Finances publiques 2013-2014

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Les notions essentielles des finances publiques et de la comptabilité publique étudiées au cours des années de licence et nécessaires en master sont développées dans ce Mémento.

L’actualité la plus récente y est incluse, notamment les difficultés récentes de maîtrise de la dépense publique avec un niveau d’endettement de la France devenu vertigineux, et la nécessité, accentuée par la crise financière, de réduire nos déficits publics.

Cet ouvrage constitue une synthèse claire, structurée et accessible des fondamentaux des finances publiques relatifs à l’État et à son budget ainsi qu’aux finances sociales (budget de la Sécurité sociale) et aux finances locales (budgets des collectivités décentralisées).


- Étudiants en licence Droit

- Étudiants des autres cursus : sciences économiques, AES, instituts d’études politiques

- Candidats aux concours des fonctions publiques d’État et territoriale


Stéphanie Damarey est maître de conférences de droit public à l’université Lille Nord de France (Lille 2). Vice-présidente de l’université Lille 2, elle est également directeur honoraire de l’IPAG de Lille.

Publié le : jeudi 1 août 2013
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EAN13 : 9782297034166
Nombre de pages : 224
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1 CHAPITRE L es sources normatives des finances publiques
À la manière de la pyramide de Kelsen, les normes applicables à la matière budgétaire sapprécient en fonction de leur valeur juridique quelles soient constitutionnelle, orga nique, législative ou encore réglementaire. Pour lessentiel, ces normes permettent didentifier les voies et actions des finances publiques : au travers du positionnement de ce principe essentiel quest le consentement à limpôt ; par la détermination et la répartition institutionnelle des pouvoirs financier et budgétaire ; par lappréciation des dispositifs normatifs et leur influence sur la matière budgétaire.
1 LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS DES FINANCES PUBLIQUES
Chaque sphère financière publique trouve un fondement juridique dans la Constitution du 4 octobre 1958 et, par renvoi, dans la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789.
A  La Déclaration des Droits de lHomme et du Citoyen
La DDHC inspire, au travers de trois articles, la matière budgétaire. Ces dispositions font toujours partie de notre droit positif en dépit de leur ancienneté. La déclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 août 1789 fait, en effet, partie du bloc de consti tutionnalité. Très explicite, la Constitution du 4 octobre 1958 précise en son préambule que : «le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de lhomme et aux principes de la souveraineté nationale tels quils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946».
Article 13Nécessité«Pour lentretien de la force publique, et pour les dépenses dadministration, et répartition; elle doit être égalementune contribution commune est indispensable équitable de limpôtrépartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés».                                                    
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                                                   Article 14Principe du«Tous les citoyens ont le droit de constater, par euxmêmes ou par leurs consentement àreprésentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir limpôtlibrement, den suivre lemploi, et den déterminer la quotité, lassiette, le recouvrement et la durée». Article 15«La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration».
Se référant à la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen pour exercer son contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a consacré la valeur constitu 1 tionnelle de ce texte . Cette décision conduit à intégrer la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen dans le bloc de constitutionnalité.
B  La Constitution du 4 octobre 1958
À ces trois articles, il convient dajouter les dispositions spécifiques contenues dans la Constitution de 1958 qui intéressent la matière financière.
1) Les compétences du Parlement Sonarticle 34réaffirme la compétence du Parlement pour adopter les lois de finances, les lois de financement de la Sécurité sociale ainsi que les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Il rappelle également le principedu consente ment à limpôten évoquant la compétence du Parlement pour fixer lassiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Sonarticle 39exprime le principe de priorité de lAssemblée nationale dans le vote des dispositions législatives y compris financières : «les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumisen premier lieuà lAssemblée nationale». Cette priorité trouve son origine dans le principe du consentement à limpôt tel que doit lexprimer la représentation nationaledont la chambre basse est la première manifestation.
2) Les modalités de vote des lois financières Larticle 40de la Constitution limite lepouvoir dinitiative et damendementdu Parlement en matière de diminution des ressources ou daggravation dune charge : «les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou laggravation dune charge publique». Enfin,larticle 47enserre le Parlement dans de strictes limites de temps pour ladoption deslois de financespuisquil ne dispose que dun délai global de 70 jours pour adopter ou rejeter le projet de loi de finances, délai audelà duquel ce projet sera mis en vigueur par ordonnance (ce qui ne sest jamais produit depuis 1958) : «Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. —— 1. Cons. const., 27 décembre 1973, Taxation doffice, 51 DC.
