Exos LMD - Droit administratif général

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Composé de 16 exercices corrigés, ce livre d’entraînement vous permet de pratiquer le droit administratif général ; il vous met en situation d’appliquer les principes et les mécanismes fondamentaux appris dans votre cours puis de vérifier leur bonne application.

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Ces 16 sujets sont présentés avec leurs corrigés, assortis de conseils de méthode pour savoir traiter avec pertinence divers types de sujets.


– Étudiants en licence et mastère de droit et AES

– Candidats aux concours de la fonction publique

– Étudiants des instituts d’études politiques

Ramu de Bellescize est maître de conférences à l’université de Rouen. Il enseigne le droit administratif, les finances publiques et le droit constitutionnel. Il a écrit plusieurs essais sur l’armée, l’Europe et le droit. Il a été visiting scholar à Wolfson College, université de Cambridge, Royaume-Uni.

Publié le : lundi 1 septembre 2014
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297042222
Nombre de pages : 120
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1 THÈME D roit administratif, Constitution et droit européen
Cas pratique Vous êtes Professeur invité dans une université américaine. Alors que vous sortez de cours, lun de vos collègues vous invite, pour votre plus grand bonheur, à déjeuner. Après vous êtes installé dans un « Chip Shop Hamburger », qui est aux ÉtatsUnis, unfast foodde haut standing, votre collègue vous interroge sur la situation politique française quil a du mal à comprendre. Ses questions ne sarrêtent pas là. Il voudrait encore savoir comment, en France, la conformité des lois à la Constitution est assurée. Aux ÉtatsUnis, le contrôle de conformité des lois appartient à la tradition américaine. Daprès ce quil sait, en France, ce contrôle nest pas ancré dans la tradition juridique. À vrai dire, il ne sait même pas si un contrôle de constitutionnalité existe. Il est également très intrigué par les rapports entre le droit national et le droit européen. Daprès ce quil sait, la primauté du droit européen sur les droits nationaux est très avancée. Doù sa question de savoir si cette primauté sapplique également à la Constitution. À la fin du repas, alors que vous terminez de déguster unSundae caramel, les questions sont si nombreuses que vous préférez lui soumettre une liste afin de pouvoir y répondre précisément. Vous lui proposez de lui donner une réponse à chaque question trois heures plus tard. 1) La Constitution française estelle supérieure au droit européen ? 2) Si oui, quels sont les fondements de cette supériorité ? 3) Existetil des limites à cette supériorité de la Constitution ? 4) Le contrôle de la loi à la Constitution estil un contrôlea priori?a posteriori? 5) Le Conseil constitutionnel accepteil de vérifier la conformité dune loi à un traité ? 6) La position de la Cour de justice de lUnion européenne sur la primauté du droit de lUnion européenne estelle la même que celle du Conseil dÉtat et de la Cour de cassation ?
Nota : Lénoncé du sujet ne présente pas de difficultés particulières. Deux professeurs qui discutent. Lun est français, lautre américain. Ils sentendent sur une liste de ques tions. Il suffit donc de répondre aux questions. Pas besoin de plan, dintroduction géné rale : le professeur américain pose des questions, il faut répondre à ses questions. Rien dautre. Il nest pas nécessaire de trouver une problématique, les questions étant « offertes ». Compte tenu de la différence de nationalité des deux professeurs, il faut expliquer les réponses. Rien ne doit être considéré comme acquis, on ne sait pas, même si on a une petite idée, quelles sont les connaissances du professeur américain sur le système français. Il convient donc dêtre explicite dans les réponses. Cest peut être là doù vient la difficulté essentielle de lexercice.
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Corrigé
DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL
Mon cher collègue, Voilà des réponses aux différentes questions que vous vous posez. Jespère quelles répondront à vos interrogations.
