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Droit constitutionnel (Tome 1) - Fondements et pratiques

De
381 pages
Ce manuel en deux volumes (1. Fondements et pratiques ; 2. La Ve République) est destiné aux étudiants en première année de licence de droit et aux élèves des Instituts d’études politiques, ainsi qu’aux candidats aux concours de la fonction publique.
Le droit constitutionnel régit l’organisation et le fonctionnement de l’État, c’est-à-dire du pouvoir institutionnalisé, compétent pour édicter et sanctionner l’ensemble des règles juridiques. Ce droit occupe donc une position suprême, qui explique son importance, mais aussi nombre de ses caractéristiques : sa perméabilité aux évolutions politiques et sociales, sa dimension nécessairement idéologique et sa paradoxale fragilité. Le droit de la Constitution est forcément un droit différent : c’est en partant de ce constat qu’on doit en étudier les principes et les concepts fondamentaux, ainsi que la manière dont ils s’inscrivent dans une pratique. Cet ouvrage analyse les fonctions et les structures de l’État (première partie), avant de s’intéresser au pouvoir (deuxième partie) et à un mode particulier d’exercice de ce pouvoir – la démocratie – puis aux pratiques françaises du parlementarisme, de 1875 à 1958 (troisième partie).
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Frédéric Rouvillois
Droit constitutionnel
Champs U
© Flammarion, 2002, 2005, 2011, 2015, 2017 pour cette édition.
ISBN Epub : 9782081413450
ISBN PDF Web : 9782081413467
Le livre a été imprimé sous les références : ISBN : 9782081411920
Ouvrage composé et converti parPixellence(59100 Roubaix)
Présentation de l'éditeur Ce manuel en deux volumes (1. Fondements et pratiqu es ; 2. La Ve République) est destiné aux étudiants en première année de licence de droit et aux élèves des Instituts d’études politiques, ainsi qu’aux candida ts aux concours de la fonction publique. Le droit constitutionnel régit l’organisation et le fonctionnement de l’État, c’est-à-dire du pouvoir institutionnalisé, compétent pour édicte r et sanctionner l’ensemble des règles juridiques. Ce droit occupe donc une positio n suprême, qui explique son importance, mais aussi nombre de ses caractéristiqu es : sa perméabilité aux évolutions politiques et sociales, sa dimension néc essairement idéologique et sa paradoxale fragilité. Le droit de la Constitution e st forcément un droit différent : c’est en partant de ce constat qu’on doit en étudier les principes et les concepts fondamentaux, ainsi que la manière dont ils s’inscr ivent dans une pratique. Cet ouvrage analyse les fonctions et les structures de l’État (première partie), avant de s’intéresser au pouvoir (deuxième partie) et à un m ode particulier d’exercice de ce pouvoir – la démocratie – puis aux pratiques frança ises du parlementarisme, de 1875 à 1958 (troisième partie).
Agrégé de droit public, Frédéric Rouvillois enseign e le droit constitutionnel et les libertés fondamentales à la faculté de droit de l’u niversité Paris-Descartes. Il a publié une trentaine d’ouvrages, parmi lesquels Crime et u topie (Flammarion, 2014), Être (ou ne pas être) républicain (Cerf, 2015) et un Diction naire nostalgique de la politesse (Flammarion, 2016).
Dans la même collection
Clémence Barray et Pierre-Xavier Boyer,Contentieux administratif. Éric Canal-Forgues et Patrick Rambaud,Droit international public, 3e édition. Michel Clapié,Manuel d'institutions européennes, 3e édition. Jean-Pierre Clavier et François-Xavier Lucas,Droit commercial. Emmanuel Dreyer,Droit pénal général. Rafael Encinas de Muñagorri,Introduction générale au droit, 4e édition. Christophe de La Mardière,Droit fiscal général, 2e édition. Frédéric Rouvillois,Droit constitutionnel 2. La Ve République, 5e édition. Frédéric Rouvillois,Libertés fondamentales, 2e édition. Bertrand Seiller,Droit administratif 1. Les sources et le juge, 6e édition. Bertrand Seiller,Droit administratif 2. L'action administrative, 6e édition. Sylvain Soleil,Introduction historique aux institutions, 3e édition. Jean-Louis Thireau,Introduction historique au droit, 3e édition.
