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En poche - Institutions administratives 2014-2015

De
50 pages

• Les grands principes de l’organisation administrative

• L’administration centrale

• L’administration territoriale

• Les autorités administratives indépendantes

• Les grandes étapes de la décentralisation territoriale

• Les collectivités territoriales à statut général

• Les collectivités à statut particulier situées en métropole

• Les collectivités à statut particulier situées en outre-mer
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L ESGRANDSPRINCIPESDELORGANISATIONADMINISTRATIVE
L’adm in istration , qui a pour but de satisfaire l’in térêt gén éral, est com posée d’un en sem ble de person n es m orales de droit public (person n es publiques). L’organ isation adm in istrative fran çaise est dom in ée par la distin ction en tre décon cen tration et décen tralisa-tion .
La pe rs o n n alité m o rale
La person n alité m orale est un procédé tech n ique qui perm et de con férer la person n alité juridique n on pas à un e person n e ph y-sique, qui est un sujet de droit, m ais à un e person n e m orale. Elle perm et d’attribuer à un groupem en t d’in dividus des droits et des obligation s distin cts de ceux don t ils disposen t en qualité de per-son n e ph ysique. La person n e m orale, qui se com pose d’un groupe de person n es ph ysiques un ies par un projet com m un , dispose d’un domaine de compétence îxé par l’objet pour lequel elle a été insti-tuée (prin cipe de spécialité). Elle dispose égalem en t d’un e auton o-mie înancière ainsi que d’un patrimoine propre. La personnalité morale n’est pas spéciîque à l’ordre administra-tif. La Cour de cassation in diquait en 1954 que cette person n alité « appartien t en prin cipe à tout groupem en t pourvu d’un e possibi-lité d’expression collective pour la défen se d’in térêts licites, dign es par suite d’être recon n us et protégés » . On distin gue deux gran des catégories de person n e m orales : les person n es m orales de droit public et les person n es m orales de droit privé. Parm i ces dern ières, on peut distin guer les person n es m orales de droit privé à but n on lucratif (association s loi 190 1, syn dicats profession n els…), des person n es m orales de droit privé à but à lucratif (sociétés civiles et com m erciales). Les activités de l’adm in istration son t exercées en prin cipe par les person n es publiques, m ais des person n es m orales de droit privé peuven t être associées à l’action adm in istrative. Le Con seil d’État a adm is qu’un organ ism e privé puisse être « ch argé de l’exécution d’un service public, m êm e si cet organ ism e a le car actère d’un éta-blissem en t privé » . Les person n es m orales, à l’exclusion de l’État, son t respon sables pén alem en t des in fraction s com m ises, pour leur com pte, par leurs organ es ou représen tan ts. Cepen dan t, les collectivités territoriales et leurs groupem en ts n e son t respon sables pén alem en t que des in fraction s com m ises dan s l’exercice d’activités susceptibles de
Les grands principes de l’organisation administrative
faire l’objet de con ven tion s de délégation de service public. La respon sabilité pén ale des person n es m orales n ’exclut pas celle des person n es ph ysiques auteurs ou com plices de m êm es faits.
Le s caracté ris tiqu e s d e la pe rs o n n alité m o rale d e d ro it pu blic
Les person n es m orales de droit public, qui on t toutes un e m ission d’in térêt gén éral à rem plir, con couren t à l’adm in istration . Les per-son n es publiques, qui son t toujours des person n es m orales, dis-posen t de prérogatives de puissan ces publiques. Elles on t le pou-voir de pren dre des actes à caractère exécutoire. Elles peuven t recouvrer leurs créan ces par la voie de l’état exé-cutoire lorsqu’elles son t pourvues d’un com ptable public. Leurs bien s n e peuven t faire l’objet de voies d’exécution . Elles se distin guen t de certain es person n es ph ysiques que l’on qualiîe d’autorités administratives (ministres, préfets…) et non de person n es publiques. Les person n es ph ysiques, qui se trouven t dan s le ressort de la person n e m orale de droit public, peuven t être dan s l’obligation d’apparten ir à la person n e m orale.
