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GÉNÈSE DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT

De
229 pages
Le colloque sur la genèse du droit a permis de faire avancer les connaissances sur tout un ensemble d'outils juridiques parfois forts anciens qui constituent aujourd'hui les fondements de ce droit en cours de cristallisation depuis une trentaine d'années. cette manifestation a fait l'objet de deux publications.
Ce volume est consacré aux fondements du droit de l'environnement et aux enjeux internationaux.
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Genèse du droit de l'environnement
Vol. I et enjeux internationaux

Fondements

Collection: Droit du patrimoine culturel et naturel
dirigée par Marie Cornu et Jérôme Fromageau

Cette collection initiée par le groupe de recherches droit du patrimoine culturel et naturel a pour but de développer et enrichir la réflexion sur les objets et modes de protection dans le domaine du patrimoine culturel et naturel. Les questions que soulèvent la conservation, la circulation, la valorisation du patrimoine sollicitent, en effet, ces deux disciplines. Le contexte d'un monument historique, son environnement, le paysage dans lequel il s'inscrit sont souvent essentiels à sa mise en valeur. Le droit de la culture et le droit de l'environnement développent cependant des concepts propres. Ils ne sont pas toujours en accord sur les méthodes et les moyens de protection, d'où l'intérêt de la confrontation et de la comparaison des ressources tirées de ces deux dispositifs. C'est pourquoi la réflexion doit se renouveler sur les concepts fondamentaux du patrimoine sur la délimitation des éléments qui méritent protection, des outils qu'il faut nécessairement adapter. Dans la compréhension des différents mécanismes et l'ouverture vers de nouveaux modèles, le droit comparé est essentiel, ainsi que le droit international.

Marie CORNU et Jérôme FROMAGEAU (eds)

Genèse du droit de l'environnement
Vol. I Fondements et enjeux internationaux

Colloque honoré d'une subvention du Ministère de l'Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie
L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris FRANCE L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y IK9 L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRŒ L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino

ITAUE

@ L'Harmattan, 2001

ISBN: 2-7475-0732-7

Sommaire I
Introduction Jérôme Fromageau Quelque chose d'Hippocrate à l'origine du droit de l'environnement.. ......... Jean-Pierre Baud La violence et le développement du droit de la protection de la nature Jean Untermaier La formation du droit du patrimoine culturel. Marie Cornu Approche systémique du droit de l'environnement. Patrick Le Louarn Réflexions notariales.. Patrick Chouzenoux ... ... 9

...23

27 41 59 83 97

Un siècle de droit international de protection de la nature Cyrille de Klemm t La création du droit du patrimoine culturel dans les pays en voie de développement: perspectives africaines Vincent Négri La genèse de l'ère écologique Stéphane Doumbé-Billé Les fleuves partagés Jochen Sohnle

141 165 185

Evolution du principe pollueur-payeur Henri Smets La genèse du principe de précaution Nicolas de Sadeleer

203 213

Les thèmes de ce colloque s'organisent autour de quatre questions majeures, regroupées en deux volumes. Volume I - Fondements et enjeux internationaux - Fondements du droit de l'environnement - Droit comparé et droit international Volume II -Droit des espaces naturels
- Protection des espaces naturels et des pollutions

- Droit

des pollutions

8

Introduction
JEROME Vice-doyen de la Faculté FROMAGEAU Jean Monnet de l'Université Paris Sud

e groupe de recherche sur le droit du patrimoine culturel et naturel, avec le soutien du Centre d'études sur la coopération juridique internationale (CECOJI-CNRS), de la Société française pour le droit de l'environnement et du ministère de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie, a voulu marquer la volonté de dialogue des chercheurs pendant ces deux journées organisées à la Faculté Jean Monnet de l'Université Paris-Sud. Champ de recherche en plein développement, le droit de l'environnement, comme objet de l'histoire, est un sujet ambitieux et dont le caractère nécessairement interdisciplinaire rend les articulations complexes. Réunissant plus de deux cents participants, cette manifestation a permis de faire avancer les connaissances sur tout un ensemble d'outils juridiques parfois fort anciens qui constituent aujourd'hui les fondements de ce droit en cours de cristallisation depuis une trentaine d'années. Il opère maintenant avec ses concepts propres, ses méthodes spécifiques et vient tout juste de gagner sa pleine autonomie grâce à l'adoption d'un

L

Code de l'environnement réalisé à droit constant l, aboutissement d'une

1

Code de l'environnement,
2000.

