1 CHAPITRE P résentation générale
1 •UN PATRIMOINE RICHE ET DIVERSIFIÉ
On n’hésite pas aujourd’hui à employer les termes de propriété publique, voire de patri moine public, pour désigner les biens des personnes publiques. Pourtant, il s’agit là e d’une terminologie qui ne s’est imposée que dans le courant duXXsiècle, car c’est l’appellationdomainequi a longtemps prévalu. La notion de domaine est très ancienne, puisque les jurisconsultes romains l’employaient couramment, pour désigner la propriété ou le droit de propriété. Le domaine désigne aujourd’hui en droit public fran çais l’ensemble des biens des collectivités publiques. Afin de souligner la parenté qui existe entre le droit de propriété du Code civil et le droit reconnu aux personnes publi ques sur leurs biens, on préfère aujourd’hui parler de propriété publique. Or, les personnes publiques disposent d’un patrimoine considérable et très diversifié, puisqu’il va des bâtiments des ministères à la voirie routière, en passant par une partie des forêts françaises, les collections des musées publics, ou encore les dons et legs de toute nature effectués par les particuliers en faveur des collectivités publiques. Sans oublier les biens immatériels tels que les licences, brevets, fréquences, marques, bases de données, etc., patrimoine dont la valorisation est désormais activement recherchée sous l’égide de l’Agence du patrimoine immatériel de l’État, instituée en 2007. Une part importante des biens publics est depuis longtemps vouée à l’usage du public, comme les rivages de la mer ou la voirie routière, ou à l’usage des services publics, comme les voies ferrées ou les abattoirs municipaux. Ces biens constituent le domaine public. Les personnes publiques possèdent également des biens qu’elles gèrent dans un intérêt financier, comme les sources d’eau minérales, ou certaines entreprises nationali sées, ou encore des immeubles loués à des particuliers. Il s’agit du domaine privé. Les biens des personnes publiques sont donc très hétéroclites, et c’est l’une des raisons pour lesquelles il est difficile d’avoir une vision exacte et précise de leur consis tance d’abord, de leur valeur vénale, même approximative, ensuite. Ce constat vaut d’ailleurs aussi bien pour les collectivités locales que pour l’État luimême. Ce n’est que ces toutes dernières années qu’un inventaire des biens de l’État a été achevé : on estime aujourd’: document interne DGFIP, juin 2010) que lhui (source ’État dispose d’environ 182 000 biens immobiliers (dont p rès de la moitié est utilisée par le ministère de la Défense), pour une valeur de 60,41 milliards d’euros au 31 décembre 2009 (sans compter les biens mis à disposition des quelque 540 opérateurs de l’État). Un inventaire précis est pourtant le préalable indispensable à la réalisation des objec tifs de performance mis en place par la loi organique relative aux lois de finances du
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er 1 août 2001, dès lors que cette réforme essentielle de la gestion publique conduit à considérer les propriétés publiques dan s un rapport coût/ressources. En effet, comment optimiser la gestion des patrimoines publics sans en connaître l’étendue réelle et la valeur ? Depuis quelques années, les rapports officiels se succèdent pour critiquer en particulier la gestion par l’État de son patrimoine immobilier (rapport Debains, décembre 2003, divers audits de la Cour des comptes portant sur tel ou tel ministère, et surtout rapport Tron, rendu public en juillet 2005). Les pouvoirs publics ont dès lors pris cons cience de la nécessité absolue de placer la gestion immobilière au rang des priorités de l’État, dans un contexte budgétaire difficile. C’est ainsi que depuis 2004, des plans annuels de cessions d’immeubles sont mis enœuvre, au prix de difficultés qui semblent avoir été parfois sousestimées (fixation du prix et résistance des administrations occu pantes en particulier). Officiellement, on l’a dit, cette décision s’inscrit dans une réflexion globale sur l’optimisation du patrimoine immobilier de l’État. Elle répond aussi, de façon plus urgente, à la volonté de réaliser des économies afin de maintenir les réformes annoncées tout en stabilisant les dépenses de l’État dans une conjoncture de ralentissement de la croissance. Mais s’il s’agit simplement de vendre pour ensuite louer le même bien (cas des bureaux, très souvent), on peut s’interroger sur la légiti mité de l’opération, compte tenu du coût financier à moyen terme comme des impéra tifs de préservation du patrimoine national sur le long terme. Il reste que la démarche initiée au plan national n’est pas isolée. En effet, d’autres personnes publiques telles que la SNCF, La Poste, la Banque de France, l’Assistance publiqueHôpitaux de Paris ou encore la Ville de Paris se défont depuis quelques années d’une partie de leurs actifs immobiliers. Les justifications avancées tiennent aux exigences de la maîtrise des dépenses publiques, aux nécessités qui découlent de leur ouverture à la concur rence ou encore à la volonté d’autofinancer leur modernisation. Quoi qu’il en soit, la valorisation des propriét és publiques passe également, à côté des opérations de cessions, par une gestion mieux maîtrisée. De ce point de vue, le produit de la gestion des biens immobiliers de l’État a fait un bond en avant spectacu laire ces dernières années, passant de 372 millions d’euros en 2006 à plus de 3,2 milliards en 2012 (source : Rapport annuel 2012 DGFIP).
