Glossaire. Termes de droit administratif

De
Publié par

Ce Glossaire de termes juridiques en droit administratif a pour principale ambition d'offrir à ses lecteurs (étudiants, universitaires, praticiens) une vision claire, synthétique et transversale des notions, mots et expressions que l'on peut rencontrer dans cette matière. Il envisage les règles juridiques encadrant l'action administrative mais également celles ayant trait aux Institutions administratives et au contentieux administratif. Le choix des termes définis est nécessairement subjectif et exclut l'exhaustivité. Il permet cependant de couvrir la quasi-totalité du programme suivi par les étudiants en licence (2e et 3e années) et en master (I et II). Les développements proposés pour chaque mot ou expression dépassent la simple définition technique. Celle-ci est, en effet, mise en perspective par rapport à d'autres termes de droit administratif auxquels elle peut se trouver liée et illustrée de la jurisprudence la plus récente. Le droit administratif étant principalement une création de la juridiction administrative, les références des arrêts les plus importants ont été systématiquement mentionnées dans le texte. Il s'adresse aux étudiants des filières universitaires en droit, Sciences économiques, AES et sciences Politiques (Licence et Master) ; aux étudiants des Instituts d'études politiques, aux étudiants des Instituts de préparation à l'administration générale (IPAG) ; aux candidats aux concours de la fonction publique qui comportent une épreuve de droit administratif ; à tout lecteur, étudiant ou professionnel, qui veut connaître et comprendre le langage du droit administratif.

Publié le : dimanche 1 janvier 2006
Lecture(s) : 214
Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 2297000022
Nombre de pages : non-communiqué
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat
A
Abrogation: Suppression pour l’avenir d’un acte administratifunilatéral. Son régime juridique dépend de la portée juri-dique de l’acte concerné.
S’il s’agit d’un règlement, son abrogation est possible à tout moment, spontané-ment ou sur demande d’un administré (CE 10 janv. 1930,Despujol,GAJA), alors même qu’il est parfaitement légal. Cela s’explique par l’absence de droit acquis des administrés au maintien d’un tel texte (CE 25 juin 1954,Synd. nat. de la meunerie à seigle,Rec.379). Cette faculté devient une obligation de principe (CE Ass. 3 févr. 1989,Cie Alitalia,GAJA) pour l’autorité compétente saisie d’une demande en ce sens, en cas d’illégalité initiale (dès sa signature) ou subséquente (suite à un changement de circonstances de droit ou de fait).
S’agissant des règlements devenus illé-gaux, l’arrêtCompagnie Alitaliaconfirme celui d’Assemblée du Conseil d’État du 10 janvier 1964,Simonnet(Rec.19), qui avait admis qu’une demande d’abrogation puisse, en cas de changement de circons-tances de fait, être présentée à toute époque. Il revient, en revanche, sur l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État du
10 janvier 1964,Syndicat national des cadres des bibliothèques(Rec.17) qui avait imposé, en cas de changement provoqué par un texte, que cette démarche, pour être recevable, soit formée dans les deux mois. Est, en revanche, maintenu le sort à part fait à l’évolution des circonstances de fait en matière économique, fiscale ou, plus généralement, dans les matières où l’Admi-nistration dispose de pouvoirs étendus pour adapter son action à l’évolution de telles circonstances. La possibilité d’obtenir l’abrogation est, en effet, limitée « au cas où le changement des circons-tances dans lesquelles la disposition liti-gieuse trouvait sa base légale a revêtu, pour des causes indépendantes de la volonté des intéressés, le caractère d’un bouleversement tel qu’il ne pouvait entrer dans les prévisions de l’auteur de la mesure et qu’il a eu pour effet de retirer à celle-ci son fondement juridique » (CE 10 janv. 1964,Simonnet). S’agissant des règlements initialement illégaux, l’arrêt Compagnie Alitaliaconfirme la solution dégagée par le Conseil d’État dans son arrêt du 12 mai 1976,Leboucher et Tarandon(Rec.246), qui avait été aban-donnée par un arrêt de Section du 30 janvier 1981,Société Afrique France Europe transactions(Rec.32), limitant l’obligation d’abrogation au cas où la demande en ce sens avait été adressée à l’Administration avant expiration du délai de recours en excès de pouvoir.