annexe à l'ordonnance

na 2000-914

du 18 septembre

2000, JO, 21 septembre

9

Genèse du droit de l'environnement

entreprise commencée en 1992 2. Celui-ci rassemble en six livres (plus de 975 articles) un ensemble de trente-neuf lois précédemment dispersées. Ainsi stratifié, palliant l'éclatement des textes dans un souci de meilleure lisibilité, il reprend un vaste corpus de réglementations qui, pour l'essentiel, concerne la prévention et la lutte contre les pollutions et nuisances, la gestion des risques majeurs (naturels et technologiques), la protection des milieux (l'air, l'atmosphère, l'eau et les milieux aquatiques), des espaces naturels, sites et paysages. L'étendue des domaines concernés est impressionnante. De la santé publique à l'aménagement du territoire et au patrimoine, de nombreux aspects de l'activité économique y sont abordés, autant de thèmes qui ont fait l'objet, parfois très anciennement, de corps de règles spécifiques. C'est précisément à l'Etat, et à ses administrations spécialisées, encadrées par les grands corps techniques de mieux en mieux structurés, que revient le mérite d'avoir imposé, non sans ambiguïté, de telles règles protectrices des espaces naturels ou de salubrité qui forment encore la base de notre système juridique. Il est possible d'affirmer sans excès, que les plus anciennes administrations spécifiques sont liées à l'environnement, même si celles-ci ont été trop longtemps" dépourvues de moyens d'action écologique", telles que celle des Eaux et Forêts ou celles qui ont en charge la gestion du sol et du sous-sol (Mines et Ponts et Chaussées). "Elles ont reconverti leur élan constructeur en mission protectrice et, disposant de nombreuses armes juridiques (Code minier, Code de l'urbanisme, Code rural, Code forestier), elles ont mis au service de la nature leurs prérogatives de puissance publique" 3. S'agissant plus spécifiquement du patrimoine forestier, il est question, très tôt, dans cette histoire de la constitution d'un des plus anciens grands services publics, de protéger la nature. Tel est bien, en effet, l'état d'esprit
2

Ce processus de codification a été engagé à la suite d'un rapport de la Société

française pour le droit de l'environnement, Réflexions préliminaires sur l'éventualité d'une codification du droit de l'environnement, SRETIE, ministère de l'Environnement, 1991. 3 Odon Vallet, Administration et pouvoir, Flammarion, Dominos, 1995, pp. 17 à 21. 10

In troducti on

"dans lequel fut conçu le système de protection du capital forestier, élément essentiel d'équilibre économique, social et géo-climatique" 4. Dans l'ensemble, cette fonction "régalienne" de protection de l'environnement, qui n'est jamais abordée de manière explicite dans la mesure où elle n'est que la conséquence d'interventions motivées par d'autres objectifs plus ou moins proches, est caractérisée en premier lieu par un renforcement constant de la technostructure, confrontée par la dispersion des missions de protection entre plusieurs services totalement indépendants les uns des autres, de plus en plus spécialisés, privilégiant des normes spécifiques souvent d'une technicité excessive. Elle est marquée, en second lieu, par l'utilisation quasi exclusive de la contrainte, motivée par des raisons d'ordre public ou pour assurer la conservation du domaine public, dont le recours trop systématique se heurte à un certain nombre d'obstacles. La multiplicité des polices spéciales qui se développent, tout particulièrement à partir du milieu du XIXe siècle, ne fait qu'exacerber les problèmes de liaisons et d'interférences entre les services de l'Etat en empêchant la création d'un corps de généralistes qui fait cruellement défaut 5. Elle entrave quelque peu l'action du préfet qui est l'acteur incontournable aux prises avec des difficultés de coordination qui paralysent d'autant plus son action qu'il se heurte le plus souvent à l'absence de consensus social: les usagers ne sont pas forcément convaincus du bien-fondé de la réglementation. Arbitre d'intérêts multiples fréquemment radicalement opposés, il ne parvient pas à concilier les nécessités d'une exploitation toujours plus intensive, le respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, avec celui de-la propriété et les modes de jouissance traditionnels. De manière générale, l'administration, par son refus de prendre en compte les contraintes inhérentes aux conditions de vie, provoque

4 Pierre Legendre, Trésor historique de l'Etat en France, L'administration classique, Fayard, 1992, p. 304. 5 Ce qui caractérise encore aujourd'hui la dispersion des missions dans le domaine de l'environnement. Cf. P. Lascoumes, O. Timbart, N. Danglaide et I. Sillon, Environnement et ordre public, GAPP-CNRS, ministère de l'Environnement, février 1994.

