion générale des impôts. Cette administration est devenueFrance Domainedepuis le er 1 février 2006, et se trouve désormais rattachée à la Direction générale des finances publiques, toujours au sein du ministère de lÉconomie et des Finances. Cette réorgani sation est présentée comme devant faciliter une gestion plus dynamique des domaines. Lune des missions de ladministration des domaines est de contrôler les opérations immobilières des collectivités locales, sur lesquelles, audelà dun certain seuil financier, elle doit émettre un avis. Par ailleurs, elle réalise des évaluations pour leur compte, comme pour celui de lÉtat. Il reste que la mission première de France Domaine est dexercer un droit de regard très général sur lensemble du patrimoine de lÉtat ; elle possède dans certains cas une compétence exclusive, notamment en matière daliéna tion des biens. En 2010, ladministration des domaines a effectué près de 198 000 évaluations de biens immobiliers pour le compte de lÉtat, des collectivités locales et autres organismes publics. Les opérations immobilières réalisées par cette administration la même année se répartissent comme suit : 2 083 aliénations et 6 994 acquisitions et prises à bail (source : DGFIP, Rapport annuel de performance, 2010). Les attributions de France Domaine se sont récemment étendues. En effet, ce service assure désormais pour lÉtat les fonctions de propriétaire, dans le cadre notamment dune nouvelle réforme visant à optimiser loccupation du parc immobilier de lÉtat : conformément aux recommandations du rapport Debains, chaque ministère doit verser un loyer à lÉtat en contrepartie de la mise à disposition des locaux qui lui sont nécessaires, dans le cadre dune convention doccupation réexaminée régulièrement. Ce système a été lobjet pour 2006 dune expérimentation qui concernait trois
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ministères (Affaires étrangère, Économie et Finances, Justice), puis a été progressive ment étendu à tous les immeubles de ladministration centrale et à ceux des administra tions déconcentrées. De façon plus générale, France Domaine est désormais doté dun pouvoir dinitiative dans le cadre de sa fonction de gestionnaire des biens de lÉtat. De nouvelles structures ont par ailleurs été mises en place. En 2005, suite au rapport Tron, une Commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de lÉtat, composée désormais de deux inspecteurs généraux des finances, deux membres du Conseil dÉtat et deux membres de la Cour des comptes, veille à la trans parence et à la qualité des opérations qui dépassent un certain seuil financier (voir le o décret n 2012203 du 10 février 2012, qui par ailleurs étend ses missions, comme on le verra au Chapitre 9). De plus, un Conseil de limmobilier de lÉtat, composé notam ment de parlementaires et de professionnels, a été installé le 19 juin 2006. Il est chargé dexaminer létat davancement de la gestion immobilière de lÉtat et de débattre des nouvelles orientations (décret du 16 octobre 2006). Un conseil dorientation de la poli tique immobilière de lÉtat (qui réunit les responsables immobiliers des différents minis tères) vient enfin compléter le dispositif. Cela étant, audelà de la réorganisation des services de lÉtat, cest surtout la progres sion récente du rôle des collectivités locales en matière de gestion domaniale quil faut retenir. Deux textes importants, qui seront analysés plus loin, doivent être mentionnés o ici. En premier lieu, la loi n 2003699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Son article 56 a en effet reconnu la possibilité pour les collectivités locales et leurs groupements de détenir un domaine public fluvial, tout en maintenant certaines compétences dans le o giron de l2004809 du 13 août 2004, relativeÉtat. En second lieu et surtout, la loi n aux libertés et responsabilités locales, a créé un contexte tout à fait nouveau. Le législa teur a en effet franchi une étape importante en décidant le transfert en pleine propriété, et non plus une simple mise à disposition, de nombreuses dépendances tradi tionnelles du domaine public national (cf.Chapitre 3).
