Finances publiques 2015

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Expression privilégiée de la politique d’un gouvernement, le budget de l’État, qui représente en France près de 15 % du PIB, constitue un élément déterminant de l’activité économique du pays et de la politique de redistribution des revenus notamment.

Dans ses différentes phases, de la conception au contrôle, le budget fait intervenir de multiples acteurs, qu’ils soient politiques (Gouvernement, Parlement), administratifs (fonctionnaires spécialisés) ou juridictionnels (juridictions chargées des contrôles de constitutionnalité du budget et de la régularité de l’exécution budgétaire).

Cet ouvrage est une synthèse claire, structurée et accessible des finances de l’État en 2015.


– Étudiants en licence Droit

– Étudiants des autres cursus : sciences économiques, AES

– Étudiants des instituts d’études politiques

– Étudiants aux concours de la fonction publique


François Chouvel est ancien directeur de l’IPAG de l’Université d’Auvergne ; chercheur au centre d’études fiscales et financières d’Aix-Marseille Université, il enseigne à l’EOGN et à l’ENM.
Publié le : dimanche 1 février 2015
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EAN13 : 9782297048897
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Introduction
Expression privilégiée de la politique dun gouvernement, le budget de lÉtat, qui repré sente en France près de 15 % du produit intérieur brut, constitue un élément détermi nant de lactivité économique du pays et de la politique de redistribution des revenus notamment. Dans ses différentes phases, de la conception au contrôle, le budget fait intervenir de multiples acteurs, quils soient politiques (gouvernement, Parlement), administratifs (fonctionnaires spécialisés) ou juridictionnels (juridictions chargées des contrôles de constitutionnalité du budget et de la régularité de lexécution budgétaire). Lorigine des finances publiques modernes procède de laffirmation du principe de libre consentement à limpôt, qui fut lun des principaux enjeux révolutionnaires en Grande Bretagne et en France.
1 LE CONSENTEMENT À LIMPÔT
Historiquement, les notions de budget et de consentement à limpôt, qui sont devenues consubstantielles, sont apparues en GrandeBretagne, dabord avec laMagna Carta(la Grande Charte) accordée par Jean sans Terre à ses barons en révolte en 1215 après la défaite de Bouvines : bien quil ne soit pas présent, le Roi sest enfui quelques jours plus tôt du champ de bataille (à proximité dAngers) face à une partie de larmée de Philippe Auguste ; sa couardise et la défaite de Bouvines font basculer les barons anglais dans la rebellion et la Charte est arrachée au Plantagenêt qui admet quil ne pourra lever limpôt quavec le consentement des représentants des contribuables ; puis avec leBill of Rights(Pétition des droits) de 1689, imposé à Guillaume dOrangedevenu roi dAngleterre sous le nom de Guillaume III lors de la Glorieuse Révolution qui voit Jacques II le catholique fuir en France, sont consacrés définitivement, outre leconsen tement à limpôt, la périodicité de ce consentement parlementaire(vote annuel) et lutilisation de limpôt conformément au consentement donné. En France, il faut attendre la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 août 1789 pour que soit proclamé (article 14) que «tous les citoyens ont le droit de cons tater, par euxmêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den déterminer la quotité, lassiette, le recouvrement et la durée». Cette définition, relativement moderne, pose les principes dautorisation préalable des recettes et de contrôle de lexécution des dépenses par les représentants du peuple ; cette pratique sest affermie et perfec tionnée au fil du temps par lapparition, notamment, de règles précises inspirées par
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lidée et la volonté dassurer une saine gestion des deniers publics : principes budgé taires, formalisme de la procédure dadoption du budget...
2 LES NORMES DENCADREMENT DU BUDGET
Actuellement, le budget de lÉtat est encadré, à titre principal, par quatre séries de normes internes, de valeur constitutionnelle, supralégislatives ou réglementaires, mais aussi par des normes européennes.