Il

Genèse du droit de l'environnement

l'ineffectivité de la réglementation de plus en plus technique, vOire insaisissable. Or, précisément, les travaux présentés ici couvrent, en partie au moins, ces thèmes dont le caractère disparate est évident. Ils suscitent la confrontation des points de vue d'historiens, d'historiens du droit et de juristes sur les fondements historiques du droit de la protection de la nature et du droit des nuisances afin de mieux comprendre les mécanismes constitutifs de ce droit. Tendances lourdes mais aussi transitions rapides, ruptures et dysfonctionnements en caractérisent l'évolution6. Au-delà de l'aspect paradoxal de la démarche retenue: faire l'histoire d'un droit qui ne s'est épanoui que depuis une trentaine d'années, il est incontestable que de nombreux textes relèvent de polices spéciales empruntant en fait à toute une série de réglementations déjà constituées au XIXe siècle. Elles correspondent à la nécessité d'assurer les objectifs d'ordre public qui sont traditionnellement la sûreté, la tranquillité et la
salubrité publique
7.

La démarche diachronique paraît donc incontournable pour mieux saisir le sens de la mutation qui s'est réalisée en cette fin du XXe siècle mais aussi les causes des dysfonctionnements institutionnels, les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre du droit. Elle permet d'enrichir la réflexion sur le devenir du droit de l'environnement et prend une part non négligeable dans le nécessaire renouvellement de la réflexion sur cette matière. Les communications présentées à la Faculté Jean Monnet révèlent d'une manière ou d'une autre les éléments juridiques structurels qui ont lentement constitué le socle sur lequel s'est construit le droit de l'environnement, et cela en trois étapes successives. Dans un premier temps, la nature est délibérément contrainte quand elle n'est pas subie. René Descartes assigne ainsi une mission à la
6

En ce sens, voir J.-H. Robert, "Métamorphoses sur l'avenir du droit écrit", in
Terré, Dalloz, PUF - Juris-classeur, 1999, Cf. M. Prieur, Droit de l'environnement, Dalloz, 1996, p. 57.

Mélanges en hommage à François pp. 221-227, à la page 223.
7

12

Introduction

physique naissante:

"nous rendre comme maîtres et possesseurs de la

nature". François Bacon, quant à lui, affirme que "la nature est une femme publique, nous devons la mater, pénétrer ses secrets et l'enchaîner selon nos désirs" . John Locke proclame haut et fort que "Dieu a donné la terre à l'espèce humaine pour se l'approprier...". Cette appropriation est donc souverainement opérée par l'homme 8. Même Jean-Jacques Rousseau, auteur des Lettres sur la botanique, admirateur du bon sauvage préservé justement par l'innocence de la nature, reste séduit par la doctrine des physiocrates qui prônent l'aménagement systématique de tous les espaces naturels. A cette vision purement utilitaire de l'espace naturel correspond donc toute une série de règles spécifiques relatives aux espaces boisés, au régime des eaux, à la faune, au sous-sol, aux activités agricoles, artisanales et à celle de la proto-industrie, à la salubrité en milieu urbain. Plus généralement, le droit a donc pour fonction de protéger l'homme, la société contre la nature. Au mieux, l'environnement est abordé de manière indirecte, intéressée. D'une part, lorsqu'il s'agit de réprimer l'atteinte à la ressource consommable, aménageable, utilisable pour en réguler l'exploitation, le droit ne peut sanctionner que le dommage direct, matériel et certain alors que la prise en compte de l'environnement implique au contraire des relations plus souvent indirectes que directes. Mais il n'empêche que des normes de responsabilité implicites envers le futur s'imposent. Elles sont "faites de mœurs communes et de traditions religieuses ou bien elles reproduisent la sensibilité de catégories sociales, groupes professionnels et institutions spécifiques..." 9. Déjà, dans les hautes cultures antiques, les investissements à long terme dans l'infrastructure (le système d'irrigation de la Mésopotamie, par exemple) sont garantis par les institutions politiques; on légifère sur la prévoyance, comme on le fera plus tard en Europe en aménageant les zones humides ou en protégeant les ressources
8 Sur ce thème, voir A. Roger et F. Guéry (éd.), Maîtres nature, Champ Vallon, 1991, passim.
9

et protecteurs

de la

Cf. D. Brenbacher, La responsabilité envers les générations futures, traduction 13

