Droit de l'aide et de l'action sociales - 4e édition

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Le droit de l’aide et de l’action sociales vise d’une part, à répondre aux situations de besoin des individus vulnérables (enfants en danger, demandeurs d’emploi, personnes âgées, en situation de handicap ou en situation d’exclusion) dans le cadre de prestations et d’interventions sociales et médico-sociales et d’autre part, à créer ou maintenir le lien social afin de lutter contre les différentes formes de l’exclusion (professionnelle, habitat, accès aux soins).
Cette nouvelle édition intègre les réformes les plus récentes intervenues ces dernières années dans le domaine de l’aide et de l’action sociales.

Il développe successivement :

- les enjeux, les sources et les acteurs de l’aide et l’action sociales ;

- les interventions sociales ciblées sur des catégories d’individus ;

- les politiques transversales d’aide et d’action sociales.

L’ouvrage est à jour des normes constitutionnelles, européennes, législatives et réglementaires (réforme du contentieux de l’aide sociale à partir du 1er janvier 2014) les plus récentes ainsi que du droit issu de la démocratie sociale (dernière convention UNEDIC).

Il analyse, enfin, les évolutions de la jurisprudence des deux cours européennes ainsi que les décisions rendues par les juridictions administratives et judiciaires françaises et expose les grandes lignes de la réforme de la dépendance et du RSA en 2013-2014.

L’ouvrage s’adresse aux étudiants en L3 Droit et AES, de niveau master (1 et 2), aux étudiants des IEP ainsi qu’aux candidats aux différents concours d’accès aux métiers du social. Il concerne également les fonctionnaires et agents publics, les travailleurs sociaux, les aidants familiaux ainsi que les acteurs intervenant dans le domaine de l’aide et de l’action sociales.

Dense, argumentée et inscrite dans l’actualité, cette nouvelle édition donne les clés pour comprendre les évolutions actuelles de la question sociale et du droit de l’aide et de l’action sociales.


Emmanuel Aubin est professeur agrégé de droit public à la faculté de droit et des sciences sociales de l’université de Poitiers où il enseigne, notamment, le cours de droit constitutionnel social et droit des politiques sociales en master 1 Droit public et AES et sur les interventions sociales et sanitaires à destination des personnes âgées en master 2. Il intervient également dans la formation des cadres des collectivités territoriales (INSET d’Angers) et des travailleurs sociaux (IRTS Poitou-Charentes).
Publié le : mercredi 1 janvier 2014
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EAN13 : 9782297036979
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DROIT DE LAIDE ET DE LACTION SOCIALES
RÉSUMÉ Le droit de laide et de laction sociales constitue lune des composantes du droit des politiques sociales et de la protection sociale. Il se situe à la charnière du droit privé et du droit public en cherchant à maintenir ou créer le lien social qui rend possible lexistence dune solidarité au sein de la République sociale, laquelle se doit de préserver légale dignité des individus. Déterminées par lÉtat social qui défend une certaine forme de modèle social actuellement en crise en France pour des raisons à la fois économiques et démographiques, les politiques daide et daction sociales visent à apporter une aide sociale aux individus les plus démunis fragilisés en raison de leur âge (petite enfance et personnes âgées), de leur handicap ou de leur situation de pauvreté qui les plonge dans lexclusion sociale. Sous ce double rapport, le droit de laide et de laction sociales part du réel pour tenter de linfléchir par le biais de prestations (monétaires ou matérielles) et dinterventions sociales et sanitaires auprès des personnes dans le besoin ou en situation dinsécurité sociale.
1. Le retour de lÉtat social ?Fondé sur la notion de providence, lÉtat social 1 a été, durant son âge dor, unWelfare Statela crise,(Étatprovidence) dont 2 remarquablement analysée par Pierre Rosanvallon , a débouché sur une «réévaluation et une rupture progressive dans la conception même des politiques 3 sociales» au premier rang desquelles figurent celles qui consistent à agir et apporter une aide aux personnes nayant pas versé de cotisation (droit de laide et de laction sociales) ou qui perçoivent une prestation sociale versée en contrepartie dune cotisation (droit de la Sécurité sociale). Depuis le début des années 1980 et plus singulièrement depuis la survenance de la crise économique de 2008, bon nombre dÉtats essaient de freiner les dépenses sociales en justifiant cette nouvelle conception par la situation critique de leurs finances publiques. Par exemple, lAllemagne a maintenu laustérité dans ses politiques sociales en ne décidant deuros enaugmenter que de 5 2011 les allocations sociales versées dans le cadre du système « Hartz IV », qui fusionne les aides sociales et les allocations chômage, soit un montant 4 maximal de 364 euros par adulte étant précisé que 6,7 millions de personnes
1. 2.