Le s d iffé re n te s pe rs o n n e s m o rale s d e d ro it pu blic
L’État
L’État, qui est ch argé de l’exécution des tach es d’in térêt gén éral, est la person n e publique par excellen ce. Il est un e person n e m o-rale de droit public titulaire de la souverain eté. Il a la com péten ce de sa com péten ce et peut tran sférer des com péten ces à d’autres person n es m orales. Tous les in dividus présen ts sur le territoire de l’État fran çais, qui présen te un caractère un itaire, obéissen t à un e m êm e autorité et son t régis par les m êm es lois.
Les collectivités territoriales
Ces collectivités territoriales, qui son t représen tées par le Sén at, son t les com m un es, les départem en ts, les région s, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-m er. La liste lim itative des collectivités territoriales est déterm in ée par la Con stitution (art. 72) qui précise que toute autre collectivité est créée par la loi. La Constitution îxe les règles concernant le régime électoral des assem blées locales ain si que les con dition s d’exercice des m an dats électoraux et des fon ction s électives des m em bres des assem blées délibéran tes des collectivités territoriales. Elle déterm in e aussi les prin cipes fon dam en taux de la libre adm in istration des collectivi-tés territoriales, de leurs com péten ces et de leurs ressources.
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Les collectivités locales on t vocation à pren dre les décision s pour l’en sem ble des com péten ces qui peuven t le m ieux êtr e m ises en œ uvre à leur éch elon . « Pour s’adm in istrer librem en t, toute collec-tivité territoriale doit disposer d’un e assem blée délibéran te élue dotée d’attribution s effectives » (décision n °91-290 du Con seil con stitution n el du 9 m ai 1991). Dan s les con dition s prévues par la loi organ ique, et sauf lorsque son t en cause les con dition s essen tielles d’exercice d’un e liberté publique ou d’un droit con stitution n ellem en t garan ti, les collecti-vités territoriales ou leurs groupem en ts peuven t, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlem en t l’a prévu, déroger, à titre expérim en tal et pour un objet et un e durée lim ités, aux disposition s législatives ou réglem en taires qui régissen t l’exercice de leurs com péten ces. Aucun e collectivité territoriale n e peut exercer un e tutelle sur un e autre. Toutefois, lorsque l’exercice d’un e com péten ce n écessite le con cours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autori-ser l’un e d’en tre elles ou un de leurs groupem en ts à organ iser les m odalités de leur action com m un e. Dan s les collectivités territoriales de la République, le représen -tan t de l’État, représen tan t de ch acun des m em bres du Gouvern e-m en t, a la ch arge des in térêts n ation aux, du con trôle adm in istratif et du respect des lois.
L’établissement public
L’établissem en t public est un procédé de décen tralisation tech -nique. Il est un « service public personniîé » selon la fameuse expression de Maurice H auriou. La n o tio n d’é tablis s e m e n t pu blic ( EP) L’EP est un e person n e m orale de droit public distin cte de l’État ou des collectivités territoriales ch argée de la gestion d’un e acti-vité de service public. Il n e doit pas être con fon du avecl’é t a b li s -s e m e n t d ’u t i li t é p u b li q u ee person n e , lequel est un m orale de droit privé. L’EP est régi par lep r i n c i p e s p é c i a li t éd e , ce qui im plique que sa compétence est spéciîque. Ainsi, les universités sont des éta-blissements publics à caractère culturel et scientiîque. On n otera que ce prin cipe de spécialité, qui est parfois largem en t en ten du, perm et de distin guer l’établissem en t public de la collecti-vité territoriale qui est dotée d’un e com péten ce gén érale dan s son dom ain e géograph ique. L’EP dispose de moyens humains et înanciers spéciîques. Il pos-sède un budget propre et peut ester en justice. Il est dirigé par un organ e délibéran t et un PDG ou un DG. Il est n écessairem en t rat-tach é à un e collectivité territoriale ou à l’État qui va exercer un con trôle de tutelle sur ses actes.
