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Droit institutionnel de la Polynésie française (2e édition)

De
556 pages
La Polynésie française, qui fut longtemps un TOM, est désormais une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie. Ce livre présente ses institutions publiques et le régime d'autonomie mis en place en 2004 ainsi que les réformes de 2007 et 2011. Les débats sur l'avenir du pays qui recourent aux notions d'"autonomie" et d'"indépendance' reçoivent ici un éclairage indispensable. Un outil pour étudier de manière approfondie le droit d'Outre-mer.
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Droit institutionnel de la Polynésie française



« Portes océanes »
Collection dirigée par Frédéric Angleviel,
Professeur des universités en histoire
ette collection est dédiée en premier lieu à une meilleure connaissance de
l’Océanie et des espaces insulaires à partir de l’édition cohérente des articles C épars de chercheurs reconnus ou de la mise en perspective d’une thématique
à travers les contributions les plus notables. La collection « Portes océanes » a donc
pour objectif de créer des ponts entre les différents acteurs de la recherche et de
mettre à la disposition de tous des bouquets d’articles et de contributions, publications
éparses méconnues et souvent épuisées. En effet, la recherche disposant désormais de
très nombreuses possibilités d’édition, on constate souvent une fragmentation et une
dissémination de la connaissance. Ces rééditions en cohérence se veulent donc un outil
au service des sciences humaines et sociales appliquées aux milieux insulaires et plus
SDUWLFXOLqUHPHQWjO?DLUH3DFL?TXH
En second lieu, la collection « Portes océanes » a pour ambition de permettre la diffu-
sion auprès du public francophone des principaux résultats de la recherche internatio-
nale, grâce à une politique concertée et progressive de traduction. Tout naturellement,
elle permettra aussi la publication de colloques ou de séminaires sans s’interdire la
publication d’ouvrages mettant à la disposition du public les derniers travaux univer-
sitaires ou des recherches originales portant sur les milieux insulaires, les Outre-Mers
Déjà parus
Frédéric Angleviel : Histoire de la Nouvelle-Calédonie. Nouvelles approches, nouveaux objets, 2005.
Sonia Faessel : Vision des îles : Tahiti et l’imaginaire européen. Du mythe à son exploitation littéraire
e e(XVIII -XX siècles), 2006.
Alain Moyrand : Droit institutionnel de la Polynésie française, 2007.
Mounira Chatti, Nicolas Clinchamps et Stéphanie Vigier : Pouvoir(s) et politique(s) en Océanie –
Actes du xixe colloque CORAIL, 2007.
Sémir Al Wardi : Tahiti Nui ou les dérives de l’autonomie, 2008.
Frédéric Angleviel (dir.) : Chants pour l’au-delà des mers. Mélanges en l’honneur du professeur
Jean Martin, 2008.
Benoît Carteron : Identités culturelles et sentiment d’appartenance en Nouvelle-Calédonie, 2008.
Frédéric Angleviel et Jean-Michel Lebigre : 'HOD1RXYHOOH&DOpGRQLHDX3DFL?TXH
Pascal Dumas et Jean-Michel Lebigre (dir.) : La Brousse, représentations et enjeux, 2010.
Marc Debene et Jean-Paul Pastorel : La « loi du pays » en Polynésie française, 2011.
Bernard Poirine : Tahiti, une économie sous serre, 2011
Dominique Pechberty : Vie quotidienne aux îles Marquises, 2012.
Dominique Pechberty : Récits de missionnaires aux îles Marquises, 2012.
Pierre Maresca : L’Exception calédonienne, 2011.
Nathalie Cartacheff : La vie quotidienne à Maré au temps des Vieux, 2012.
Robert Bertram :/DELSRODULVDWLRQGHODYLHSROLWLTXHGHOD1RXYHOOH&DOpGRQLH
À paraître
Frédéric Angleviel (dir.) : Les Outre-Mers français. Actualités et Études. Année 2012.
Ahmed Ali Abdalllah : Le statut juridique de Mayotte. Concilier droit interne et droit international.
Michaël Fidèle : L’évolution statutaire de la Polynésie française.
fr.angleviel@canl.nc.
IUDQFRSKRQHVHWOHVUpJLRQV3DFL?TXHGHSXLVAlain Moyrand






Droit institutionnel de la Polynésie française


ème2 édition



Préface de M. le Recteur Marc Debène









































Ouvrage publié avec le soutien de







Mise en page
TAHITIMAGE | Tél : (689) 45 18 68 | tahitimage@mail.pf
© L'Harmattan, 2012
5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-99278-8
EAN : 9782296992788 Préface
ingt fois sur le métier remettez votre ouvrage… ». L’évolution
statutaire de la Polynésie française impose de suivre ce conseil. «V Après la période coloniale ouverte par le protectorat suivi de
l’annexion, le territoire connut les avatars de la décentralisation administrative
et de la décolonisation interne par le biais de l’autonomie. Si au début de
ela V République la perspective nucléaire imposa un retour en arrière, la
thématique de l’autonomie est reprise en 1977 avec l’autonomie de gestion,
relayée en 1984 par l’autonomie interne, puis en 1996 par l’autonomie tout
court. La transformation du territoire d’outre-mer en collectivité d’outre-mer
dotée de l’autonomie par la révision constitutionnelle de 2003 fut concrétisée
par la loi organique de 2004 portant statut d’autonomie. À trois reprises, la loi
statutaire a été modi ée, en 2007 au nom de la stabilité et de la transparence,
et par deux fois en 2011.
Le conseil du poète s’adresse aussi au commentateur. Alain Moyrand avait
présenté un premier opus publié par le CTRDP en 2003. En 2007, son « Droit
institutionnel de la Polynésie française » avait eu l’honneur d’une préface
du regretté François Luchaire. Aujourd’hui, il tient compte des derniers
développements tant législatifs que jurisprudentiels et nous offre une nouvelle
somme qui sous le même titre présente des « éléments sur le gouvernement
de la Polynésie française ». Bis repetita placent. Une fois encore, chacun
pourra apprécier les qualités de l’enseignant, la clarté de ses exposés et la
vigueur de son style, comme celles du chercheur dont l’information toujours
complète nourrit les analyses les plus sûres. La lecture agréable des quatre
chapitres nous invite en outre ré échir sur les institutions administratives
et/ou politiques de la Polynésie française, et notamment sur ce qui fait leur
marque de fabrique, l’« autonomie ».
uelle est la place de la Polynésie dans la Répu lique
La Polynésie est française. Depuis 2003, l’article 72-3 le précise expressément.
Mais la doctrine Capitant n’en disparaît pas pour autant. Le consentement de
la population reste une condition indispensable à l’accession à l’indépendance
7
4jE??
?"Préface
qui imposerait en principe une révision de la Constitution. Il n’y a donc pas
de ligne rouge infranchissable. Cela dit, certains revendiquent aujourd’hui la
souveraineté en la distinguant de l’indépendance, envisageant de nouvelles
formes de partage. La doctrine a d’ailleurs pu déjà présenter le système mis en
place comme une forme fédérale, recourant, pour en expliquer la marginalité,
au concept d’asymétrie. Sauf à totalement vider de son sens la notion de
fédération, il paraît dif cile de la suivre dans cette voie. La Polynésie française
ne participe en aucune façon au gouvernement central. Quant à l’autonomie,
elle permet à ses autorités d’adopter des règles générales, de créer des impôts
et d’autoriser les dépenses, mais en aucun cas de s’organiser elle-même.
L’autonomie est en partie normative, administrative, nancière, scale, mais
en aucun cas constitutionnelle. Même si la Polynésie est dotée de quelques
symboles étatiques, elle ne constitue en aucun cas un État, même subordonné,
dans la mesure où elle n’est dotée ni d’un ordre juridique propre, ni d’une
Constitution. Son organisation est décidée par le Parlement qui depuis 1992
doit adopter une loi organique, toujours après un simple avis de l’assemblée
délibérante. L’interdiction des subdélégations ne lui permet même pas
d’aménager cette organisation. Reste le parallèle qui peut être fait entre les
modes de répartition des compétences. Comme de nombreuses collectivités
fédérées, la Polynésie française dispose d’une compétence de principe. Mais
il existe des fédérations où celle-ci appartient à l’État fédéral? c’est le cas du
Canada dont les attributions des provinces fédérées sont énumérées par la loi
constitutionnelle. Il n’y a là qu’un système de répartition des compétences
sans rapport avec la nature du régime. Il en est de même quand la Constitution
française, après avoir déterminé les matières réservées à la loi, en déduit que
le gouvernement a une compétence de principe sans pour cela l’ériger en
législateur.
La répartition des compétences entre l’État et le pays caractérise le
système d’autonomie qui, s’il n’est pas fédéral, donne il est vrai une vision
hétérodoxe de l’unité de la République. La loi statutaire con e à l’assemblée
de Polynésie française le soin de xer les règles qui sont du domaine de la loi
en adoptant des « lois du pays » qui restent toutefois des actes administratifs
dont les particularités organico-formelles justi ent leur éventuel contrôle par
le Conseil d’État. La Constitution reconnaît en outre les intérêts propres de la
collectivité et prévoit que la loi organique peut habiliter la collectivité autonome
à déterminer des mesures justi ées par les nécessités locales en faveur de sa
population dans le domaine de l’emploi, des activités professionnelles ou de la
protection du patrimoine foncier, consacrant ainsi autant de droits statutaires
pour reprendre la terminologie en usage dans certains États autonomiques.
Concrètement, il est possible de s’interroger sur le bien-fondé de la
répartition. Elle apparaît dans plusieurs domaines inadaptée. Dans le secteur
8
???????Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
économique, celui des activités professionnelles, de la production ou de la
distribution, la compétence est détenue par le pays. Son association à l’Union
européenne lui permet par ailleurs d’imposer des mesures d’effet équivalent
aux droits de douane sous la seule réserve du principe de non-discrimination.
La Polynésie française peut ainsi s’installer dans un régime protectionniste
d’un autre âge, n’étant tenue ni par le droit français ni par le droit européen
de la concurrence. Son autonomie est alors beaucoup plus forte que celle de la
République française par rapport à l’ordre juridique européen. Paradoxalement,
dans d’autres domaines, plus sensibles dans la mesure où ils touchent à l’identité
des Polynésiens, les marges de manœuvre sont restreintes. Pour les questions
foncières, l’absence d’avancées est ainsi souvent justi ée par le fait que l’État
conserve des compétences en droit civil et pour xer l’organisation judiciaire.
Quant aux langues polynésiennes, leur usage dans la sphère publique et leur
enseignement sont limités par une appréciation stricte des principes d’égalité
et d’indivisibilité de la République.
uel syst me de gou ernement pour la Polynésie fran aise
Historiens, politologues, anthropologues ou économistes contribuent par
leurs études au décryptage de la « gouvernance » de la Polynésie française,
certains condamnant alors la « mauvaise gouvernance » et donnant quelques
conseils pour assurer ce qu’ils considèrent comme de « bonne gouvernance ».
En apparence, l’approche du juriste est plus modeste. Conservant le mot de
gouvernement, mais l’entendant au sens large de « système institutionnel »,
Alain Moyrand se place alors tant dans le champ politique que sur le plan
administratif, l’un et l’autre étant ici liés dans une imbrication indispensable
à décrypter pour tous ceux qui s’interrogent sur le fonctionnement concret
du pays.
Contrairement au droit commun des collectivités territoriales, l’exécutif est
ici appelé « gouvernement », son chef a le titre de président de la Polynésie
française et l’un et l’autre, sont solidairement responsables devant un conseil
élu, symboliquement érigé en assemblée. Contrairement au schéma institutionnel
applicable dans les communes où les éventuels con its ne peuvent se manifester
que par le refus de concours, le refus de voter le budget notamment, il y
aurait là une sorte de régime parlementaire. En fait, cette notion classique du
droit constitutionnel parie sur l’équilibre entre les pouvoirs pour permettre
une action continue et ef cace du gouvernement. Si le système électoral et
politique lui permet de s’appuyer sur une majorité, il peut être considéré
comme démocratique dans la mesure où les électeurs peuvent faire alors des
choix clairs, entre plusieurs programmes, entre plusieurs équipes sinon en
choisissant ainsi quasi directement le titulaire du pouvoir. Certains voient là
9
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?"Préface
l’expression de la démocratie moderne. La situation polynésienne en est le
contre-exemple. Le système électoral et les traditions politiques débouchent
sur la multiplicité de groupes instables aux contours ous, permettant les
alliances les plus surprenantes et les revirements les plus inattendus. L’instabilité
gouvernementale qui en résulte caractérise le régime d’assemblée, un régime
qui évacue la démocratie au pro t d’un gouvernement purement représentatif
où, les élus, coupés de leurs électeurs, agissent selon leur bon gré.
L’usage du droit de dissolution peut certes permettre d’en appeler au peuple.
Mais ici, cette possibilité est réservée au président de la République. Si elle peut
jouer en cas de demande du gouvernement, elle peut aussi s’imposer en cas
de blocage des institutions. On retrouve alors le droit commun des institutions
administratives. La Polynésie française même si son autonomie reçoit la garantie
constitutionnelle de l’article 74 reste une collectivité territoriale de la République.