Droit constitutionnel
TABLE DES ABRÉVIATIONS
AIJC Annuaire international de justice constitutionnelle. al. alinéa. art. article. CD Chambre des députés. CE Conseil d'État. concl. conclusions. Décision du Conseil constitutionnel portant déclaration de conformité (art. 54 et 61 DC Constitution du 4 octobre 1958). déb. débats. Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre DPS 1958. JO Journal officiel de la République française. JOANC Journal officiel, Assemblée nationale constituante. RDP Revue du droit public et de la science politique. Rec. Recueil des décisions du Conseil constitutionnel. RFDC Revue française de droit constitutionnel. RFSP Revue française de science politique. RIDC Revue internationale de droit comparé. RPP Revue politique et parlementaire.
INTRODUCTION
« Il m'est indifférent, déclarait naguère un observ ateur avisé, que le droit constitutionnel ossède ou non une dignité suérieu re à celle de tel ou tel droit. En revanche,n droit comme les autresje ne crois pas que le droit constitutionnel soit u : il 1 me araît s'en distinguer essentiellement our des raisons qui tiennent à son contenu  » – et, corrélativement, à la lace qu'il occue  ar raort aux autres « branches du droit ». Son contenu ? Certes, notait cet auteur, « aucune m atière n'esta prioridu exclue droit constitutionnel » au sens formel, et donc, « tout ourra s'y rencontrer » : n'imorte quelle rescrition ourrait figurer dans le texte dénommé « constitution ». De même, toujours sur un lan formel, « il n'existe as de m atièrenécessairement constitutionnelle », qui ne saurait être absente de ce texte. En revanche, récisait-il encore – et tel est le oint crucial –, «l'existence d'un droit matériellement constitutionnel est la condition nécessaire à l'exi stence du droit». Rerenons le fil du raisonnement. Au sens matériel, on le verra lus loin, le droit constitutionnel est celui qui détermine l'organisat ion et le fonctionnement des ouvoirs ublics. Tel est, à cet égard, son contenu sécifiq ue, comme celui du droit civil est de régler les raorts rivés, et celui du droit énal de sanctionner les atteintes aux autres normes valides. L'existence de l'État imlique cell e d'un droit articulier, qui énonce ses règles d'organisation. Or, le droit ositif dan s son ensemble,y compris constitutionnelun ouvoir, imlique la résence d'un État – ou, du moins, d' institutionnalisé, suscetible de l'édicter et de l e sanctionner. C'est ar là que le droit constitutionnel conditionne, à travers son objet r ore, tout lerestedroit, et, au du moins indirectement, qu'il le détermine. Ce sont en effet les normes constitutionnelles qui vont définir lamanièreois,seront créées les autres règles juridiques (l  dont règlements, décisions de justice, contrats, traités internationaux), mais aussi, dans une certaine mesure, leurcontenu (le droit constitutionnel ouvant établir certains rincies, comme ceux qui figurent dans le Préambul e de la Constitution de 1946 ou dans les dix remiers amendements de la Constitutio n américaine de 1787, que les auteurs des autres normes devront resecter sous e ine d'annulation). C'est d'ailleurs ce qui ermet de qualifier les règles infra-constitutionnelles d'« inférieures »… Toutefois, la osition dominante du droit constitut ionnel n'imlique as qu'il soit (à cette seule différence rès) un droitcomme les autres, ainsi que tentent de l'affirmer ceux qui y voient un droit « remier », mais aussi, et ar là même, « un droit quelconque ». En effet, et arallèlement, ce qui di stingue radicalement le droit constitutionnel vient de ce qu'il règle un hénomèn e dont lui-même rocède directement (et dont déend son alication), l'Éta t, sans qu'il existe aucune instance suérieure (à l'État) qui soit suscetible, le cas échéant, de sanctionner les atteintes dont il ourrait être victime. C'est ainsi que la s urématie du droit constitutionnel entraîne son irréductible singularité. Et notamment , le fait qu'il n'a, au fond, jamais véritablement desanction. Car même lorsque la constitution révoit une juri diction surême ou un organe sécifique chargé de veiller à sa rotection, rien, ou du moins rien de juridique, n'emêchera ce gardien de néglig er ses fonctions, voire de transgresser lui-même la constitution qui l'a insta uré : « Dans toute constitution, reconnaissait Esmein au début du XXe siècle, on arrive fatalement à un certain oint où le resect de la loi a our unique garantie la cons cience des autorités chargées de
