Droit de l'urbanisme - 8e édition

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Le droit de l’urbanisme intéresse tous les acteurs de la vie publique, car il est au carrefour d’enjeux majeurs, que l’actualité ne cesse de rappeler. Ce droit, aux enjeux de plus en plus globaux mais aux pratiques éminemment locales, révèle les interactions entre les politiques publiques, notamment celles de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

Ce droit étant en constante évolution, le livre tient compte des dernières réformes intervenues et chaque chapitre comporte les références doctrinales et jurisprudentielles les plus récentes.

Cet ouvrage est une synthèse claire, structurée et accessible du droit de l’urbanisme.


- Étudiants en licence et master Droit

- Étudiants de filières professionnalisées

- Candidats aux concours de la fonction publique

- Praticiens du droit de l’urbanisme et acteurs de ce secteur d’activité


Bernard Drobenko est professeur des universités – Droit public - ULCO – directeur du GIS Campus de la mer - Laboratoire TVES - ULCO/Lille 1 - EA 4477 et membre associé du CRIDEAU Limoges.

Publié le : jeudi 1 août 2013
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EAN13 : 9782297034227
Nombre de pages : 314
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PARTIE 1 L es conditions loccupation du et de lespace
sol
La détermination des conditions doccupation du sol et de lespace constitue une préoccupation à la fois globale et locale en raison de phénomènes quelle produit ou soustend (démographie, développement économique, aménage ment de lespace, conditions sociales, préservation des ressources, du patri moine et des milieux, prise en considération des risques, etc.). Il en résulte que les conditions de loccupation du sol et de lespace sont déterminées par une intervention locale. En France, le législateur a recherché, sembletil, un certain équilibre entre les deux niveaux de pouvoir, en préservant le cadre dintervention de lÉtat au titre dun intérêt général attaché à une politique publique durbanisme. Mais il prend aussi en considération la réalité et les exigences locales, notamment en reconnaissant la pertinence des interventions au niveau communal et intercommunal. La détermination des conditions doccupation du sol et de lespace relève pour lessentiel des collectivités terri toriales. LÉtat dispose encore de capacités renforcées dintervention pour préserver les intérêts supralocaux notamment en matière daménagement, alors même que ses moyens régaliens dintervention sont atténués notam ment s au regard des contrôles. Audelà des règles générales relatives à loccu pation du sol et de lespace, des règles locales peuvent être instaurées.
L es
règles
CHAPITRE
1
supralocales
Ces règles expriment lintérêt général majeur inhérent à la gestion du patrimoine commun de la nation au regard de la définition et la mise enœuvre de loccupation du sol et de lespace, même si certaines dentre elles sont dapplication très localisée. En effet, elles peuvent résulter dobligations générales instaurées par le pouvoir central, applicables sur tout le territoire, ou au plan local, et exigées par des considéra tions de structuration des territoires, de protection de lenvironnement, de prévention des risques, de préservation de la santé. Ce droit repose sur un ensemble de principes qui détermine toute intervention dans le champ urbain avec un cadre global dintervention, sur des règles générales doccupa tion du sol et de lespace ainsi que des règles spécifiques à certains territoires.
Section 1
Le cadre global dintervention
Le passage dun droit de lurbanisme reposant sur le foncier à un projet urbain puis à lurbanisme de projet conduit à une modification en profondeur du cadre global dintervention. Celuici est déterminé par laffirmation dun ensemble de principes, et caractérisé par une hiérarchie des normes précisée.
1LES PRINCIPES
En raison de la diversité des compétences, des techniques et des moyens que révèle le droit de lurbanisme, mais aussi de ses liens indissociables avec dautres politiques publi ques, le législateur pose un ensemble de principes directeurs : les uns ont une portée générale, les autres sont relatifs à toute intervention planificatrice.
A  Les principes généraux
Cest l110 du Code de larticle L. urbanisme qui permet didentifier ces principes. La formulation initiée en 1983 a été progressivement enrichie. Ladoption de la Charte de