Question 1 La Constitution française est supérieure au droit européen
Les différentes cours souveraines françaises ont toutes la même position sur la question que vous vous posez. La Constitution demeure la « norme fondamentale » de lordre juridique français. La réponse est sans ambiguïté. Pour le Conseil dÉtat, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel, le droit international et son corollaire, le droit de lUnion européenne sont en quelque sorte « sous » la Constitution. Affirmée par la décision du Conseil dÉtatSarran et Levacherde 1998, puis par la Cour de cassation en 2000 dans la décisionFraisse, cette solution signifie que la suprématie conférée aux engagements internationaux ne sapplique pas dans lordre interne à la Constitution. La Constitution est au sommet de la hiérarchie des normes. Dans lordre interne, cest àdire au niveau national, les traités internationaux ne prévalent sur la loi que parce que la Constitution en dispose ainsi. Ils ne prévalent pas sur la Constitution ellemême. La portée de la décisionSarranest donc de réaffirmer que la construction juridique natio nale, aussi ouverte au droit communautaire soitelle, résulte de la faculté de lÉtat fran çais de négocier et de contracter des traités librement, en tant quÉtat souverain. Les normes constitutionnelles ne peuvent être renversées par les normes internationales et tout particulièrement par le droit européen, sauf en opérant une modification de la Constitution.
Question 2 Les fondements de la supériorité de la Constitution française sur le droit européen
La supériorité de la Constitution française sur le droit européen repose sur deux fonde ments : dune part, le droit administratif ne traite pas le droit européen, et singulière ment le droit de lUnion européenne, dune manière distincte du droit international en général. De nombreuses tentatives ont été faites en ce sens, venant des partisans dune intégration européenne plus avancée. Pour eux, le droit européen devrait avoir un
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statut distinct de celui du droit international public. Sa supériorité devrait sexpliquer non par la Constitution mais par la situation spécifique du droit européen. Le droit administratif na pas adopté cette solution. Le droit européen est certes la principale occasion de mettre enœuvre la supériorité du droit international. Il nest cependant quune composante de ce droit, sans privilège particulier. Dautre part le droit européen est, comme lensemble du droit international et du droit national, subordonné à la Constitution. Cette position s: un Étatexplique facilement dont la Constitution est entièrement dominée par le droit international nest plus un État souverain. La Constitution est la norme suprême de laquelle toutes les autorités de lÉtat, législatives, exécutives et judiciaires, tirent leur autorité. Elle est lexpression du pouvoir originel. Votre question mamène à me demander ce qui se passerait si la France renonçait à la solution de la primauté de la Constitution ? Sur le plan juridique jai bien peur que la réponse soit assez claire : la France disparaîtrait de lordre international en tant quÉtat souverain. Le droit européen prime sur le droit national, parce que la Constitution fran çaise et tout particulièrement son article 55 au terme duquel « les traités ou accords régulièrement ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois », en dispose ainsi. Ce nest pas parce que tel est le bon vouloir de la Cour de justice de lUnion européenne. Cest parce que la Constitution en décide ainsi.
Question 3 Les limites à la supériorité de la Constitution
En dépit des conséquences graves que pourrait avoir une remise en cause de la solution de la primauté de la Constitution, le Conseil constitutionnel a pris le risque dune limi tation de cette primauté. Animé par le souci de conciliation, souhaitant à tout prix éviter un conflit entre normes nationales et normes européennes, il a créé ce qui semble être un tempérament, voir une exception à la primauté de la Constitution. Il la fait dans le cadre de ce que ldialogue des juges on appelle le « », expression fort commode qui permet déviter de parler de soumission du juge national au juge européen. Depuis une jurisprudence amorcée en 2004, pour le Conseil constitutionnel, la Consti tution ne peut faire obstacle au droit européen que si celuici porte atteinte, non pas à la Constitution ellemême, mais à une « disposition expresse et spécifique » de la Constitution qui compose « lidentité constitutionnelle de la France ». Le Conseil consti tutionnel na même pas été cherché ce concept « didentité constitutionnelle » dans la Constitution française. Il la emprunté au traité établissant une Constitution pour lEurope (article I5) dont la ratification avait pourtant été massivement rejetée lors du référendum du 29 mai 2005 en France.