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Si lAssemblée nationale ne sest pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt dun projet, le gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à larticle 45. Si le Parlement ne sest pas prononcé dans un délai de soixantedix jours, les disposi tions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. Si la loi de finances fixant les ressources et les charges dun exercice na pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le gouvernement demande durgence au Parlement lautorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés. Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement nest pas en session.» Il en va de même aveclarticle 471relatif à ladoptiondes lois de financement de la sécurité socialelequel prévoit que : «Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. Si lAssemblée nationale ne sest pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt dun projet, le gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à larticle 45. Si le Parlement ne sest pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises enœuvre par ordonnance. Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement nest pas en session et, pour chaque assem blée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de larticle 28.»
3) Le rôle dévolu à la Cour des comptes Ces dispositions peuvent se compléter du nouvelarticle 472introduit à loccasion de la révision constitutionnelle de juillet 2008 : «La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de laction du gouverne ment. Elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de lexécution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans lévaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à linformation des citoyens. Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.»
4) Lautonomie financière des collectivités territoriales Peuvent également être citéslarticle 72de la Constitutionen ce quil pose le prin cipe de libre administration des collectivités localeset son corollairelarticle 722 (issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003) : «Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures.
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La loi peut les autoriser à en fixer lassiette et le taux dans les limites quelle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales repré sentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de lensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise enœuvre. Tout transfert de compétences entre lÉtat et les collectivités territoriales saccompagne de lattribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exer cice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence daug menter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déter minées par la loi. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser légalité entre les collec tivités territoriales.» Les aspects essentiels des finances localessont ainsi retracés par cet article 722 C : lautonomie financière des collectivités localesnotamment au travers de la notion de ressources propres et de leur part déterminante dans lensemble des ressources dont les collectivités bénéficient ; la libre disposition, par ces collectivités, de leurs ressources ; la compétence fiscale dévolue aux collectivités localescompétence exercée dans un cadre législatif précisé ; lobligation pour lÉtat, daccompagner tout transfert de compétences, des ressources qui leur étaient, jusqualors, consacrées ; le recours à la péréquation afin dassurer légalité entre les collectivités locales. La libre administration des collectivités locales suppose, en effet, quelles disposent dune autonomie financière, dont la Constitution a érigé les contours, qui implique une liberté fiscalemais liberté surveillée ainsi que le prévoit larticle 34 de la Constitution. Il revient, en effet, au seul législateur, de fixer les règles concernant lassiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Cette compétence législative sentend, bien évidemment, également des impôts locaux. Enfin doit être citélarticle 53de la Constitution qui prévoit quune loi est nécessaire pour ratifier les traités engageant les finances de l«État : Les traités (...) qui engagent les finances de lÉtat (...) ne peuvent être ratifiés ou approuvés quen vertu dune loi».
2 LES DISPOSITIONS ORGANIQUES
Les lois organiques ont vocation à préciser le contenu de la Constitution. En raison de leur importance, ces lois sont adoptées selon une procédure particulière (art. 46) et soumises obligatoirement au contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel. En matière financière, trois lois organiques viennent préciser le contenu de la Constitution.
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er A  La loi organique relative aux lois de finances du 1 août 2001
er La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 août 2001 apporte les préci sions nécessaires en vue de ladoption des lois de finances par le Parlement. Y est égale ment précisé le rôle de ce dernier dans le contrôle de lexécution de ces lois. Cest dail leurs à cet effet que larticle 47 de la Constitution renvoie, en son premier alinéa, à une loi organique la détermination des conditions de vote des projets de loi de finances : «Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique». Cette Lolf remplace un précédent texte organique en date du 2 janvier 1959, adopté en e période dinstallation des institutions de la V République. Un texte qui a rencontré de nombreuses limites : dispositions inconstitutionnelles, inapplicables ou incertaines dans leur interprétation. Autant déléments qui seront évoqués dans la suite de ces dévelop pements et qui permettent de comprendre pourquoi il était devenu nécessaire de modi fier ce texte de 1959. Avec les dispositions de la Lolf, deux perspectives doivent être appréhendées. Lobjectif a été, en effet, clairement ciblé par les parlementaires, auteurs de la Lolf (proposition de loi organique) derénover le pouvoir financier du Parlementet daméliorer la gestion publique.