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lenvironnement en 2005 conforte cette approche. Il en résulte une identification des principes suivants : un principe dunité : loccupation de tout le territoire français est une préoccupation dintérêt général, cest laffirmation quil constitue le patrimoine commun de la nation, une unité à la fois matérielle et fonctionnelle ; un principe déquilibre traduit à la fois en termes institutionnels (harmonisation des compétences) et matériels (harmonisation des interventions) ; un principe de responsabilité, car chaque intervenant est le garant des objectifs qui lui sont assignés au titre de ses compétences ; un principe dintégration : le législateur impose de prendre en considération les aspects sociaux (absence de discrimination, satisfaction des besoins en logement, emploi, habitat, services, sécurité et salubrité...), les aspects économiques (implanta tions des activités) et les aspects environnementaux (protection des milieux, des ressources et paysages gestion du sol de façon économe, équilibre urbainrural, rationalisation des déplacements, prévention des risques, économie dénergie, préservation de la biodiversité, lutte contre le changement climatique, continuités écologiques...). Ce principe exprime bien la nécessaire association des préoccupa tions environnementales, sociales et économiques. Très variables et simposant dans tout le champ du droit de lurbanisme, ces principes en caractérisent les enjeux.
B  Les principes inhérents à la planification
Les interventions des autorités publiques locales sont conditionnées par un ensemble de principes complémentaires, précisés à larticle L. 1211 du Code de lurbanisme. La planification urbaine dont (les SCOT, les PLU et les cartes communales) est désormais déterminée par ce double cadre dintervention. Larticle L. 1211 conforte les orienta tions de larticle L. 110 du Code de lurbanisme par laffirmation de quatre orientations 1 devant conduire à la réalisation des objectifs du développement durable : un objectif global déquilibre au regard de la structuration du développement urbain (notamment le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux), de la combinaison déléments tels que lutilisation économe des espaces naturels, la préservation des sites, milieux et paysages naturels ainsi que la sauve garde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquable ; ;la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville la préservation de la diversité des fonctions urbaines et rurales, intégrant la mixité sociale. Lobjectif étant néanmoins de satisfaire les besoins dun territoire, tout en les inscrivant dans le cadre dexigences de performances énergétiques et du contexte des déplacements, larticulation devant désormais être établie entre trans ports collectifs et besoins de déplacements liés aux besoins des populations ; le traitement des questions environnementales, notamment la prise en considération du changement climatique (réduction des émissions de gaz à effet de serre, maîtrise —— 1. Énoncé à larticle 6 de la Charte de lenvironnement mais précisé par l1101II, C. env.article L.
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de lénergie et production dénergies renouvelables), la préservation déléments tels que leau, le sol, lair, le soussol, les ressources naturelles et la biodiversité, les espaces verts ainsi que la préservation et la remise en bon état des continuités écolo giques, mais aussi la prévention des risques (naturels et technologiques), des pollu tions et des nuisances. Lintégration des préoccupations environnementales a été renforcée par une obligation dévaluation préalable des documents durbanisme (art. L. 12110 à L. 12115). Pour les PLU, comme pour les SCOT et le SDRIF une analyse expost devra aussi intervenir (notamment art. L. 12214, L. 123131 et L. 1411 avant dernier al.). La démarche intégrée concerne aussi lobligation de prendre en considération les terri toires transfrontaliers afin dassurer une cohérence densemble (art. L. 1214.1). Ces principes, renouvelés, imposent aux acteurs locaux un cadre plus précis dont il appartiendra au représentant de lÉtat de sassurer de lintégration par les documents durbanisme locaux visés (art. L. 1212).
2 LA HIÉRARCHIE DES NORMES
Le législateur établit, dans le cadre dintervention quil précise, une hiérarchie des normes. Le rapport hiérarchique particulier en droit de lurbanisme, se double de lintégration de documents à limpact variable selon leur nature, le législateur renforçant la coordination entre lurbanisme et les autres politiques publiques, notamment les politiques sociales et denvironnement.
A  Une hiérarchie des normes adaptée