Le haut-commissaire de la République, représentant de l’État, peut comme
ailleurs saisir la juridiction administrative, même si celle-ci est dédoublée en
premier ressort, les « lois de pays » et depuis 2011 les délibérations budgétaires
échappant à la compétence du tribunal administratif. De même peut-il saisir
la Chambre territoriale des comptes pour pallier les défaillances budgétaires
du pays, mais aussi des communes. Dépendant de la collectivité d’outre-mer
pour leurs ressources, leur domaine et pour de nombreuses règles qui leur sont
applicables, celles-ci n’en constituent pas moins des collectivités territoriales
de la République au sens de l’article 72 de la Constitution. Ce statut permet à
l’État de leur étendre une partie du Code général des collectivités territoriales
ou de créer une nouvelle fonction publique pour doter l’administration
communale de personnels compétents recrutés selon les principes républicains
d’égalité et de neutralité. Pour les uns, l’action de l’État est justi ée par la
nécessité de créer des contrepoids, introduisant ainsi une nouvelle balance
des pouvoirs. Pour les autres, elle installe une situation ambiguë dont il
conviendrait de sortir. La comparaison est alors faite avec d’autres pays ou
Territoires, évoquant les perspectives ouvertes en Nouvelle-Calédonie ou
dans les formules d’association utilisées par divers petits États insulaires du
Paci que Sud.
L’ouvrage d’Alain Moyrand nous donne tous les outils nécessaires pour
comprendre le système de gouvernement de la Polynésie et pour envisager
son devenir. Sa lecture est indispensable pour les étudiants, incontournable
pour les juristes, mais aussi très utile pour tous les acteurs du pays, pour que
chacun puisse disposer des éléments nécessaires pour évaluer la situation
institutionnelle du pays et pour débattre de son avenir. « Vingt fois sur le métier
remettez votre ouvrage… Polissez-le sans cesse et le repolissez. »
Le Recteur Marc Debène,
professeur de droit public à l’Université de la Polynésie française
????Introduction
Située dans la one du Paci que Sud, la Polynésie française est composée
de cinq archipels comprenant environ cent dix-huit îles et s’étend sur une
immense zone maritime de près de cinq millions de kilomètres carrés. Mais
elle ne compte que quatre mille kilomètres carrés de terres émergées. Sur ces
1îles et atolls, 250 000 personnes environ y habitent.
Les institutions actuelles de la Polynésie française sont le résultat d’une
elongue évolution qui a commencé au milieu du XIX siècle, époque où ont été
établis les premiers liens entre le Royaume de France et le Royaume de Tahiti.
Après avoir été un État sous protectorat, puis une colonie, la Polynésie française
est devenue, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, une collectivité
territoriale et plus précisément, un territoire d’Outre-Mer. Depuis la révision
constitutionnelle du 28 mars 2003, la Polynésie française s’est transformée en
collectivité d’Outre-Mer dotée de l’autonomie dont le statut a été déterminé
2par la loi organique du 27 février 2004 et complété par une loi ordinaire du
même jour. Bien que la loi statutaire quali e la Polynésie française de « pays
3G?2 utre- er , cette dénomination n’emporte aucun effet de droit » (Cons.
const. n° 2004-490 DC du 12 février 2004).
er1. Au 1 janvier 2006, la population est estimée à 256 200 habitants, Institut Statistique de la
Polynésie française.
2. Cette loi organique a été modi ée à quatre reprises : loi organique n° 2007-223 du 21 février
2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’Outre-Mer loi organique
n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la
transparence de la vie politique en Polynésie française (dite « loi Estrosi », du nom du ministre
de l’Outre-Mer qui a conduit cette réforme) loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative
erau Défenseur des droits loi organique n° 2011-918 du 1 août 2011 relative au fonctionnement
des institutions de la Polynésie française.
3. Sur la catégorie des « Pays d’Outre-Mer », cf. notre contribution : « Les pays d’Outre-Mer
transforment la République française en un état autonomique. Br ves ré e ions sur la création
d’une nouvelle catégorie de collectivités publiques infra-étatiques », Mélanges Patrice Gélard,
Montchrestien. 1999, p. 187-197.
11
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?
?
?Introduction
Assurément, son système institutionnel s’est complexi é. D’ailleurs,
alors que la précédente loi statutaire (1996) ne comprenait que 123 articles,
désormais le nouveau statut en comprend plus de 200.
Si depuis 1984 l’économie générale des institutions propres à la Polynésie
française n’a pas été bouleversée, en revanche, l’exercice du pouvoir normatif
dévolu aux autorités polynésiennes a été profondément modi é. D’abord,
parce que la Polynésie française a béné cié de très importants transferts de
compétence dans des domaines législatifs et ensuite parce que son assemblée
délibérante peut adopter des « lois du pays » qui lui confère un pouvoir
« quasi-législatif ». De plus, sur le législateur organique a conféré un large
pouvoir d’auto-organisation aux institutions de la Polynésie française et tout
particulièrement à son assemblée.
Le système institutionnel qui découle de la loi organique du 27 février 2004
4a été modi é substantiellement par deux fois (lois organiques du 7 décembre
er2007 et du 1 août 2011), au motif principal qu’il convenait d’introduire
de nouvelles règles en matière électorale aux ns de ramener la stabilité
institutionnelle qui a fait grandement défaut depuis 2004.
Cependant, à chacune de ces occasions, d’autres modi cations ont été
introduites, souvent à la demande des autorités de la Polynésie française, mais
pour la plupart, décidées unilatéralement par le Parlement, généralement pour
poser de nouveaux cadres d’actions ou limites de fond et de forme à l’action
des institutions de la Polynésie française (détermination des règles d’adoption
du schéma d’aménagement général? plafonnement des indemnités des élus ).
Au contraire des deux autres collectivités françaises situées dans le
5Paci que , la Polynésie française ne dispose plus d’institutions coutumières
et d’ailleurs ses habitants n’ont plus la possibilité, comme le permet l’article
75 de la Constitution, de conserver leur « statut personnel ». Cependant, les
règles juridiques, dans de nombreux domaines, diffèrent de celles en vigueur
en Métropole. Cette situation s’explique entre autres par le fait que le peuple
polynésien a une Histoire qui lui est propre et que partant, il faut préserver
les valeurs culturelles et sociales qui lui sont propres.
4. Les lois organiques n° 2007-223 du 21 février 2007 et n° 2011-333 du 29 mars 2011 ont aussi
modi é mais seulement à la marge quelques dispositions statutaires.
5. Il s’agit de Wallis-et-Futuna qui est désormais une collectivité d’Outre-Mer et de la
Nouvelle-Calédonie qui n’est plus une collectivité territoriale depuis la révision constitution-
nelle du 20 juillet 1998 ? Alain Moyrand, « Les systèmes de gouvernement des collectivités
françaises du Paci que 1 ouvelle- alédonie et Polynésie française », Communication : Est-
West-Center, Université d’Hawaii, 21 au 21 janvier 2009? Revue énérale des ollectivités
Territoriales n° 46, novembre 2009, p. 73-83 ? cf. CE sect. 13 décembre 2006, M. B., req.
n° 279923.
12
&?*????&??????????Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
À ce titre, l’appellation « Polynésie française » est sujette à discussion. En
effet, nombre de Polynésiens souhaiteraient que leur « pays » soit dénommé
« Ta iti ui ». Si une telle transformation est envisageable en Nouvelle-
Calédonie, puisque par une loi du pays le congrès de Nouvelle-Calédonie
6peut donner un nouveau nom à cette collectivité , cela n’est pas envisageable
en Polynésie française, car une telle possibilité n’a pas été inscrite dans la loi
statutaire de 2004.
Par ailleurs, si les « Polynésiens » se voient reconnaître une « identité »
particulière, dont certains aspects gurent dans le « statut » de cette collectivité
(langues, protection du patrimoine foncier), celle-ci est attribuée, désormais, à
une « population » et non plus un « peuple » (cf. art. 72-3 de la Constitution).
Mais ce changement sémantique n’emporte aucune autre conséquence que
7symbolique . En effet comme le fait remarquer fort justement Mme Olivia
Bui-Xuan, depuis la révision constitutionnelle de 2003, des attributions
politiques ont été « accordées au populations d’Outre-Mer lesquelles peuvent
désormais être consultées quant à l’évolution institutionnelle de la collectivité
dans laquelle elles résident) » et dès lors, « la distinction entre peuples …
8et populations tend à s’estomper ». De plus, les Polynésiens disposent du
droit d’autodétermination et celui-ci leur est reconnu par le préambule de la
Constitution en tant qu’ils constituent « un peuple d’Outre-Mer ».
On doit préciser encore que c’est à dessein que nous n’avons pas quali é
juridiquement les institutions de la Polynésie française d’« administratives »
ou de « politiques ». Notre système juridique classe en effet les institutions
soit dans la catégorie des institutions administratives (collectivité territoriale),
soit dans la catégorie des institutions politiques (État). Or, dans le cadre d’une
9analyse institutionnelle qui prend en compte la réalité du fonctionnement
d’un système et les conditions d’application des dispositions normatives,
et non les énoncés formels de ces mêmes dispositions, il y a lieu d’hésiter
6. Cf. art. 5 et 99-1° de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-
Calédonie. Cette loi du pays doit être votée à la majorité des trois cinquièmes des membres du
Congrès de la Nouvelle-Calédonie.
7. Voir Véronique Bertile, « La notion de populations " d’Outre-Mer », L’Outre-Mer français :
un « modèle » pour la République (dir. Ferdinand Mélin-Soucramanien), P.U.B. 2008, p. 61-77.
8. « e la dif culté d’édi er un statut sur mesure le nouveau statut de la Polynésie française »,
LPA n° 36, 21 février 2005, p. 9 voir aussi dans le même sens Pierre Pactet et Ferdinand Mélin-
eSoucramanien, Droit constitutionnel, 25 édition 2006, p. 329-330.
9. Pour une actualisation de ce type d’analyse voir : acques Chevalier, « Droit constitutionnel
et institutions politiques les mésaventures d’un couple fusionnel », Mélanges Pierre Avril,
Montchrestien 2001, p. 183-199.
13
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?
?"Introduction
10pour quali er la nature juridique des institutions de la Polynésie française .
Il est vrai, en effet que le statut de la Polynésie française emprunte nombre
de ses organes et des mécanismes relationnels qui se nouent entre eux au
droit constitutionnel plutôt qu’au droit administratif. Ainsi, par exemple, la
Polynésie française comprend un gouvernement, composé d’un président et
de ministres, qui sont responsables « politiquement » devant l’assemblée.
Le problème est qu’il n’existe pas de critère précis pour opérer le départ
entre un pouvoir administratif et un pouvoir politique et il faut même bien
admettre que la séparation entre ces deux sphères de pouvoir est impossible
11à fonder scienti quement . En effet, on a parfois coutume de dire que la
fonction politique consiste à déterminer les grandes orientations tandis que la
fonction administrative se résume à assurer l’exécution technique des projets
du Politique ? en d’autres termes, le pouvoir politique dirige et le pouvoir
administratif gère. Mais ce schéma n’est pas valable pour une collectivité
d’Outre-Mer où les autorités locales disposent d’une compétence générale
leur permettant tout à la fois de dé nir les objectifs et d’en assurer l’exécution.
C’est pourquoi il nous a paru préférable, plutôt que d’utiliser un concept de la
science politique pour quali er les institutions locales (« les institutions politico-
administratives »), de nous abstenir de trancher cette question. Précisons encore
que cette étude ne concerne que les institutions de la Polynésie française, à
l’exclusion de toute autre. Toutefois, nous tiendrons compte des institutions
de l’État ou des communes lorsqu’elles entretiennent des relations (de toute
nature) avec la Polynésie.
* *
*
L’étude du droit institutionnel de la Polynésie française nous permet
de préciser comment les institutions de cette collectivité d’Outre-Mer sont
structurées (chapitre II), comment elles fonctionnent (chapitre III) et de quel
champ de compétence elles disposent (chapitre IV). Mais au préalable, nous
commencerons par rappeler l’évolution statutaire (chapitre I).
10. Alain Moyrand, « Les systèmes de gouvernement des collectivités françaises du Paci que
ouvelle- alédonie et Polynésie française », Revue Générale des Collectivités Territoriales
n° 46, novembre 2009, p. 73-83.
11. Sur cette question, voir notamment la thèse de Denys de Bechillon, Hiérarchie des normes
et hiérarchie des fonctions normatives de l’État, Économica 1996, p. 50 et s.
&1???????CHAPITRE I
L’évolution statutaireDroit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
C’est en 1842 que la France va établir des liens politiques avec le royaume
de Tahiti dirigé par la dynastie des Pomare. Depuis 1823, une assemblée des
législateurs, composée de « députés » élus dans chaque district tous les trois
ans, fait contrepoids au pouvoir royal. La société est régie, à cette époque, par
un droit essentiellement coutumier, codi é, revu et corrigé sous l’in uence des
missionnaires protestants britanniques de la « London Missionary Society ».
Toutes ces structures traditionnelles de pouvoir ne résisteront pas à la
colonisation et à l’évangélisation. Progressivement, la France impose son
organisation politique et administrative. Ainsi, l’introduction de la législation
métropolitaine sera votée par l’Assemblée législative du royaume de Tahiti
en 1866.