Le domaine (données extraites du rapport annuel 2013 de la DGFIP, p. 74)
Domaine immobilier de l’État Produit de la gestion des domaines public et privé de l’État (en millions d’euros) Réalisation d’opérations immobilières –Aliénations –Acquisitions et prises à bail Produit des cessions (en millions d’euros) Domaine mobilier de l’État Aliénations (nombre de lots vendus) Produit des cessions (en millions d’euros)
2010 1 769
2 083 6 994 502 2010 37 319 82
2011 1 722
2 215 6 287 598 2011 26 868 47
2012 3 201
2 126 6 107 515 2012 25 899 53
2013 1 826
1 384 5 340 391 2013 23 227 50
CHAPITRE1–Présentation générale
2 •L’ACTUALITÉ DU DROIT DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES
A L’évolution des acteurs du droit des propriétés publiques
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Tous les biens de l’État sont gérés par un même service, qu’on appelait jusqu’à il y a peu leService des domaineset qui constituait une sousdirection à part entière de la Direc tion générale des impôts. Cette administration est devenueFrance Domainedepuis le er 1 février 2006, et se trouve désormais rattachée à la Direction générale des finances publiques, toujours au sein du ministère de l’Économie et des Finances. Cette réorgani sation est présentée comme devant faciliter une gestion plus dynamique des domaines. L’une des missions de l’administration des domaines est de contrôler les opérations immobilières des collectivités locales, sur lesquelles, audelà d’un certain seuil financier, elle doit émettre un avis. Par ailleurs, elle réalise des évaluations pour leur compte, comme pour celui de l’État. Il reste que la mission première de France Domaine est d’exercer un droit de regard très général sur l’ensemble du patrimoine de l’elleÉtat ; possède dans certains cas une compétence exclusive, notamment en matière d’aliéna tion des biens. En 2013, l’administration des domaines a effectué plus de 176 000 évaluations de biens immobiliers pour le compte de l’État, des collectivités locales et autres organismes publics. Les opérations immobilières réalisées par cette administration la même année se répartissent comme suit : 1 384 aliénations et 5 340 acquisitions et prises à bail (source : DGFIP, Rapport annuel de performance, 2013). Les attributions de France Domaine se sont récemment étendues. En effet, ce service assure désormais pour l’État les fonctions de propriétaire, dans le cadre notamment d’une nouvelle réforme visant à optimiser l’occupation du parc immobilier de l’État : conformément aux recommandations du rapport Debains, chaque ministère doit verser un loyer à l’État en contrepartie de la mise à disposition des locaux qui lui sont nécessaires, dans le cadre d’une convention d’occupation réexaminée régulièrement. Ce système a été l’objet pour 2006 d’une expérimentation qui concernait trois minis tères (Affaires étrangère, Économie et Finances, Justice), puis a été progressivement étendu à tous les immeubles de l’administration centrale et à ceux des administrations déconcentrées. De façon plus générale, France Domaine est désormais doté d’un pouvoir d’initiative dans le cadre de sa fonction de gestionnaire des biens de l’État. De nouvelles structures ont par ailleurs été mises en place. En 2005, suite au rapport Tron, une Commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de l’État, composée désormais de deux inspecteurs généraux des finances, deux membres du Conseil d’État et deux membres de la Cour des comptes, veille à la trans parence et à la qualité des opérations qui dépassent un certain seuil financier (voir le o décret n 2012203 du 10 février 2012, qui par ailleurs étend ses missions, comme on le verra au Chapitre 9). De plus, un Conseil de l’immobilier de l’État, composé notam ment de parlementaires et de professionnels, a été installé le 19 juin 2006. Il est chargé d’examiner l’état d’avancement de la gestion immobilière de l’État et de débattre des nouvelles orientations (décret du 16 octobre 2006). Un conseil d’orientation de la poli tique immobilière de l’État (qui réunit les responsables immobiliers des différents minis tères) vient enfin compléter le dispositif.