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Par le biais de cette notion, le Conseil constitutionnel semble opérer un tri dans la Constitution entre deux types de dispositions : celles qui relèvent de lidentité constitutionnelle, susceptibles darrêter la primauté du droit européen ; les autres, moins importantes, qui peuvent être traversées par le droit européen. La protection constitutionnelle, par réduction de sa surface, a ainsi été considérable ment diminuée. On peut même se demander si, dans le cadre de cette jurisprudence, la digue constitutionnelle nest pas en train de commencer à céder.
Question 4 Comment la conformité de la loi à la Constitution estelle assurée en France ?
Vous précisez avec justesse que contrairement aux ÉtatsUnis, le contrôle de constitu tionnalité ne fait pas partie de la tradition juridique française. Vous avez parfaitement raison. Ce contrôle est relativement récent puisquil date de la Constitution de 1958. Et encore convientil de préciser quil na été mis enœuvre que tardivement. Il est cependant aujourdhui parfaitement intégré au système juridique. Pour les lois, deux types de contrôles existent, qui sont les suivants : Le contrôlea priori61, al. 2, Const.)des lois ordinaires (art. Ce contrôle ne concerne que les lois ordinaires adoptées par le Parlement. Le Conseil constitutionnel sest en effet déclaré incompétent pour les lois constitutionnelles adop tées par référendum ou par le Congrès. Dans le cadre de ce contrôle, le Conseil Consti tutionnel peut être saisi par le président de la République, le Premier ministre, le Prési dent de lAssemblée nationale, le Président du Sénat et, depuis la révision constitutionnelle de 1974, 60 députés ou 60 sénateurs. La saisine ne peut intervenir que pendant le délai de promulgation dun texte voté, cestàdire pendant quinze jours au plus. La saisine suspend la promulgation du texte. Le Conseil dispose dun mois pour se prononcer, ce délai pouvant être ramené à huit jours en cas durgence à la demande du Gouvernement. Lorsque le Conseil constitutionnel déclare la loi conforme à la Constitution, celleci peut être promulguée. Si en revanche la loi est déclarée non conforme à la Constitution, elle ne peut être promulguée. Le gouvernement devra la modifier pour prendre en compte la décision du Conseil constitutionnel puis la présenter de nouveau au Parlement. Le contrôlea posteriori611, Const.)des lois ordinaires (art. Ce contrôle intitulé « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) existe depuis une révision de la Constitution opérée en 2008. La QPC est ensuite entrée en vigueur en 2010. Le Conseil constitutionnel peut désormais être saisi, à loccasion de procès intentés devant les juridictions administratives et judiciaires, de la conformité des lois promulguées aux droits et libertés garantis par la Constitution. La QPC ne peut porter sur un autre domaine que celui de des droits et libertés.
THÈME1droit européenDroit administratif, Constitution et
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Toute juridiction peut être saisie dune question prioritaire de constitutionnalité par une partie à une instance. La juridiction doit examiner la question sans délai, doù le carac tère prioritaire de cette question, qui prime sur toute autre. Trois conditions doivent être réunies pour que la juridiction transmette la question à la juridiction suprême de son ordre : la question doit porter sur une disposition applicable au litige ; qui na pas déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel (sauf change ment de circonstances) ; qui nest pas dépourvue de caractère sérieux. La transmission de la question a pour effet de suspendre le cours de linstance à locca sion de laquelle la question a été soulevée. Une fois transmis au Conseil dÉtat ou à la Cour de cassation, un second filtrage est opéré. Ces deux juridictions suprêmes vont vérifier, dans un délai de trois mois, que la question porte sur une disposition applicable au litige, qui na pas déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel (sauf changement de circonstances), et quelle est nouvelle ou présente un caractère sérieux. La question qui répond à ces critères est alors renvoyée au Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de trois mois sur la constitutionnalité de la disposition législative dont la constitutionnalité est mise en doute. Sil la juge inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel abroge la disposition contestée. Il peut choisir de moduler dans le temps les effets de sa décision.