Après une période coloniale qui durera près d’un siècle (I), la métropole
créera au lendemain de la Seconde Guerre mondiale un territoire d’Outre-Mer
(II). Cette nouvelle structure va permettre à une élite politique, directement issue
de la population polynésienne, de prendre en charge la direction des affaires
publiques. Cependant, près de cinquante ans plus tard, cette même structure
est devenue trop étroite pour permettre à l’autonomie à laquelle aspirent les
Polynésiens de se concrétiser. C’est pourquoi, lorsque le constituant a modi é
le régime juridique des collectivités ultra-marines en 2003, il a pris en compte
les souhaits émis par la majorité autonomiste au pouvoir en Polynésie française,
permettant ainsi à ce territoire de devenir une collectivité d’Outre-Mer dotée
de l’autonomie (III). Ce nouveau cadre n’est pas nécessairement gé et il est
toujours possible de dessiner les évolutions statutaires que pourrait connaître
la Polynésie française si elle en émettait le désir (IV).
17
????Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
SECTION I
Le statut colonial

Lors de l’arrivée des Français à Tahiti, ce royaume est, juridiquement,
un État qui dispose des attributs de la souveraineté. À cet effet les liens qui
vont unir la France et le royaume des Pomare, vont emprunter les techniques
du droit international, c’est-à-dire que les deux États vont signer un traité
international instituant un Protectorat. Toutefois, l’archipel des Marquises,
dont la juridiction ne faisait pas partie du royaume de Tahiti, fut annexé dès
1842. Ce n’est qu’en 1880, date de l’annexion, que les Établissements français
de l’Océanie sont érigés en colonie. Mais en réalité, dès 1842, l’organisation
du pouvoir limite les prérogatives du souverain et le protectorat ressemble
fort à une « quasi-colonie ». En d’autres termes, la formule du protectorat
1a constitué une façade et une étape sur la voie de l’annexion . C’est pourquoi,
nous utilisons d’emblée l’adjectif colonial pour décrire cette période.
§ 1. Le protectorat (1843-1880)
Le protectorat est un régime conventionnel par lequel deux États organisent
entre eux une répartition inégale de l’exercice des compétences. Ainsi, l’État
protégé perd sa compétence extérieure. L’État protecteur assure seul la
représentation diplomatique et la protection des ressortissants de l’État protégé.
En revanche, l’État protégé conserve ses compétences dans le domaine interne,
mais l’exercice de ses compétences se fait sous le contrôle de l’État protecteur.
Par ailleurs, les pouvoirs de l’État placé sous protection ne s’exercent qu’à
l’égard de ses ressortissants, à l’exclusion des nationaux et des étrangers qui
restent gouvernés par la puissance protectrice.
A. Un statut imposé
1. L’avènement du protectorat
Le 9 septembre 1842 était conclu, entre l’amiral Dupetit-Thouars et la reine
Pomare IV, ainsi que les chefs des îles de la Société, un traité instituant
1. D’ailleurs, des 1842-1843, les documents of ciels utilisent l’expression « Établissements
français de l’Océanie ».
19
????le protectorat sur le royaume de Tahiti. Cette initiative fut prise, sans l’accord
préalable du roi de France, par l’amiral Dupetit-Thouars, pour couper court à
toute domination éventuelle de ces archipels par la Grande-Bretagne.
Compte tenu de l’éloignement géographique de la métropole, ce traité
ne sera rati é que le 25 mars 1843 et Tahiti n’en sera informée que le
er1 novembre 1843. Sans attendre l’intervention lointaine de cette rati cation,
dès le 9 septembre 1842, par une convention signée par les représentants des
deux États (l’amiral Dupetit-Thouars et la reine Pomare IV), des institutions
provisoires, dont le conseil de gouvernement, sont mises en place.
Aux termes de cette convention, la reine se voit garantir sa souveraineté
et les chefs traditionnels leur autorité sur les populations indigènes. À cet
effet, les lois et règlements sont faits au nom de la reine et elle signe tous ces
actes. Par ailleurs, la souveraine conserve dans ses compétences la propriété
des terres et l’exercice de la juridiction relative au droit de la terre. En n,
il est stipulé que les cultes sont libres.
2. L’évolution du protectorat
2C’est sous la contrainte que le « protectorat colonial » est signé par la reine
Pomare. Quelques mois plus tard, la souveraine dénonce ce traité. L’amiral
Dupetit-Thouars va réagir en la déposant. L’annexion est proclamée. La
reine s’enfuit aux Îles Sous-le-Vent et une insurrection éclate sur l’île de
Tahiti. Elle durera deux ans. Finalement, la révolte tahitienne sera brisée et
le 6 février1847, la reine Pomare IV rentre à Papeete. Entre-temps, le roi
Louis-Philippe a désavoué l’annexion. La reine est donc réinstallée dans
sa souveraineté limitée. De fait, le 5 août 1847, une convention qui ne
sera jamais rati ée conclue entre la France et la reine Pomare IV, précise
l’organisation politique du protectorat en assurant une large domination à la
partie française.
Par la suite, le protectorat évoluera dans le sens d’un renforcement des
pouvoirs de l’État protecteur, et ce, bien évidemment, au détriment des pouvoirs
de l’État protégé. Les compétences de ce dernier seront progressivement
transférées à la France et les quelques attributions que conserve le souverain
tahitien seront soumises à un contrôle de plus en plus pesant.
2. Quali é ainsi par les internationalistes pour souligner que cette institution est une manifes-
tation du phénomène colonial : « Au lieu de se présenter sous la forme d’une conquête et d’une
anne ion territoriale la domination coloniale maintient ici la structure gouvernementale et
administrative locale et le régime politique mais e erce un contr le et une tutelle très étroits »,
eClaude-Albert Colliard, Institutions des relations internationales, Dalloz 9 édition, 1990, p. 60.
20
???FTUBUVUD??[$IBQJUS??[PMPOJBM?F*t-?{Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
D’ailleurs, au lieu de relever, comme les autres protectorats français, du
ministère des Affaires étrangères, le protectorat établi sur le royaume de Tahiti
est rattaché au ministère des Colonies. Pourtant, of ciellement, ce n’est qu’en
1880 que Tahiti cessera d’être un protectorat.
B. L’organisation des pouvoirs
1. Le pouvoir exécutif
Il y a lieu de distinguer entre les compétences de l’État protecteur et celles
de l’État protégé.
Dans la sphère de compétence de l’État qui concerne les relations
extérieures et « les mesures utiles pour la conservation de la bonne harmonie
de la pai » (acceptation provisoire du protectorat, le 9 septembre 1842), ce
que l’on appellerait aujourd’hui « le maintien de l’ordre public », la reine
ne dispose d’aucun titre pour intervenir. Dans ces matières que se réserve
la puissance protectrice, l’exercice du pouvoir est con é à un Conseil de
gouvernement, composé du commissaire du roi de France, du gouverneur
militaire de Papeete et du capitaine du port.
En revanche, dans les compétences d’ordre interne que conserve la
souveraine, celle-ci doit partager l’exercice du pouvoir avec l’État protecteur.
Ce dernier est représenté par un of cier de marine. Plus précisément de
1842 à 1860, la Nouvelle-Calédonie, les Marquises et Tahiti, qui forment
les Établissements français de l’Océanie, sont placés sous l’autorité du
commandant de la subdivision navale du Paci que. Puis, un décret impérial
du 14 janvier 1860 crée deux établissements distincts : la Nouvelle-Calédonie
et ses dépendances, dirigés par un of cier supérieur de l’arme de l’infanterie
et les Établissements français de l’Océanie qui restent administrés par le
commandement de la Marine. Celui-ci remplit en même temps les fonctions de
« commissaire du roi » (par la suite : commissaire impérial, puis commissaire
de la République). Le commissaire, nommé par le roi de France, y représente
la puissance protectrice.
Concrètement, il résulte de la convention du 5 août 1847 (précitée) que les
compétences internes sont exercées conjointement par un exécutif bicéphale
composé de la reine Pomare IV et du commissaire du roi : « L’organisation
intérieure des îles de la Société est réglée avec l’approbation de la puissance
protectrice » (art. 3). De même, le pouvoir de nomination des chefs requiert
l’approbation du commissaire du roi. Ainsi, le représentant de l’État possède
un droit de contrôle général sur l’administration locale. En ce qui concerne
les pouvoirs que détient la reine à l’égard de l’Assemblée législative, c’est-
à-dire convocation, participation aux travaux, sanction de la loi, ceux-ci sont
21
??????[??aussi exercés de concert avec le commissaire du roi. Ce faisant, ce dernier
dispose bien d’un droit de veto sur les lois votées par cette assemblée. En n,
dans l’intervalle de deux sessions de l’assemblée, les deux têtes de l’exécutif
ont le droit d’adopter, conjointement, « des règlements ayant force de loi »
(art. 28) qui doivent être rati és par l’organe législatif lors de la prochaine
session. Toutefois, ces actes ne doivent pas porter atteinte aux lois précédemment
adoptées par l’assemblée.
Il apparaît clairement que, dans le domaine des compétences intérieures,
rien de signi catif ne peut être effectué par la reine sans l’intervention du
représentant de l’État protecteur.
On signalera que pour l’assister dans ses tâches d’administration, la reine
avait créé, avec l’assentiment du commissaire impérial, par une ordonnance du
1er mai 1869, un conseil privé composé de quatre notables indigènes nommés
par elle. Mais dès le mois de décembre de la même année, sous la pression des
Européens, la reine fut contrainte de rapporter cette ordonnance.
2. Le pouvoir délibérant
a) L’Assemblée législative
L’Assemblée législative, qui existait avant l’institution du protectorat, est
maintenue. Certains commandants utiliseront cet organe dans le dessein
d’affaiblir le pouvoir de la reine. Lorsque les pouvoirs du souverain tahitien
furent presque totalement accaparés par la puissance protectrice, l’assemblée
ne fut plus réunie. Ce fut le cas à partir de 1866.
Ses effectifs vont varier au cours des ans dans le sens d’une diminution :
une centaine de membres jusqu’en 1850, cinquante-sept en 1860. Lors de
la dernière session qui se tiendra en 1866, les parlementaires seront un peu
moins d’une cinquantaine.
L’organe délibératif, qui vote tout de même des lois et dont les parlementaires
béné cient de l’immunité durant les sessions, est composé de chefs, de
grands juges et de représentants élus. À l’origine, la reine puis dès 1847,
conjointement avec le commissaire du roi, nomme les chefs et les grands
juges sur proposition des notables indigènes. Ces derniers ensuite, élisent en
leur sein des députés pour une durée de trois ans, à raison de deux ou trois
représentants par district. En 1852, une loi substitue le mode de l’élection
par les notables à celui de la nomination par l’exécutif pour la désignation
des chefs et des grands juges.
Après une interruption de plusieurs années, l’Assemblée législative qui
se réunit sur convocation de l’exécutif bicéphale (ces deux têtes disposent
conjointement du pouvoir réglementaire dans l’intervalle des sessions),
cessera complètement de fonctionner en 1866, après qu’une réforme eût retiré
22
??FTUBUVUD$IBQJUSPMPOJBM?F*t-??Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
à ses membres le droit d’initiative législative. Très souvent d’ailleurs, elle
se contentera d’approuver les ordonnances adoptées par le pouvoir exécutif.
En moyenne, la durée des sessions était de neuf jours.
b) Le conseil général
Sur le fondement de l’article 28 de la convention précitée du 5 août 1847
qui confère à l’exécutif le pouvoir de prendre des règlements ayant force de
loi, une ordonnance conjointe de la reine et du commissaire impérial, crée le
er1 mai 1869 un « conseil général » composé du commissaire, de six membres
européens et de trois membres indigènes nommés par le commissaire avec
l’agrément de la reine.
Ce conseil général est chargé de donner un avis ou de proposer toute mesure
relative à l’administration intérieure. Il vote le budget et dispose d’une
compétence pleine et entière en matière scale, à l’exception toutefois des
taxes à percevoir sur les indigènes qui doivent être approuvées par l’Assemblée
législative.
Cependant, pour les mêmes raisons que celles qui furent fatales au conseil
privé de la reine (supra 1, a), la reine rapporta cette ordonnance au mois
de décembre 1869.
§ 2. L’annexion (1880-1945)
Le 29 juin 1880, le roi Pomare V cède à la France le royaume de Tahiti. Cette
cession qui sera rati ée par la loi du 30 décembre 1880 transforme les sujets
du roi Pomare en nationaux français. À compter du mois de décembre 1880,
l’État tahitien disparaît pour se transformer en colonie des Établissements
français de l’Océanie (E.F.O.). Cette appellation perdurera jusqu’en 1957,
où lui sera substituée celle de Polynésie française.
Les « déclarations » du roi Pomare V ont souvent été contestées en ce que
d’une part, les autres chefs traditionnels appelés à parapher ces actes ne l’ont
pas tous effectué ou encore cette signature a été apposée par des personnes
dépourvues d’une telle autorité et d’autre part, les « réserves » émises par le
roi (maintient des juridictions indigènes pour les affaires foncières) n’ont pas
été respectées par l’État français.
3. On soulignera qu’il ne sera pas possible de continuer la « contestation » de cette « annexion »
en soulevant une question prioritaire de constitutionnalité à propos de la loi de rati cation du
30 décembre 1880 parce que le Conseil d’État a jugé qu’une loi autorisant la rati cation d’un
traité, qui n’a pas d’autre objet que de permettre cette rati cation, est par nature insusceptible de
porter atteinte aux droits et libertés au sens de l’article 61-1 de la Constitution (CE 14 mai 2010,
Rujovic, n° 312305, AJDA 2010, p. 1048).
