Droit de l'intercommunalité

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Cet ouvrage développe les principales dispositions relatives au droit de l'intercommunalité dans le cadre d'un paysage législatif en constante évolution.

Ce livre est à jour de la loi du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, ainsi qu'aux principales jurisprudences. Cette succession de différentes lois a pour effet d'engendrer une matière d'une grande complexité.

Ainsi conçu, cet ouvrage synthétique et pratique s'adresse principalement aux étudiants et aux candidats aux concours de la Fonction publique. Il est également destiné aux agents qui, au sein des différents services, souhaitent connaître le droit de la coopération intercommunale, mais aussi aux fonctionnaires qui sont en relation avec les intercommunalités, et qui trouveront dans cet ouvrage d'importants éléments de connaissance. De même, il ne manquera pas d'intéresser les élus locaux.



- Étudiants de Masters de droit et d'urbanisme

- Agents communaux et intercommunaux

- Étudiants en IPAG et en Instituts d'études politiques

- Élus locaux

- Concours de la Fonction publique d'État et territoriale



François Benchendikh est Maître de conférences HDR en droit public. Il est chercheur au CERAPS et est directeur adjoint/directeur des études de Sciences Po Lille. Il est par ailleurs responsable de la spécialité Affaires publiques et gestion des biens communs (APGBC).
Publié le : mardi 3 mai 2016
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EAN13 : 9782297050371
Nombre de pages : 234
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PARTIE1
LE PAYSAGE INTERCOMMUNALET SON ÉVOLUTION
Chapitre 1
Chapitre 2
Chapitre 3
Les dispositions générales des EPCI et des syndicats mixtes............................................................................ 25
La création des EPCI ..................................................... 55
Les hypothèses de transformation et de substitution des EPCI......................................................................... 65
Au fur et à mesure de la succession des dispositions législatives, la typologie des établissements publics de coopération intercommunale s’est considérable-ment élargie. Ainsi, la loi n° 2014-366 du 27 janvier 2014de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a notamment prévu des dispositions particulières pour la métropole d’Aix-Marseille-Provence et la métropole du Grand Paris.
Cette densité législative a engendré une complexification des règles qui régis-sent la création et la transformation des EPCI et des syndicats mixtes. La loi du 7 août 2015portant nouvelle organisation territoriale de la Républiquefait, à son tour, évoluer le droit de la coopération intercommunale en s’inscrivant dans ce dispositif.
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Chapitre 1
Les dispositions générales des EPCI et des syndicats mixtes
Les établissements publics de coopération intercommunale (CGCT, art. L. 5210-1-1) font partie d’un ensemble plus vaste appelé legroupement de collectivi-tés territoriales(CGCT, art. L. 5111-1 al. 2), en ce sens où les EPCI regroupent des communes. Il convient de dissocier lesEPCI à fiscalité propreet lesEPCI sans fiscalité propre. Les trois catégories de métropoles (métropole de droit commun, métropole d’Aix-Marseille-Provence et métropole du Grand Paris), les communautés ur-baines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes et le syndicat d’agglomération nouvelle sont des établissements publics de co-opération intercommunale à fiscalité propre. Ces EPCI sont soumis lors de leur création ou de leur transformation à des dispositions de droit commun, mais également à des conditions spécifiques en fonction de la catégorie à laquelle ils appartiennent.
La métropole de Lyon est pour sa part une collectivité territoriale à statut par-ticulier, raison pour laquelle elle ne sera pas traitée dans le présent ouvrage.
Un EPCI est considéré comme étant à fiscalité propre dès lors qu’il vote les taux de différentes impositions et en perçoit les produits. Ainsi, les syndicats de communes sont des EPCI sans fiscalité propre.
En outre, les syndicats mixtes regroupent des collectivités territoriales avec la possibilité pour les EPCI d’y être également membres.
Dans ce chapitre, seront appréhendées les règles de fond de relatives à la créa-tion des EPCI à fiscalité propre et ainsi que certaines spécificités concernant les syndicats de communes ainsi que les syndicats mixtes.
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I.
D ’ ROIT DE L INTERCOMMUNALITÉ
Les caractéristiques des EPCI à îscalité propre
En fonction du type d’EPCI à fiscalité propre concerné, le CGCT fait référence à des dispositions particulières concernant les conditions liées au projet, au périmètre et au seuil de population.