3. 4.
Merrien (F.X),LÉtatprovidence, PUF, coll. « 3249, 1997.», nº Que saisje ? Rosanvallon (P.),La crise de lÉtatprovidence, Seuil, 1981 ; Cohen (D.),Les trois leçons sur la société postindustrielle», 2006.La République des idées , Le Seuil, « e Chevalier (J.),LÉtat postmoderneéd., 2004, p. 59., LGDJ, 2 Le gouvernement inclut dans le montant de cette aide sociale (Arbeitlosengeld II), l; censemble des dépenses dites normales estàdire : euros), loisirsalimentation (128,46 (39,96 euros), téléphone et internet (31,96 euros), vêtements (30,40 euros), énergie (30,24 euros), ustensiles pour le foyer (27,41 euros), transports (22,78 euros), autres biens et services (26,50 euros), produits de santé (15,55 euros), restauration (7,16 euros), culture (1,16 euro) et, enfin, 2,19 euros au titre de la hausse des prix approximative, le loyer étant pris en charge par la commune pour le bénéficiaire du régime « Hartz IV ».
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sont concernées. La Cour constitutionnelle de Karlsruhe a rendu, dans le cadre 5 de cette réforme, une décision qui contribue à redéfinir l.État social allemand 6 2. État plus modeste oupyromane« État ? »En France, lapplication combinée de la LOLF depuis 2001 et de la RGPP depuis 2007 a amené lÉtat à devenir plus modeste, quitte parfois à devenir «pyromane». La RGPP et la Réate ont induit des restructurations de service qui ont pu contribuer à accré 7 diter lidée dun «État démanteléà tout le moins, amaigri après trois» ou, années déconomies (7 milliards den annonçant troiséconomisés ») euros « autres encore plus sévères (30 milliards deuros déconomies programmées de 2012 à 2014). De façon significative, le Médiateur de la République a dénoncé, le 27 septembre 2010, une « déshumanisation » induite par cette cure daustérité imposée à lÉtat en visant particulièrement les administrations à vocation sociale comme Pôle Emploi qui envoie des documents dématéria lisés au lieu de proposer un rendezvous en présence dun conseiller. La surve nance de la crise financière et économique depuis lautomne 2008 oblige pour tant lÉtat à sinvestir davantage dans le social notamment sur le terrain de la politique de lemploi.
Pour aller plus loin Dans un ouvrage de référence, Jacques Delors et Michel Dollé ont plaidé en faveur dun nouvel 8 investissement dans le social en définissant la voie dun «État dinvestissement social» (cf.infra, nº 184). De même, le grand sociologue Gosta EspingAndersen invite à repenser les dépenses sociales de lÉtat providence en affirmant quelles ne doivent pas être considérées comme des 9 dépenses passives mais un investissement pour lavenir , lÉtatprovidence devant davantage tourner les politiques sociales vers le futur. Dans la mème veine, deux universitaires américains ont montré quil fallait tendre vers légalité des conditions et investir dans le social pour lutter 10 contre la progression de l.inégalité des revenus
3. Le retour de linsécurité sociale et la progression des solitudes en FranceSil existe des incertitudes quant au caractère neutre et efficace du retour de lÉtat social ces dernières années, lincertitude sociale a, quant à elle, effective ment, progressé. Une étude de la Fondation de France montre une inquiétante progression des solitudes en France, 4 millions de personnes se trouvant, aujourdhui, en situation disolement objectif, cestàdire, des personnes qui déclarent avoir des relations sociales (personnelles, familiales, amicales,
5. Palpant (C.), « Larrêt de Karlsruhe relatif à la loi Hartz IV : vers une redéfinition de lÉtat social allemand ? »,Dr. soc. 2010, p. 696. 6. Ferrand (O.), (dir.),LÉtat pyromane, Terra nova, éd Delavilla, 2010. 7. Bonello (L.) et Pemmetier (W.) (dir.),LÉtat démantelé, La découverte/Le Monde diploma tique, 2010. 8. Delors (J.) et Dolle (M.),Investir dans le social, O. Jacob, 2008. 9. EspingAndersen (G.),Trois leçons sur lÉtatprovidenceLa République des, Le Seuil, « idées », 2008 etLes Trois Mondes de lÉtatprovidence, PUF, 2007. 10. Wilkinson (R.) et Pickett (K.),Pourquoi légalité est meilleure pour tous, Les petits matins, Etopia, 2013.