23
?????3Mais ces griefs ont été balayés par le Conseil d’État, dans deux arrêts :
« onsidérant que par leur rati cation en vertu de la loi du décembre
les déclarations susmentionnées ont entraîné le transfert entier et dé nitif de
la souveraineté des îles de la Société et dépendances à la rance ? qu’elles ont
produit à cette date tout leur effet quant au gouvernement de la Polynésie?
qu’au surplus lors de l’entrée en vigueur de la onstitution du octobre
la Polynésie française a choisi le cadre institutionnel de territoire
d’Outre-Mer au sein de la République française » (CE 28 mars 2008, Tauatomo
MAIRAU, req. n ° 255 626, AJDA 22 septembre 2008, p. 1715-1718, note
Michel Verpeaux ? et CE 16 juillet 2008, René Hoffer, req. n° 308666).
A. La conception du pouvoir pendant la période d’annexion
1. L’établissement de la colonie
Contrairement au statut précédent, l’annexion ne sera pas imposée. Pro tant
des problèmes nanciers et familiaux du souverain, le Commandant Chessé
persuade par d’habiles manœuvres le roi d’abdiquer. En compensation,
ce dernier perçoit une importante pension annuelle et viagère et voit ses dettes
effacées par la France.
Pendant près de cinq ans, soit du 29 juin 1880 au 28 décembre 1885, tous les
pouvoirs, civils et militaires, sont concentrés entre les mains du commandant
de la Marine qui prend le titre de commandant des Établissements français de
l’Océanie. Néanmoins, nous verrons que ce commandant a instauré une amorce
de représentation en créant un conseil colonial disposant d’un pouvoir consultatif
(infra B, 2, a).
C’est au cours des vingt premières années que l’ensemble des archipels
qui constitue actuellement la Polynésie française sera annexé. Mais dans un
premier temps, ces archipels seront constitués, essentiellement pour des raisons
liées à l’éloignement géographique et aux dif cultés de communication, en
établissements distincts disposant de leurs propres structures administrative
et budgétaire. Il est mis un terme à leur existence juridique distincte par le
décret du 19 mai 1903. Ainsi, la colonie est uni ée.
2. L’évolution du pouvoir colonial
L’introduction des règles de la démocratie locale, consistant à doter une
assemblée élue chargée de voter le budget de la colonie, a posé bien des
dif cultés au chef de la colonie. En raison d’une vive opposition à ses desseins,
l’assemblée délibérante sera supprimée en 1903 pour être remplacée par une
structure administrative de type plus classique. De fait, tous les pouvoirs
sont concentrés par le gouverneur qui décide « en conseil d’administration ».
24
?????$IBQJUS?&FTUBUVUD&?)??PMPOJBM?F*t-
Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
L’administration de la colonie prête le anc à bien des critiques. On remarque
tout d’abord un taux de rotation des gouverneurs impressionnant : ils restent en
poste environ 16 mois en moyenne. S’appuyant sur le système de l’administration
directe, qui utilise les chefs comme courroie de transmission des ordres, la
colonie n’en reste pas moins sous-administrée. Ceci est particulièrement le
cas des archipels éloignés de Tahiti. On relève ensuite qu’en raison du silence
de la grande masse des Polynésiens, la vie politique est dominée par des
con its permanents que l’on peut quali er de « franco-français » entre
les colons et les fonctionnaires jugés coupables de tous les maux que connaît
la société polynésienne.
Il faudra attendre 1930 pour que le pouvoir central se décide à créer une
assemblée dont la composition permet une amorce de représentation des
populations et dispose de pouvoirs plus étendus qu’un simple organisme
consultatif chargé d’éclairer le chef de la colonie.
Ces dernières institutions perdureront jusqu’en 1945. Néanmoins, en raison
des événements liés à la guerre de 39-45, les élections seront suspendues
pendant cette période et par ailleurs, en 1941, sera créé un haut-commissariat
de France dans le Paci que qui, depuis Nouméa, contrôle le gouverneur des
Établissements français de l’Océanie.
B. L’organisation institutionnelle
1. Le gouverneur
À partir de 1881 (décret du 5 juillet 1881), le Commandant de la Marine s’efface
pour laisser place au gouverneur. Celui-ci est le représentant de l’État dans
la colonie. Il exerce une double fonction : d’une part, il agit au nom de l’État
et à cet effet dispose d’un pouvoir réglementaire, d’autre part, il est l’agent
exécutif des décisions du conseil général. Deux décrets du 28 décembre 1885
précisent le statut et les attributions du gouverneur. Certaines parties de ces
règlements resteront en vigueur jusqu’en 1977, date de l’introduction de
l’autonomie de gestion (infra sect. II, § 2, A).
a) Le statut du gouverneur
Nommé par décret du président de la République, le gouverneur est placé sous
l’autorité du ministre de la Marine et des Colonies. Premier représentant de
l’État dans la colonie, il se voit con er l’exercice de l’autorité civile et militaire.
Bien évidemment, comme tous les hauts fonctionnaires, il est nommé à la
discrétion du gouvernement (ce que nous appelons aujourd’hui « nomination
à la décision ») et il se doit d’être un fonctionnaire dévoué et loyal.
Pour diriger l’administration de la colonie, le gouverneur a sous ses
ordres deux chefs d’administration (le directeur de l’intérieur et le chef du
25
?????????service judiciaire) et trois chefs de service (le chef du service administratif,
le trésorier-payeur et le chef du service de santé).
b) Les pouvoirs du gouverneur
Nombreuses sont ses attributions :
– il promulgue les lois et est chargé de leur application ainsi que de celle
des règlements ?
– il est l’ordonnateur du budget de l’État et de la colonie ?
– il exerce la tutelle sur les actes de l’organe délibérant et peut le suspendre
ou encore le dissoudre ?
– il prépare le budget de la colonie qui doit être approuvé par le Conseil
général
– il est le chef de l’administration et à cet effet il dispose du pouvoir
hiérarchique et disciplinaire à l’égard des fonctionnaires et des chefs?
– il exerce le pouvoir de police ?
– son pouvoir réglementaire est toutefois limité : il intervient en matière
de pêche et de navigation, de tarif et de prix ?
– dans le domaine des relations internationales, il communique avec
certains états du Paci que et négocie avec eux des conventions
internationales ?
– en matière de justice, il est chargé de l’exécution des décisions prononcées
par les tribunaux et peut, dans certaines circonstances, ordonner le
sursis à leur exécution ?
– en n, il est le responsable de la défense tant intérieure qu’extérieure
et à ce titre, il commande les forces militaires et peut déclarer l’état de
siège. Toutefois, si le gouverneur n’est pas un of cier, il doit déléguer
le commandement effectif des troupes à l’of cier du grade le plus élevé
dans la colonie.
c) Le conseil privé
Conformément à la conception napoléonienne de l’administration, si le
gouverneur décide seul, il se doit d’être éclairé par un organe chargé de lui
donner des avis. Cet organe consultatif, qui l’assiste pour prendre un certain
nombre de décisions, est institué à partir de 1885.
Il est composé de 5 membres permanents : le gouverneur qui préside cette
institution, les deux chefs d’administration, deux conseillers titulaires et deux
suppléants nommés par décret sur proposition du gouverneur. Les conseillers
doivent avoir au moins 30 ans et être domiciliés depuis au moins 5 ans dans
la colonie.
Lorsque le conseil évoque des questions administratives, les chefs de
service participent à ses travaux pour les affaires relevant de leur secteur.
Si le gouverneur est tenu, dans certains cas, de prendre l’avis du conseil
privé, il n’est, en revanche, nullement tenu de suivre le sens de cet avis.
26
????FTUBUVUD$IBQJUS?PMPOJBM?F*t-?
?Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
En n, le conseil privé se constitue en conseil du contentieux administratif,
c’est-à-dire en une juridiction administrative locale, pour juger des contestations
qui s’élèvent entre l’administration et les citoyens.
En raison de la suppression du conseil général en 1903 et de l’institution d’un
conseil d’administration (infra 2), le conseil privé fait double emploi avec ce
dernier. Le décret du 7 octobre 1912 tire la conclusion logique de cette
situation en supprimant le conseil privé. De nouvelles modi cations des
organes consultatifs amèneront le pouvoir central à recréer le conseil privé.
erC’est l’objet du décret du 1 octobre 1932.
Cette instance est désormais composée, outre le gouverneur qui la préside,
du secrétaire général, du chef du service judiciaire, du chef du service de
l’enregistrement, de trois conseillers privés et de deux suppléants nommés
par le ministre des Colonies sur proposition du gouverneur. Deux ans plus
tard, lorsque la fonction de secrétaire général est supprimée, le chef du service
des douanes siège, en qualité de membre, au conseil privé. Les attributions
de ce conseil sont à peu près identiques à celles du précédent qui fonctionne
de 1885 à 1912. Pour l’exercice de la fonction contentieuse, de nouvelles
règles s’appliquent et un conseil du contentieux administratif, organe distinct
du conseil privé, est créé par le même décret du 13 octobre 1932 (art. 12 et s.).
2. Les vicissitudes de la représentation locale
a) Le conseil colonial
Institué par deux arrêtés locaux des 30 juin 1880 et 5 août 1881, le conseil
colonial a pour vocation de préparer la population locale à la gestion des
affaires de la colonie dans l’attente de la création d’un conseil général.
La désignation des 12 membres de cette assemblée est placée sous le signe
du « double collège » : les Tahitiens et les Européens votent séparément dans
un collège distinct pour élire leurs six représentants. Le mandat des membres
de cette assemblée est fort court, puisqu’il ne dure qu’une année.
Le conseil colonial ne dispose que d’un pouvoir consultatif. Ainsi,
il délibère sur toutes les taxes locales et les contributions directes et indirectes,
le régime douanier, les problèmes économiques, le projet de budget. Par
ailleurs, il dispose d’un droit d’initiative et peut présenter des propositions
sur toutes les questions intéressant la colonie.
Dans le fonctionnement du conseil, ses membres s’opposeront fermement
aux fonctionnaires. Et pour cause, alors que l’assemblée dispose d’une forte
légitimité, puisque ses membres sont élus au suffrage universel, elle est privée
d’un véritable pouvoir de décision.
Pour couper court aux velléités contestataires de cet organe, celui-ci est
dissous par un arrêté du 30 septembre 1884 et remplacé par un conseil général.
27
???Ce dernier ne sera qu’une institution provisoire. En effet, le conseil général
est dissous le 2 mars 1885 et remplacé par un nouveau conseil général dont
l’organisation et le fonctionnement ont été largement modi és (cf. le décret
du 28 décembre 1885).
b) Le conseil général
En vertu de la politique d’assimilation prônée à l’époque, le conseil général de
la colonie des Établissements français de l’Océanie s’est inspiré grandement
de l’institution métropolitaine, portant le même nom, créé par la loi du 10 août
1871.
Il est composé de 18 membres élus au suffrage universel, au scrutin de
liste, pour six ans, renouvelables par moitié tous les trois ans. Contrairement
au conseil colonial où seules les îles de Tahiti et Moorea étaient représentées,
la nouvelle assemblée délibérante entend représenter l’ensemble des intérêts
de la colonie a n de ne pas négliger les archipels éloignés. Cependant,
les 6 circonscriptions établies à cet effet ne respectent pas le principe d’égalité
de représentation :
re – 1 circonscription : Ville de Papeete 4 conseillers
e– 2 circonscription : Tahiti et Moorea (sauf Papeete) 6
e– 3 : Îles Marquises 2 conseillers
e– 4 : Îles Tuamotu 4
e– 5 circonscription : Îles Gambier 1 conseiller
e– 6 : Îles Tubuai et Rapa
Ainsi par exemple, la circonscription de Papeete qui comprend
400 électeurs désigne 4 représentants ? celle de Tahiti Moorea dont le nombre
d’électeurs est d’environ 2 000 désigne 6 conseillers et en n, les quatre autres
circonscriptions qui comprennent près de 2 700 électeurs ne sont représentées
que par 8 conseillers. Dans ces conditions, il n’y a guère lieu de s’étonner que
l’essentiel du budget de la colonie béné cie aux deux premières circonscriptions.
En 1899, l’État modi e la composition du conseil général : compte tenu
des dif cultés de communication et de la nécessité de pouvoir choisir des
hommes capables de remplir dans des conditions satisfaisantes les fonctions
de délégué des archipels, seules les deux premières circonscriptions (qui
correspondent à l’archipel des Îles du Vent) sont maintenues et le nombre de
conseillers généraux est réduit à 11 (4 délégués pour la ville de Papeete et
7 pour les districts de Tahiti et de Moorea).
On sait que les autres archipels sont érigés jusqu’en 1903 en établissements
distincts, directement administrés par le gouverneur. Toutefois, un délégué
de ces établissements siège au conseil privé lorsque les questions évoquées
intéressent sa circonscription.
28
????FTUBUVUD????$IBQJUS?????PMPOJBM?F*t-??Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
Le conseil général tient une seule session, au mois d’août, qui ne peut
excéder un mois. Si le gouverneur ne peut participer aux travaux de cette
assemblée, en revanche, le directeur de l’Intérieur assiste aux délibérations et
peut, sur sa demande, y être entendu. À la n de la session annuelle ordinaire,
le conseil général élit en son sein une commission coloniale composée de cinq
conseillers généraux. Cette émanation restreinte du Conseil se réunit une fois
par mois en présence du directeur de l’Intérieur et règle par ses délibérations
les affaires qui lui sont renvoyées par l’assemblée délibérante.