Le rapport entre les divers documents et règles durbanisme est déterminé principalement par l1111.1 du Code de larticle L. urbanisme, qui place le SCOT au centre de cette hiérarchie. Larticulation entre les règles durbanisme repose sur trois éléments majeurs faisant apparaître autant de nuances auxquelles s dautres textes font référence (art. L. 1221, L. 1231, L. 1242 et L. 1411, C. urb., mais aussi art. L. 4216, 7 et 8). Il sagit : de la conformité: rapport le plus exigeant, imposant un strict respect de la norme supérieure. Le droit de lurbanisme nignore pas les rapports de conformité imposés pour tous les projets, y compris ceux ne relevant daucun contrôle particulier (art. L. 4216 à L. 4218). Il concerne les règles générales de protection (ex. en zone de montagne ou littoral), parfois daménagement ; de la compatibilité. Elle devient une sorte de droit commun dans les rapports entre certaines règles et documents intéressant le champ de lurbain. Elle est définie comme labsence de contrariété entre les règles inférieure et supérieure, ce qui permet une adaptation en considération des exigences ou des contraintes locales sans remettre en cause les orientations fondamentales. Le Conseil constitu tionnel précisant par ailleurs qu« il appartiendra au juge dexercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par lesdits documents et les
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2 dispositions précitées de l1211 du Code de larticle L. . La compatibiurbanisme » lité fonde les rapports entre les instruments de planification urbaine mais aussi 3 dainsi un PGRI impose un rapport de compatibilité àautres documents désignés, tous les documents locaux durbanisme. Est annulée la révision dun POS/PLU pour incompatibilité avec le SCOT (et le SDRIF). La révision visant à permettre limplanta 4 tion dune activité de golf dans une zone classée en espace boisé préservé ; de la prise en compte: il sagit dun rapport encore plus souple entre deux niveaux dintervention, une opposabilité très relative, marquée par la simple réfé rence aux règles énoncées sans en modifier la portée. Le SRCE impose un rapport de prise en compte aux documents locaux durbanisme. À titre complémentaire, apparaissent des notions différentes. Ainsi un règlement de PLU fixe des règles et servitudes « en cohérence » avec un PADD (art. o L. 12315 al.), de même que le document dorientation et dobjectifs (le DOO) du SCOT est élaboré « dans le respect des objectifs du PADD » (art. L. 12214). Enfin les documents de planification en mer imposent un rapport de compatibilité aux plans, programmes et schémas applicables dans le périmètre dune façade maritime, aux projets situés et aux autorisations délivrées dans ce périmètre ainsi quaux actes administratifs pris pour la gestion de lespace marin. De plus, les plans, programmes, schémas applicables aux espaces terrestres, les projets situés et les autorisations déli vrées sur ces espaces prennent en compte les objectifs et mesures du document straté gique de façade dès lors quils sont susceptibles davoir des incidences significatives dans le périmètre dune façade maritime (art. L. 2194, C. env.).
B  Une portée variable
La mise enœuvre du droit de lurbanisme sinscrit désormais dans un schéma quelque peu complexe intégrant aussi un ensemble les règles et instruments résultant dautres législations. Nous pouvons ainsi identifier : un ensemble de règles (nationales ou locales) obligatoires en raison du but pour suivi, telles les dispositions imposant des distances (par rapport aux voies par exemple un principe dart. L. 11114) ou la protection dinsconstructibilité : un territoire particulier (tel montagne ou littoral). Certaines règles nationales qui peuvent simposer même en présence dun document local durbanisme (règlement national durbanisme : art. R. 1111), et il existe enfin des règles résultant dobjectifs spécifiques comme la prévention des risques ou la protection du patrimoine, etc. ; des règles ou documents situés à un niveau intercommunal, voire départemental ou régional, le document stratégique de façade ou les SMVM, mais aussi les SCOT qui peuvent imposer des prescriptions, les SDAGE ou les SAGE ; les SRCE, PGRI ; des règles locales, notamment avec le PLU ou les cartes communales, permettant diden tifier des rapports hiérarchiques avec des documents durbanisme ou dautres docu ments de planification (SMVM, PLH, PDU, Charte de PNR, SDAGE et SAGE, SRCE, etc.). —— 2. Décision Cons. const. 2000436 du 7 décembre 2000, (JOdu 14 décembre 2000), p. 19840. 3. Cf. notamment : art. L. 122112, L. 12319, L. 123110, L. 1242, L. 1411 et L. 3131, C. urb. 4. CE, 30 novembre 1994,Commune de Poligny, RDIavriljuin 1995, p. 312., mais aussi CAA Versailles, 23 juin 2011,Commune de Merobert, Req.10VE00062.
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Ces principes et cette hiérarchie des normes simposent autant lors de la mise enœuvre 5 6 des documents durbanisme , que pour les politiques de gestion de lespace . Notons cependant que désormais certains documents denvironnement peuvent être adaptés à lévolution du droit de lurbanisme, soit aux documents d33115,urbanisme (art. L. C. env.) ; soit à des opérations daménagement avec le terme ambigu « dadaptations nécessaires » (art. L. 3006).
Section 2 La préservation des intérêts supralocaux