O. Mannoni, PUF, 1994, p. 2.

Genèse du droit de l'environnement

ligneuses grâce à la législation des eaux et forêts. D'autre part, la société s'organise pour éviter le risque "naturel", c'està-dire le risque de maladie ou d'accident. Se structure ainsi, dès les grandes épidémies médiévales, le système de santé publique, à partir d'une conception très ancienne du "mal biologique" dont on trouve encore aujourd'hui la trace. S'amorce, en effet, très anciennement dans la médecine, dès l'époque d'Hippocrate, une vision qui "se démarquant d'une conception de la maladie d'origine exclusivement divine, l'intègre, au contraire, dans le système des phénomènes naturels. La théorie "aériste", où l'air et le climat sont les premiers facteurs explicatifs des maladies, traverse les âges" 10. Lentement la résignation fait place à l'action: la
prévention se développe. Elle encadre l'aménagement de cantonnement urbain, justifie les (eaux usées, mesures d'éloignement, la gestion précoce déchets, ...). des activités les plus nocives et d'évacuation

des flux et des réseaux

Les autorités parviennent maladie,

ainsi à limiter l'extension efficace

de la peste à partir Il en

de la deuxième moitié du XVIIIe siècle alors même que ni la cause de la ni aucune sorte de traitement ne sont identifiés. sera de même pour le choléra au XIXe siècle: ce sont autant d'épidémies qui justifient la constitution d'une politique de santé globale.

Dans un deuxième temps, l'espace naturel va représenter une valeur en soi, perçu comme un patrimoine collectif ou national qu'il convient de conserver. Les scientifiques sont les premiers à avoir souligné les risques d'une utilisation irréfléchie des ressources naturelles et contribué, grâce à un travail d'inventaire et de classification, à mettre en évidence la diversité du vivant. Ce sont eux qui, appuyés par les romantiques, ont suscité l'adoption des premières mesures de conservation de la faune et la

flore Il. Ce processus de protectionest perceptible, en Europe tout comme
10

C. Herzlich, J. Pierret, Maladies d'hier, maladies d'aujourd'hui, Payot, 1990,

p. 136.

E. Naim-Gesbert, Les dimensions scientifiques du droit de l'environnement Contribution à l'étude des rapports de la science et du droit, thèse pour le doctorat, Université de Lyon 3, 1997, pp. 197-201. 14

11

Introduction

aux Etats-Unis 12, dès la fin du XIXe siècle alors que s'amplifie simultanément tout un mouvement en faveur de la protection des monuments

historiques 13. L'administration et certaines sociétés influentes de
conservation des sites tels que le Club Alpin Français, le Touring Club de France, et la Société pour la protection des paysages de France unissent alors leurs efforts en vue de faire en sorte que soient protégés les massifs

forestiers et montagnards et les paysages les plus pittoresques

14.

"Conserver les sites et les objets naturels dans leur beauté primitive, les défendre contre les dégradations inutiles de l'industrie et de l'affichage et
dénoncer à l'opinion tout acte de vandalisme"
15.

Quant aux ingénieurs, intégrés dans les grands corps d'Etat, ils seront, à la fin du XIXe siècle, à l'origine de la réglementation des espaces naturels avec la loi sur le contrôle des défrichements en forêt privée (1859), la loi sur la restauration des terrains de montagne (1860-1882), ou encore la loi sur la fixation des dunes et le reboisement (1880). Même si cette réglementation est édictée à des fins d'utilité collective et de productivité, elle correspond bien à une politique protectionniste patrimoniale. Elle accompagne l'autre mouvement (lancé dès les années 1830-1840 par Guizot, Vitet et Mérimée) en faveur, d'une part, de la sauvegarde du patrimoine historique, architectural et esthétique avec la loi de 1887 et celle de 1913 sur la protection des monuments historiques et

mégalithiques16 et, d'autre part, en faveur de paysages avec la loi
Beauquier du 21 avril 1906 "organisant la protection des sites et
12

Voir C. Larrère, Les philosophies
aux pages 5 à 17.

de l'environnement,

PUF, 1997, plus

particulièrement

13 J. Fromageau, "Patrimoine culturel, patrimoine naturel: l'évolution des droits et des institutions a-t-elle été identique ?", Actes du colloque de l'Ecole nationale du Patrimoine, La documentation française, 1995, pp. 39-49. 14 B. Kalaora et D. Poupardon, Le corps forestier dans tous ses états, INRA, Rungis, 1984 et H. Delaunay, Les sociétés savantes de France, Paris Imprimerie générale Lahure, 1902, p. 323. 15 Le rôle des associations n'est pas exclusivement français, il s'inscrit dans le cadre européen, tout particulièrement en ce qui concerne les clubs alpins. Cf. M. Boyer, Histoire de l'invention du tourisme, XVIe-x/xe siècles, Paris, éditions de l'Aube, 2000, p. 232 et s. 16 Gisement nouvelles.

de règles de protection

dans lequel on va puiser pour en forger de

15

Genèse du droit de l'environnement

monuments naturels de caractère artistique"

17.