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11 associatives) moins de deux à trois fois par an, voire jamais . Le rapport relève également la fragilisation des liens sociaux et laffaiblissement des réseaux sociaux, ces deux phénomènes accroissant le risque dexclusion sociale en 12 créant une «montée des incertitudesL» . insécurité sociale se double dun phénomène de « descenseur social » et de peur du « déclassement » ainsi que la démontré la belle étude publiée en 2009 par Éric Maurin qui a inscrit cette 13 peur dans le cadre d. Bonune très pertinente sociologie des récessions nombre de personnes éprouvent, aujourdhui un «sentiment dinjustice devant 14 une remise en cause de leur statutle sentiment d» et un déclassement social. On peut citer lexemple emblématique des fonctionnaires dÉtat avec le retour, depuis quelques années, dun discours sur la contrepartie de la sécurité de lemploi dont ils bénéficient qui nest pas sans rappeler les années 1930 où lon considérait, dans la bouche de Clémenceau, que «la France est un pays fertile, on y plante des fonctionnaires, il y pousse des impôts». Privilégiés, ils 15 devraient voir leur situation être alignée sur celles des salariés . Quant aux 16 salariés, la progression du «précariat» est illustrée par la floraison de contrats précaires sinscrivant dans la logique ambiguë de la flexicurité et, en cas de chômage, dactivation des dépenses sociales dans le cadre dun accompagne ment vers lemploi synonyme, le plus souvent, de retour à des emplois peu 17 stables . 4. Des dépenses sociales en déséquilibre structurelLapparition dun chômage de masse à partir du milieu des années 1980 et les conséquences économiques du premier choc pétrolier ont eu des conséquences sur le finan cement de la Sécurité sociale. Le chef du gouvernement Jacques Chirac avait tenté, à partir de 1974, une relance dinspiration keynésienne en augmentant le niveau des prestations sociales afin de relancer la consommation et lactivité économique et,in fine, réduire le chômage mais cette politique a échoué de même que celle de Pierre Mauroy au début des années 1980. De ces années remonte le divorce, en France, entre l: la premièreéconomie et le social impose de réduire les déficits sociaux et la seconde de préserver certains
11. Fondation de France,Les solitudes en France, juillet 2010, 28 p. 12. Castel (R.),La montrée des incertitudes», 2013., Le Seuil, 2011, rééd. Coll. « Points Essais 13. Maurin (E.),La peur du déclassement», 2009.La République des idées , Le Seuil, coll. « 14. Maurin (E.),op. cit., p. 42. 15. Ce paralogisme permet de comprendre lexistence davril à novembre 2010 dun ministère commun aux salariés et aux fonctionnaires au moment même où le gouvernement entrait dans la phase active dune réforme des retraites génératrice dinsécurité pour les travail leurs qui cotisent actuellement au régime sans être sûrs de bénéficier dun « retour sur investissement », bon nombre dagents vivant mal cette rupture du contrat entre les géné rations que voulait éviter précisément le Livre blanc sur les retraites de 1990. 16. Castel (R.), « Et maintenant, le précariat »,Le Monde, 29 avril 2006. La précarité, observe Robert Castel, nest plus «une étape dans le parcours professionnel mais un état» compte tenu de la généralisation des contrats qui créé un «» (une précaritéstatut du précariat permanente),le but étant désormais de «promouvoir une société de pleine activité, très différente dune société de pleinemploi». 17. Paugam (S.),Le Salarié de la précarité, PUF, 2000.