Les attributions du conseil général sont fort classiques : il vote le budget
et adopte des délibérations en matière de taxes et contributions, de gestion du
domaine, de travaux publics, d’assistance, etc. On sait que tous ces actes sont
soumis à la tutelle du gouverneur. Les délibérations deviennent exécutoires
si, dans le délai d’un mois, le gouverneur n’en a pas demandé l’annulation
pour excès de pouvoir ou violation de la loi. Mais cette annulation doit être
prononcée par décret. Toutefois, le gouverneur dispose du pouvoir, en Conseil
privé, de prononcer la nullité de toute délibération relative à des objets qui
n’entrent pas dans les attributions du conseil général.
Dès le début de son fonctionnement, cette institution s’oppose à la
création de tout nouvel impôt ou taxe et entre en con it systématique avec
l’administration coloniale. À plusieurs reprises, les conseillers refuseront
d’adopter le budget. Leur opposition se manifeste notamment à propos du
vote des dépenses facultatives. En la matière, c’est le conseil général qui a le
dernier mot, contrairement à ce qui se passe pour les dépenses obligatoires.
Aussi, les conseillers refuseront systématiquement d’approuver les projets
du gouverneur et s’efforceront de diminuer les crédits de fonctionnement
des services.
Compte tenu de cette situation, le gouverneur obtient, par un décret du
19 mai 1903, la suppression du conseil général et son remplacement par
un conseil d’administration dont les pouvoirs sont diminués. Ainsi, les
attributions jusqu’alors dévolues au conseil général sont désormais exercées
par le gouverneur en conseil d’administration.
c) Le conseil d’administration
Le conseil d’administration, organisme aux attributions purement consultatives,
est composé de 11 personnes, dont le gouverneur qui le préside :
– le secrétaire général ?
– le chef du service judiciaire ?
– le chef du service de l’enregistrement ?
– le maire de Papeete ?
– le président de la Chambre de commerce ?
– le président de la Chambre d’agriculture ?
29
????– l’administrateur des Îles Sous-le-Vent ?
– l’administrateur des Marquises ?
– l’administrateur des Tuamotu ?
– l’administrateur des Gambier, Tubuai, Raivavae, Rapa, Rurutu et Rimatara.
Ce sont essentiellement des fonctionnaires qui siègent dans cette instance
et aucun membre n’est élu au suffrage universel direct.
Une commission permanente du conseil d’administration est créée. Elle
comprend en fait les mêmes personnes, à l’exception des administrateurs des
archipels.
Toujours pour les mêmes raisons, à savoir les dif cultés de communica-
tion et l’éloignement géographique des archipels, la composition du conseil
d’administration va être modi ée par le décret du 7 octobre 1912. Les admi-
nistrateurs des archipels n’en font plus partie et la suppléance du maire de
Papeete et des deux présidents de chambre consulaire est organisée. On sait
aussi que ce même décret a supprimé le conseil privé (supra 1, c) puisque
ses attributions sont en fait exercées par le conseil d’administration. Mais
curieusement, la commission permanente, dont désormais la composition est
identique à celle du conseil d’administration, n’est pas supprimée.
Le conseil d’administration apparaissant toutefois comme une institution
quelque peu anachronique, comparée aux organes chargés de la représentation
locale dans les autres colonies, il fut décidé d’élargir sa représentation par un
décret du 23 juillet 1930. Désormais, le conseil, toujours présidé par le gouverneur,
comprend dix fonctionnaires ayant la qualité de chef de service, sept élus
représentant la commune de Papeete et les chambres consulaires et trois
notables indigènes désignés par le gouverneur. Pour l’essentiel, cet organe
délibère sur les dépenses facultatives, les tarifs et les règles de perception
des droits et taxes. Les autres attributions purement consultatives, exercées
auparavant par le conseil privé et le conseil d’administration, sont dévolues
à la commission permanente qui est, pour l’occasion, réactivée.
En n, en raison de la création d’un nouvel organisme chargé de la
représentation locale, le conseil d’administration sera supprimé par un décret
du 13 octobre 1932 et remplacé, on le sait, par un conseil privé (supra 1, c).
G/HVGpOpJDWLRQVpFRQRPLTXHVHW?QDQFLqUHV
S’il ne fut pas question d’instituer à nouveau un conseil général, le
gouvernement central se décide à modi er l’instance représentative de la
erpopulation en créant, par le décret du 1 octobre 1932, les Délégations
économiques et nancières. Malgré le pluriel utilisé, ces délégations constituent
une assemblée unique comprenant des membres de droit et des membres élus.
30
??F*t-$IBQJUSFTUBUVUD??PMPOJBM?Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
Les membres de droit sont le maire de Papeete, les deux présidents
d’établissements consulaires (Chambre de commerce et Chambre d’agriculture),
et les trois administrateurs des Îles Sous-le-Vent, des Gambier et des Marquises.
Les membres élus pour un mandat de quatre ans, au second degré, par les
suffrages de leurs collègues représentent les collectivités suivantes :
– un conseiller municipal de la ville de Papeete ?
– un membre pour chacune des chambres consulaires (soit deux) ?
– un membre de la commission municipale d’Uturoa ?
– un représentant des conseils de district de Tahiti ?
– un représentant des conseils de district de Mooera ?
– un représentant des conseils de district des Tuamotu.
Cette assemblée détient des pouvoirs essentiellement dans le domaine
scal et budgétaire. Elle est consultée lorsqu’il s’agit de projets d’emprunts,
de comptes dé nitifs, ou de travaux d’équipement à effectuer.
???Droit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
SECTION II
Le statut de territoire d’Outre-Mer
eLa Constitution de la IV République met un terme of ciellement au régime
colonial en reconnaissant l’existence de « peuples d’Outre-Mer » et de « nations »
disposant du droit à « développer leurs civilisations ». Les possessions ultra-
marines se transforment ainsi en territoires d’Outre-Mer dont le statut est
susceptible d’évolution (art. 75 C). Devenant une collectivité territoriale de la
République, la Polynésie française sera désormais représentée au Parlement
4 5par un député et un sénateur .
De la n de la Seconde Guerre mondiale à 2003 (année où la catégorie
des territoires d’Outre-Mer TOM fut supprimée par la Constitution
pour être remplacée par celle de collectivités d’Outre-Mer COM ),
la Polynésie française connaîtra six statuts différents. Les trois premiers
révèlent l’existence d’une politique erratique à l’égard de la Polynésie. Les
trois derniers s’inscrivent résolument dans une quête toujours plus grande
et fort compréhensive d’autonomie locale.
§ 1. Les avatars de la décentralisation administrative
(1946-1977)
Après une timide décentralisation introduite en Polynésie en 1945 et 1946,
la loi-cadre Defferre du 23 juin 1956 et son décret d’application pour la
Polynésie du 22 juillet 1957 permettent à ce territoire d’être doté d’une nouvelle
organisation institutionnelle lui conférant une importante dose d’autonomie.
eL’avènement de la Constitution de la V République, pour diverses raisons, met
un terme à cette première expérience où les Polynésiens étaient véritablement
préparés à prendre en main leur destin.
4. Puis deux députés à partir de 1985 et en n trois députés depuis la réforme opérée par l’ordonnance
n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions
pour l’élection des députés.
5. Depuis 2008 la Polynésie française est représentée par deux sénateurs.
33
?????????????
A. L’introduction de la démocratie locale
En réalité, les nouvelles institutions mises en place au lendemain de la Seconde
Guerre mondiale ressemblent fort à celles qui existaient en 1885 et qui ont
fonctionné jusqu’en 1903, date où le conseil général est supprimé. Sur le plan
statutaire, il n’y a pas une loi unique qui dé nit celui-ci. Le système fonctionne
à partir de textes anciens (pour l’exécutif) et nouveaux (pour l’assemblée).
1. Le gouverneur
Comme précédemment, en vertu du principe du dédoublement fonctionnel,
le gouverneur est agent de l’État et « chef de l’e écutif » de la collectivité
territoriale.
Ses pouvoirs sont identiques à ceux dont il disposait en vertu du décret du
28 décembre 1885. Il est encore assisté d’un conseil privé dont les attributions
demeurent celles dé nies par le décret du 13 octobre 1932.
On retiendra surtout, qu’il est toujours chargé de la tutelle des actes adoptés
par l’organe délibérant et que c’est lui qui rend les délibérations exécutoires
par arrêtés. Il peut demander l’annulation de ces règlements par décret. Si
l’annulation n’a pas été prononcée au terme d’un délai de trois mois, la
délibération devient exécutoire. Le régime du contrôle des actes budgétaires
a cependant été légèrement modi é. De même, le gouverneur perd le pouvoir
de suspendre ou dissoudre l’assemblée, au pro t du conseil des ministres qui
prend un décret.
2. L’assemblée représentative
eAvant même la proclamation de la IV République, un décret du 31 août 1945
institue une assemblée représentative, composée de vingt membres et dont
le mandat est de quatre ans. Ses attributions sont plus larges que celles dont
disposaient les délégations économiques et nancières. Au demeurant, ces
dernières sont supprimées par ce même texte.
Un second décret du 25 octobre 1946 est venu modi er la précédente
erréglementation. Ainsi, l’article 1 précise que l’assemblée représentative est
« chargée de la gestion des intérêts propres au territoire ». Le mandat des
membres est désormais de cinq ans et il ne variera plus jusqu’à nos jours.
Le régime électoral, quant à lui, n’est pas modi é : les membres sont élus au
scrutin de liste majoritaire à deux tours.
Les attributions de cette assemblée sont limitativement énumérées en
27 rubriques qui se rapportent principalement à la gestion administrative et
budgétaire de la collectivité locale (cf. article 34 du décret de 1946). En matière
budgétaire, les élus disposent du pouvoir d’initiative des dépenses sauf en
ce qui concerne les dépenses de personnel (gestion de la fonction publique).
34
???0????F[?
$IBQJUS F*t- FTUBUVUEFUFSSJUPJS FE .FS VUSDroit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
En n, fort classiquement, il est prévu qu’une commission permanente,
composée de trois à cinq membres, règle les affaires qui lui sont renvoyées
par l’assemblée entre les sessions.
La loi du 21 octobre 1952 augmente le nombre de membres de l’organe
délibérant et modi e son nom. Désormais, l’assemblée territoriale comprend
25 membres élus dans 19 circonscriptions. Pour la première fois, un texte
organisant l’assemblée a pris soin de réduire les distorsions de représentation
qui existaient jusqu’alors, mais sans toutefois chercher à les gommer
systématiquement, comme les résultats du recensement de 1951 auraient
pu y conduire. En fait, le législateur a tenu compte d’autres facteurs pour
procéder au découpage des circonscriptions. Ainsi, il y a lieu de prendre en
considération l’éloignement du chef-lieu (Marquises, Australes et la partie
est des Tuamotu-Gambier), l’éparpillement des îles sur une grande aire
(Tuamotu-Gambier) et les dif cultés de communication à l’intérieur d’une
même circonscription (Marquises).
Le régime électoral varie en fonction du nombre de sièges à pourvoir
par circonscription. Cependant, dans la majorité des circonscriptions
(14 circonscriptions) il n’y a qu’un siège à pourvoir et dans ce cas, l’on utilise
le scrutin uninominal à un tour. Pour les cinq autres circonscriptions, il faut
recourir au scrutin de liste majoritaire à un tour avec panachage.
Le contexte international et l’évolution politique en Indochine et au Maghreb
conduisent au vote de la loi-cadre du 23 juin 1956, portée parle ministre de la
France d’Outre-Mer Gaston Defferre, qui autorise les territoires d’Outre-Mer
à être dotés d’une organisation institutionnelle fort décentralisée, permettant
ainsi à la majeure partie des territoires d’Afrique noire (A.E.F. et A.O.F.)
d’accéder au statut d’État indépendant.
B. L’autonomie locale triomphante
En application de la loi-cadre du 23 juin 1956, le décret du 22 juillet 1957
va permettre à la Polynésie de disposer d’institutions quasi étatiques et de
compétences fort étendues. La règle reste toutefois que le territoire dispose
de compétences d’attribution, limitativement énumérées, et l’État qui détient
la compétence de principe peut intervenir dans toutes les matières qui n’ont
pas été attribuées à l’assemblée territoriale. De plus, pour la première fois,
le territoire est doté d’un gouvernement chargé de préparer les projets de
délibération et d’exécuter les réglementations adoptées par l’assemblée terri-
toriale. Par ailleurs, les compétences territoriales sont sérieusement élargies?
elles pénètrent dans des matières relevant du domaine du législateur. Les
compétences de l’État et par voie de conséquence celles du gouverneur sont,
de fait, amoindries.
35
???En n, c’est en 1957 que les Établissements français de l’Océanie se
transforment en « Polynésie française » (loi du 26 juillet 1957).
1. L’exécutif
a) Le gouverneur
Désormais l’exécutif n’est plus concentré dans les mains du seul gouverneur.
Si celui-ci continue à exercer une double compétence, comme agent de l’État
et comme chef de l’exécutif du territoire, il doit partager l’exercice des
compétences exécutives avec un nouvel organe : le conseil de gouvernement,
composé de ministres. Cette instance collégiale constitue un sérieux contrepoids
aux pouvoirs du gouverneur. Notamment la règle du contreseing permet un
exercice moins solitaire du pouvoir et corrélativement, contribue à conforter
le caractère démocratique des institutions territoriales.
Les compétences exercées par le gouverneur pour le compte de l’État
n’ont guère changé. Ce sont celles qui ont été dé nies par le décret du
28 décembre 1885. Cependant, le gouverneur n’exerce plus ses attributions
avec l’assistance du conseil privé, mais désormais en conseil de gouvernement.
b) Le conseil de gouvernement
Le conseil de gouvernement comprend de six à huit ministres élus au scrutin
secret par l’assemblée territoriale. Le ministre élu en tête de liste prend le titre
de vice-président. Cette instance collégiale est présidée par le gouverneur, ou
en son absence par le vice-président. Ainsi, la règle de l’exercice collégial
des attributions et de la solidarité gouvernementale est instaurée.