L'adoption de ce dernier texte, qui marque une étape importante dans l'histoire de la protection de la nature, doit beaucoup aux mouvements associatifs dont la Société pour la protection des paysages de France et le Touring Club; ce n'est pas le gouvernement qui a pris l'initiative de la loi mais ce sont des députés comme Charles Beauquier ou le vicomte de Cornudet évidemment très liés aux scientifiques, aux écrivains et aux artistes de l'époque. Cette loi du 21 avril 1906 est calquée sur celle de 1887 (comme le sera la loi sur les sites de 1930 sur celle relative aux monuments historiques de 1913...). Pour l'essentiel, elle se limite au classement avec accord des propriétaires, à l'utilisation à titre exceptionnel de la procédure d'expropriation pour protéger un monument naturel et met les travaux à la charge du département et des communes. Ce texte ne concerne que la protection des œuvres les plus exceptionnelles de la nature. La plupart des protections ne visent alors que des curiosités naturelles telles que rochers, grottes, cascades, belvédères; autant de sites suffisamment pittoresques
pour attirer les touristes
18.

La loi du 2 mai 1930 et le décret du 27 juillet de la même année sur la protection des monuments naturels et des sites bouleversent cette conception étriquée comme l'avaient souhaité les mouvements associatifs. Le législateur élargit la notion de site, qui était essentiellement visuelle, en admettant la protection des sites historiques, pittoresques, légendaires ou artistiques, marquant l'abandon de la notion de protection statique héritée des monuments historiques et s'orientant ainsi vers une forme de protection plus évolutive, sans qu'il soit encore question d'envisager des sites scientifiques. Dans le même temps, c'est encore le monde associatif qui joue un rôle

17

L. Gassot de Champigny, La protection des sites et paysages, Ed. Michalon,

1909. 18 Voir l'étude de B. Barraqué sur l'émergence de la politique du paysage: Le paysage et l'administration, ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports, 1985, pp. 27 à 38 (document dactylographié).

16

Introduction

déterminantdans la création des réserves naturelles 19. Est ainsi révélée au
grand public la qualité esthétique des paysages et l'impérieuse nécessité

de les protéger et de les valoriser 20. La revue La Nature introduit alors,
auprès de l'opinion publique française, la question des parcs nationaux et mène une campagne pour faire comprendre la nécessité d'en créer sur notre territoire 21 au moment même où sont effectivement créés les premiers parcs nationaux en Suède et en Espagne. Pourtant, ce concept ne réussit pas à s'imposer en France, sauf dans les colonies, malgré la ténacité du forestier Ernest Guinier, du spéléologue Edouard Alphred Martel et de l'érudit Alphonse Meillon 22. A l'inverse, les premières réserves sont fondées (sans statut juridique il est vrai) : d'abord celle des Sept-lIes à Perros-Guirec, en 1912, par la Ligue pour la protection des oiseaux. C'est au tour de la Société nationale d'acclimatation de créer, en 1927, la réserve de Camargue sur la partie la plus sauvage du domaine possédé par la Compagnie Alais Frogue et Camargue, puis entre 1935 et 1937, les réserves de Néouvielle, Molines en Champsaur, la Chapelle en Valgaudemar et du Lauzanier. Du fait même de cette origine élitiste et marginale, l'environnement, pris au sens esthétique de la protection de la nature, des sites et des monuments historiques, sera perçu comme un passe-temps de dilettante, sans emprise sur la France profonde. Sa population est d'ailleurs à 50 % rurale jusqu'à la veille de la seconde guerre mondiale et la plupart des urbains sont en ville eux-mêmes depuis peu. La nature et ses ressources ont donc d'abord une valeur d'usage et c'est encore à travers une représentation économique que la notion d'environnement, très encadrée par celle d'aménagement, fera son chemin
19 J.-P. Raffin et G. Ricon, "Le lien entre les scientifiques et les associations de protection de la nature: approche historique", éd. A. Cadoret, Protection de la nature. Histoire et idéologie, L'Harmattan, 1985, pp. 61-74. 20 Voir en particulier, E.-A. Martel, "Parcs nationaux et tourisme", in La Nature,

n° 1994, août 1991, pp. 167-170.
21

Cf. O. Poujol, "Martel, précurseur des Parcs nationaux", in Quelle nouvelle

politique pour les espaces protégés ?, actes du colloque de Florac, 1-2 et 3 mai 1997, Horizons Parcs Nationaux, s.d. 22J.-P. Zuanon, "Chronique d'un "parc oublié", du parc de la Bérarde 1913 au parc national des Ecrins", 1973, Revue de géographie alpine, numéro hors série, 1995, et J.-F. Labourie, Le Parc national des Pyrénées, Rando éditions, 1997. 17