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Cela étant, audelà de la réorganisation des services de l’État, c’est surtout la progres sion récente du rôle des collectivités locales en matière de gestion domaniale qu’il faut retenir. Deux textes importants, qui seront analysés plus loin, doivent être mentionnés o ici. En premier lieu, la loi n 2003699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Son article 56 a en effet reconnu la possibilité pour les collectivités locales et leurs groupements de détenir un domaine public fluvial, tout en maintenant certaines compétences dans le o giron de l’2004809 du 13 août 2004, relativeÉtat. En second lieu et surtout, la loi n aux libertés et responsabilités locales, a créé un contexte tout à fait nouveau. Le législa teur a en effet franchi une étape importante en décidant le transfert en pleine propriété, et non plus une simple mise à disposition, de nombreuses dépendances tradi tionnelles du domaine public national (cf.Chapitre 3).
B La volonté de rénovation du droit des propriétés publiques
La volonté des pouvoirs publics de rénover et de perfectionner le droit des propriétés publiques se manifeste par l’engagement récent de réformes d’envergure plus ou moins grande. Un certain nombre d’aménagements ponctuels concernent l’occupation privative du domaine public. On se contentera ici d’évoquer l’ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat, qui attribue à l’entrepreneur des droits réels sur l’ouvrage à construire durant toute la durée du contrat ou de l’autorisation unilatérale d’occupation du domaine public (pour une présentation détaillée de ce texte,cf.Chapitre 6). D’autres réformes ponctuelles sont venues modifier ou préciser les contours du domaine public. C’est le cas de l’ordonnance du 19 août 2004 relative au statut des immeubles à usage de bureaux, qui a posé le principe de l’appartenance de ces immeubles au domaine privé de l’État ou de ses établissements publics (on verra que la même solution vaut désormais pour les immeubles à usage de bureaux des autres personnes publiques) et qui a étendu ce principe aux immeubles dans lesquels est effectué le contrôle technique des véhicules o lourds ; c’2005357 du 20 avril 2005 relative aux aéroest le cas également de la loi n ports qui décide tout à la fois la transformation d’Aéroports de Paris en société anonyme et le déclassement de la plupart de ses biens (cf. infra). L’innovation la plus spectaculaire reste bien sûr l’adoption (quelque peu laborieuse, mais la tâche était ambitieuse et le parcours jalonné d’embûches) du Code général de la propriété des personnes publiques. Ce code était plus ou moins annoncé depuis une quinzaine d’années, et trois habilitations législatives successives ont été finalement néces saires, étant précisé que l’habilitation donnée rompt avec la pratique appliquée jusqu’ici d’une codification à droit constant. Le gouvernement était en effet autorisé à modifier par ordonnance la plupart des règles domaniales antérieures. Le résultat est l’ordonnance o n 2006460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques (ratifiée par la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit). Les auteurs du code ont voulu mettre l’accent, dans l’intitulé même du texte, sur la notion de propriété (au détriment de celle de domaine) pour consa crer officiellement la prégnance de cette notion. Il s’agit là d’une approche qui rompt avec la conception domaniale retenue de façon classique par le Code du domaine de l’État, édicté par un décret du 14 mars 1962 (initialement, décret du 28 décembre
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1957). L’intitulé du nouveau code rend compte par ailleurs de l’apport essentiel de la démarche, qui vise à doter (enfin) l’ensemble des personnes publiques d’un socle de règles communes pour ce qui est de la gestion de leurs biens. De façon plus générale, l’avantage d’une codification du droit, on le sait, est de rendre les règles juridiques plus accessibles aux citoyens (et aux administrations !) et de mettre de l’ordre dans ce qui n’est souvent qu’un maquis foisonnant de textes isolés et pas toujours conciliables en l’état, dans un contexte économique et juridique qui s’est transformé en profondeur. Comment se présente alors le nouveau code ? La partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques se substitue à la partie législative du Code du domaine de l’État, qui est abrogée. Le nouveau code ne met pas fin à la « parcellisation » du droit des propriétés publiques (selon l’expression employée dans le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance du 21 avril 2006), puisque de nombreuses dispositions demeurent dispersées dans le Code général des collectivités territoriales, dans le Code de la voirie, dans le Code de l’environnement, dans le Code de la santé publique, etc. Si le Code général de la propriété des personnes publiques regroupe donc les aspects concep tuels (définitions) ainsi que les règles communes à tous les biens et droits, mobiliers et immobiliers des personnes publiques, les codes plus « techniques » contiennent quant à eux les règles spécifiques à telle ou telle catégorie de biens. En application de l’article L. 1 du code, ce dernier est applicable à l’État, aux collectivités locales, à leurs groupements et aux établissements publics, quelle que soit leur nature. Pour les personnes publiques autres que cellesci, les dispositions du code s’appliquent dans les conditions fixées par les textes qui les régissent (art. L. 2, CGPPP). Il s’agit pour l’essentiel, à l’heure actuelle, de la Banque de France (personne publiquesui generis), de l’Institut de France (autre personne publiquesui generisen application de l’article 35 o de la loi de programme n 2006450 du 18 avril 2006 pour la recherche), des groupe ments d’intérêt public et des autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité morale (l’Autorité des marchés financiers, par exemple). Le plan retenu se présente de la façon suivante :