Le Conseil de procéder de la
Question 5 constitutionnel acceptetil à un contrôle de conformité loi à la Constitution ?
Vous me posez la question de savoir si le Conseil constitutionnel accepte de procéder à un contrôle de la conformité des lois aux traités. Non, il refuse dopérer ce contrôle. Cette jurisprudence constante a été inaugurée par sa décision du 15 janvier 1975 rela tive à la loi sur linterruption volontaire de grossesse. Le Conseil constitutionnel a jugé que, malgré le principe de la primauté des traités sur les lois posé par lde laarticle 55 Constitution, il nétait pas compétent pour examiner la conformité des lois avec les engagements internationaux de la France et notamment la Convention européenne des droits de lhomme. La position du Conseil sexplique par le rôle assigné par l: contrôler la conformité de lade la Constitution au Conseil constitutionnel article 61 loi à la Constitution et non pas celle de la loi aux traités. Or une loi contraire à un traité nest pas pour autant contraire à la Constitution. La Constitution fait écran entre le traité et la loi.
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Question 6 La position de la Cour de justice de lUnion européenne sur la primauté du droit de lUnion européenne
Cette position nest pas la même que celle du Conseil dÉtat et de la Cour de cassation. Pour lUnion européenne, il est impératif que le droit européen lemporte sur toutes les normes de droit national, aussi importantes soientelles. Cette position est à peu près aussi ancienne que la Communauté européenne ellemême. Elle a été confirmée et même renforcée. À tel point que pour la CJUE, le droit de lUnion européenne lemporte même sur les constitutions nationales. Laffirmation la plus triomphante de la primauté du droit européen sur les droits natio naux résulte de la décision de la Cour de justice des Communautés européennes (devenue depuis Cour de justice de lUnion européenneCJUE),Flaminio Costa c/Enel du 15 juillet 1964. Cette décision, qui témoigne dune vision à la fois conflictuelle et hiérarchisée des rapports entre le droit européen et les droits nationaux précise tant le fondement de la primauté que son champ dapplication et ses conditions de mises en œuvre. Pour la CJUE, « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité CEE [euro péen] a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres [ce qui a] pour corollaire limpossibilité pour les États de faire prévaloir, contre un ordre juridique accepté par eux sur une base de réciprocité, une mesure unila térale ultérieure qui ne saurait lui être opposable ». La primauté du droit européen est inhérente à sa nature même. Cest précisément la raison pour laquelle la jurisprudence de la CJUE semploie à fonder la primauté du droit européen sur une autre base que celle du droit international général. Tout le raisonnement de la CJUE dans la décisionCosta c/Enelrepose sur cette idée de spécifi cité du droit européen. Le raisonnement, comme vous pouvez le voir, nest donc pas du tout le même que celui des cours souveraines nationales. Il y a bien deux conceptions différentes de la primauté du droit européen sur le droit national. Pour les cours souverainesConseil dÉtat, Cours de cassation, Conseil constitutionnella Constitution fonde cette primauté. Pour la Cour de justice de lUnion européenne en revanche, cest la nature spécifique du droit européen qui lui permet de lemporter sur les droits nationaux.
L es
recours
THÈME
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contentieux
Questions à réponse courte 1) Le rapporteur public 2) Les cas douverture du recours pour excès de pouvoir 3) Le référé liberté 4) Les différences entre le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux
Nota : Les questions sont précises. Il ny a pas dambiguïtés sur la manière de les traiter. Il faut donc répondre de la même manière que les questions sont posées : de manière précise. Le piège, même si cela nen est pas vraiment un, est de tomber dans la simple récitation du cours. Certes, les questions sont dapparence simple. Il y a plusieurs ques tions, il sagit en outre de réponses courtes : il suffirait alors de réciter le cours. Et pour tant, ça nest pas exactement de cette manière quil convient de procéder. Les questions à réponse courte nempêchent pas de faire des réponses élaborées. Il est tout à fait possible, dans le cadre de ce type de questions de faire, non pas forcément un plan structuré comme sil sagissait dune dissertation, mais au moins un plan allégé. Une introduction, une organisation de la réponse en deux ou trois points. Si les questions le permettent, un vrai plan est également possible.