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« acquis sociaux » en refusant toute remise en cause de la Sécurité sociale, laquelle a représenté, en 2011, une dépense pour son régime général de 327,6 milliards deuros (et une prévision de 337,9 en 2012 ; 349,3 en 2013 et 360,5 en 2014 selon la loi de programmation pour les finances publiques de 2011 à 2014). En termes de dépenses sociales dans le PIB, la France est, dans lUnion européenne, au deuxième rang après le Danemark, avec près de 30 %. 5. La position de la Cour des comptes sur la dette socialeDans son rapport consacré aux pistes pour rééquilibrer les comptes publics, la Cour des comptes relevait pour 2009 un déficit de 21,3 Mdspour le régime général de la Sécu rité sociale (23,1 milliards selon la LFSS pour 2011) et le Fonds de Solidarité Vieillesse, contre 9,8 lannée précédente. Lassurance chômage est quant à elle déficitaire de 5,7 Mds. La dette totale des organismes sociaux atteint 155,8 Mds. En 2010, le déficit du régime général et du FSV a atteint 31,1 Mds, le déficit des ASSO (organismes de Sécurité sociale) passant de 1,3 à 1,9 % du PIB. Les trois branches principales de la Sécurité sociale (les accidents du travail étant moins concernés) connaissent en 2 années des augmentations de prestations spectaculaires : + 3,5 suivi de + 3,8 % pour la maladie, + 5,5 suivi de + 4,9 % pour les retraites, et + 5,2 suivi de + 1,3 % pour la famille. La Cour conclut que «le rétablissement de léquilibre des comptes du régime général est une priorité absolue», et évalue à 10 Mds par année leffort nécessaire pour envi sager un rétablissement en 20132014. Cet effort représente «presque la moitié de leffort requis pour lensemble des administrations publiques».
Pour aller plus loin Créée en 1996, la Cades (Caisse damortissement de la dette sociale) se trouve dans limpossibi lité de gérer la dette sociale que lon souhaite lui transférer et qui représentera un montant total 18 de 130 milliards deuros de 2011 à 2018 . Dans le droit fil du rapport de la Cour des comptes, le ministre du Budget a admis, début septembre 2010, la nécessité de trouver des recettes nouvelles pour gérer la dette sociale en évoquant, pour la première fois, la piste dune hausse progressive de la CRDS, laquelle a été créée en 1996 par Alain Juppé afin de financer la Cades. La CRDS est une contribution de 0,5 % sur tous les revenus (salaires, retraites, placements), une augmentation de son taux revenant à procéder, dans les esprits, à une augmentation générale dimpôt. Finalement, après un compromis trouvé au sein de la majorité le 12 octobre 2010, léchéance dextinction de la Cades est reportée de 4 ans (de 2021 à 2025) cependant quune fraction de la CSG de 0,28 % (normalement attribuée à lassurancemaladie) sera affectée au remboursement de cette dette avec la mobilisation dactifs du Fonds de réserve des retraites. Une LO a dû être adoptée pour rendre possible le transfert de dette à la CADES. Cette LO relative à la gestion de la dette sociale a été validée en partie par le Conseil constitutionnel dans sa décision nº 2010616 DC du e 10 novembre 2010. Il a toutefois émis, dans le 5 considérant, une importante réserve dinter prétation précisant que les LFSS ne «pourront pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de la CADES de recettes affectées aux régimes de sécurité sociale et aux organismes concourant à leurs financements, à une dégradation des conditions générales de léquilibre financier de la sécurité
18. Cette somme représente léquivalent de la dette qui lui a été affectée depuis sa création. Sur les 130 milliards, 62 milliards proviennent directement des déficits de la branche vieil lesse qui seront constatés de 2011 à 2018 au cours de la période de montée en puissance de la réforme des retraites.
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sociale de lannée à venir». En 2012, la CADES a émis 40 milliards de dettes (contre 73 milliards en 2011) et remboursé 11 milliards de dettes. Dans sa lettre nº 31 de mai 2012, la CADES précise que ses ressources ont dépassé 15,5 milliards deuros en 2011 ; ce qui lui a permis damortir la dette sociale à hauteur de 11,4 milliards deuros (près de 60 milliards amortis depuis sa création en 1996).
6. La « France injuste » et linjustice socialeLa protection socialelato sensu représentait en 2008, selon la loi de finances pour 2010, la somme denviron 1 030 milliards deuros. Au sein de cette masse, les dépenses de prestations 19 sociales représentent plus de 44 %, soit plus de 450 milliards dce quieuros ; place la France en tête des pays européens y compris de la Suède (30,7 % de son PIB consacré à ces dépenses contre 31, 1 % en France). Malgré cet effort conséquent, en 1998, le ministre chargé de présenter le projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions constatait que « 15 % des concitoyens connaissent la pauvreté, 2 millions de personnes ne vivent que grâce au RMI, 6 millions dépendent des minima sociaux, 200 000 personnes vivent dans la rue et 20 2 millions sont mal logés » . Six ans plus tard, lexposé des motifs du projet de loi relatif à la programmation pour la cohésion sociale dressait un bilan encore plus préoccupant de létat de santé de la société française. En vingtcinq ans, le nombre dallocataires du RMI (RSA depuis juin 2009) a presque quadruplé (422 000 en 1989, 1 100 000 en 2004 et fin 2011, 1 550 000 personnes percevaient le RSA dit « socle » cestàdire sans le revenu dactivité complémentaire), le nombre de familles surendettées a égale ment augmenté de façon significative en dix ans (221 000 dossiers déposés en 2012 contre 145 348 en 2002), le nombre de logements indécents a doublé malgré la création en 2007 du DALO et laccès à leau et aux énergies est devenu si problématique quil a fallu étendre à des centaines de milliers de personnes supplémentaires à partir de 2013 les tarifs sociaux, le décret o n 20131031 du 15 novembre 2013 ayant étendu ces tarifs à de nouveaux bénéficiaires ainsi quaux gestionnaires de résidences sociales.