Si tous les EPCI à fiscalité propre sont liés à des conditions de périmètre et à l’existence d’un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire, il résulte également une troisième condition principalement liée au seuil de population (sauf pour les communautés de communes).
A.Les conditions liées au projet
1. La référence au projet Dans le cadre de la création d’un EPCI à fiscalité propre, il est prévu que les communes s’associent au sein d’un espace de solidarité, en vue d’élaborer et conduire : un projet commun de développement et d’aménagement de l’espacelors de la constitution d’une communauté de communes ; un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoirelors de la constitution d’une communauté urbaine ou d’agglo-mération ; un projet d’aménagement et de développement économique, écolo-gique, éducatif, culturel et social de leur territoirelors de la constitution d’une métropole ; un projet métropolitainlors de la constitution de la métropole du Grand Paris. On indiquera que le PADD du SCOT tient lieu de projet métropolitain.
La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 deprogrammation pour la ville et la co-hésion urbaineest venue préciser que lorsqu’une communauté comprend un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce projet commun intègre un volet relatif à la cohésion sociale et urbaine, permettant de définir les orientations en matière de politique de la ville et de renforcement des so-lidarités entre ses communes membres.
Chapitre 1 • Les dispositions générales des EPCI et des syndicats mixtes
Concernant la métropole du Grand Paris, il est prévu que les habitants soient associés à son élaboration selon les formes déterminées par le conseil de lamétropole sur proposition du conseil de développement. Ce projet métropo-litain définit les orientations générales de la politique conduite par la mé-tropole du Grand Paris. Il participe à la mise en œuvre du SDRIF. Il comporte un diagnostic général, social, économique et environnemental du territoire métropolitain, des orientations stratégiques pour le développement de la mé-tropole ainsi que des domaines d’intervention prioritaires. Le projet métro-politain peut être élaboré avec l’appui de l’Agence foncière et technique de la région parisienne, de l’Atelier international du Grand Paris, des agences d’urbanisme et de toute autre structure utile.
Le projet intercommunal devrait donc précéder le transfert de compétences à l’intercommunalité, ou pour le dire autrement, le transfert de compétences devraient permettre l’avènement du projet intercommunal.
2. Le contrôle de l’existence du projet
Le juge administratif est parfois amené à vérifier la présence d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace (CAA Bordeaux, 25 juin 2001,Commune du Port et autres, req. n° 97BX01988).
Le juge a précisé que la décision institutive peut attribuer des compéten-ces facultatives à la communauté d’agglomération à la condition que cesdernières concourent à l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace (CE, 9 mai 2005,Ministre de l’Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales c/ Commune de Saint-Cyr-en-Val, req. n° 258441).
B. La condition liée au périmètre Outre la condition liée à l’existence d’un projet, une deuxième condition liée au périmètre de la structure intercommunale doit être respectée.
1. Déînition et principe
Depuis la loi du 12 juillet 1999, le territoire d’un EPCI doit être constitué d’un seul tenant et sans enclave. La structure de coopération ne doit pas apparaître comme un territoire discontinu et elle ne peut pas contenir en son sein une commune enclavée, c’est-à-dire qui ne serait pas membre de l’intercommunalité.
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DROITDELINTERCOMMUNALITÉ
Les critères d’absence d’enclave et de continuité du territoire trouvent à s’appliquer à la fois lors de la création de l’EPCI mais également lors des évolutions ultérieures de cet EPCI : fusion, extension de périmètre, retrait dérogatoire (CE ord., 28 déc. 2005,Commune de Poigny, req. n° 281849).
2. Les exceptions
Ces conditions de continuité territoriale et d’absence d’enclave ne sont toute-fois pas exigées pour certaines catégories d’EPCI dans certaines circonstances.
Les communautés urbaines, constituées avant la publication de la loi du 12 juil-let 1999, ont pu ne pas respecter le critère de la continuité territoriale et de l’absence d’enclave (CGCT, art. L. 5215-1 al. 2).
Les communautés de communes existant à la date de la publication de la loi du 12 juillet 1999 ne sont pas contraintes par le critère de continuité territo-riale et d’absence d’enclave. Tel est également le cas pour les communautés de communes issues de la transformation d’un district ou d’une communauté de villes en application de cette même loi.
Antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 16 décembre 2010, une commune pouvait adhérer à une communauté de communes en créant une discontinuité ou une enclave, dans l’hypothèse où cette situation résultait du refus d’une commune isolée de participer au groupement après autorisation du préfet de département.