B  La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005
Les finances sociales sont également précisées au moyen dun texte organique : initiale ment, une loi du 22 juillet 1996 précisant les modalités dadoption des lois de finance ment de la sécurité sociale, ellesmêmes créés à loccasion de la révision constitution nelle de février 1996. Ce nouveau champ de compétences alors dévolu au Parlement constituait une réponse à la crise financière que rencontrait alors la sécurité sociale. Ainsi que lexprimait Alain Juppé devant le Parlement réuni en congrès : «Permettre au Parlement de se prononcer chaque année sur le financement de la sécurité sociale est à la fois une nécessité démocratique et la condition de linstauration dun équilibre durable de notre système de protection sociale (...) Pour construire ce nouvel équilibre, il est essentiel que le Parlement puisse voter chaque année une loi de financement de la sécurité sociale». Cette loi organique de 1996 a été remplacée par un texte du 2 août 2005 qui sinscrit dans la logique initiée par la Lolf et tend à introduire une logique de performance au sein des finances sociales.
C  La loi organique relative à lautonomie financière des collectivités locales du 29 juillet 2004
La Constitution, en son article 722, a posé les bases dune autonomie financière des collectivités localesrenvoyant à une loi organique le soin den préciser les modalités.
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Dans ce cadre, la loi du 29 juillet 2004 a identifié les contours de cette autonomie au moyen des notions de ressources propres et de part déterminante. En effet et par principe, lautonomie financière des collectivités territoriales ne saurait supporter une dépendance excessive de ces collectivités à légard des dotations qui leur sont versées par lÉtat. Il convient donc den limiter le poids au sein des budgets locaux. e Cest dans cette perspective que sinscrivent les dispositions du 3 alinéa de larticle 722 de la Constitution en ce quelles prévoient que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de lensemble de leurs ressources. Telles quelles sont définies par la loi organique du 29 juillet 2004, «les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer lassiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale dassiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations durbanisme, des produits o financiers et des dons et legs»2004758 du 29 juillet 2004 relative àLoi organique n lautonomie financière des collectivités territoriales, prise en application de larticle 722 de la Constitution, article 3 (art. LO 11142, CGCT). A contrario, ne peuvent ainsi être assimilés à des ressources propres les emprunts (ressources non définitives donnant lieu à remboursement), les ressources perçues à raison des compétences transférées à titre expérimental (et donc, par définition, provi soires) ou encore les transferts financiers entre collectivités dune même catégorie (au risque de les comptabiliser deux fois). Très concrètement, lappréciation de cette autonomie se formalise au travers de ratios distincts : 60,8 % pour les communes et les Établissements publics de coopération intercom munale (EPCI) ; 2 .56,8 % pour les départements et 39,5 % pour les régions Si ces ratios venaient à ne plus être respectés, une procédure de rétablissement de cette autonomie financière, dont les détails ont été fixés dans la loi organique de 2004, doit être enclenchée.
3 LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE
En application des dispositions de larticle 61 de la Constitution, le Conseil constitu tionnel est chargé dexercer un contrôle de constitutionnalité sur les lois qui lui sont soumises. Cest dans ce cadre que le Conseil constitutionnel a apporté une importante contribution en termes de compréhension des règles et principes du droit budgétaire et des finances publiques. —— 2.www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports/rapport_2006/rapport.pdf
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A  Lapport du contrôle de constitutionnalité à la matière financière
Les lois financières que sont les lois de finances et de financement de la sécurité sociale peuvent, au moment de leur élaboration, être soumises au contrôle de constitutionna lité exercé par le Conseil constitutionnel. Par sa jurisprudence, ce dernier a contribué à préciser les contours de cette matière, éclairant, par ses décisions les inconstitutionna lités, imprécisions et problèmes dinterprétation rencontrés dans lapplication de lordonnance du 2 janvier 1959. Ainsi en atil été dans la détermination : 3 des catégories de lois de finances ;(cf. Chapitre 4, 1, A.) 4 du contenu des lois de finances (cf. Chapitre 4, 1, B.) ; de linterprétation à donner aux articles 40 de la Constitution, 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 et 47 de la Lolf (cf. Chapitre 4, 1, C.) ; ou encore de la portée juridique quil convient detaccorder aux verbes « voter » 5 « adopter » (cf. Chapitre 4, 1, C) ; 6 du régime juridique des lois de finances rectificatives (cf. Chapitre 4, 1, A.), iden tique à celui des lois de finances initiales ; 7 de la distinction entre services votés et mesures nouvelles (cf. Chapitre 4, 1, C.). Il serait toutefois réducteur de limiter lapport du contrôle de constitutionnalité à la matière financière aux seuls contrôles effectués par le Conseil constitutionnel sur