L’élection des ministres a lieu au scrutin de liste à trois tours. Lors des
deux premiers tours, il faut réunir la majorité absolue des voix pour être élu.
Au troisième et dernier tour, la majorité relative suf t. Cette règle ne variera
plus jusqu’en 2004 (infra sect. III), tout du moins en ce qui concerne l’élection
du président du gouvernement.
Au sujet des compétences dévolues au conseil de gouvernement, il y a
lieu de distinguer les attributions collégiales des attributions individuelles
des ministres.
Au titre des attributions collégiales, il faut préciser que tous les actes régle-
mentaires du chef du territoire intéressant la gestion des affaires territoriales
doivent être pris en conseil de gouvernement. Par ailleurs, en sus du pouvoir
réglementaire subordonné aux délibérations de l’assemblée, l’article 21 du
décret du 22 juillet 1957 énumère une liste de matières relevant de la seule
compétence du conseil de gouvernement : la réglementation économique,
l’organisation administrative du territoire, la fonction publique territoriale,
les modalités d’application du code du travail, etc.
36
???0??F
$IBQJUS F*t- FTUBUVUEFUFSSJUPJS FE .FS VUSDroit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
Par délégation du gouverneur et après avis du vice-président, chaque
ministre se voit con er la gestion d’un ou plusieurs services sur lesquels
il a autorité. Le statut précise que les arrêtés du gouverneur qui xent les
attributions des ministres sont contresignés par le vice-président. Chaque
ministre est responsable devant le conseil de gouvernement du fonctionnement
des services publics et de l’administration des affaires relevant du secteur
administratif dont il est chargé. Par ailleurs, le ministre peut donner « toute
délégation utile » aux chefs de service relevant de son secteur.
L’attribution de compétences individuelles aux ministres constitue un
grand événement. usqu’alors la direction de l’administration était le fait
de fonctionnaires de l’État. Désormais, les textes ont pris soin de bien
distinguer entre les services administratifs de l’État et ceux du territoire. Les
chefs des services territoriaux sont nommés par le gouverneur en conseil de
gouvernement sur proposition du ministre compétent. En ce qui concerne la
gestion des personnels de ces services, le ministre dispose en la matière de
larges pouvoirs, au demeurant fort classiques : affectation, notation, sanction.
2. L’assemblée territoriale
La loi du 26 juillet 1957 augmente le nombre de membres de l’assemblée
territoriale. De vingt-cinq, l’on passe à trente membres répartis dans cinq
circonscriptions qui n’ont plus été modi ées jusqu’en 2004 (infra sect. III)
et qui correspondent aux cinq archipels de la Polynésie française :
– Îles du Vent: 16 sièges
– Îles Sous-le-Vent: 6
– Îles Australes: 2 sièges
– Îles Marquises
– Îles Tuamotu et Gambier : 4 sièges
Par ailleurs, cette même loi introduit un nouveau régime électoral :
la représentation proportionnelle avec répartition des restes à la plus forte
moyenne. Ce régime est dé nitivement xé et ne sera plus remis en cause (mais
des modi cations signi catives seront introduites, infra chapitre II, section II).
Dans l’intervalle des sessions, une commission permanente exerce les
pouvoirs de l’assemblée, dans la limite des affaires qui lui sont renvoyées par
cette dernière.
Les compétences de l’assemblée territoriale ont été dé nies par le décret
du 22 juillet 1957 qui a du reste pour titre « décret portant ( ) e tension des
attributions de l’assemblée territoriale ». Dans une quarantaine de matières,
cet organe adopte des délibérations : urbanisme, économie, réglementation
des prix, enseignement, procédure civile, statut de la fonction publique, etc.
37
??????????[????-????En sus de simples attributions techniques, l’assemblée intervient désormais
dans des domaines de compétence matériellement législative : commerce,
douane, scalité, etc. Toutefois, la délibération reste soumise au principe
de légalité et son régime contentieux est toujours con é aux juridictions
administratives (conseil du contentieux administratif et Conseil d’État).
Pour garantir le domaine de compétence de l’assemblée, le nouveau statut
précise que dans les matières transférées, le pouvoir délibérant peut modi er
et abroger les anciens textes de l’État même s’il s’agit de lois, sous réserve
de respecter les conventions internationales et quelques législations bien
précises. Ainsi la délibération dispose d’une puissance quasi législative,
mais néanmoins, la valeur juridique de cette norme demeure de nature
réglementaire.
3. Le fonctionnement du régime
Les institutions mises en place en application de la loi-cadre de 1956 étaient
destinées à favoriser l’évolution politique des territoires d’Outre-Mer pour
les préparer, si nécessaire, à gérer un futur État indépendant. C’est pourquoi
l’organisation et le fonctionnement des institutions qui sont mis en place
par le décret du 22 juillet 1957 empruntent davantage leurs règles au droit
constitutionnel qu’au droit des institutions administratives.
Ainsi, une ébauche de régime parlementaire voit le jour en Polynésie :
les ministres doivent répondre à toute question ou demande d’explications
émanant des membres de l’assemblée territoriale. L’information des membres
de l’assemblée résulte aussi d’un rapport annuel que doit présenter le vice-
président. Certes, l’assemblée territoriale ne peut pas renverser le conseil
de gouvernement, mais par son comportement elle peut inciter celui-ci à
se démettre. En effet, l’article 3 du statut de 1957 précise que « le conseil
de gouvernement a la faculté de démissionner s’il estime ne plus avoir la
con ance de l’assemblée territoriale ». Et quelle pourrait être l’attitude d’un
gouvernement dont les textes ne sont plus soutenus et adoptés par l’assemblée
dont il procède ?" Par ailleurs, les ministres sont aussi responsables devant le
vice-président puisque celui-ci peut proposer au gouverneur de les démettre
de leur fonction.
En réalité le contrôle des organes, comme de leur activité, dépend encore
largement de l’État. La dissolution du conseil ou de l’assemblée est le fait de
décrets. Le contrôle de tutelle du gouverneur sur les actes de l’assemblée et
du conseil de gouvernement est encore impressionnant et con ne au contrôle
de l’opportunité. Néanmoins, le statut de 1957 conférait aux institutions
politiques du territoire une large autonomie normative dans un champ de
compétence fort étendu.
38
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$IBQJUS F*t- FTUBUVUEFUFSSJUPJS FE .FS VUSDroit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
Mais ce système institutionnel ne fonctionnera guère longtemps. Des
événements extérieurs à la société polynésienne vont mettre un terme au
statut, après moins d’une année de fonctionnement effectif.
C. L’autonomie locale restreinte
1. Les causes du recul de l’autonomie
Ce mouvement de reconcentration du pouvoir dans les mains de l’État, au
pro t du gouverneur, et par voie de conséquence de réduction de l’autonomie
territoriale, semble aller contre le vent de l’histoire. Plusieurs facteurs peuvent
cependant expliquer un tel « retour en arrière » institutionnel.
D’abord, la perspective de la création du Centre d’Expérimentations du
Paci que (C.E.P.) et de l’implantation du Commissariat à l’énergie atomique
en Polynésie française, en vue d’y réaliser des essais nucléaires, a sans doute
dû pousser à la dé nition d’un système politique où la décision politique est
le fait du seul représentant de l’État. En conséquence, l’exécutif collégial
peut être chargé d’assister le gouverneur, mais il ne doit pas constituer un
contre-pouvoir.
Ensuite, il convient de rappeler que ce recul de l’autonomie résulte
aussi d’une demande de la majorité des élus locaux de l’époque, qui est
inquiète des menées autonomistes du mouvement Pouvana’a et donc d’un
risque de dérapage vers l’indépendance. En effet, ce dernier, alors vice-
président du conseil de gouvernement, avait appelé à voter « non » au
référendum du 28 septembre 1958 relatif à l’approbation ou au rejet de
ela Constitution de la V République. Pour les peuples d’Outre-Mer, une
telle réponse entraînait ipso facto l’indépendance de leur territoire. Aussi,
lorsque l’assemblée territoriale est consultée le 14 novembre 1958, sur le
fondement de l’article 76 de la Constitution, c’est-à-dire dans le délai de
4 mois qui a suivi l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale, pour préciser
qu’elle souhaite le maintien du statut de territoire d’Outre-Mer, elle mentionne
dans son avis qu’il faut supprimer le poste de vice-président et les attributions
individuelles des ministres. Pouvana’a a déjà été arrêté le 11 novembre 1958,
le conseil de gouvernement ayant été dissous le 28 octobre 1958.
Enfin, les difficultés financières du territoire expliquent la reprise en
main de compétences jusque-là exercées par le territoire. L’épuisement
des réserves de phosphate de Makatea réduit considérablement les rentrées
scales du territoire et partant, celui-ci renonce à exercer certaines compétences.
Ainsi l’assemblée territoriale, en adoptant des vœux en ce sens, demande à
l’État de reprendre les compétences suivantes a n d’en assumer la charge
nancière :
39
???????– les postes et télécommunications (1960) ?
– l’enseignement secondaire et technique (1963) ?
– la lutte contre les grandes endémies (1968) ?
– et surtout, la fonction publique. Celle-ci est transformée en corps de l’État
pour l’administration de la Polynésie française (C.E.A.P.F.) (1966).
On peut penser que si ce mouvement s’était poursuivi, il aurait conduit la
Polynésie vers une situation proche de la départementalisation. Finalement,
ce territoire sera budgétairement sauvé par les rentrées nancières dues à
l’activité du Centre d’Expérimentations du Paci que qui s’installe au début
des années soixante en Polynésie et cessera ses activités en 1996.
2. La mise sous tutelle du pouvoir territorial
Ayant force de loi, l’ordonnance du 23 décembre 1958 organise la reprise en main
par le gouverneur du pouvoir de décision. Les modi cations institutionnelles
affectent principalement l’exécutif.
Désormais, le poste de « vice-président » disparaît ainsi que le terme de
« ministre ». Il n’y a plus que cinq « conseillers de gouvernement », élus
dans les mêmes conditions que dans le statut précédent et ne disposant plus
d’attributions individuelles. D’ailleurs, ils n’ont plus de secrétariat auprès
d’eux, c’est-à-dire une ébauche de cabinet, mais peuvent seulement se voir
mettre à leur disposition, par le gouverneur, des fonctionnaires pour des tâches
déterminées et par ordre de service. Il se peut cependant, que le gouverneur
investisse ponctuellement l’un de ces conseillers d’une « mission de contr le
et de recherche », mais, néanmoins ceux-ci n’ont plus autorité sur les
services territoriaux. Leur direction effective est le fait du gouverneur ou du
secrétaire général. Ce dernier, fonctionnaire de l’État, est appelé à remplacer
le gouverneur en cas d’absence ou d’empêchement. C’est donc lui, et non plus
le vice-président, qui préside le conseil de gouvernement en cas d’absence du
gouverneur. D’ailleurs le statut en fait un membre de droit de cette instance.
On ne s’étonnera guère, dans ces conditions, que le gouverneur dispose
d’un pouvoir de tutelle important sur les institutions territoriales. Désormais
il peut, seul, démettre les conseillers de gouvernement. Néanmoins s’il s’agit
de destituer l’ensemble des conseillers, cette compétence lui échappe puisqu’il
faut que le gouvernement de la République adopte un décret de dissolution en
ce sens. Cependant, s’il ne dispose pas du pouvoir de dissoudre collectivement
l’exécutif, le gouverneur peut suspendre le conseil de gouvernement.
Quant aux attributions collégiales du conseil, elles n’ont guère changé.
En n, curieusement, une règle du régime parlementaire est introduite par
ce nouveau statut : en effet, l’assemblée territoriale peut voter une motion de
censure, à la majorité des trois cinquièmes des membres la composant, visant à
40
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$IBQJUS F*t- FTUBUVUEFUFSSJUPJS FE .FS VUSDroit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
renverser le conseil de gouvernement. Ce mécanisme de responsabilité politique
est pour le moins surprenant puisque l’exécutif territorial ne dispose que de
très peu de pouvoirs. L’essentiel a été repris et est exercé par le gouverneur.
Ce système durera tout de même vingt ans. Malgré des demandes répétées
de la part de la classe politique locale (notamment ohn Teariki et Francis
Sanford) pour que le statut soit révisé dans le sens d’une plus grande autonomie
du territoire, l’État fait la sourde oreille. Finalement à la suite de l’occupation
de l’assemblée territoriale par les autonomistes du mois de juin 1976 au mois
d’avril 1977, un projet de loi statutaire recueille l’assentiment de toutes les
parties.
§ 2. Le renforcement de l’autonomie
De 1977 à nos jours, l’autonomie conférée aux institutions territoriales par
les lois statutaires ne sera plus remise en cause. Le mouvement ira dans le
sens d’un élargissement continu des compétences du territoire. Le statut de
1977, tout en étant encore en retrait par rapport à celui de 1957, replace les
institutions du territoire au cœur du processus de décision. Mais il faudra
attendre 1984 pour que le représentant de l’État n’assume plus les fonctions
de chef de l’exécutif du territoire, celles-ci étant exercées par un élu. En n,
le statut du 12 avril 1996, tout en marquant quelques avancées, a révélé des
limites juridiques impossibles à dépasser sans une révision préalable de la
Constitution.