Afin de répondre aux objectifs généraux dharmonisation de loccupation du sol et de lespace, il est nécessaire de disposer dinstruments de régulation au niveau supracommunal. Audelà de la déclaration dutilité publique qui exprime la mise enœuvre directe de prérogatives de puissance publique, le droit de lurbanisme offre une diversité dinstru ments adaptés à une gestion cohérente du développement urbain, les uns relèvent de la planification, les autres de décisions qui conduiront soit à modifier les règles en vigueur soit à conditionner lutilisation du sol et de lespace.
1 LES DIRECTIVES TERRITORIALES DAMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE (DTADD)
Instaurées en 1995 (art. L. 11111), les DTA constituaient un document de planifica tion stratégique pour les territoires présentant un enjeu majeur. Six DTA ont été approuvées par décret (2003 AlpesMaritimes, 2005 Bassins miniers nordlorrains, 2006 Estuaire de la Seine et Estuaire de la Loire, 2007 Aire métropolitaine lyonnaise et BouchesduRhône). La loi du 12 juillet 2010 transforme cet instrument en outil de programmation, en lexcluant de la hiérarchie des normes du droit de lurbanisme et en supprimant ses spécificités pour les zones « montagne » et « littoral » (art. L. 1131 à 6). Cest leur mise enœuvre qui détermine leur portée avec le PIG.
A  Les domaines dintervention des DTADD
Les domaines dintervention des DTADD relèvent du pouvoir discrétionnaire. Ils répon dent à des préoccupations daménagement, durbanisme et de protection de lenviron nement (art. L. 1131). Ils sont exprimés en objectifs et en orientations pour un territoire. —— o 5. CE, 10 février 1997,Association de défense du site de Théoule sur Mer125534., Req. n o 6. CE, 3 juillet 1998,Préfet du Départ des Yvelines, Études foncières80, automne, p. 56., n
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B  Le régime juridique des DTADD
Deux aspects les caractérisent : dune part, leurrégime juridique: seul lÉtat à linitiative désormais. Elles sont élaborées en « association » avec lensemble des collectivités du périmètre couvert. Elles font lobjet dune évaluation environnementale. Elles ne sont pas soumises à enquête publique. Elles font lobjet dune approbation par décret en Conseil dÉtat. Les DTADD peuvent être modifiées ou révisées (art. L. 1135, L. 1136). Les directives peuvent être supprimées (art. L. 11111III) ; dautre part, leurportée. En ellesmêmes les DTADD ne produisent pas deffet sur les documents durbanisme. Leur mise enœuvre résulte dune décision de projet dintérêt général, après avis des collectivités territoriales concernées, permettant de réaliser lun de ces objectifs qui peut concerner un espace soumis à risques (art. L. 1134). Les DTA approuvées avant la loi du 12 juillet 2010 conservent leurs effets (art. L. 11111, III), lors de la modification ou de la révision, le nouveau régime peut être appliqué.
2 LE SCHÉMA DE MISE EN VALEUR DE LA MER
Le but du schéma est de planifier la protection des espaces littoraux et des milieux 7 marins ainsi que leurs utilisations dans des communes littorales .
A  La mise enœuvre
Le schéma de mise en valeur de la mer relève de la compétence première de lÉtat qui en arrête le périmètre, après accord du préfet maritime et avis des collectivités territo riales intéressées. Il peut désormais résulter dune compétence décentralisée conditionnée dans le cadre o du SCOT (art. L. 12217 ). Lélaboration peut donc relever de deux logiques, lune par lÉtat, lautre par un établissement public de coopération intercommunale. Le schéma se compose de trois éléments : un rapport qui dresse un état des lieux, définit et justifie les orientations de déve loppement, de protection et daménagement, précise les projets et les mesures répondant à ces orientations en inscrivant les dispositions dans le cadre des règles en vigueur si elles existent (DTA ancien régime), il précise les mesures de protection du milieu marin ; il comporte lévaluation environnementale ; —— 7. Art. 57 de la loi 838 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et lÉtat (JO7 janvier 1983), modifié par lart. 235III de la o loi 2005157 du 23 février 2005, et le décret n 861252 du 5 décembre 1986 modifié par le décret o n 20071586 du 8 novembre 2007 relatif aux schémas de mise en valeur de la mer (JO10 novembre 2007).
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des documents graphiques décrivent les caractéristiques du milieu marin, lutilisa tion des espaces, la vocation des secteurs, les espaces protégés et la localisation des équipements ; des annexes comportant les études entreprises, un rappel des résultats obtenus, de leurs effets et des objectifs qui en résultent au regard de la qualité de leau, un état de lérosion marine. Le SMVM est soumis à enquête publique. Dans le cadre de la procédure étatique, il est approuvé par le préfet ou par décret en Conseil dÉtat en cas davis défavorable dune majorité qualifiée de communes. Désormais, il fait lobjet dune révision au moins tous les dix ans. Ont notamment été approuvés : les SMVM : bassin de Thau (1995), dArca chon (2004) et bassin TrégorGoëlo (2007).