Genèse du droit de l'environnement

dans la société française à partir des années soixante 23. Au lendemain de
la guerre, avec la "reconstruction" du territoire et les premières tentatives cohérentes de régionalisation, la protection des espaces naturels n'est pas encore une préoccupation prioritaire des pouvoirs publics. Toutefois, dès 1946, est créé le Conseil national de la protection de la nature. Il est saisi des projets de classement de sites naturels au titre de la loi de 1930 et reçoit un mandat de mettre au point le statut des futurs parcs nationaux. Dix ans plus tard, la loi du 1er juillet 1957 transforme la notion de "sites classés en raison de leur intérêt scientifique" en réserve naturelle. Bien que rien ne soit fait de très nouveau en matière de création de réserves naturelles, la sanction législative donnée au concept de réserve de nature révèle une évolution des esprits assez significative. Emerge enfin, dans un troisième temps, celui de la décennie 19601970, le traitement officiel de la protection de la nature. Clairement identifiable il s'explique par l'accroissement très sensible des contraintes imposées au milieu naturel et la plus grande vulnérabilité des

aménagements24. La prise de conscience de ces problèmes a pour origine
non seulement l'apparition de nouveaux risques jusqu'alors inconnus (qu'il s'agisse de ceux liés aux techniques du quotidien, aux grands appareils de production, aux réseaux d'infrastructures, de biotech25), mais aussi les nologies, au développement de l'énergie nucléaire multiplications et la médiatisation d'évènements catastrophiques meurtriers qui ont donné au risque une nouvelle dimension sociale et politique tant au niveau national qu'international. Les premières grandes catastrophes écologiques (effets pervers de l'utilisation systématique du DTT, pollution de l'air à Los Angeles ou à
23Voir F. Charvolin, L'invention de ['environnement, politiques, Université de Paris I, 1993.
24

1950-1970,

thèse de sciences

Ainsi, par exemple, un siècle après la loi de 1882 sur la Restauration des

Terrains en Montagne, les services de la RTM connaissent un regain d'activités disposant de nouveaux outils réglementaires et de moyens supplémentaires. 25 Les risques deviennent "majeurs", "technologiques" au point de générer une nouvelle science: la cindynique ; cf. A. Dagorne et R. Daes, Les risques naturels, PUF, 1999, pp. 14-15.

18

In troducti on

Londres, eutrophisation des grands lacs, destruction de la forêt tropicale, boues rouges de la société Montedisson déversées en Méditerranée,

naufrage du Torrey Canyon, ...) ont des conséquences biologiques mais
I

aussi éthiques d'autant plus qu'elles sont largement portées à la connaissance du grand public. Elles expliquent en grande partie les préoccupations pour la sécurité qui doit atteindre un niveau toujours plus efficace, et cela d'autant plus que le gigantisme de l'atteinte aux milieux est sans précédent (brutal changement climatique, destruction de la biosphère avec de plus en plus souvent des phénomènes d'irréversibilité, spectaculaires régressions des ressources halieutiques, urbanisme dévastateur, déforestation de grande ampleur, extension des zones de sécheresse, pollution diffuse des eaux, destruction et évolution anarchique des paysages...). Les principes de la religion du développement

économique à tout prix sont alors remis en cause 26. La protection de
l'environnement n'est plus un thème accessoire: elle mobilise les

scientifiques27,

elle est au cœur du débat politiqueen France 28 comme sur

la scène internationale. C'est donc bien dans ce contexte de crise qu'émerge le droit de l'environnement qui n'est alors qu'un droit de regroupement stratifié, sans cohérence et sans spécificité 29. Il est aussi fils de la technologie, contemporain des prouesses de l'industrie et du génie des créateurs et, en