3. Le contrôle du juge
Le juge exerce un contrôle normal sur les critères d’enclave et de continuité territoriale. Une commune a intérêt et qualité à agir contre l’arrêté qui a pour effet de l’enclaver au sein du territoire d’une communauté (CE, 11 déc. 2000, Communauté de Communes du Pays d’Issoudun, req. n° 214900). Les ruptures géographiques : – montagne (CAA Bordeaux, 28 fév. 2006,Commune de Sainte-Engrace, req. n° 03BX00499) ; – fleuve (CE, 3 oct. 2003,Communauté de communes du Val-de-Drôme et M. Serret, req. n° 250825) ; – ou massif forestier (CAA Douai, 22 juin 2004,Commune Acquigny c/ Communauté agglomération Seine-Eure, req. n° 01DA00616) ne consti-tuent pas à elles seules un motif de nature à remettre en cause la per-tinence du périmètre d’une communauté d’agglomération. Tel est éga-lement le cas pour les aménagements urbains : liaison routière ou voies ferrées (CAA Versailles, 15 juillet 2009,Mme Gouriet, req. n° 07VE01206).
Chapitre 1 • Les dispositions générales des EPCI et des syndicats mixtes
Concernant les massifs forestiers, il existe une dérogation au principe de continuité du territoire, pour les départements de Paris, du Val-de-Marne, des Hauts-de-Seine et de Seine-Saint-Denis. Cette exception a vocation sur ces départements à deux communes non contiguës parce que séparées par un bois appartenant à une commune tierce, qui n’est pas comprise dans le périmètre d’un EPCI à fiscalité propre, afin de leur permettre malgré tout de constituer entre elles, et éventuellement avec d’autres communes, un EPCI à fiscalité propre.
4. Les confrontations avec d’autres périmètres institutionnels
Le périmètre des EPCI à fiscalité propre ne saurait être identique à celui d’un département. En revanche, il peut être situé sur plusieurs départements. L’arrêté de création devra être, dans ce cas, signé par les deux ou trois préfets concernés.
Le périmètre de la communauté ou de la métropole ne peut pas comprendre une commune appartenant déjà à un autre EPCI à fiscalité propre. Cette dis-position n’empêche pas les communes membres d’adhérer parallèlement à des syndicats de communes à condition toutefois que les compétences transférées ne soient pas identiques.
C. Les conditions liées au seuil de population et les différents régimes îscaux
À part pour les communautés de communes et les SAN, les autres EPCI à fiscali-té propre doivent respecter un seuil de population lors de leur création.
1. Les communautés de communes
La communauté de communes (CGCT, art. L. 5214-1 et s.) est issue de la loi n° 92-125 du 6 février 1992Administration territoriale de la république, dite loi ATR. Selon leur régime fiscal, il existe trois catégories de communautés de communes : – àfiscalité propre additionnelle, avec éventuellement la CFE de zone ; – àfiscalité professionnelle unique; – àfiscalité professionnelle unique et éligible à la DGF bonifiée. Les communautés de communes ne sont pas astreintes à un seuil de popula-tion. À l’inverse, rien n’empêche une communauté de communes de disposer d’une population supérieure à 50 000 habitants.
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D ’ ROIT DE L INTERCOMMUNALITÉ
Pour prétendre au bénéfice de la DGF bonifiée, la communauté de communes doit avoir une population comprise entre 3 500 habitants et 50 000 habitants au plus. La DGF bonifiée (CGCT, art. L. 5214-23-1) peut également être allouée aux communautés de communes si elles respectent les conditions de populations ci-dessus : – être inférieure à 3 500 habitants et situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprendre au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d’un canton ; – ou bien être supérieure à 50 000 habitants sans inclure de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15 000 habitants. Par ailleurs, pour prétendre au bénéfice de la DGF bonifiée, la communauté de communes doit, outre les conditions liées à la population, être à fiscalité économique et exercer au moins quatre compétences par les huit compétences prévues à l’article L. 5214-23-1 du CGCT.
On notera que la loi de finances de no 2015-1785 du 29 décembre 2015 a abro-er gé à compter du 1 janvier 2017 l’article L. 5214-23-1 du CGCT. Ainsi, à compter de cette date, la communauté de communes à DGF bonifiée n’existera plus.
2. La communauté d’agglomération
La communauté d’agglomération (CGCT, art. L. 5216-1 et s.) est issue de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Il n’existe qu’une catégorie de communautés d’agglomération à fiscalité pro-fessionnelle unique.
En principe, une communauté d’agglomération comprend un seuil de popula-tion d’au moins 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave. Néanmoins, rien n’empêche une communauté d’agglomération de disposer de plus de 500 000 habitants, comme ce fut le cas pour la communauté d’agglomération de Nice qui est par la suite devenue une métropole.