Pour aller plus loin En 2007, il y avait, en France, près de 7 millions de personnes sous le seuil de pauvreté dont 2 millions denfants. En outre, des nouveaux phénomènes sociaux ont fait leur apparition comme les travailleurs pauvres, les retraités pauvres, les travailleurs mal logés, voire sans loge ment. Par ailleurs, des personnes ayant épargné toute leur vie pour acquérir leur logement sont aujourdhui obligées de vendre ce bien afin de disposer de ressources financières permettant de vivre décemment leur retraite. Selon lObservatoire national de la pauvreté et de lexclusion (ONPES) il y avait, début 2010, 8 millions de personnes pauvres en France, le même nombre queuros par mois (moins de 60 % duen 2000. 1,8 million de français vit avec moins de 602
19. En 1984, les dépenses de la protection sociale représentaient 121 % des charges du budget de lÉtat, soit 950 milliards de francs (environ 145 milliards deuros). 20. M. Aubry, discours de présentation du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, AN, 5 mai 1998,JOAN6 mai 1998, p. 36393.
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revenu médian égal à environ 910 euros par mois). Le taux dancienneté du chômage progresse et la pauvreté touche désormais des travailleurs, le nombre de travailleurs pauvres avoisinant 2 millions de personnes. Audelà des aspects purement quantitatifs, lONPES observe un« phéno mène nouveau »et sinquiète dune« désespérance accrue des personnes pauvres »qui se traduit par des états« dépressifs »et des attitudes de ressentiment. Ce constat qui participe dune impression 21 de déclassement social et de «dépréciation sociale» est dautant plus préoccupant que, selon lONPES, on« peut y voir moins leffet de la crise que lexpression dun processus long de fragmenta tion de la société française ».
7. Le modèle social français estil en panne ?Audelà du bilan quantitatif, la question se pose de savoir si, en France, le modèle social est désormais en e22 panne depuis le début du III millénaire , T.B. Smith ayant pu affirmer, non 23 sans raison, que le «modèle social français ne fonctionne plus» notamment parce quil repose, sur un financement par les travailleurs, la centralité du travail impliquant le pleinemploi pour un fonctionnement optimal de la protection sociale. Or, si le taux de chômage avait diminué jusquen 2008, la survenance de la crise à lautomne 2008 a altéré le fonctionnement de notre modèle social au moment même où la population active diminue de façon très significative (environ 300 000 travailleurs par an) en raison de larrivée à lâge de la retraite de la générationBabyboom. Le modèle social français étant plus proche de lEurope du Sud, pour sauver son système social, la France doit donner du travail afin de pouvoir financer les dépenses sociales car les besoins croissent de façon très significative en raison de la persistance de la crise. Cet effet ciseaux crée une situation problématique quant au fonctionne ment du système de protection sociale car les dépenses sociales françaises, exprimées en pourcentage du PIB, nont pas diminué et sont tributaires de la conjoncture. Les dépenses dindemnisation chômage augmentent rapidement et substantiellement en cas de dégradation de lactivité et se répercutent, quel ques mois plus tard, sur les dépenses passives liées lASS et au RMI/RSA. Ce constat permet de comprendre lavènement dune défiance généralisée percep tible notamment au sein des antennes Pôle Emploi et des autres acteurs chargés dassurer lapplication des politiques sociales. Cette défiance alimente dans une 24 certaine mesure un repli sur soi qui fragilise la cohésion sociale . 8. Les ambiguïtés de la notion de modèle socialEssayer de présenter le modèle social français suppose dêtre précis sur ce quil faut entendre par lexpression « modèle social français ». La question peut se poser de savoir si ce sont tous les principes qui structurent le modèle social qui sont concernés principes qui ont plus dun demisiècleou seulement le contenu,
21. Paugam (S.),Le lien social2009, p. 85.? », nº 3780, , PUF, coll « Que saisje 22. Lefebvre (A.) et Meda (D.), Fautil brûler le modèle social français ?,Seuil, 2006 Le; « modèle social français »,Cahiers français, nº 330, 2006, La Documentation française. 23. Smith (T.B.),La France injuste. 19752006 : pourquoi le modèle social français ne fonc tionne plus, éd. Autrement, 2006. 24. Algan (Y.) et Cahuc (P.),La société de défiance. Comment le modèle social français sauto détruit, éditions rue dUlm, 2007.