Les grands principes de l’organisation administrative
Enîn, il y a une grande diversité d’appellations des EP (ofîces, caisses, agen ces…). Les agen ces son t gén éralem en t des EP (Agen ce pour l’in dem n isation des Fran çais d’Outre-m er par exem ple). Les caisses n ation ales de sécurité sociale et celles de l’assuran ce-m ala-die le son t égalem en t. é tablis s e m e n ts pu blicsLa cré de s atio n Si l’article 34 de la Con stitution de 1958 précise que c’est le législateur qui îxe les règles concernant la création de catégories d’établissem en ts publics, le pouvoir réglem en taire peut créer un établissem en t public dan s un e catégorie préexistan te. Cela a été le cas par exem ple de l’ANPE lors de sa création en 1967. Un EP peut égalem en t con stituer à lui seul un e catégorie d’établis-sem en t public com m e le Cen tre Beaubourg créé par le législateur en 1975. caté go rie s Le s pu blicsd’é tablis s e m e n ts Il existe actuellem en t en viron 1 20 0 établissem en ts publics. On distin gue lesEP n a t i o n a u xson t  qui à l’État desrattach és EP lo c a u xt rattach és à un  qui eux son (com m e lese com m un e cen tres com m un aux d’action sociale), à un départem en t ou à un e région . Parm i les EP locaux, il y a lese r r i t o r i a u xEP t (syn dicats de com m un es, com m un autés d’agglom ération s…) qui exercen t des m ission s très diverses (voir Fich e 6). On distin gue égalem en t l’EP ch argé d’una d m i -p u b li c s e r v i c e n i s t r a t i fargé d’un(EPA) de l’EP ch p u b li c i n d u s t r i e ls e r v i c e e t c o m m e r c i a l(EPIC). Certain s établissem en ts son t dits «isage in à v v ersét» car ils son qualiîés d’EPIC alors qu’ils sont chargés d’un service public admi-nistratif. Si la qualiîcation initiale de l’EP ne découle pas de la loi, l’EP pourra être requaliîé par le juge. Enîn, il existe des EP qui sont dits «à double v isaget» car ils von exercer à la fois des activités in dustrielles et com m erciales et des activités adm in istratives. C’est le cas en particulier des ch am bres de commerce et d’industrie ou encore de l’Ofîce national des forêts (ONF). Parm i les EPA, qui son t régis en prin cipe par le droit adm in istratif, on citera par exem ple les caisses n ation ales de la Sécurité sociale ou en core Pôle Em ploi. Parm i les EPIC, qui relèven t largem en t du droit privé, on peut citer les th éâtres n ation aux ou en core la RATP.
Les groupements d’intérêt public
Le Groupem en t d’in térêt public (GIP), qui est «un e person n e m orale de droit public dotée de l’auton om ie adm in istrativ e et Inancièreet à des parten aires publics» (loi du 17 m ai 20 11), perm et privés de m ettre en com m un des m oyen s en vue de m ission s d’in térêt gén éral.
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Les GIP on t été in stitués pour la prem ière fois par la loi du15 juillet 198 2 pour les seuls besoin s du secteur de la rech erch e. Les GIP, qui in tervien n en t dan s de n om breux dom ain es de l’action publique (l’en viron n em en t, la san té, la justice), n e peuven t être créés que pour l’exercice d’un e activité d’in térêt gén éral à but n on lucratif. Leur con ven tion con stitutive doit être approuvée par l’État. Un statut législatif des GIP a été in stitué par la loi n ° 20 11-525 du 17 mai 2011 de simpliîcation et d’amélioration de la qualité du droit. Les con ven tion s con stitutives des GIP, lesquels peuven t être créés pour un e durée in déterm in ée, doiven t être en con form ité avec le régim e issu de la loi n ° 20 11-525 du 17 m ai 20 11. Un GIP n e peut pas être con stitué en tre des collectivités locales ou leurs groupem en ts pour exercer des activités qui relèven t d’orga-n ism es publics de coopération locale com m e les établissem en ts publics de coopération in tercom m un ale (EPCI).