Corrigé
Question 1 Le rapporteur public
Depuis près de deux siècles, le rapporteur public est un élément central de lorganisa tion juridictionnelle française. Il apporte une contribution éminente à la réflexion et la délibération des juridictions administratives, à linformation des parties avant et pendant laudience, à la qualité des décisions juridictionnelles et à leur compréhension par les parties.
1 LA MISSION DU RAPPORTEUR PUBLIC
Il a pour mission dexposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut. Il fait connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être
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impartiale, sur les circonstances de fait de lespèce et les règles de droit applicables. Il fait également connaître son opinion sur les solutions quappelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient. Il prononce ses conclusions après la clôture de linstruction à laquelle il a été procédé contradictoirement. Il ne peut sen remettre « à la sagesse de la juridiction ».
2 LA REMISE EN CAUSE DU RAPPORTEUR PUBLIC
Sa fonction, son existence même, ont été au cœur dun débat qui a opposé la France à la Cour européenne des droits de lhomme. À travers ce débat, ce sont deux visions de la justice qui sopposent. Traditionnellement désigné sous lappellation « commissaire du gouvernement » depuis er une décision du Conseil djuin 1849, il a été renommé « rapporteur public »,État du 1 en 2009. Lancienne dénomination, abandonnée sous la pression de la Cour euro péenne des droits de lhomme, était en effet de nature à induire en erreur les justicia bles sur la véritable fonction du rapporteur public. Au nom du principe du droit à un procès équitable érigé en dogme par la Cour euro péenne des droits de lhomme, plusieurs menaces pesaient sur lui. La CEDH lui repro chait notamment sa présence, même silencieuse, au délibéré. Dans larrêtMarc Antoinedu 4 juin 2013, la Cour européenne a tranché une question cruciale : le fait que seul le rapporteur public, et non les parties à linstance, obtienne communication du projet de décision du conseiller rapporteur ne viole pas le droit au procès équitable. La CEDH semble, dans cette décision, avoir accepté, sous certaines conditions, le rapporteur public tel quil existe en France.
Question 2 Les cas douverture du recours pour excès de pouvoir
Un recours doit dabord être recevable. Le juge va vérifier que certains éléments formels sont réunis. Ces conditions sont par exemple relatives au requérant, au délai, ou à la signature de la requête. Lorsquun recours est reconnu recevable, il reste à déterminer sil est fondé. Le juge va alors examiner les ouvertures qui sont les moyens quun requé rant peut faire valoir à lappui dun recours. Systématisés dès 1887 par Laferrière dans sonTraité de la juridiction administrative et des recours contentieuxpuis reprises par le Conseil dÉtat dans sa décision du 20 février 1953,Société Intercopie, ces ouvertures se divisent en deux catégories : la légalité externe et la légalité interne.
THÈME2Les recours contentieux
1 LA LÉGALITÉ EXTERNE
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La régularité formelle de lacte doit dabord être examinée : atil été pris par une auto rité compétente ? Selon les formes et la procédure prescrite ? Ces deux questions correspondent aux deux premières ouvertures : lincompétence et le vice de forme.
a) Lincompétence Trois types dincompétences peuvent être soulevés par le juge : lincompétence matérielle(ratione materiae), lorsque lautorité a pris une décision dans une matière ne relevant pas de ses attributions ; lincompétence territoriale(ratione loci), lorsque lauteur a pris une décision sur une partie du territoire sur laquelle il ne peut agir ; lincompétence temporelle(ratione temporis), lorsque lauteur a pris une décision alors quelle nétait pas encore ou quelle nétait plus compétente. Ces règles de compétence sont dordre public. Le juge doit soulever doffice lillégalité des actes administratifs unilatéraux qui les violent. Ce respect scrupuleux sexplique facilement : une autorité qui ne serait pas strictement liée par des règles de compétence risquerait détendre indéfiniment son pouvoir. Cela explique que la notion de compé tence soit un élément fondamental de lÉtat de droit.