2 l'aliquer . » Il n'y a as de gardien our surveiller le gard ien, il n'est ersonne au-dessus de lui – et s'il en allait autrement, on ne ferait que délacer le roblème. D'où ce fait, aradoxal mais indéfiniment vérifié, que le droit constitutionnel, en raison même de sa surématie, se révèle lus fragil e, et lus instable, que les règles « inférieures » dont il détermine la création. Cette situation a même conduit certains à en déduir e qu'il ne serait as du « vrai » droit – ses rescritions n'étant as, ou mal, sanc tionnées, alors que la règle de droit se caractériserait exclusivement ar le fait que l' obligation qu'elle énonce est assortie d'une sanction juridique. En réalité, ce raisonneme nt est sécieux. D'abord, certaines des règles du droit constitutionnel sont effectivem ent sanctionnées ; d'autres, la luart eut-être, seraient au moinssanctionnables, et si elles ne le sont as en fait, ce n'est que our des raisons extérieures au droit, d'ordre olitique ou conjoncturel. Enfin, cette conclusion contestable oublie qu'il est arfois dél icat de distinguer entre la transgressionde la règle et satransformation, qui eut se réaliser ar des moyens non révus ar le texte constitutionnel – mais qui relè vent inévitablement des organes surêmes de l'État. Au fond, ce que révèle la situa tion, ce n'est as que cet ensemble de règles est étranger à l'ordre juridique, mais qu 'il constitue,du fait de sa situation suprême, un droit très articulier, un droitimpur, rofondément et constamment imrégné ar des considérations extra-juridiques – ce qui, il faut s'y arrêter maintenant, éclaire bon nombre de ses caractères sécifiques. L e droit constitutionnel est à la fois récent et très ancien ; il est engagé, marqué ar l es idéologies et les enjeux olitiques ; il est sensible aux faits, et donc extrêmement mouv ant.
I. Un droit récent, mais très ancien
Ce qui est ancien, c'est le droit constitutionnel e n tant qu'ensemble de normes organisant les ouvoirs ublics, mais aussi en tant que disciline vouée à l'étude de cet ensemble. Le ouvoir olitique, dès qu'il déasse un niveau e mbryonnaire, celui du simle raort de forces, se soumet en effet à des règles d'organisation et de fonctionnement que l'on eut qualifier de « constitutionnelles ». Ainsi, toute société, même eu déveloée, ossède une forme de « constitution » ; et celle-ci, lorsqu'elle a atteint un certain degré minimal de comlexité et de stabilité , eut faire l'objet d'une descrition, et d'une étude. À ce roos, on doit évoquer la cod ification entrerise ar Aristote au IVe siècle avant Jésus-Christ, qui fit rassembler ar ses élèves cent cinquante-huit 3 constitutions contemoraines, dont celle d'Athènes, qu'il commenta lui-même . Ainsi, le remier ouvrage de « droit constitutionnel » est -il ratiquement contemorain de l'émergence de la Cité grecque, ancêtre de l'État m oderne, et des règles qui vont la structurer. Au Moyen Âge, de même, la renaissance d e l'État autour du XIIIe siècle coïncide avec un essor de la théorie olitique et c onstitutionnelle, qui va tout à la fois 4 accomagner, justifier et favoriser cette renaissan ce . Il se roduit ainsi comme un fructueux va-et-vient entre le hénomène (l'aarit ion de l'État, et donc du droit organisant cet État), et l'étude ou la réflexion qu 'il suscite. En revanche, si l'on considère sadénomination, le droit « constitutionnel » aaraît 5 assez récent. Le mot « constitution » a beau être a ncien , les adjectifs corresondant récisément au sens actuel (constitutionnel, antico nstitutionnel, inconstitutionnel) ne se réandent en France qu'au cours du dernier tiers du XVIIIe siècle, sous l'influence de la