Les autres personnes morales de droit public
De n om breuses person n es m orales de droit public n ’en tren t dan s aucun e catégorie préexistan te :  la Ban que de Fran ce qui, selon le Con seil d’État, est un e « per-son n e m orale publiquesui gen erisbre(avis du 9 décem  » 1999) ; l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) qui est qualiîée d’autorité publique in dépen dan te dotée de la person n alité m oralepar le Code monétaire et înancier ; ies qu’il regroupe son q Académ t l’In stitut ce et les cin de Fran « des person n es m orales de droit public à statut particulier placées sous la protection du présiden t de la République » .
Le s pe rs o n n e s m o rale s d e d ro it privé gé ran t u n s e rvice pu blic
Après le Tribunal des conits qui avait admis en 1921 que des per-son n es m orales de droit public pouvaien t se livrer à la gestion de certain es activités dan s les m êm es con dition s qu’un e en treprise privée, le Con seil d’État a jugé dan s son arrêtCaisse prim aire«Aide et protectionai 1938 que des person » du 13 m m oralesn es de droit privé pouvaien t gérer des m ission s de service public. La dévolution du service public à un e person n e privée peut se faire soit par un e délégation un ilatérale, soit par la voie con tractuelle.
La délégation contractuelle du service public à une personne privée Elle im plique la con clusion d’un con trat en tre l’autorité délégan te et le délégataire.
Les grands principes de l’organisation administrative
Cette délégation de service public est déînie par la loi n° 2001-1168 du 11 décem bre 20 0 1 (dite loi MURCEF) com m e «un con trat par lequel une personne morale de droit public conIe la gestion d’un serv ice public don t elle a la respon sabilité à un délégataire public ou priv é, don t la rém un ération est substan tiellem en t liée aux résultats de l’exploitation du serv ice. Le délégataire peut être chargé de con struire des ouv rages ou d’acquérir des bien s n éces-saires au serv ice» . In troduite par la loi Sapin du 29 jan vier 1993, la délégation de ser-vice public va s’exercer au travers de plusieurs sortes de con trat : la con cession de service public, la con ven tion d’afferm age et la con ven tion de régie in téressée : p u b li cs e r v i c e d e o n c e s s i o n la c un con  est trat par le-quel une personne publique conîe à une personne privée ou publique (le con cession n aire) la gestion opération n elle d’un service public. Le con cession n aire, qui pren d en ch arge l’en sem ble des in vestissem en ts, se rém un ère directem en t sur le prix perçu auprès des usagers de ce service. Le con trat de con cession se distin gue de la régie ou de l’établissem en t pu-blic par lesquels le service public est directem en t géré par un e person n e m orale de droit public ; la c o n v e n t i o n d ’a ffe r m a g e, con trairem en t ces-à la con sion , prévoit que le ferm ier n e con struit pas les in stallation s du service. Le ferm ier, qui gère seulem en t le service à ses frais et risques, n e con serve pas la totalité des redevan ces reçues des usagers ; il doit en reverser un e partie à la person n e pu-blique délégan te ; i n t é r e s s é er é g i e d e o n v e n t i o n la c prévoit que le régisseur gère le service public pour le com pte de la person n e publique délégante. Sa rémunération comporte une partie îxe ainsi qu’un e partie variable liée aux perform an ces de la gestion .
La délégation unilatérale du service public à une personne privée
L’autorité publique va con céder la gestion d’un service public à un e person n e privée par un acte un ilatéral. Ce m ode de gestion déléguée s’est développé au proît d’associations de la loi de 1901 (association s com m un ales de ch asse, fédération s sportives), au proît des ordres professionnels (ordre des avocats, des médecins, des ph arm acien s…) ou en core de sociétés (par exem ple Fran ce Télécom qui gère le service public des télécom m un ication s).
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