S’il s’agit d’un acte non-réglementaire, il faut distinguer selon qu’il fait ou non naître des droits. Si tel est le cas, l’abrogation
9
ACC
est, en principe, inenvisageable, saufsi le texte est entaché d’illégalité et seulement si le délai du recours en excès de pouvoir à son encontre n’est pas encore parvenu à son terme (CE 21 janv. 1991,Pain, Rec.692). Dans l’hypothèse inverse, l’abrogation est possible à tout moment, et devient même une obligation, en cas de demande en ce sens, si l’acte est devenu illégal suite à un changement dans les circonstances ayant justifié son édiction (CE Sect. 30 nov. 1990,Assoc. « Les Verts »,Rec.339). Par dérogation, un acte obtenu par fraude est susceptible d’être abrogé à tout moment (CE 29 nov. 2002, Assistance publique-hôpitaux de Marseille, Rec.414).
Accès aux documents adminis-tratifs:Il est régi par la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté d’accès aux docu-ments administratifs, qui consacre parallè-lement le droit de toute personne « de connaître les informations contenues dans un document administratifdont les conclu-sions lui sont opposées » (sous réserve de la protection assurée aux informations nominatives figurant dans les fichiers de l’Administration) et d’exiger que ses éven-tuelles observations soient annexées au document. Sont toutefois exclus de toute communication par le législateur des docu-ments n’ayant pas le caractère de docu-ments administratifs et des documents qui, quoiqu’ayant cette qualité, doivent demeurer confidentiels. La première caté-gorie concerne les documents régis par le droit privé, appartenant à une procédure contentieuse (judiciaire comme
10
administrative) ou les actes des assem-blées parlementaires. La seconde caté-gorie rassemble les avis du Conseil d’État, des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs ; les avis, proposi-tions, rapports et mesures d’instruction des chambres régionales des comptes et de la Cour des comptes ; les documents inachevés, les documents internes d’orga-nisation de services, les documents prépa-ratoires ou provisoires ; les documents déjà communiqués au demandeur ainsi que ceux mis à la disposition du public. L’Administration n’est, de plus, pas tenue de donner suite à des demandes de communication abusives, notamment en raison de leur nombre et de leur caractère répétitifou systématique.
Sous cette double réserve, sont communi-cables des documents administratifs où ne figure aucune donnée personnelle comme des documents en comportant. Les premiers peuvent être des décisions, des circulaires, des directives et des réponses ministérielles contenant une interprétation de l’état du droit ou la description de procé-dures administratives, comme tous dossiers, rapports, compte rendus et procès-verbaux, statistiques, avis, prévi-sions. La communication des seconds ne peut être sollicitée que par les personnes que ces documents intéressent, parce qu’ils contiennent des renseignements ou des appréciations les concernant personnellement.
L’administré désireux de contester devant lejugeadministratifunrefusdecommuni-cation doit préalablement, dans les deux
mois, saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), autorité administrative indépendante composée de membres des grands corps de l’Administra-tion d’État, de hauts fonctionnaires, de parlementaires et d’élus locaux. Elle émet dans le mois de sa saisine un avis à l’adresse de l’autorité compétente sur le caractère communicable du document sollicité. Celle-ci doit se prononcer à nouveau dans les deux mois. Si elle persiste dans son refus, l’intéressé peut saisir le tribunal administratifterritoriale-ment compétent d’un recours en excès de pouvoir dans les deux mois de la notifica-tion de cette décision ou, sans condition de délai, en l’absence d’une telle formalité (notamment en cas de décision implicite de rejet). Il peut aussi obtenir réparation du préjudice susceptible d’en être résulté (CE Sect. 10 juill. 1992,Touzan,Rec.296).
Accessoire(domanialité publique par): La théorie de l’accessoire a pour effet de permettre l’incorporation dans le domaine public de biens des personnes publiques qui, par eux-mêmes, n’en feraient pas partie. Le bien concerné peut être physi-quement indissociable de la dépendance domaniale. On se trouve alors en présence d’une pure et simple transposition de la fameuse règle de l’accession de l’article 552 du code civil, selon laquelle la propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous. À titre d’illustration, on peut citer une dalle surmontant la voûte d’un canal d’assainissement appartenant au domaine public communal (CE 28 janv. 1970,Cons. Philip-Bingisser,Rec.58) ou le
ACC
rez-de-chaussée d’un parking souterrain appartenant également au domaine public communal (CE 26 janv. 1985,Ville de Grasse,Dr. adm.1985, nº 142). Il peut aussi être fonctionnellement indisso-ciable. Sont alors concernés les biens qui, même en servant à des fins privées, sont nécessaires ou indispensables à la bonne utilisation par le public de la dépendance domaniale principale ou au bon fonctionne-ment du service public affectataire de cette dernière (CGPPP, art. L. 2111-2). Il s’agit notamment des appareils d’éclairage et de signalisation, des arbres, des colonnes de publicité accessoires à la voirie publique (CE 20 avr. 1956,Vi lle de Ni c,eRec.162) ou à une promenade publique (CE 14 juin 1972,Eidel,Rec.442 : pavillon de gardien dans le bois de Vincennes). A contrario, des galeries situées dans le sous-sol de la voie publique ont été jugées ne pas consti-tuer un accessoire du domaine public, « compte tenu de leur profondeur (13 mètres) et de leur destination », en raison de l’absence d’intérêt pour le bon fonctionnement de la route (évacuation des eaux ; CE 17 déc. 1971,Véricel,Rec.782).