ratique anglaise uis de la crise américaine. C'es t la Révolution qui, sur ce oint, aaraît comme le moment décisif, avec la rédaction , en 1791, de la remière constitution écrite formellement désignée sous ce t erme, élaborée ar une Assemblée nationale qui s'est elle-même qualifiée de « consti tuante ». Dès le 26 setembre 1791, l'Assemblée ordonne d'ailleurs aux facultés de droi t d'enseigner « la Constitution française ». Mais l'ouragan révolutionnaire, qui em ortera bientôt les facultés et la Constitution elle-même, emêchera la mise en œuvre de ce rogramme, et c'est finalement à Ferrare, dans la Réublique cisadane créée sous l'imulsion des armées victorieuses de Bonaarte, qu'est créée, en 1797, l a remière chaire de « droit constitutionnel ». En France, ceendant, Bonaarte, accédant au ouvoir arès le cou d'État du 18 Brumaire, se garde bien de faire de mê me : au sein des facultés restaurées, il rescrit l'enseignement du « droit  ublic français », mais as celui du « droit constitutionnel ». Sans doute faut-il y voi r l'envers de sa rore ratique constitutionnelle : il est difficile de faire étudi er comme du droit véritable une Constitution que l'on modifie et que l'on viole si allégrement – sous eine de discréditer, ar contrecou, tout le reste de l'œuv re juridique et institutionnelle. Sous la Restauration, on retrouve une même méfiance , mais our une autre raison : le texte qui, en 1814, organise les institutions du royaume n'est as qualifié de « constitution », avec ce que cela imlique alors d e références révolutionnaires et de reconnaissance de la souveraineté du eule, mais d e « Charte », une Charte « octroyée » ar le monarque et qui rerend la form e des anciennes ordonnances royales. L'évolution libérale du régime se traduit certes, en 1819, ar la création d'une éhémère chaire de droit constitutionnel, mais cell e-ci sera surimée en 1822 à l'initiative d'un gouvernement ultraroyaliste. Et c e n'est que sous la monarchie de Juillet (Charte constitutionnelle du 14 août 1830) que le d roit constitutionnel acquiert véritablement droit de cité, sous l'imulsion du mi nistre de l'Instruction ublique, Guizot, qui obtient en 1834 la création d'une chair e à la faculté de droit de Paris au bénéfice du ubliciste libéral Pellegrino Rossi. « L'objet et la forme de l'enseignement du droit constitutionnel, exlique alors Guizot dan s le raort qu'il résente au roi Louis-Philie, est déterminé ar le titre même : c 'est l'exosition de la Charte et des 6 garanties individuelles comme des institutions oli tiques qu'elle consacre » – la Charte étant ainsi considérée comme « une loi écrit e, reconnue, qui eut et doit être exliquée, commentée, aussi bien que la loi civile ou toute autre artie de notre législation ». En même tems, l'adjectif « constitu tionnel » fait son entrée officielle dans leDictionnaire de l'Académie française.La chute de la monarchie de Juillet en 1848 et son remlacement ar la IIe Réublique ne remettront as cet enseignement en c ause. En revanche, le retour à l'Emire en 1852 entraîner a sa disarition, et ce n'est que sous la IIIe Réublique que le terme ainsi que la disciline se ront définitivement consacrés (1889). Deuis, cette matière n'a lus ce ssé d'être enseignée dans les facultés de droit.
II. Un droit engagé
On l'a déjà entrevu, le droit constitutionnel (en t ant que disciline), de même que l'objet qu'il étudie (les règles constitutionnelles organisant l'État et son fonctionnement), sont littéralement immergés dans « de l'idéologie » . Plus récisément, le droit constitutionnel semble, deuis le XVIIIe siècle, avoir artie liée avec la ensée libérale – un lien qui se manifeste en articulier à travers ce qu'on aelle le