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cestàdire, les politiques sociales qui sont politiquement connotées. La notion 25 de modèle social estelle «une richesse ou un frein économique» ? . Cette importante question posée par le professeur Damon a le mérite de mettre en évidence le lien entre le fonctionnement du modèle social et la logique écono mique, le débat portant sur lintensité du financement de la protection sociale par la cotisation (logique Bismarckienne) et limpôt (approche Beveridgienne). 9. La France, un modèle social à suivre ?Dans une première acception, lopinion commune assimile le modèle à un exemple à suivre, un objet dimi tation incarnant la réussite. Cette interprétation comprend deux variantes : il faut soit que les États sinspirent du modèle français soit, inversement, que la France importe un autre modèle social. Parler de modèle français est, sous ce rapport, quelque peu embarrassant car cela pourrait laisser entendre quil sagit dun modèle supérieur aux autres. En réalité, il convient déviter deux écueils : la satisfaction facile débouchant sur limmobilisme et le pessimisme exagéré consistant à affirmer que le modèle social doit être brûlé sans proposer de réformes réalistes. En sens inverse, évoquer les modèles étrangersles modèles des pays nordiques par exemplepourrait laisser penser que ces derniers devraient être transposés en France car ils fonctionneraient mieux que le système français. 10. La photographie fonctionnelle du modèle social françaisDans une seconde acception, qui est plutôt celle des spécialistes, la notion de modèle recouvre lensemble des caractéristiques dune société et de ses principes dorganisation. L» désigne les principes et règlesmodèle social expression « ainsi que les acteurs qui organisent les relations sociales dans un État donné. Sous ce rapport, tout en essayant dquiéviter le syndrome du « miracle » consiste à voir, à partir de quelques variables seulement, le remède dans un autre modèle social, on peut alors se livrer à une comparaison qui se veut constructive. 11. Modèle social français, modèle nordique et modèle social européen : convergences et divergencesDans les analyses des différents modèles sociaux, on a coutume dopposer, peutêtre par facilité, le modèle anglosaxon duworking farequi ne permet pas d»éviter les « working poor au modèle français, lequel éviterait le phénomène des travailleurs pauvres grâce au salaire minimum et à un droit du travail plus protecteur. Le modèle social français a longtemps refusé dadmettre lhypothèse dun appauvrissement des travailleurs qui sest toutefois réalisée en raison de la conjonction de plusieurs facteurs (marché du travail, flexisécurité, femmes vivant seules avec des enfants à charge, modifications de la structure familiale ; augmentation des loyers génératrice de nouveaux cas de mal logement, ou encore explosion du surendettement).