1) La Constitution du 4 octobre 1958 Tout dabord, formule de manière générale un certain nombre de principes, au premier rang desquels celui du consentement à limpôt : larticle 34 prévoit en effet que le Parle ment, par la loi, fixe les règles concernant lassiette, le taux et les modalités de recouvre ment des impositions de toutes natures. Si la Constitution règle certains aspects de la procédure législative relative au vote du budget notamment, elle ne détermine toute fois pas les conditions délaboration du budget et renvoie en cette matière à une loi organique, par larticle 34, qui dispose que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de lÉtat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, et par larticle 47, qui précise que le Parlement vote les projets de loi de finances également dans les conditions prévues par une loi organique.
er 2) La loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances Les dispositions, dapplication progressive (2002, 2003, 2004), de la loi organique du er 1 août 2001 se sont substituées intégralement à lOrdonnance organique de 1959. Cette trentesixième tentative de réforme de la « charte des finances de la puÉtat » trouver une issue favorable car elle a bénéficié dune heureuse conjonction de bonnes volontés : lancée par Laurent Fabius lorsquil était président de lAssemblée nationale, évoquée par le Premier ministre lors de sa déclaration du 16 mars 2000, lidée de réforme a trouvé une traduction dans une proposition de loi organique déposée durant lété 2000 à lAssemblée nationale, à linitiative du rapporteur général de la commission des finances. Examinée par une commission spéciale présidée par le prési dent de lAssemblée nationale, soumise à lavis du Conseil dÉtat saisi en janvier 2001 par le gouvernement, cette proposition de loi organique a été adoptée en termes iden tiques par les chambres en juin 2001 ; laccord des deux assemblées était dailleurs juri diquement nécessaire puisque le Conseil dÉtat, dans son avis du 21 décembre 2000 avait estimé que cette proposition de loi organique devrait être regardée comme « une loi organique relative au Sénat » au sens de larticle 46 de la Constitution dans la mesure où elle comporte des dispositions définissant les règles relatives à la discussion et au vote des lois de finances. Déclaré conforme à la Constitution, à lexclusion de deux dispositions (décision nº 2001448 DC du 25 juillet 2001, loi organique relative aux lois er de finances), ce texte abroge à compter du 1 janvier 2006, lordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, relative aux lois de finances, tout en sappliquant graduel lement jusquà cette date. La nouvelle loi organique comprend soixantehuit articles er (dont une vingtaine s: «janvier 2002) répartis en six titres applique depuis le 1 Des lois de finances», «Des ressources et charges de lÉtat», «Du contenu et de la
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présentation des lois de finances», «De lexamen et du vote des projets de loi de finances», «De linformation et du contrôle sur les finances publiques» et «Entrée en vigueur et application de la loi organique». Ce texte poursuit deux objectifs fondamen taux :améliorer la gestion publique(instauration de programmes ministériels, fongi bilité des crédits, responsabilisation des gestionnaires sur la finalité des missions...) et renforcer lexercice du pouvoir budgétaire du Parlementsincérité de(lisibilité et lautorisation budgétaire, meilleur respect de celleci en cours dexécution, renforce ment de linformation du Parlement, revalorisation des lois de règlement...). La loi de finances pour 2006 a représenté le premier budget entièrement réalisé sous lempire de la loi organique 2001. Les députés Alain Lambert et Didier Migaud, qui ont été à lorigine de la loi organique, regrettaient toutefois, dans un rapport remis au Premier ministre, en novembre 2006, les dérives bureaucratiques auxquelles a donné lieu la loi organique, les administrations ayant produit, à loccasion de lapplication du texte « un renforcement des contraintes et un accroissement des rigidités entraînant une démotivation des gestionnaires ».
3) La jurisprudence constitutionnelle Elle représente une source importante du droit budgétaire et financier en ce que le Conseil constitutionnel a été conduit à préciser, par ses interprétations, la plupart des règles contenues notamment dans la loi organique du 2 janvier 1959 : saisi presque systématiquement depuis 1974 des lois de finances initiales et rectificatives par les parlementaires de loppositionmais la saisine par les parlementaires de la majorité, pour rarissime quelle soit, nminorité de la majorité est pas à exclure et une « » peut même saisir le Conseil constitutionnel, comme en décembre 1996 à propos de la loi de finances rectificative pour 1996, le Conseil constitutionnel a rendu, en matière de contentieux budgétaire et financier, des décisions cardinales permettant déclairer à la fois les principes qui doivent prévaloir dans