les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale. La démonstration est évidente avec la décision concernant laLoi relative à la lutte contre le tabagisme et lalcoolisme(283 DC du 8 janvier 1991) à loccasion de laquelle le Conseil constitutionnel a consacré un nouvel objectif à valeur constitution nelle propre à la matière financière : la maîtrise des dépenses de santé, objectif au nom duquel le droit de propriété peut subir des atteintes. À linverse, il nest pas sans intérêt de signaler que le contrôle de constitutionnalité porté sur les lois financières a conduit le Conseil constitutionnel à rendre des décisions de portée conséquente dont lillustration peut être faite avec la décision concernantla loi de finances pour 1974(51 DC du 27 décembre 1973) à loccasion de laquelle le Conseil constitutionnel a reconnu, pour la première fois, le principe dégalité devant la loi.
B  Le contrôle de constitutionnalité des lois financières
Conformément aux dispositions de larticle 61 al. 2 de la Constitution, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le président de la —— 3. Cons. const., 30 décembre 1979,Loi autorisant la perception des impôts et taxes existants, 111 DC. 4. Cons. const., 24 juillet 1991,Loi portant diverses dispositions dordre économique et financier, 298 DC. 5. Cons. const., 24 décembre 1979,Loi de finances pour 1980, 110 DC. 6. Cons. const., 3 juillet 1986,Loi de finances rectificative pour 1986, 209 DC. 7. Cons. const., 30 décembre 1974,Loi de finances pour 1975, 53 DC.
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République, le Premier ministre, le président de lAssemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs. Les interventions du Conseil constitutionnel à légard des lois de finances se sont faites plus pressantes à compter de 1974, cestàdire depuis que 60 députés ou 60 sénateurs se sont vus reconnaître, avec la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, la possi bilité de saisir le Conseil constitutionnel. Depuis, et sagissant des lois de finances initiales, la quasitotalité dentre elles ont été soumises au contrôle de constitutionna lité. Seules y font exception les lois de finances pour 1989, 1993 et successivement celles pour 2007, 2008 et 2009. En la matière, les députés et sénateurs sont désormais les principaux (et les seuls depuis 1980) auteurs de saisine du juge constitutionnel. En revanche, parmi les lois de finances, les lois de règlement sont celles qui mobilisent le moins le prétoire constitutionnel. Seules les lois de règlement concernant les budgets 1981, 1983, 1989, 2005 et 2008 ont été soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Sagissant des lois de finances rectificatives, de 1960 à 2012, 95 collectifs budgétaires ont été adoptés et 34 dentre eux ont fait lobjet dun contrôle de constitutionnalité. Parmi ces différentes lois contrôlées, deux ont été censurées dans leur totalité, la loi de finances pour 1980 par une décision du 24 décembre 1979 et la loi portant règlement définitif du budget de 1983 par une décision du 24 juillet 1985. La première de ces censures a bien évidemment causé le plus de difficultés au gouver nement en raison de la nécessité de respecter le principe de lannualité budgétaire et a été solutionnée au prix dune application singulière de lordonnance du 2 janvier 1959. Saisi, le Conseil constitutionnel exerce ses compétences selon la procédure durgence. Il ne dispose, dans ce cas, que dun délai réduit à huit jours (ce délai nest toutefois pas impératif).
4 LE DÉCRET RELATIF À LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE PUBLIQUE
Lexécution budgétaire seffectue sur la base dun décret en date du 7 novembre 2012 relatif à lagestion budgétaire et comptable publique(GBCP). Il remplace un précé dent règlement, leRèglement général sur la comptabilité publique(RGCP) en date du 29 décembre 1962. Ces dispositions ont vocation à préciser : le rôle des acteurs de lexécution budgétaire que sont les ordonnateurs et les comptables publics ; les règles dexécution des opérations de dépenses et de recettes. Le RGCP pouvait être présenté comme la traduction comptable des dispositions budgé taires contenues dans lordonnance du 2 janvier 1959. Cette dernière ayant été er remplacée par la Lolf du 1 août 2001, il devait donc très logiquement être procédé au remplacement du RGCP. Il aura fallu patienter plus de dix ans avant que le pouvoir réglementaire ne rende sa copie.
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Est désormais comblée une lacune importante, le RGCP était, de fait, devenu obsoles cent. En effet, laDirection Générale des Finances Publiques(DGFIP), en tant que supérieur hiérarchique des comptables chargés de la tenue des comptabilités publiques, avait dès 2004 préconisé à ses comptables de nouvelles règles de contrôle (hiérarchisé et partenarial, cf. Chapitre 6) de la dépense publique. Jusqualors, le contrôle exercé par les comptables était un contrôle systématique de la dépense publique. Avec la Lolf, les responsabilités se sont déplacées en permettant aux gestionnaires publics de rendre compte des résultats quils ont obtenus. En parallèle, il a été envisagé par la DGFIP dalléger/de moduler les contrôles exercés par les comptables qui sopèrent désormais en fonction de la nature et du montant de la dépense (dépense ponctuelle ou récur rente, dépense de faible ou important montant). Un nouveau cadre comptable imposé aux comptables publics en labsence de tout fondement juridique. Et une difficulté certaine alors que le RGCP navait toujours pas été modifié, celle de lapplication de ces schémas de contrôle dépourvus de base légale et de leurs implications devant le juge des comptes.
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