Accident scolaire(responsabilité de l’État en cas d’): Depuis la loi du 5 avril 1937, la responsabilité de l’État est automatique-ment substituée à celle de l’enseignant pour réparer les conséquences d’un dommage causé par un élève ou à un élève, dès lors que ceux-ci étaient placés sous sa surveillance. Seule la juridiction judiciaire est compétente pour en connaître. La faute susceptible d’être reprochée à l’enseignant est, le plus
11
ACT
souvent, un défaut de surveillance. Elle peut toutefois aussi tenir à une mala-dresse ou à un comportement violent. Aucune distinction ne doit être faite selon le caractère de la faute, c’est-à-dire que la responsabilité de l’État se trouve engagée aussi bien par une faute de service que par une faute personnelle de son agent. La compétence judiciaire n’est, pour autant, pas sans limite. Elle est, en effet, écartée lorsque le dommage n’est pas imputable à un membre du personnel enseignant, mais à une mauvaise organisation du service public ou à un mauvais état d’un ouvrage public.
Acte clair(théorie de l’): Théorie permet-tant d’éviter l’interruption d’une instance contentieuse en supprimant les questions préjudicielles. Lorsque de l’interprétation d’un acte sur la validité duquel il ne peut se prononcer au principal ou par voie d’excep-tion dépend la solution d’un litige dont il est saisi et en présence d’une difficulté sérieuse, un juge (administratifcomme judiciaire) doit normalement surseoir à statuer et renvoyer une question préjudi-cielle. Il peut toutefois échapper à cette obligation si l’acte litigieux est formulé dans des termes dénués d’ambiguïté, c’est-à-dire s’il est clair.
Cette théorie se rencontre dans les rapports entre les juridictions administra-tives et judiciaires (v.questions préjudi-cielles de droit administratif ; questions préjudicielles de droit privé) et entre les juri-dictions suprêmes nationales et la Cour de Justice des Communautés européennes (v.
12
questions préjudicielles communautaire).
de
droit
Acte de gouvernement:Initialement, tout acte d’une autorité gouvernementale que le Conseil d’État jugeait opportun de ne pas contrôler en raison des considérations er politiques dont il procédait (CE 1 mai 1822,Laffitte,Rec.371 ; décision, sous la Restauration, du ministre des finances qui, intéressant le statut de la famille Bona-parte, alors en exil, touche à une « ques-tion politique » dont l’appréciation relève du seul gouvernement). Depuis l’abandon de cette théorie du mobile politique (CE 19 févr. 1875,Prince Napoléon,GAJA), l’acte de gouvernement est appréhendé de façon objective.
Dans l’ordre interne, il concerne les actes du Président de la République et du Premier Ministre dans leurs relations avec les autres pouvoirs publics constitués (dissolution par le Président de la Répu-blique, en vertu de l’article 12 de la consti-tution, de l’Assemblée nationale ; CE 20 févr. 1989,Allain,Rec.60 ou refus du Premier Ministre de déposer un projet de loi sur le bureau d’une des assemblées parle-mentaires ; CE 29 nov. 1968,Tallagrand, Rec.607). Dans l’ordre international, il s’agit des mesures et des comportements adoptés par le gouvernement ou par un de ses membres lors de la négociation ou de l’exécution d’un accord international (CE 16 mars 1962,Prince Sliman Bey, Rec.179, rejetant un recours en répara-tion fondé sur le fait que le gouvernement aurait méconnu l’obligation, en vertu d’un
traité, de protéger une dynastie étrangère) ou de la conduite des relations diploma-tiques et extérieures du pays (CE Ass. 11 juill. 1975,Paris de Bollardière, Rec.423, concernant une décision du Premier Ministre d’instituer autour de l’atoll polynésien de Mururoa, lieu d’implantation du centre français d’expéri-mentation nucléaire, une zone de sécurité s’étendant dans les eaux internationales, suivie d’une décision du ministre des Armées d’y suspendre, au cours de chaque essai nucléaire, la navigation). Le juge administratifest incompétent pour se prononcer sur la légalité d’un acte de gouvernement comme pour en réparer les conséquences dommageables. Il accepte toutefois d’examiner un recours en excès de pouvoir à l’encontre d’un acte déta-chable de l’exécution des traités et de la conduite des relations internationales (CE 4 févr. 1926,Dame Caraco,Rec.125, acceptant d’apprécier la validité de celles des dispositions d’un décret de ratification d’une convention internationale qui s’en détachent).