le domaine de lexercice des pouvoirs finan ciers du Parlement, et les règles de procédure budgétaire spécifiques qui doivent être respectées. Le contrôle de fond et de forme auquel il procède a pu porter, par exemple, sur le contenu des lois de finances, sur le respect des principes budgétaires et de la procédure, ou sur l; mais sa jurisprudence peut êtreinformation du Parlement dune plus ou moins grande souplesse selon limportance quil accorde aux règles et principes quil est chargé d% des articles de la loi de financesinterpréter. Ainsi, 10 pour 2014 ont été censurés par le Conseil, par exemple (décision nº 2013685 DC du 29 décembre 2013, Loi de finances pour 2014). Le Conseil peut également adresser un avertissement sans frais au gouvernement en validant des dispositions pourtant contraires à la loi organique de 1959 sous réserve que cessent à lavenir les pratiques litigieuses : par exemple, il a estimé que le rattache ment de certaines recettes fiscales par voie de fonds de concours, proscrit par les dispo sitions de la loi organique, ne portait pas une atteinte à la sincérité de la loi de finances suffisante pour déclarer cette loi contraire à la Constitution, le gouvernement sétant par ailleurs engagé à mettre un terme à cette procédure dès la prochaine loi de finances (décision nº 97395 DC du 30 décembre 1997, loi de finances pour 1998).
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4) Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique Il régit pour sa part les conditions dexécution du budget voté. Ce long texte de deux cent quarante articles précise les principes relatifs à lexécution du budget, détaille les différentes opérations dexécution, répartit les compétences entre les agents chargés de ces opérations, organise les règles comptables applicables aux opérations et prévoit les procédures de contrôle. Il a succédé à un décret non moins volumineux, le décret du 29 décembre 1962 portant règlement sur la comptabilité publique.
5) Des textes internes ou communautaires Aux côtés des textes ou normes à portée générale précédemment évoquées, figurent des textes plus spécifiques traitant d: par exemple, leun aspect particulier du budget Traité sur lUnion européenne de 1992 ou le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion économique et monétaire de 2012 imposent des règles budgétaires prudentielles en matière de déficit et de dette ; la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publi ques met enœuvre les mécanismes prévus par le Traité de 2012 ; la loi de programma tion des finances publiques pour 2014 à 2019 du 29 décembre 2014, inscrit le budget de lÉtat, notamment, dans une perspective triennale.
3 BUDGET ET LOI DE FINANCES
Même si les mots de « budget » et de « lois de finances » sont indistinctement utilisés par commodité, il convient toutefois de souligner quils nont pas exactement le même sens ou du moins la même portée.La loi de finances est la seule appellation utilisée dans la Constitution du 4 octobre 1958. er Les dispositions de la loi organique du 1 août 2001 clarifient sensiblement cette distinction en faisant du budget un acte descriptif des ressources et des charges et de la loi de finances un acte dautorisation de perception des ressources et de couverture er des charges : lde la loi organique dispose en effet que lesarticle 1 lois de finances « déterminent, pour un exercice, le montant et laffectation des ressources et des charges de lÉtat ainsi que léquilibre budgétaire et financier qui en résulte », larticle 6 prévoyant que «lebudgetdécrit, pour une année, lensemble des recettes et des dépenses budgétaires de lÉtat». Le budget est donc une notioncomptableplus restrictive que cellepolitiquede loi de finances, puisquil nest quun ensemble de comptes qui décrit, développe et détaille les autorisations données globalement dans la loi de finances.
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PARTIE 1 L e cadre juridique du budget
L annualité
CHAPITRE
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budgétaire
Les dispositions de ljanvier 1959 relative auxOrdonnance portant loi organique du 2 lois de finances et leur interprétation résultant de la jurisprudence du Conseil constitu tionnel consacrent quatre grands principes budgétaires. Les dispositions applicables en er 2006 de la loi organique du 1 août 2001 reprennent,mutatis mutandis,la définition de ces quatre principes et en consacrent un cinquième applicable depuis 2002, celui de sincérité. Au premier rang de ces principes, on compte celui delannualité: toutefois, en raison de sa rigidité, ce principe comporte des dérogations.