B  La volonté de rénovation du droit des propriétés publiques
La volonté des pouvoirs publics de rénover et de perfectionner le droit des propriétés publiques se manifeste par lengagement récent de réformes denvergure plus ou moins grande. Un certain nombre daménagements ponctuels concernent loccupation privative du domaine public. On se contentera ici dévoquer lordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat, qui attribue à lentrepreneur des droits réels sur louvrage à construire durant toute la durée du contrat ou de lautorisation unilaté rale doccupation du domaine public (pour une présentation détaillée de ce texte, cf.Chapitre 6). Dautres réformes ponctuelles sont venues modifier ou préciser les contours du domaine public. Cest le cas de lordonnance du 19 août 2004 relative au statut des immeubles à usage de bureaux, qui a posé le principe de lappartenance de ces immeubles au domaine privé de lÉtat ou de ses établissements publics (on verra que la même solution vaut désormais pour les immeubles à usage de bureaux des autres personnes publiques) et qui a étendu ce principe aux immeubles dans lesquels est effectué le contrôle technique des véhicules lourds ; cest le cas également de la loi
CHAPITRE1Présentation générale
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o n 2005357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports qui décide tout à la fois la transfor mation dAéroports de Paris en société anonyme et le déclassement de la plupart de ses biens (cf. infra). Linnovation la plus spectaculaire reste bien sûr ladoption (quelque peu laborieuse, mais la tâche était ambitieuse et le parcours jalonné dembûches) du Code général de la propriété des personnes publiques. Ce code était plus ou moins annoncé depuis une quinzaine dannées, et trois habilitations législatives successives ont été finalement nécessaires, étant précisé que lhabilitation donnée rompt avec la pratique appliquée jusquici dune codification à droit constant. Le gouvernement était en effet autorisé à modifier par ordonnance la plupart des règles domaniales antérieures. Le résultat est o lordonnance n 2006460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques (ratifiée par la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit). Les auteurs du code ont voulu mettre laccent, dans lintitulé même du texte, sur la notion de propriété (au détriment de celle de domaine) pour consacrer officiellement la prégnance de cette notion. Il sagit là dune approche qui rompt avec la conception domaniale retenue de façon classique par le Code du domaine de lÉtat, édicté par un décret du 14 mars 1962 (initialement, décret du 28 décembre 1957). Lintitulé du nouveau code rend compte par ailleurs de lapport essentiel de la démarche, qui vise à doter (enfin) lensemble des personnes publiques dun socle de règles communes pour ce qui est de la gestion de leurs biens. De façon plus générale, lavantage dune codification du droit, on le sait, est de rendre les règles juridiques plus accessibles aux citoyens (et aux administrations !) et de mettre de lordre dans ce qui nest souvent quun maquis foisonnant de textes isolés et pas toujours conciliables en létat, dans un contexte économique et juridique qui sest transformé en profondeur. Comment se présente alors le nouveau code ? La partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques se substitue à la partie législative du Code du domaine de lÉtat, qui est abrogée. Le nouveau code ne met pas fin à la « parcellisa tion » du droit des propriétés publiques (selon lexpression employée dans le rapport au Président de la République relatif à lordonnance du 21 avril 2006), puisque de nombreuses dispositions demeurent dispersées dans le Code général des collectivités territoriales, dans le Code de la voirie, dans le Code de lenvironnement, dans le Code de la santé publique, etc. Si le Code général de la propriété des personnes publiques regroupe donc les aspects conceptuels (définitions) ainsi que les règles communes à tous les biens et droits, mobiliers et immobiliers des personnes publiques, les codes plus « techniques » contiennent quant à eux les règles spécifiques à telle ou telle caté gorie de biens. En application de larticle L. 1 du code, ce dernier est applicable à lÉtat, aux collectivités locales, à leurs groupements et aux établissements publics, quelle que soit leur nature. Pour les personnes publiques autres que cellesci, les dispositions du code sappliquent dans les conditions fixées par les textes qui les régissent (art. L. 2, CGPPP). Il sagit pour lessentiel, à lheure actuelle, de la Banque de France (personne publiquesui generis), de lInstitut de France (autre personne publiquesui generisen application de larticle 35 o de la loi de programme n 2006450 du 18 avril 2006 pour la recherche), des groupe ments dintérêt public et des autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité morale (lAutorité des marchés financiers, par exemple).