Acte détachable:La théorie de la déta-chabilité permet au juge de l’excès de pouvoir de contrôler la légalité d’un acte administratifunilatéral se rattachant à un contentieux vis-à-vis duquel la juridiction administrative est incompétente ou rele-vant normalement du seul juge du plein contentieux.
Sur le premier point, elle intéresse l’exécu-tion des traités et la conduite des relations internationales, mais aussi l’exécution du
ACT
service public judiciaire. Si les mesures prises et les comportements suivis par le gouvernement lors de la négociation comme de l’exécution d’un accord interna-tional bénéficient d’une immunité juridic-tionnelle en tant qu’actes de gouvernement, il est, en effet, admis que de nombreux actes et comportements administratifs en sont détachables, et peuvent donc être examinées par le juge de l’excès de pouvoir (CE 4 févr. 1926,Dame Caraco,Rec.125 reconnaissant la compé-tence du juge administratifpour se prononcer sur la validité de celles des dispositions d’un décret de ratification d’une convention internationale qui s’en détachent). Parmi eux, on peut citer les décisions prises en matière d’expulsion et d’extradition (CE 28 mai 1937,Decerf, Rec.534), de déplacement ou de station-nement de troupes étrangères en manœuvre en France (CE 13 juill. 1967, Cne d’Auboué,Rec.308), d’octroi de permis de construire à un État étranger (CE Sect. 22 déc. 1978,Vo Thanh Nghia, Rec.523), d’autorisation d’implantation de l’émetteur d’une station de radiodiffusion étrangère (CE Sect. 17 déc. 1982,Soc. Radio Monte-Carlo,Rec.418). De la même façon, si le contentieux de l’exécution du service public judiciaire est normalement judiciaire (arrêt de principe opérant la distinction entre l’organisation et l’exécu-tion du service public de la Justice judi-ciaire, le contentieux de la première étant administratif; TC 27 nov. 1952,Officiers ministériels de Cayenne,GAJA), certaines mesures ou comportements en sont jugés détachables. Il s’agit des décisions ou du
13
ACT
comportement de l’Administration face à une demande de concours de la force publique en vue d’obtenir l’exécution forcée d’un jugement (CE Sect. 3 juill. 1959,Dame veuve Sablayrolles,Rec.425) comme de décrets relatifs à une amnistie individuelle (CE Sect. 22 nov. 1963, Dalmas de Polignac,Rec.565).
Sur le second point, la détachabilité inté-resse le contentieux des opérations électo-rales, fiscales comme contractuelles. Le juge de l’excès de pouvoir peut ainsi connaître, s’agissant des élections dont le contentieux est administratif(élections aux assemblées des collectivités territoriales, au Parlement européen, aux conseils des établissements publics comme des ordres professionnels, aux commissions adminis-tratives paritaires), de la légalité des actes réglementaires permanents (CE 7 août 1903,Chabot,S.1904, III, 1 concernant la délibération d’un conseil général pronon-çant le sectionnement électoral d’une commune) comme de celle d’actes qui, tout en n’étant les préliminaires que d’un scrutin déterminé, intéressent le déroule-ment d’ensemble de la campagne électo-rale et de l’élection (CE Ass. 20 oct. 1989, Horblin et autres,Rec.199 concernant une décision du Conseil supérieur de l’audiovi-suel déterminant les conditions de produc-tion, de programmation et de diffusion des émissions d’une campagne pour l’élection du Parlement européen et CE 28 janv. 1994,Élect. mun. de Saint-Tropez,Rec.38 relatifà la convocation des électeurs). Il fait de même à l’égard de tout acte adminis-tratifunilatéral préliminaire à une élection
14