1 LA DÉFINITION DU PRINCIPE DANNUALITÉ
Cette règle dannualité est traditionnelle dans lhistoire budgétaire et a été suivie avec e des fortunes diverses depuis la Restauration, au début duXIXsiècle. er er Laoût 2001 dispose que «de la loi organique du 1 article 1 les lois de finances, déter minent pour un exercice, la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lÉtat» et précise que «lexercice sétend sur une année civile».
A  La signification juridique du principe
Le principe dannualité signifie que le budgetest voté chaque année et pour une annéepar le Parlement et quil doit être ensuiteexécuté dans lannéepar le gouver nement, dans la mesure où lde la loi organique de 2001 prévoit que lesarticle 15 crédits ouverts au titre dun budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. er Lannée budgétaire coïncide, en France,avec lannée civile(1 janvier/31 décembre), ce qui nest dailleurs pas sans poser de problèmes techniques de gestion à certaines administrations ne fonctionnant pas en pratique dans le cadre de lannée civile (Éduca e tion nationale). Sous la III République, durant trois années (1930 à 1932), le commen er cement de lannée budgétaire a été fixé au 1 avril, mais il a été mis fin à cette expé rience, qui navait pas donné satisfaction. Certains États dissocient leur exercice budgétaire de lannée civile : par exemple, le point de départ de lannée budgétaire est er er fixé au 1 avril au Japon ou en GrandeBretagne, au 1 juillet en Suède et au er 1 octobre aux ÉtatsUnis. Dautres disposent de la faculté détablir un budget plurian nuel : la Constitution allemande de 1949 ouvre cette possibilitéinemployée jusquicidadopter un budget pour deux ans mais séparément par année. LONU et certaines organisations internationales utilisent la technique du budget biennal.
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B  Les justifications du principe
Lannualité budgétaire et le fait quelle recouvre lannée civile sont traditionnellement justifiés par des considérations dordre politique, administratif et économique. Cela permet tout dabord uncontrôle régulier des finances de lÉtat par le Parlement, qui correspond à lancienne mais permanente idée de consentement parlementaire à limpôt, et au contrôle de son utilisation, quune période budgétaire plus longue rendrait plus difficile.Ladministration, ensuite, est astreinte à produire ses comptesavec une périodicité annuelle afin que les instances chargées des vérifications et contrôles puissent apprécier la bonne et régulière gestion des deniers publics. Enfin, lannualité correspond àun rythme de vie sociale et économique(bilans annuels des entreprises...) : lextension de la période budgétaire rendrait plus incertaines les prévi sions économiques, qui sont déjà suffisamment aléatoires dans le simple cadre de lannée civile.
2 LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE DANNUALITÉ
A  Les dérogations au vote annuel
1)
Pour une période inférieure à un an
a) Une dérogation historique : les douzièmes provisoires e e Sous les III et IV Républiques, il était fréquent que, faute de majorité politique stable, le vote du budget ne soit pas acquis avant le début de lexercice. Lorsque le retard était minime, on arrêtait les pendules du Parlement pour retarder symboliquement le début de lannée, mais lorsque les débats séternisaient (des semaines ou des mois), il était fait usage, pour assurer la continuité de lÉtat, de la technique dite des douzièmes provi soires consistant àvoter la reconduction des crédits budgétaires sur la base dun douzième (par mois de retard) des crédits accordés au titre de lannée précé dente: par exemple, cette procédure a été utilisée en 1951, le budget pour 1951 nayant été définitivement adopté quà la fin du mois de mai 1951, soit avec cinq mois e de retard. Désormais inapplicable sous la V République, le régime des douzièmes provi soires est en revancheappliqué au budget communautaire: il a été utilisé pour les budgets 1980 (adopté en juillet 1980), 1985 (adopté en juin 1985), 1987 (adopté en février 1987) et 1988 (adopté en mai 1988).
b) Une dérogation actuelle : la loi de finances rectificative Larticle 35 de la loi organique de 2001 prévoit queseules des lois de finances recti ficatives peuvent, en cours dannée, modifier les dispositions de la loi de e finances. Ces textes, également appelés« collectifs budgétaires »Répudepuis la III blique, permettent de corriger ou de modifier, en cours dexécution, le contenu et les options de la loi de finances initiale, qui est un acte prévisionnel, et de procéder à des ajustements conjoncturels.
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