A. L’autonomie de gestion (statut du 12 juillet 1977)
1. L’organisation institutionnelle
a) L’exécutif
Le titre de gouverneur disparaît. Désormais le représentant de l’État devient
le « haut-commissaire de la République ». Ce changement terminologique
s’accompagne d’un mouvement de toilettage des textes coloniaux. En effet ,
de très nombreux textes qui organisaient des régimes de police (interdiction
de séjour, presse, etc.) ainsi que le décret du 28 décembre 1885 (supra
sect. I, § 2, A, 1) qui organisait les pouvoirs du gouverneur sont abrogés.
Le haut-commissaire demeure le chef de l’exécutif du territoire et continue
de représenter la Polynésie en toutes circonstances. Il assure par ailleurs la
tutelle des actes des organes exécutifs et délibérants et les rend exécutoires.
L’exécutif local, constitué en conseil de gouvernement, comprend outre le
haut-commissaire et le vice-président, six conseillers de gouvernement élus.
Le vice-président et les six conseillers sont élus par l’assemblée au scrutin
41
?-de liste majoritaire à trois tours. Les compétences du gouvernement sont
augmentées par rapport aux statuts précédents. En effet, l’exécutif intervient
aussi dans de nouvelles matières telles que le commerce intérieur et les prix.
Le haut-commissaire est le président du conseil de gouvernement. Toutefois,
en son absence ce n’est plus le secrétaire général qui préside cette instance, mais
le vice-président. Ce dernier préside aussi le conseil pour toutes les affaires
de compétence territoriale. Concrètement, il s’avère que le haut-commissaire
cesse rapidement d’assister aux séances du conseil de gouvernement. Il y
délègue le secrétaire général qui le représente pour l’examen des affaires de
l’État. L’ordre du jour du conseil est arrêté par le haut-commissaire, en accord
avec le vice-président. En n, les actes adoptés par le conseil de gouvernement
sont signés par le haut-commissaire. En cas de refus de celui-ci, le vice-
président peut demander au ministre chargé des territoires d’Outre-Mer d’en
faire assurer l’exécution.
Néanmoins, le haut-commissaire continue de diriger l’administration.
Il est, en effet, le chef de l’administration territoriale : il assure la gestion
du personnel, prend toutes mesures utiles pour les décisions du conseil de
gouvernement, nomme les chefs de services publics territoriaux après avis du
conseil. C’est pourquoi les conseillers de gouvernement ne dirigent toujours
pas les services territoriaux. Ils peuvent seulement être chargés, par le conseil
de gouvernement, de contrôler l’exécution des décisions et de faire des
propositions relatives au fonctionnement des services qu’ils contrôlent. En
tant que de besoin, le haut-commissaire met à leur disposition les chefs de
services intéressés. Pour sa part, le vice-président est chargé de la coordination
générale entre les conseillers de gouvernement qui n’ont pas d’attributions
individuelles comme c’était le cas dans le statut de 1957.
b) L’assemblée territoriale
L’organisation et le fonctionnement de l’assemblée territoriale ne sont guère
modi és. Cependant, la répartition des compétences entre l’État et le Territoire
connaît une « révolution » : désormais, l’État ne détient plus qu’une compétence
d’attribution dans des matières limitativement énumérées et la compétence
de droit commun est con ée au territoire. Et c’est l’organe délibérant qui
recueille l’essentiel de ces compétences puisque la répartition des matières entre
l’exécutif et l’assemblée utilise le même principe qui préside à la répartition
des compétences entre l’État et le territoire. En d’autres termes, l’assemblée
est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées
par le statut au conseil de gouvernement.
Par ailleurs, dans un chapitre de la loi au titre évocateur « des rapports
entre l’assemblée territoriale et le conseil de gouvernement », les règles de
42
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$IBQJUS F*t- FTUBUVUEFUFSSJUPJS FE .FS VUSDroit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
la motion de censure qui avait été introduites dans le système institutionnel
en 1958 sont précisées et modi ées :
« L’assemblée territoriale peut mettre en cause la responsabilité collective
des conseillers de gouvernement par le vote d’une motion de censure. elle-
ci n’est recevable que si elle est signée par au moins douze membres de
l’assemblée. Le vote ne peut avoir lieu que deu ours francs après son dép t.
Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut
être adoptée qu’à la ma orité absolue des membres composant l’assemblée.
Il ne peut être déposé plus d’une motion de censure par session » (art. 53).
En dehors de cette mesure de révocation collective dont l’initiative et la
maîtrise relèvent de la seule volonté de l’assemblée, le représentant de l’État
ne peut plus suspendre ou révoquer les conseillers de gouvernement.
c) Le Comité économique et social
Pour la première fois est institué un organe consultatif, composé de trente
membres chargés de donner des avis sur les projets à caractère économique,
social et culturel.
Siègent dans cette assemblée des représentants des groupements professionnels
et des associations qui concourent à la vie économique, sociale et culturelle
du territoire.
Ce comité ne peut donner son avis que s’il est saisi soit par le gouvernement,
soit par l’assemblée territoriale.
2. L’évolution du régime
Le nouveau statut consacre indéniablement une rupture par rapport au précédent.
Notamment, les relations nancières entre l’État et le Territoire empruntent la
voie contractuelle et il n’est plus nécessaire, comme par le passé, que le Territoire
renonce à l’exercice de prérogatives pour que l’État apporte son soutien aux
projets territoriaux. Nombreux sont les domaines où le partenariat est institué :
formation professionnelle, chantiers de développement, régime des prestations
familiales, équipements sanitaires, etc.
Cette évolution statutaire, précise le législateur, confère « l’autonomie de
ergestion » au Territoire. Plus précisément, l’article 1 dispose tout d’abord, que
la Polynésie française est dotée de « l’autonomie administrative et nancière ».
Mais cela n’a rien de singulier, car cette expression caractérise non seulement
la situation de la décentralisation territoriale (cas des collectivités locales) mais
aussi celle de la décentralisation technique (cas des établissements publics).
Ensuite, la loi proclame que le territoire « gère les affaires d’intérêt local
dans les conditions prévues par la loi ». Or, « l’autonomie de gestion » n’est
pas un caractère ou une propriété qui serait propre à la Polynésie française ni
43
??M?&?[{?Mmême aux autres territoires d’Outre-Mer. Cette notion signi e tout simplement
6que les collectivités locales « béné cient d’un statut de décentralisation ».
Non seulement la notion « d’autonomie de gestion » n’apporte aucun élément
explicatif du degré d’autonomie dont va béné cier la Polynésie française,
mais encore, est-elle inappropriée, au regard des classi cations juridiques,
pour quali er le système institutionnel de la Polynésie française. En effet,
l’autonomie de gestion postule que l’exécutif est dirigé par l’État ce qui
est bien le cas et que la compétence de droit commun appartient aussi à
l’État ? or ce n’est plus le cas.
Mais quoi qu’il en soit de ces querelles sémantiques, il apparaît clairement
que la gestion, ce n’est ni la direction des affaires, ni a fortiori, le libre
gouvernement. Aussi, peu de temps après l’entrée en vigueur du statut de 1977,
la revendication « statutaire » émerge sur la scène politique. De nouveaux
mouvements autonomistes vont notamment demander que le système du
dédoublement fonctionnel qui permet au haut-commissaire d’être le représentant
de l’État et le chef de l’exécutif du territoire soit supprimé. C’est à un élu
de la Polynésie que doit revenir la charge d’exercer les fonctions de chef de
l’exécutif et de disposer de l’autorité hiérarchique sur la fonction publique
territoriale. Par ailleurs, il convient de supprimer, comme c’est le cas en
métropole depuis les lois de décentralisation de 1982, la tutelle a priori du
haut-commissaire sur les actes du territoire.
Ces revendications vont aboutir et le Parlement vote une nouvelle loi
statutaire le 6 septembre 1984.
B. L’autonomie interne (statut du 6 septembre 1984)
1. La conception de l’autonomie interne
L’entrée en vigueur de la loi statutaire du 6 septembre 1984 confère au Territoire
« l’autonomie interne ». Celle-ci se dé nit par deux éléments : la compétence
de droit commun doit béné cier au territoire ce qui était déjà le cas
et le chef de l’exécutif doit être un élu ce qui est nouveau .
Le substantif « interne » est ambigu. La lecture des travaux parlementaires
révèle que par ce terme il faut entendre que l’autonomie est interne à la
République. Cela est tellement évident au regard de l’article 72 de la Constitution
qui dé nit le lien relationnel entre l’État et les collectivités territoriales qu’il
était inutile de préciser ce caractère de l’autonomie.
e6. René Chapus, Droit administratif général, tome I, Montchrestien 2000, 14 édition, p. 253,
n° 348.
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Quoi qu’il en soit, l’introduction de la notion d’autonomie dans l’article
er1 de la loi statutaire relève davantage du domaine politique que juridique.
Elle postule (ou plus exactement on espère qu’elle postule) que les élus du
Territoire pourront librement exercer les pouvoirs qui leur sont dévolus par la
loi. Cette interprétation du fonctionnement des institutions se fonde aussi sur le
fait que désormais c’est le juge administratif, et non plus le haut-commissaire,
qui va contrôler a posteriori (et non plus a priori) la légalité des actes de la
Polynésie française. Dès lors, et plusieurs observateurs le souligneront, le
tribunal administratif de Papeete va faire of ce de « uge constitutionnel »
et ce faisant, va être amené à exercer une fonction de régulation du jeu
politique institutionnel.
Une autre dimension symbolique résulte du fait que la Polynésie française
« détermine librement les signes distinctifs permettant de marquer sa
erpersonnalité dans les manifestations publiques et of cielles » (art. 1 du
6 septembre 1984). Ainsi, la République reconnaît-elle l’expression of cielle
de « l’identité polynésienne ».
Tous ces éléments contribuent à renforcer le caractère politique des
institutions du territoire dont la terminologie est identique à celle qui caractérise
les organes de l’État. Ainsi l’exécutif est composé de ministres qui constituent
le conseil des ministres.
Le régime est de type parlementaire en raison des moyens d’action
réciproques dont disposent le gouvernement et l’assemblée territoriale.
Mais une révision statutaire opérée par la loi du 12 juillet 1990 va accentuer
les pouvoirs du président en lui conférant la maîtrise de la constitution du
gouvernement et l’autorité complète sur les ministres. Le gouvernement,
en effet, n’étant plus investi par un vote de l’assemblée, mais uniquement
7nommé par le président, « fait gure de cabinet présidentiel ». À cet égard il
est coutumier de considérer que cette réforme statutaire a « présidentialisé »
le régime polynésien. Le concept de présidentialisme ou présidentialisation,
bien que fort ou, désigne le plus souvent un type de régime où le président
8domine tous les pouvoirs, voire les asservit . Or, la loi du 12 juillet 1990 n’a
pas modi é les relations entre le président et l’assemblée. Quant au fait que la
direction effective du pouvoir réside bien davantage au sommet de l’exécutif
territorial que dans l’assemblée, cela ne résulte pas uniquement des dispositions
7. Yves Brard, « La présidentialisation du système institutionnel territorial », Université française
du Paci que, juin 1991, p. 9.
8. Cf. la thèse de Richard Moulin, Le présidentialisme et la classi cation des régimes politiques,
L.G.D. . 1978.
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????M-??????statutaires d’autant plus que le président du gouvernement n’est pas élu au
suffrage universel mais des résultats électoraux et des relations internes
aux partis politiques.
2. L’organisation des pouvoirs
a) L’exécutif
De l’annexion de 1880 jusqu’au statut d’autonomie interne de 1984, jamais la
fonction de chef de l’exécutif n’avait été con ée à un élu polynésien. Celle-ci
était exercée par le représentant de l’État en vertu du principe du dédoublement
fonctionnel. La loi statutaire met un terme à ce système. Désormais le haut-
commissaire n’exerce plus que les pouvoirs d’un « délégué du gouvernement » :
il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois, de l’ordre public, du
contrôle administratif et il doit veiller à l’exercice régulier des compétences
des institutions territoriales.
C’est donc désormais un élu de la Polynésie française qui va exercer les
fonctions de président de l’exécutif. Pour l’occasion, l’on supprime le conseil
de gouvernement et l’on créé un gouvernement. Si, comme par le passé le
nombre de ses membres est limité, le statut confère une légère marge de
manœuvre au président du gouvernement. En effet, le président peut choisir
entre six à dix ministres et la loi modi cative du 12 juillet 1990 lui permet
d’en nommer 12.
Le gouvernement est élu par l’assemblée territoriale. Dans un premier
temps, le président du gouvernement est élu, parmi ses membres, au scrutin
majoritaire à trois tours. Puis, une fois élu, celui-ci forme son gouvernement qui
doit comprendre un vice-président chargé de le suppléer en cas d’absence ou
d’empêchement. Les membres du gouvernement peuvent fort bien être choisis
en dehors de l’assemblée. En n, l’assemblée doit approuver, par un vote, la
constitution de ce gouvernement. Cependant, après la révision statutaire de
1990, le système de la double investiture de l’exécutif est supprimé. Seul le
président du gouvernement est élu par l’assemblée.
En principe, les fonctions du gouvernement expirent lorsque l’assemblée se
renouvelle, soit tous les cinq ans. Cependant, cette dernière peut renverser le
gouvernement par le vote d’une motion de censure et le mandat du gouvernement
est ipso facto abrégé en cas de dissolution de l’assemblée.