26

Voir le succès remportéen son temps par le club de Rome dont les travaux sont De nombreux experts dont les travaux sont médiatisés s'interrogent alors, en

largement diffusés en Occident.
27

pleine guerre froide, sur les conséquences écologiques des retombées radioactives. En 1962, la biologiste Rachel Carson publie un ouvrage qui remporte un vif succès: Le printemps silencieux. Elle y décrit les effets néfastes des pesticides qui ne font pas que tuer les insectes mais s'accumulent au long de la chaîne alimentaire. L'homme ne saurait transformer la nature, conclue-t-elle, sans s'adapter à des rythmes lents. R. Carson, Silent Spring, Ed. Hougton Mifflin, New York, 1962. 28Tout particulièrement à l'occasion des élections présidentielles de 1974 avec la candidature de René Dumont. Voir la communication de Brendam Pendiville, in Environnement et politique, éd. A. Gouzien et P. Le Louarn, Presses universitaires de Rennes, 1996, pp. 19-34. 29 M. Prieur, "Pourquoi une revue juridique de l'environnement ?", in Revue juridique de l'environnement, 1976, p. 3. 19

Genèse du droit de l'environnement

même temps, du règne de l'éphémère - ce qui explique l'obsolescence d'un grand nombre de textes législatifs et réglementaires; parce qu'il convient à la fois de répondre à la nécessité de produire des biens durables et de tenir compte de la forte croissance d'industries d'équipement de destruction comme l'a souligné Bertrand de Jouvenel, il y a déjà une trentaine d'années, l'intérêt de l'industrie commandant en effet que la durée de ces biens soit relative. Il n'empêche que "les préoccupations inspirées d'un but désintéressé de protection de la nature sont de plus en plus clairement affichées" 30, pour preuve l'adoption de la loi du 22 juillet 1960 sur les parcs nationaux, la loi du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et la loi du 16 décembre 1964 relative au régime, à la répartition et à la lutte contre la pollution des eaux. Sont institués quelques années plus tard dans plusieurs pays européens, les départements ministériels de l'environnement. On ne peut que souligner la simultanéité de ces créations avec l'émergence des premières dispositions de l'Europe communautaire qui reste un fait incontournable et digne d'intérêt 31, "symptôme de la renaissance de l'environnement comme problème social et politique" 32.
L'environnement est en effet alors intégré à la stratégie politique
33.

de

gestion du territoire initiée à partir des années 1950

Il s'agit prioritai-

rement de problèmes de gestion du cadre naturel des activités humaines.

Cet état d'esprit ressort très nettement en France des débats parlementaires qui ont précédé l'adoption de la loi sur la protection de la nature, en
30

J. Lamarque, Droit de la protection de la nature et de l'environnement, avec la

collaboration de B. Pacteau, F. Constantin et R. Macrez, LGDJ, 1973, p. 505. 31 Cf. J. Fromageau et Ph. Guttinger, Droit de l'environnement, Eyrolles, 1993, pp.61-81. 32 B. Kalora, "Quand l'environnement devient affaire d'Etat", in Anthropologie du politique, sous la direction de M. Abélès et H.-P Jeudy, Armand Colin, 1997, pp. 179-196, à la page 182. 33 Sur ce thème, on lira avec intérêt le témoignage de Pierre Randet, L'aménagement du territoire. Genèse et étapes d'un grand dessein, DATAR, documentation française, 1994, pp. 37-40. La

20

Introduction

pleine période d'incertitude et d'instabilité pour le ministre de la Qualité

de la Vie chargé alors de l'environnement 34 et, par une curieuse
coïncidence, votée le jour même de la catastrophe de Seveso... La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature intègre la préoccupation environnementale à la vie publique, économique et sociale. Elle institue, de manière générale, la protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent et la protection des ressources naturelles contre toutes les causes de dégradation qui les menacent. Au cours de ces trente dernières années, des mutations spectaculaires se sont produites. Au plan du droit, le bilan est impressionnant au moins du point de vue quantitatif quand on observe la production législative et réglementaire, amplifiée par la montée en puissance du droit international et surtout du droit communautaire, avec toutefois l'effet inévitable d'un certain désenchantement lié à la difficulté de digérer cet ensemble normatif et jurisprudentiel. Expression d'un besoin politique, éthique et social, cette hyper inflation normative a de quoi rebuter le non-spécialiste d'autant plus que l'administration et les différents acteurs directement impliqués sont euxmêmes trop souvent désemparés. Cela pose non seulement le problème de l'opérationnalité, de l'effectivité du droit de l'environnement (trop souvent prétexte, pour tous ceux qui se montrent réticents à en admettre le bien-fondé, à réclamer davantage de déréglementation), mais aussi celui de sa rationalisation à
34

Le secrétariat à l'Environnement est directement assuré par le ministre de la

Qualité de la Vie, lui-même, jusqu'à ce qu'en janvier 1976 soit, à nouveau, désigné un secrétaire d'Etat à l'Environnement en la personne de M. Paul Granet. Ce sera toutefois de courte durée puisque le ministre de la Qualité de la Vie nommé le 28 août 1976, M. Vincent Ansquer, sera à la fois ministre de la Qualité de la Vie chargé de l'Environnement. Cf. Billaudot et M. Besson-Guillaume, Environnement, urbanisme, cadre de vie, Montchrestien, 1979, p. 49. 21

Genèse du droit de l'environnement

travers sa transcription

sous forme de code.