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Le plan retenu se présente de la façon suivante :
Le Code général de la propriété des personnes publiques Plan re 1 partie ACQUISITION Modes dacquisition (à titre onéreux, à titre gratuit) Procédures dacquisition (biens situés en France, biens situés à létranger) e 2 partie GESTION Biens relevant du domaine public (consistance, utilisation, protection, sortie des biens du domaine public) Biens relevant du domaine privé (consistance, utilisation Dispositions communes (insaisissabilité implantation et attribution des biens, produits et redevances du domaine) e 3 partie CESSION Biens relevant du domaine public (inaliénabilité et imprescriptibilité) Biens relevant du domaine privé (modes de cession, procédures de cession et déchange, contentieux) e 4 partie AUTRES OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES DES PERSONNES PUBLIQUES Réalisation des opérations immobilières (prises à bail, dispositions applicables aux biens détenus en jouissance par lÉtat) Contrôle des opérations immobilières (contrôle de lutilisation des immeubles de lÉtat et de ses établissements publics) e 5 partie DISPOSITIONS RELATIVES À LOUTREMER
On le voit, la distinction entre le domaine public et le domaine privé napparaît donc que lorsque cest justifié, cestàdire au niveau de la gestion et de la cession des biens (puisque les règles diffèrent alors selon la nature du bien). Les principales innovations, qui seront naturellement détaillées plus loin, tiennent à des avancées conceptuelles (définitions rénovées du domaine public et du domaine privé), à la clarification de certains mécanismes (transferts de gestion, occupation du domaine public constitutive de droits réels), à la modernisation de certains régimes (redevances, servitudes), ainsi quà diverses simplifications (déconcentration de certaines procédures, suppression du droit fixe pour la délivrance des autorisations doccupation du domaine public, suppression du paiement par obligations cautionnées en matière domaniale...).
CHAPITRE1Présentation générale
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Le domaine de la gestion des biens immobiliers est particulièrement touché par les inno vations : un nouveau régime doccupation du domaine public est créé en faveur des collectivités locales, inspiré de celui instauré par la loi du 25 juillet 1994 qui ne concerne que lÉtat ; de plus, des échanges et des cessions sont désormais autorisés entre personnes publiques, sans déclassement préalable du domaine public ; des cessions et échanges sont également possibles avec des personnes privées, quand bien même les immeubles continueraient dêtre provisoirement utilisés pour les besoins dun service public ; enfin, lÉtat et ses établissements publics se voient reconnaître la possibilité, à certaines conditions, de céder des immeubles non encore libérés par les services occupants. Le Code général de la propriété des personnes publiques est entré en vigueur le er 1 juillet 2006. La partie réglementaire du code a été adoptée par le décret o n 20111612 du 22 novembre 2011, du moins pour ses quatre premières parties (on attend les dispositions réglementaires applicables à loutremer). Afin de faciliter lappropriation par les collectivités territoriales des nouvelles règles de leur action en matière patrimoniale, un guide pratique du Code général de la propriété des personnes publiques a été élaboré par la Direction générale des collectivités locales en avril 2007 (www.dgcl.interieur.gouv.fr). Il reste un important facteur dévolution du droit des propriétés publiques à évoquer, cest linfluence à venir de la Convention européenne de sauvegarde des droits de lhomme dans ce domaine, après celle, déjà vérifiée, du droit communautaire (à travers les multiples effets des règles de libre concurrence). Le droit de lexpropriation pour cause dutilité publique a dores et déjà commencé à sadapter aux exigences de la Convention, telle quinterprétée par la Cour de Strasbourg (cf.troisième partie) et tout porte à croire que le droit des propriétés publiques néchappera pas à ce mouve ment. Les principaux vecteurs de lévolution qui se dessine se situent dans le droit au er respect des biens consacré par ldu premier protocole additionnel à laarticle 1 Convention et, plus généralement, dans le droit à un procès équitable qui découle de larticle 6 de la Convention. Enfin, lintroduction récente de la question prioritaire de constitutionnalité dans notre système juridique (loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institu e tions de la V République) ouvre la voie à une réévaluation de lensemble de la matière à laune des exigences constitutionnelles. Naturellement, les ajustements éventuels ne pourront se faire quau rythme des prises de position du Conseil constitutionnel. Si quelques décisions ont dores et déjà été rendues en la matière, comme on le verra, il est toutefois encore trop tôt pour apprécier limpact de cette réforme majeure sur les règles applicables aux propriétés publiques.
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