25. Damon (J.), « Le modèle social : richesse ou frein économique ? »,Problèmes économiques, sept. 2012, p. 105.
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12. Les limites de largument droit comparéLorsque lon se réfère à des exemples étrangers pour essayer de repenser son propre modèle, le curseur hésite, on le sait, entreloptimisme excessif et le pessimisme naïf. Ce dernier est synonyme de résistance au changement et insiste de façon systématique sur la cohérence et la spécificité du modèle social français. Loptimisme excessif consiste à croire quil est possible dimporter tel ou tel dispositif ou politique sociale de façon isolée et de pratiquer le « nomadisme » des modèles en passant de lun à lautre. Si la France nest pas le Danemark ni la Suède, elle na rien à perdre à essayer de transposer ou imiter certains dispositifs appliqués à létranger. Par exemple, la loi française du 11 février 2005 sur les personnes handicapées a été précédée dexcellents rapports de lIGAS sur la politique de compensation du handicap en Italie et en Suède. Les solutions appliquées dans les États membres sont contrastées. En France, par exemple, il existe désormais sept minima sociaux qui sont autant de minima catégoriels alors quen Finlande un seul dispositif global est prévu. Cette hétérogénéité tient à la façon dont les filets de sécurité ont été introduits dans les systèmes de protec tion sociale. Par ailleurs, la comparaison rencontre actuellement des limites si lon sen tient, par exemple, à lactuelle crise rencontrée par le modèle 26 suédois , nen déplaise à ses contempteurs. Ce modèle repose, en effet, sur trois piliers (des syndicats puissants et représentatifs, un système dassurances sociales rendant possible lindemnisation des chômeurs et un large éventail de services publics) qui sont fragilisés par la survenance de la crise économique. 13. Superposition et interpénétration des trois logiques de la protection sociale françaiseLarchitecture du modèle social français repose sur trois logiques, trois traditions : dune part, lassistance publique (les dispositifs de re « secours publics » créés sous la I République qui mobilisent lÉtat), dautre part, la prévoyance qui sest efforcée dapporter une solution à la pauvreté des ouvriers en utilisant la formule associative pour sécuriser le monde du salariat et qui est amenée à se développer pour financer la dépendance (cf.infra, e nº 395) ; enfin, lassurance sociale qui a renouvelé, sous la III République, la protection sociale, laquelle a mis en place un nouveau dispositif visant à créer une solidarité au sein de la société salariale. Historiquement, la couverture sociale de lensemble de la population sest réalisée mais par dautres voies que celle dune généralisation de la logique de Sécurité sociale créée en 1945 par Laroque (à la suite de lobservation à Londres du modèle Beveridge préco nisé par le rapport du même nom en 1942). Quant à lévolution de la Sécurité sociale, celleci serait en train de basculer, selon la doctrine, vers le modèle Beveridgien, cestàdire, moins de solidarité collective et plus dindividualisa tion avec un recul des principes assuranciels et un renforcement du rôle de 27 l.État social soucieux de ménager ses dépenses publiques
26. « Estce la fin du modèle social suédois ? »,Le Monde, 17 septembre 2010. 27. Marié (R.), « Vers un basculement du système français de Sécurité sociale vers le modèle Beveridgien ? »,RDSS2011, p. 727.
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DROIT DE LAIDE ET DE LACTION SOCIALES
Section 1Historique et caractéristiques de laide et de laction sociales §1. La légitimité historique de laide et de laction sociales 14. La charité chrétienne, ancêtre de lassistance sociale de lindividu en souffranceSi elle nest pas récente dun point de vue conceptuel, la charité chrétienne ayant précédé lassistance étatique, la notion daide sociale a revêtu e une réalité organique à partir de la III République seulement qui a vu appa raître des services administratifs structurés dassistance. Au MoyenÂge, la charité amenait certaines personnes à porter assistance aux indigents mais il nexistait pas de politique sociale publique rendant possible un égal secours sur lensemble du territoire même si lon peut soutenir, sans peine, lexistence 28 dune« institutionnalisation des secours charitablesOn peut toutefois, avec le» . 29 professeur Ourliac, soutenir lexistence dun «droit social au Moyenâge» marqué par «lexistence de solidarités nées du voisinage», le monde rural ayant pratiqué lentraide par les travaux agricoles, le remplacement du paysan malade, le premier voisin étant associé aux joies mais aussi aux peines des plus proches voisins. Quoi quil en soit, lintervention du législateur est relati vement récente et a eu pour effet de «laïciser lidée morale de la charité» pour 30 reprendre lexpression du doyen Ripert . À la suite de lencycliqueRerum Novarumde 1891 dans laquelle Léon XIII défendait une plus grande ouverture de lÉglise vers la société, des mouvements dinspiration catholique comme le Sillon de Marc Sangnier (créé en 1894) se sont préoccupés de la matière sociale afin de rapprocher le Catholicisme de la République avant de faire lobjet dune condamnation papale. Pour aller plus loin Les associations sinscrivant dans la mouvance catholique ou protestante continuent, toutefois, de jouer un rôle important dans le domaine des droits sociaux et des droits de lhomme. On peut citer 31 les actions dimportantes associations comme le Secours catholique , Aide à Toute détresse (ATD
28. Roman (D.),Le droit public face à la pauvreté, LGDJ, coll. « BCSP », tome 221, 2002, p. 30. 29. Ourliac (P.), « Le droit social au MoyenAge », inHistoire du droit social. Mélanges en lhonneur de J. Imbert, PUF, 1989, p. 447. e 30. Ripert (G.),La règle morale dans les obligations civiles, LGDJ, 4 éd., 1949, p. 275. De nombreuses associations laïques apportent une aide aux nécessiteux. Pour ce qui concerne les étrangers, on peut citer lexemple du Service social daide aux émigrants. 31. En 2009, plus de 1,5 million de personnes a eu recours à laide de cette association dont le secrétaire général, Pierre Levené, a constaté que la « crise nest pas terminée » (Le Monde, 10 nov. 2010) ainsi que latteste laugmentation de trois points de la proportion des chômeurs parmi les demandeurs daide de même que les couples avec enfants lorsque lun des adultes perd son emploi. 94 % du public du Secours catholique vit en dessous du seuil de pauvreté. Les 63 000 bénévoles de cette association caritative relèvent également une baisse de moral des personnes qui viennent chercher des secours auprès deux.