dont le contentieux est judiciaire (CE Ass. 30 avr. 1948,Cosson, Saint-Denis, Rec.191 : décision de l’inspecteur du travail fixant la répartition des sièges au sein de comités d’entreprise entre les diffé-rentes catégories de personnels) comme des mesures d’organisation d’une élection parlementaire (CE Ass. 12 mars 1993, Union nat. écologique et Parti pour la défense des animaux,Rec.67), présiden-tielle (CE 16 oct. 1995,Meyet,Rec.802) ou d’un référendum national (CE Ass. 27 oct. 1961,Le Regroupement national, Rec.594). Le juge de l’excès de pouvoir peut pareillement se prononcer sur la léga-lité d’actes réglementaires détachables du contentieux fiscal (solution admise depuis CE 28 févr. 1913,Breil,Rec.289), comme un décret fixant l’assiette d’un impôt (CE 9 avr. 1948,Cie universelle d’acétylène et de métallurgie,Rec.151) ou son tarif(CE Ass. 16 mars 1956,Garrigou,Rec.121). S’agissant des actes non-réglementaires, ils ne sont normalement jugés déta-chables qu’à l’égard des seuls tiers (CE 11 mai 1956,Ville de Brest,Rec.648). Le recours en excès de pouvoir formé par une partie (CE 11 déc. 1903,Cne de Gorre,S. 1906, III, 49) ou par un tiers (CE 4 août 1905,Martin,GAJA), est enfin recevable à l’encontre de n’importe quelle décision relative à la conclusion d’un contrat (admi-nistratifou non), qu’il s’agisse de la déci-sion même de le signer (CE 8 avr. 1911, Cne d’Ousse-Suzan,S.1913, III, 49), d’autoriser sa conclusion (CE Sect. 26 nov. 1954,Synd. de la raffinerie de soufre fran-çaise,Rec.620) ou de l’approuver (CE Sect. 4 févr. 1955,Ville de Saverne,
Rec.73). Il l’est également s’agissant des décisions relatives à son exécution, mais seulement si le requérant est un tiers (CE Sect. 24 avr. 1964,Soc. anonyme des livraisons industrielles et commerciales, Rec.239).
Acte inexistant V.Inexistence (recours en déclaration d’).
Acte mixte:Contrat administratif comportant à la fois des clauses librement négociés (clauses contractuelles) entre les parties et des dispositions à portée unilaté-rale traduisant la seule volonté de l’Admi-nistration (clauses réglementaires). L’exemple le plus fameux en est la conces-sion de service public (v.cette notion). Les premières peuvent être modifiées par l’autorité concédante, usant du pouvoir de mutabilité contractuelle ; sous réserve d’indemnisation du concessionnaire (CE 11 mars 1910,Cie gén. française des tramways,GAJA; décision du préfet des Bouches-du-Rhône imposant à cette entre-prise d’augmenter, pour satisfaire les besoins accrus de la population, le nombre des rames en service). Les secondes, étant des normes réglementaires ordi-naires, peuvent aisément être modifiées par un acte réglementaire. Les usagers comme les tiers sont recevables à invo-quer ces clauses pour obtenir l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir des déci-sions du concédant les méconnaissant ou refusant de contraindre le concessionnaire à s’y conformer (CE 21 déc. 1906,Synd. des propriétaires et des contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli,GAJA;
ACT
recours d’un groupement d’usagers contre le refus de l’autorité concédante d’ordonner à un concessionnaire de tramways de reprendre, conformément au cahier des charges, la desserte d’un quar-tier de Bordeaux). Ils peuvent, de même, demander au juge du plein contentieux réparation des préjudices occasionnés par leur inobservation (CE Sect. 7 nov. 1958, Électricité et eaux de Madagascar, Rec.530 ; recours en indemnité d’un tiers contre le concédant ayant refusé de contraindre un concessionnaire à exécuter divers travaux). Par ailleurs, ces clauses sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir, depuis l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État du 10 juillet 1996,Cayzeele(Rec.274) revenant, à propos de stipulations relatives aux moda-lités de collecte d’une concession de ramassage des ordures ménagères, sur une irrecevabilité traditionnelle (réaffirmée par CE Ass. 16 avr. 1986,Cie luxembour-geoise de télévision,Rec.97).
Acte soumis à transmission:L’entrée en vigueur des actes les plus importants (limitativement énumérés) des collecti-vités territoriales et de leurs établisse-ments publics est, depuis la loi de décentralisation du 2 mars 1982, subor-donnée à une mesure de publicité spéci-fique appelée transmission (CGCT, art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1) s’ajou-tant aux mesures de publicité tradition-nelle (publication, affichage, notification). Celle-ci peut, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, être réalisée par voie électronique.
15
Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.