Le Code général de la propriété des personnes publiques Plan re 1 partie ACQUISITION –Modes d’acquisition (à titre onéreux, à titre gratuit) –Procédures d’acquisition (biens situés en France, biens situés à l’étranger) e 2 partie GESTION –Biens relevant du domaine public (consistance, utilisation, protection, sortie des biens du domaine public) –Biens relevant du domaine privé (consistance, utilisation) –Dispositions communes
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(insaisissabilité, implantation et attribution des biens, produits et redevances du domaine, contentieux, valorisation du patrimoine immobilier) e 3 partie CESSION –Biens relevant du domaine public (inaliénabilité et imprescriptibilité) –Biens relevant du domaine privé (modes de cession, procédures de cession et d’échange, contentieux) e 4 partie AUTRES OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES DES PERSONNES PUBLIQUES –Réalisation des opérations immobilières (prises à bail, dispositions applicables aux biens détenus en jouissance par l’État) –Contrôle des opérations immobilières (contrôle de l’utilisation des immeubles de l’État et de ses établissements publics) e 5 partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTREMER
On le voit, la distinction entre le domaine public et le domaine privé n’apparaît donc que lorsque c’est justifié, c’estàdire au niveau de la gestion et de la cession des biens (puisque les règles diffèrent alors selon la nature du bien). Les principales innovations, qui seront naturellement détaillées plus loin, tiennent à des avancées conceptuelles (définitions rénovées du domaine public et du domaine privé), à la clarification de certains mécanismes (transferts de gestion, occupation du domaine public constitutive de droits réels), à la modernisation de certains régimes (redevances, servitudes), ainsi qu’à diverses simplifications (déconcentration de certaines procédures, suppression du droit fixe pour la délivrance des autorisations d’occupation du domaine public, suppression du paiement par obligations cautionnées en matière domaniale...). Le domaine de la gestion des biens immobiliers est particulièrement touché par les inno vations : un nouveau régime d’occupation du domaine public est créé en faveur des collectivités locales, inspiré de celui instauré par la loi du 25 juillet 1994 qui ne concerne que l’État ; de plus, des échanges et des cessions sont désormais autorisés entre personnes publiques, sans déclassement préalable du domaine public ; des cessions et échanges sont également possibles avec des personnes privées, quand bien même les immeubles continueraient d’être provisoirement utilisés pour les besoins d’un service public ; enfin, l’État et ses établissements publics se voient reconnaître la possibilité, à certaines conditions, de céder des immeubles non encore libérés par les services occupants. Le Code général de la propriété des personnes publiques est entré en vigueur le er o 1 juillet 2006. La partie réglementaire du code a été adoptée par le décret n 2011 1612 du 22 novembre 2011, du moins pour ses quatre premières parties (on attend les dispositions réglementaires applicables à l’outremer). Afin de faciliter l‘appropria tion par les collectivités territoriales des nouvelles règles de leur action en matière patri moniale, un guide pratique du Code général de la propriété des personnes publiques a
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été élaboré par la Direction générale des collectivités locales en avril 2007 (www.dgcl. interieur.gouv.fr). Il reste un important facteur d’évolution du droit des propriétés publiques à évoquer, c’est l’influence à venir de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme dans ce domaine, après celle, déjà vérifiée, du droit de l’Union européenne (à travers les multiples effets des règles de libre concurrence). Le droit de l’expropriation pour cause d’utilité publique a d’ores et déjà commencé à s’adapter aux exigences de la Convention, telle qu’interprétée par la Cour de Strasbourg (cf.troisième partie) et tout porte à croire que le droit des propriétés publiques n’échappera pas à ce mouvement. Les principaux vecteurs de l’évolution qui se dessine se situent dans le droit au respect er des biens consacré par l’du premier protocole additionnel à la Convention et,article 1 plus généralement, dans le droit à un procès équitable qui découle de l’article 6 de la Convention. Enfin, l’introduction récente de la question prioritaire de constitutionnalité dans notre système juridique (loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institu e tions de la V République) ouvre la voie à une réévaluation de l’ensemble de la matière à l’aune des exigences constitutionnelles. Naturellement, les ajustements éventuels ne pourront se faire qu’au rythme des prises de position du Conseil constitutionnel. Si quelques décisions ont d’ores et déjà été rendues en la matière, comme on le verra, il est toutefois encore trop tôt pour apprécier l’impact de cette réforme majeure sur les règles applicables aux propriétés publiques.
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