Outre ce seuil de population de 50 000 habitants, la communauté d’agglo-mération doit comprendre une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants. Ce seuil de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département. Cette disposition concerne les départements ruraux (Creuse, Ardèche, Lozère et Ariège). Comme l’a précisé
Chapitre 1 • Les dispositions générales des EPCI et des syndicats mixtes
la loi NOTRe, ce seuil ne s’applique pas davantage lorsque la commune la plus peuplée est la commune centre d’une unité urbaine de plus de 15 000 habi-tants.
Depuis la loi du 16 décembre 2010, le seuil démographique de 50 000 habi-tants est réduit à 30 000 habitants lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département. Cette nouvelle disposition vise àfaci-literla transformation de communautés de communes en communautés d’ag-glomération.
Il est également prévu la possibilité d’apprécier le seuil démographique de 50 000 habitants en tenant compte de la population nécessaire au calcul de la dotation globale de fonctionnement communément appelée « population DGF ». Une communauté d’agglomération peut ainsi être créée à la double condition que cette dernière excède ce seuil d’au moins 20 % et qu’elle excède la population totale de plus de 50 %. Par ailleurs, l’État peut autoriser à titre expérimental la constitution d’une communauté d’agglomération : – pendant une durée maximale de trois ans à compter de la promulgation de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 lorsqu’elle forme un ensemble d’au moins 30 000 habitants et comprend la commune la plus peuplée du département ; – et pendant une durée maximale de dix-huit mois à compter de la promul-gation de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 lorsqu’elle forme unensemble d’au moins 25 000 habitants autour d’une commune centre de plus de 15 000 habitants et que la majorité des communes membres, dont la commune centre, sont des communes littorales.
3. Les communautés urbaines
La communauté urbaine (CGCT, art. L. 5215-1 et s.) est issue de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966relative aux communautés urbaines. Cette loi a créé quatre communautés urbaines – Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg – qui se sont depuis transformées en métropoles. Par la suite, différentes lois ont contribué au développement des communautés urbaines et le seuil de popula-tion requis a beaucoup varié au fur et à mesure des lois.
Actuellement, les communautés urbaines peuvent se créer lorsqu’elles regroupent un ensemble de plus de 250 000 habitants (CGCT, art. L. 5215-1). Plusieurs communautés d’agglomération, dont la population est supérieure à 205 000 habitants, vont pouvoir se transformer en communauté urbaine.
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La loi NOTRe a précisé que ce seuil de population ne s’applique pas lorsque l’EPCI comprend une commune ayant perdu la qualité de chef-lieu de région, qu’il exerce l’intégralité des compétences obligatoires des communautésurbaines et que ses communes membres délibèrent dans les conditions deer majorité qualifiée avant le 1 janvier 2020. Selon leur régime fiscal, il existe deux catégories de communautés urbaines : – àfiscalité additionnelleavec éventuellement la CFE de zone ; – àfiscalité professionnelleunique. er Depuis le 1 janvier 2015, il existe onze communautés urbaines.
4. La métropole de droit commun
Le statut de métropole était réservé, par la loi de décembre 2010, aux EPCI qui formaient à la date de leur création un ensemble de plus de 500 000 habi-tants et aux communautés urbaines instituées par l’article 3 de la loi du 31 dé-cembre 1966relative aux communautés urbaines.
La loi du 27 janvier 2014 est venue préciser le régime de cet EPCI tant au regard des modalités de création, que des compétences et de la gouvernance.
Il n’existe qu’une catégorie de métropole de droit commun (CGCT, art. L. 5217-1 et s.) à fiscalité professionnelle unique.
La métropole a un seuil de population supérieur à 400 000 habitants (cf. infra). Elle possède de nombreuses similitudes avec la communauté urbaine.
5. La métropole du Grand Paris
La métropole du Grand Paris (CGCT, art. L. 5219-1 et s.) est un EPCI à fiscalité er propre à statut particulier qui sera créé au 1 janvier 2016. Elle fait suite à la loi n° 2014-366 du 27 janvier 2014 demodernisation de l’action publique terri-toriale et d’affirmation des métropoles.
La date de création n’a pas été modifiée par la loi NOTRe malgré la volonté du Sénat lors de l’examen du texte. Cependant, la loi de 2015 a autorisé que certaines compétences ne soient transférées qu’en 2017 !
a) La préîguration de la métropole du Grand Paris
Préalablement à sa création, la loi de janvier 2014 a prévu la création d’une mission de préfiguration (www.prefig-metropolegrandparis.fr), composée d’élus du territoire concerné et chargée de préparer les conditions juridiques et budgétaires de la création de cet EPCI.
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