B  Les effets du schéma de mise en valeur de la mer
Le schéma de mise en valeur de la mer sinscrit dans la hiérarchie des normes durba 8 nisme ; il a reçu la qualification de document durbanisme et a les mêmes effets que les directives territoriales daménagement approuvées (ancien régime). Il doit être compatible avec les objectifs et mesures du document stratégique de façade (art. L. 2194, C. env.). Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux durbanisme et les cartes communales doivent être compatibles avec leurs orientations. Cependant, ils ne sont pas opposables aux autorisations doccuper et dutiliser le sol, sauf lorsque, comme les directives territoriales daménagement, ils préciseront les 9 dispositions de la loi littoral . Les SAR des DOM comportent un chapitre valant SMVM, le PADD de la Corse vaut SMM pour les secteurs quil détermine. Pour des dispositions intégrées à un SCOT, elles en produiront les effets, sous réserve de lintervention de lÉtat pour leur mise enœuvre ou leur évolution.
3 LE PROJET DINTÉRÊT GÉNÉRAL (PIG)
Instauré dans le cadre de la décentralisation (art. L. 1219), le PIG constitue, pour lÉtat, le moyen juridique de faire prendre en considération, voire dimposer, des réalisations aux acteurs locaux compétents en matière durbanisme, linstrument dune sorte de contrepouvoir. Il sagit aussi désormais dun instrument de mise enœuvre des objectifs dune DTADD (art. L. 1134)
A  Les caractéristiques du PIG
Le pouvoir réglementaire définit la notion de PIG (art. R. 1213). Trois éléments contri buent à lidentifier. —— o 8. CE, 7 juillet 1997,Association de sauvegarde de létang des Mouettes, BJDU5/1997, p. 315., n o 9. CE, 29 juin 2001,SCI Vetricella, METL, BJDU, n 5/2001, p. 317.
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1)
Lobjet du PIG
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Un PIG se caractérise en effet par la possibilité de mettre enœuvre un projet ayant le caractère dutilité publique et visant à la réalisation (art. L. 1219) : de mesures permettant datteindre lun des objectifs ou dune orientation dune DTADD (art. L. 1131) ; de tout projet douvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère dutilité publique (activités économiques, équipements publics, infrastructures, services publics, accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources, protection du patrimoine naturel ou/et culturel, mise en valeur des 10 ressources naturelles ; prévention des risques (naturels tels que les inondations 11 ou technologiques ) aménagement agricole et rural, préservation ou remise en bon état des continuités écologiques).
2)
Les modalités dintervention
À lexclusion des communes et de leurs groupements compétents en matière de docu ments durbanisme, le PIG peut résulter de deux types dinitiatives : une décision ou délibération dune personne ayant la capacité dexproprier ; linscription dans un document de planification dès lors quil est approuvé et publié. re Dans cette 1 phase, le projet doit répondre aux diverses conditions de la notion. Lini tiative de la création fait lobjet de mesures de publicité ; le public doit en avoir connais 12 sance. La décision peut faire lobjet d.un recours
3)
La finalité du PIG
Le PIG doit présenter un caractère dutilité publique ; de ce point de vue, lobjet sera déterminant. En labsence didentification pertinente, le juge procède à cette qualifica 13 tion en appliquant la théorie du « bilan coût/avantages » . Le juge procède à une analyse « bilan coût/avantages » entre les inconvénients et les avantages du projet justifiant cette intervention, cest lanalyse développée par larrêt Commune de Soulom.
B  La réalisation du PIG
Le PIG ne produit ses effets que si les conditions nécessaires à sa réalisation sont réunies ; il doit dabord être qualifié de PIG ; deux phases le caractérisent. —— o 10. CAA Marseille, 5 décembre 2011,Association Trebon Campagne09MA01711., req. n o 11. CE, 3 février 1992,Commune de Soulom, LPA82, p. 30, note P. Hocreitère,, 8 juillet 1992, n RJE o n 03, 1992 p. 385 avec les concl. R. Dutreil. 12. CE, 30 octobre 1992,Ministre dÉtat, Ministre des Affaires étrangères et secrétaire dÉtat aux grands travaux c/Associations de sauvegarde du site Alma champ de Mars, AJDA, 1992, p. 82. 13. Par référence à larrêt CE Ass., 28 mai 1971,MEL c/Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est », Rec.p. 409 concl. Braibant ; la décision de référence : CE, 3 février 1992,Commune de Soulom,précitée.
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