Les juristes de l'environnement, et tous ceux qui avec eux pensent que cette production, même rapide et désordonnée, a été nécessaire, sont tenus d'être un peu plus critiques qu'ils ne l'ont été au moment de la phase de la naissance de ce droit.

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Quelque chose d'Hippocrate à l'origine du droit de l'environnement
JEAN-PIERRE BAUD Professeur de droit, Université Paris X Nanterre

e parle à ceux qui savent ce qu'est une étape, enfin lorsque l'étape est une ville. Puis-je évoquer Cody (Wyoming) dont les lumières m'apparurent si tard - il était 22 heures - alors que les monts ne m'offraient plus que l'inquiétante présence des grizzlys? Ou telle little town du Nevada ou de l'Arizona aperçue trois heures avant que le vent ne permette au cycliste d'y jeter son sac de fatigue? Je pense qu'Hippocrate fut piéton, faute d'avoir pu être cycliste. Cavalier? Peut-être, mais avec la modération qu'imposait sa connaissance de l'origine équestre de la pathologie propre aux Scythes. "Lorsqu'un médecin arrive dans une ville à lui inconnue..." On imagine très bien Hippocrate, s'arrêtant le temps qu'il faut pour estimer l'ampleur de la recherche qui lui fera connaître l"'environnement" de la ville qu'il découvre. Dans Les airs, les eaux et les lieux l, le médecin est un voyageur, allant vers la maladie alors que les malades vont vers la guérison (par exemple à Epidaure), un savant nomade cherchant à construire un espace rationnel qui rassure l'homme lorsqu'il contemple les cieux.

J

Hippocrate, Les airs, les eaux et les lieux trad. dIE. Littré, Paris, Arléa, 1995. 23

1

- Précédé

du Serment d'Hippocrate,

Genèse du droit de l'environnement

Pour les Grecs, qui donnaient au mot cosmos le sens d'un ensemble parfaitement organisé, il y avait le macrocosme composé de l'ensemble des astres, et le microcosme du corps humain. Une médecine astrologique, sans âge parce que sans raison, pouvait s'inventer ainsi une parure savante, au demeurant inutile puisque les croyants et, surtout, les guéris, ces scandaleux 2, se sont toujours servis de l'argument scientifique comme d'un complément à leur ferveur religieuse. Quand on fait abstraction de cette chape de superstition qui coiffait la médecine, ce que dit Hippocrate du climat et qu'il aurait pu appeler l'environnement (saisons, vents, géologie, végétation et hydrologie) nous semble très simple: en observant l'air, les vents, les eaux et les terrains, on peut soupçonner les pathologies, pronostiquer leur développement et entreprendre leur thérapeutique. Mais le climat pouvait-il expliquer la surprenante maladie des Scythes? Il s'agissait d'une féminisation du corps masculin, à laquelle les Scythes attribuaient une origine divine. Or, Alcméon de Crotone avait, vers 500 av. J.-C. (un siècle avant Hippocrate), établi que les maladies n'étaient ni des divinités, ni des manifestations d'une volonté divine, sauf l'épilepsie qu'il définissait encore (et pour longtemps dans la culture populaire) comme une maladie sacrée 3. Mais, pour Hippocrate, ni
l'épilepsie
4

ni la maladie des Scythes ne s'inscrivaient

dans les sacralités :

Pour moi, je pense que cette maladie vient de la divinité comme toutes les maladies, qu'aucune n'est plus divine ou plus humaine que l'autre, mais que toutes sont semblables et que toutes sont divines. Chaque maladie a, comme celle-là, une cause naturelle et, sans cause
naturelle, aucune ne se produit
5.

Véritable manifeste scientifique, ce passage respecte la croyance tout
2

Un miraculé est toujours un scandale, d'abord pour la médecine qui ne peut qu'avouer son impuissante ignorance, ensuite pour les religions qui doivent à la fois nier les miracles rattachés à un autre culte et censurer le paganisme pris en charge par leur obédience. 3 M. Grmek, Les maladies à l'aube de la civilisation occidentale, Paris, Payot & Rivages, 1994,p.69.
4 M. Grmek,
5

op. cit., p. 70.

Hippocrate,

op. cit., p. 86.

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