INTRODUCTION
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32 Quartmonde du père Joseph Wresinski) qui défend lutilité sociale des pauvreset dont le me33 rapport de 1995 de sa présidente (M De GaulleAnthonioz) sur la Grande pauvreté a exercé une influence morale non négligeablela fondation Emmaüs de lAbbé Pierre, la CIMADE ou encore les actions du Mouvement international des juristes catholiques (auprès des réfugiés dAfrique et dAsie) ou de la CEME (Commission des Églises auprès des migrants en Europe) qui œuvre au sein des couloirs de la Commission européenne pour faciliter linsertion sociale par 34 exemple des Roms dans les sociétés des États membres .
15. Le secours public, un devoir de la Nation depuis la Révolution franç aiseSous linfluence de la philosophie des Lumières, les révolutionnaires français ont porté sur les fonts baptismaux la notion de secours public qui a été gravée dans le 35 marbre de la première Constitution française . Sans quil soit possible détudier, par le menu, lambiguïté du discours révolutionnaire en matière dassistance 36 publique , Robespierre affirmait, le 2 décembre 1792, que « la première loi sociale est celle qui garantie à tous les autres membres de la société les moyens dexister ». Dans un discours à la Convention le 11 mai 1794, Barère souhaitait que celleci « efface le nom de pauvre des annales de la République ». 16. Base constitutionnelle de lassistance socialeLarticle 21 de la Déclara tion des droits du 21 juin 1793 est la première norme constitutionnelle affir mant que «les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux soit en leur procurant du travail, soit en assurant les 37 moyens dexister à ceux qui sont hors détat de travaillerFortement influencés» . par la pensée pourtant ambiguë de Rousseau, les révolutionnaires de la Convention voyaient dans lassistance une conséquence logique du contrat social, le philosophe de Genève ayant écrit que la pauvreté était un défaut de
32. Wresinski (J.), « Enrayer la reproduction de la grande pauvreté, Rapport de mission au ministre dÉtat, ministre du Plan et de l»,Aménagement du territoire La Doc. fr,1983, p. 89 dans lequel on peut lire que «les très pauvres peuvent apporter une contribution irremplaçable à lensemble de la société». 33. De GaulleAnthonioz (G.),La Grande Pauvreté. Évaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté, Avis présenté devant le Conseil économique et social, séance des 11 et 12 juill. 1995, Direction des Journaux officiels. 34. M. Agi (dir.),Christianisme et droits de lhomme, Des idées & des hommes, 2007. er 35. La Constitution du 3 septembre 1791 dispose, dans son titre I , qusera créé un« il établissement général de secours publics, pour élever les enfants abandonnés, les pauvres infirmes et fournir du travail aux pauvres valides qui nauraient pu sen procurer». 36. Ainsi que lont observé, dans leurs travaux respectifs, M. Borgetto et D. Roman qui ont étudié, par le menu, laffirmation historique dun devoir dassistance, les réalisations des révolutionnaires sont paradoxales. Alors que lassistance est présentée comme un enjeu central, elle a surtout fait lobjet de beaux discours sous la Constituante et la Législative, voire « demphase » : M. Borgetto,sous la Convention La notion de solidarité en droit public françaisRoman,, LGDJ, coll. « BDP », tome 170, 1993, p. 144 et s ; D. Le droit public face à la pauvreté,op. cit., p. 44 et s. 37. Borgetto (M.), « Secours publics et service public », in G. J. Guglielmi (dir.),Histoire et service publicPolitique d, PUF, coll. « aujourdhui », 2004, p. 37 et, du même auteur, « Le droit aux secours publics dans les déclarations de l», inan I Les déclarations de lan I, Colloque de Poitiers (23 décembre 1993), PUF 1995, p. 145.
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