b) Le vice de forme et le vice de procédure Le vice de forme est constitué par labsence ou le nonrespect des formes et des procé dures qui, juridiquement, devraient être respectés. Tout manquement à ces règles de procédure ou de forme nentraine pas nécessairement lannulation de lacte. Il faut distinguer entre les irrégularités substantielles et les irrégularités non substantielles. Le nonrespect de ces dernières na pas dinfluence sur le sens de la décision car un admi nistré na pas été privé dune garantie. Les annulations pour vice de forme sont rares, le juge administratif cherchant à éviter dimposer à ladministration un formalisme suscep tible dentraver, voire de paralyser son action.
2 LA LÉGALITÉ INTERNE
Lorsque la régularité formelle de lacte a été vérifiée, il faut examiner la régularité maté rielle de lacte, cestàdire la conformité de son contenu au droit. Cette vérification doit se faire du point de vue de la violation de la loi, de lerreur de fait et enfin, plus rare ment, du détournement de pouvoir.
a) La violation de la loi Ce cas douverture est le plus récent et le plus diversifié. Il recouvre tous les moyens dannulation qui ne rentrent pas dans les autres catégories. En substance, il y a violation de la loi si la hiérarchie des normes nest pas respectée. Le contenu de lacte est en contradiction avec les normes supérieuresconstitutionnelles, législatives, réglemen taires ou jurisprudentiellesqui simposent à ladministration.
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b) Lerreur de fait Lerreur de fait est constituée lorsque lautorité administrative fonde son acte sur des faits qui sont inexacts, ou qui ne se sont pas réellement produits. La décision du Conseil dÉtatCaminodu 14 juillet 1916 illustre le cas de lerreur sur lexactitude maté rielle des faits. Monsieur Camino était maire dHendaye (PyrénéesAtlantiques). Un décret du Président du conseil le révoque au motif quil naurait pas veillé à la décence du convoi funéraire de lun de ses administrés, en loccurrence un adversaire politique. En raison de la fermeture du portail du cimetière, le convoi aurait été contraint dentrer par une brèche dun mur denceinte du cimetière. Or la police des convois funéraires fait partie des compétences du maire. Monsieur Camino attaque sa révocation devant le Conseil dÉtat. Après vérification du juge, il savère que le convoi funéraire est passé par le portail.
c) Le détournement de pouvoir Le détournement de pouvoir est lutilisation par une autorité publique de ses pouvoirs à des fins autres que celle pour laquelle ces pouvoirs lui ont été confiés. Il est sanctionné par la juridiction administrative. Par exemple, lautorité qui utilise des pouvoirs de police pour des raisons financières alors que ces pouvoirs lui ont été confiés pour le seul maintien de lordre commet un détournement de pouvoir.
Question 3 Le référé liberté
Un tribunal, même si cest de plus en plus rare, peut mettre plusieurs années avant de juger une affaire au fond. Les recours, au surplus, ne sont pas suspensifs en droit admi nistratif. Les référés qui sont des procédures durgence, en permettant dobtenir du juge quil prenne des mesures provisoires sans attendre la solution de fond du litige, renforcent leffectivité même du contrôle juridictionnel. Il existe plusieurs catégories de référés. Le référé liberté est lun dentre eux. Créé par la loi du 30 juin 2000, le référé liberté (art. L. 5212, C. just. adm.) permet au juge unique, saisi dune demande de référé liberté,« dordonner toutes mesures néces saires à la sauvegarde dune liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion dun service public aurait porté dans lexercice de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ». Ce référé peut donc faire obstacle à lexécution dune décision administrative. Trois conditions doivent être réunies pour que le référéliberté puisse être prononcé : latteinte à une liberté fondamentale. La notion de liberté fondamentale est entendue de manière très large par le Conseil dÉtat. Sont des libertés fondamen tales lensemble des libertés publiques : liberté de réunion, dexpression, de culte, d;aller et venir, droit de propriété, etc.
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