À compter de la réforme législative de 1990, le président a la maîtrise
complète de la constitution de son gouvernement. Il nomme et révoque ses
ministres comme il l’entend sous la seule réserve d’en informer les autres
institutions (haut-commissaire et assemblée territoriale). C’est lui qui dé nit
leurs attributions et il leur délègue les pouvoirs nécessaires à l’exercice de
leurs fonctions. Il arrête l’ordre du jour des travaux du conseil des ministres,
« il dirige et coordonne l’action des ministres » (art. 35).
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C’est lui qui représente le Territoire en toutes circonstances ? il est
l’ordonnateur du budget et le chef de l’administration territoriale. Il dispose
donc du pouvoir hiérarchique à l’égard de tous les agents qu’il nomme, à
l’exception des chefs de service dont la nomination intervient par arrêté du
conseil des ministres.
Le statut lui confère des pouvoirs importants en matière de relations
internationales. Parfois même le président du gouvernement devient un « agent
de l’État » lorsqu’il négocie et signe des conventions internationales dans les
domaines de compétence de l’État.
Les ministres sont responsables devant le conseil des ministres : ils
rapportent les affaires relevant de leur secteur administratif et contresignent
les actes du président dont ils assurent l’exécution. La règle de la solidarité
et de la collégialité gouvernementale s’applique. Le conseil des ministres
dispose, outre du pouvoir réglementaire dérivé nécessaire à l’exécution des
délibérations de l’assemblée, d’un pouvoir réglementaire autonome dans un
certain nombre de matières qui lui sont réservées et peut aussi prendre des
décisions individuelles dans de nombreux domaines.
Pour l’aider dans ses tâches, le conseil des ministres a institué un secrétariat
général du gouvernement qui peut être quali é de « cheville ouvrière »
du travail gouvernemental.
En n les ministres ont désormais autorité sur les services puisqu’ils
peuvent leur adresser des instructions, contrôler leur exécution et déléguer
leur signature aux responsables de ces services.
b) L’assemblée territoriale
Une loi du 18 décembre 1985 augmente le nombre de membres de
l’assemblée. Désormais, les « conseillers territoriau » sont 41. Par ailleurs,
la loi du 12 juillet 1990 confère à cette institution l’autonomie nancière.
À cet effet son président devient ordonnateur du budget de l’assemblée.
La convocation et la clôture des sessions ne sont plus du ressort du haut-
commissaire, mais du président de l’assemblée.
L’assemblée détient toujours, au sein des institutions territoriales, la
compétence de principe et les limites xées par le précédent statut à l’exercice
de son pouvoir réglementaire (conventions internationales, code du travail,
code maritime, loi sur le contrôle des poids et mesures) disparaissent
(à l’exception cependant des conventions internationales, mais ceci résulte
non pas de la loi statutaire, mais de l’article 55 de la Constitution).
Toutefois, le conseil des ministres et non plus le représentant de
l’État peut demander une seconde lecture d’une délibération adoptée par
l’assemblée pour des motifs tant de légalité que d’opportunité, ce qui a pour
effet de suspendre l’exécution de cette délibération.
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???????[On sait que cette institution peut mettre en cause la responsabilité politique
du gouvernement par le vote d’une motion de censure. Inversement, l’assemblée
peut être dissoute, mais le président du gouvernement n’a pas la maîtrise de
ce processus. En effet, c’est l’État, par un décret en conseil des ministres, qui
dissout l’assemblée ? le gouvernement peut simplement proposer à l’État de
dissoudre l’assemblée.
On précisera encore que l’assemblée peut constituer, à l’instar de ce que fait
le Parlement, des commissions d’enquête et des commissions de contrôle a n
de contrôler l’exécutif et son administration. Cette mesure, bien évidemment,
accentue le caractère parlementaire du régime.
En n, comme sous l’empire des statuts précédents, pendant l’intervalle
des sessions de l’assemblée, une commission permanente exerce les pouvoirs
qui lui sont délégués par celle-ci ou, en cas d’urgence, par le gouvernement.
c) Le Conseil Économique Social et Culturel
usqu’en 1990, c’est un comité économique et social qui siège. Il ne peut
compter plus de membres que l’assemblée territoriale, soit 41 membres. Par
rapport au statut de 1977, la loi du 6 septembre 1984 modi e ses pouvoirs. En
effet, en sus de ses attributions consultatives en matière économique, sociale
et culturelle, il peut soumettre à l’agrément du gouvernement des thèmes
d’études qu’il souhaite réaliser. De même, il peut proposer au gouvernement
ainsi qu’à l’assemblée, de donner son avis sur les grandes orientations du budget
d’investissement. Par ailleurs, il est obligatoirement consulté mais il ne
s’agit pas bien sûr d’un avis conforme sur les projets de plans à caractère
économique et social.
À compter de la loi du 12 juillet 1990, l’ancien comité cède la place au
Conseil économique, social et culturel (C.E.S.C.). Le mandat de ses membres
est de 4 ans. La réforme accroît ses pouvoirs : il dispose d’un droit d’auto-
saisine lui permettant de réaliser de sa propre initiative (la décision requiert
un vote à la majorité des deux tiers composant cette instance) des études sur
les thèmes entrant dans sa compétence.
d) Les conseils d’archipels
À la faveur de la révision statutaire de 1990, des conseils d’archipels sont
institués, ce qui constitue une grande innovation. Chacun des cinq archipels
est doté d’un organisme consultatif, composé des membres de l’assemblée
territoriale et des maires élus. Ce faisant, au sein de ces conseils, ce sont les
maires qui sont majoritaires (à l’exception de la circonscription des Îles du Vent).
Le pouvoir des conseils est simplement consultatif : ils donnent un avis
dans les matières économiques, sociales ou culturelles intéressant l’archipel.
Ils doivent être aussi obligatoirement consultés sur certaines questions :
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plans de développement, dessertes maritimes et aériennes. Ils disposent aussi
d’un droit d’initiative.
uridiquement, on ne peut parler de déconcentration, ni a fortiori de
décentralisation puisque, in ne, la décision est adoptée par l’assemblée
territoriale. La mesure relève tout simplement de la procédure administrative
non contentieuse du Territoire. Néanmoins, l’institution de ces conseils
répond à un dessein politique et dépasse un simple aménagement technique
de la prise de décisions administratives puisqu’elle crée un organe où siègent
non pas des techniciens, mais des élus. Composées en majorité de maires
or les communes sont des collectivités de la République et non de la
Polynésie française , ces institutions sont destinées à faire contrepoids au
pouvoir exercé par les institutions propres du territoire. Ces conseils d’archipels
auraient pu être à l’origine de la constitution d’un pouvoir « régional ».
Cependant, ils ne seront jamais constitués, car, succédant à Alexandre
Léontieff en 1991, Gaston Flosse, nouveau président du gouvernement,
s’oppose à leur création : aucune délibération nécessaire à leur mise en œuvre
ne sera adoptée par l’assemblée territoriale.
L’opposition au pouvoir en place a saisi cette querelle institutionnelle pour
en faire un cheval de bataille : le gouvernement territorial est accusé de vouloir
concentrer tous les pouvoirs et de négliger les archipels éloignés du chef-lieu.
Aussi, le conseiller Émile Vernaudon va tenter, au moyen d’un recours introduit
devant la juridiction administrative, de contraindre le président Flosse à créer
les conseils d’archipels. Pour ce faire, Émile Vernaudon demande l’annulation
d’un arrêté relatif à la desserte maritime au motif que cet acte a été adopté en
méconnaissance de la procédure qui prévoit la consultation obligatoire des
conseils d’archipels concernés. Ce faisant, si le requérant obtient l’annulation
de l’acte, le gouvernement sera à terme obligé de mettre en place ces instances
consultatives. Si le tribunal administratif de Papeete donne raison au requérant
par un jugement du 18 mai 1994, le Conseil d’État inversera la solution retenue
et précisera, en se fondant sur la théorie des formalités impossibles, que le
gouvernement n’était pas l’institution responsable de cette situation et qu’en
conséquence l’arrêté attaqué avait été pris au terme d’une procédure légale
(CE 31 janvier 1996, gouvernement du territoire de la Polynésie française,
req n° 161456).
Finalement, les conseils d’archipels disparaîtront du paysage institutionnel
lors de l’adoption du nouveau statut de 1996 abrogeant celui de 1984.
3. Les relations État-Territoire
a) Le partage des compétences
La compétence de principe dévolue au territoire en 1977 n’est pas remise en
cause. De nouvelles matières ont été transférées à la Polynésie française :
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????-??postes et télécommunications, enseignement secondaire, autorisations
d’investissements étrangers, réglementation de la liberté surveillée des mineurs.
Néanmoins, quelques domaines aussi ont été soustraits à la compétence
territoriale (exemple : réglementation des armes et munitions), ou encore,
ce sont les prérogatives territoriales qui ont été limitées ? tel est le cas pour
l’échelle des peines applicables aux infractions aux délibérations et pour
l’exploitation de la zone économique exclusive.
Les compétences de l’État qui sont expressément et limitativement énumérées
dans la loi statutaire ne sont pas toujours exclusives. En effet, certaines matières
sont partagées (même si le Territoire ne reçoit que la portion congrue : relations
extérieures, desserte aérienne, droit du travail, etc.) et dans quelques autres
domaines, l’État doit prendre l’avis des institutions territoriales (contrôle de
l’immigration par exemple).
b) Le contrôle de légalité
Certes, nous l’avons déjà précisé, le haut-commissaire a toujours la charge du
contrôle administratif, mais ce n’est plus lui qui dispose du pouvoir d’annuler,
a priori, les actes territoriaux même entachés d’illégalité. Désormais, il se
contente de « déférer » les actes qu’il estime contraires à la légalité au juge
administratif. Pour ce faire, le tribunal administratif a remplacé en 1984
l’ancien Conseil du contentieux administratif et son contrôle s’exerce a
posteriori, c’est-à-dire que les actes du territoire (délibérations de l’assemblée
ou arrêtés du conseil des ministres) deviennent exécutoires avant le prononcé
de l’annulation. Toutefois, le haut-commissaire peut utiliser la procédure du
sursis à exécution qui, dans certains cas (atteinte aux libertés publiques),
permet au juge administratif dans les 48 heures de prononcer la suspension
de l’exécution d’un acte dans l’attente du jugement sur le fond.
c) L’extension de la procédure conventionnelle
Introduite en 1977 cette procédure permettait au Territoire d’obtenir l’aide
technique et nancière de l’État. Avec le nouveau statut de 1984, la technique
contractuelle permet aussi de régler les problèmes de transfert de compétence.
Ainsi en matière de postes et télécommunications, d’enseignement, de douane,
etc., des conventions permettent d’organiser dans le détail les modalités de
transfert des compétences entre les deux collectivités.
Cette technique permet ensuite de xer les modalités de mises à disposi-
tion de fonctionnaires de l’État auprès des services territoriaux ainsi que les
mises à disposition de services de l’État pour l’exécution de tâches relevant
de la responsabilité du territoire (douane, gendarmerie, inspection du travail,
par exemple).
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$IBQJUS F*t- FTUBUVUEFUFSSJUPJS FE .FS VUSDroit institutionnel de la Polynésie française, éléments sur le gouvernement de la Polynésie française
d) L’introduction de procédures de concertation
Le principe de cette concertation est af rmé dès l’article 3 de la loi statutaire :
les compétences de l’État s’exercent dans le cadre de procédure de concertation
avec les autorités territoriales.
À cet effet des organismes de concertation sont institués par la loi :
– commission paritaire de concertation chargée de toute question dont
le règlement requiert une coordination des actions et des décisions de
l’État et du Territoire ?
– comité territorial consultatif du crédit.
En n, les consultations d’institutions territoriales sont développées :
sécurité civile, autorisations de séjour des étrangers.
C. L’autonomie (statut du 12 avril 1996)
1. Des modi cations institutionnelles modestes
La loi organique du 12 avril 1996, complétée par une loi « ordinaire » du
même jour, constitue le dernier statut de la Polynésie française en tant que
territoire d’Outre-Mer. Cette loi est de nature organique, car depuis la révision
constitutionnelle du 25 juin 1992 qui a modi é l’article 74 de la Constitution,
les statuts des territoires d’Outre-Mer doivent être dé nis par une loi de ce type.
Elle est donc soumise obligatoirement au contrôle du juge constitutionnel et
celui-ci a censuré certaines dispositions législatives, émit un certain nombre
9d’interprétations neutralisantes et procédé au déclassement de certains articles,
en particulier le titre VIII intitulé « de l’identité culturelle ». Plus précisément,
le Conseil constitutionnel constatant que les dispositions relatives à l’identité
culturelle (statut de la langue tahitienne et des autres langues polynésiennes?
collège des experts en matière foncière) ne touchaient pas à « l’organisation
particulière » a considéré qu’elles étaient étrangères au domaine de la loi
organique (Cons. const. n° 96-373 DC du 9 avril 1996).
Cette loi intervient alors que le statut de 1984 a déjà été modi é à dix
reprises et qu’il n’a duré que douze ans.
Pour l’essentiel, on retiendra qu’en 1996 l’organisation institutionnelle antérieure
n’a été que fort peu modi ée. Ainsi, le nombre de membres du gouvernement
n’est plus limité et par ailleurs, le nombre de conseillers territoriaux à l’assemblée
territoriale (devenu assemblée de la Polynésie française) a été augmenté. En effet ,
la loi organique du 15 janvier 2001 prévoit que l’assemblée est composée de
9. Ce qui fut notamment le cas pour l’enseignement des langues polynésiennes et pour l’emploi
de ces langues dans les services publics.
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