Gouvernance, enjeux et mondialisation

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Dans le Pacifique et l'Océan Indien, la France ne participe pas très activement au mouvement de création d'aires marines protégées géantes alors que les possibilités y sont grandes. En métropole et Outre-mer, la mise en place des parcs naturels marins apparaît laborieuse. Le programme Gouvernance des Grandes Aires Marines Protégées a donné l'occasion à deux équipes de se pencher sur ce phénomène institutionnel majeur dans la conduite globale des politiques de protection des mers et des océans.
Publié le : jeudi 1 janvier 2015
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EAN13 : 9782336364896
Nombre de pages : 220
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Sous la direction de GOUVERNANCE, ENJEUX ET MONDIALISATION
François Féral et Bernard SalvatDES GRANDES AIRES MARINES PROTÉGÉES
Recherche sur les politiques environnementales de zonage maritime
GOUVERNANCE, Le challenge maritime de la France de Méditerranée et d’Outre-mer
Depuis plus d’une décennie dans la mouvance des accords de Rio sur la conservation ENJEUX ET MONDIALISATION
de la biodiversité, de nombreux États côtiers ont établi de grandes aires marines
protégées océaniques de plusieurs centaines de milliers de kilomètres carrés.
La France pourrait se fatter d’être la première puissance maritime par l’étendue de DES GRANDES AIRES MARINES PROTÉGÉES ses zones économiques exclusives et de ses plateaux continentaux qui couvre plus
de 11 millions de km². Cependant en raison de la faiblesse des moyens consacrés à
ce secteur ses politiques maritimes apparaissent limitées.
Dans le Pacifque et l’océan Indien notre pays ne participe pas très activement
à ce mouvement de création d’aires marines protégées géantes alors que les Recherche sur les politiques environnementales
possibilités y sont grandes. En métropole et Outre-mer, la mise en place des de zonage maritime
parcs naturels marins qui permettent d’accroitre sensiblement les périmètres de
protection apparait laborieuse et la portée conversationniste réelle de ces nouveaux
outils juridiques demeure controversée.
Le challenge maritime de la France de Méditerranée Sous la direction de deux chercheurs émérites versés respectivement dans les
sciences naturalistes et sociales, le programme Gouvernance des Grandes Aires et d’Outre-mer
Marines Protégées fnancé par le ministère chargé de l’Environnement
(LITEAUGRAMP) a donné l’occasion à deux équipes de recherche de se pencher sur ce
phénomène institutionnel majeur dans la conduite globale des politiques de
protection des mers et des océans (IRCP-CRIOBE et CERTAP-UPVD).
Dans le contexte de la mondialisation des réseaux anthropiques et des
politiques de conservation, le programme GRAMP inventorie sans complaisance la
liste des grandes aires marines océaniques et il ofre une analyse critique de leurs
gouvernances. Deux cas d’études sous juridiction française en Méditerranée et dans
le Pacifque nous éclairent ensuite sur la complexité et les difcultés particulières de
la France dans la mise en place de ces aires de protection de la biodiversité marines.
Cependant malgré ses limites et ses imperfections et quelle qu’en soit l’efectivité,
la stratégie de constitution de grandes zones marines protégées demeure une
impérieuse nécessité pour l’image maritime présentielle de la France sur les océans
et pour le renforcement de ses politiques marines.
Bernard Salvat est Directeur d’Études Emérite en biologie marine à l’École Pratique des
Hautes Études, il a fondé et dirigé en 1982 le Centre de Recherche Insulaire Observatoire
de l’Environnement à Moorea en Polynésie Française (CRIOBE-EPHE/CNRS).
François Féral est professeur Émérite en droit public, il a créé et dirigé en 2002 le Centre
de Recherche sur les Transformations de l’Action Publique comme équipe de recherche
de l’Université Via Domitia à Perpignan (CERTAP-UPVD).

Illustration de couverture : Apollo7 tuamotu :
apataki toau fakarava credit NASA. Apollo Image Gallery
AS07-04-1590 scan: Ed Hengeveld
ISBN : 978-2-343-04160-5
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GOUVERNANCE, ENJEUX ET MONDIALISATION
Sous la direction de François Féral
et Bernard Salvat
des grandes aires marines protégées?P? v?]??u?]v???}? P ?
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Z? Z???o??}o]????v ?]? }vvuv ? o?? }vP u?]?u
'}?? ?vvUvi?? ?u}v]o]? ? }vOuvrage publié avec le concours
du Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie,
de l’Institut des Récifs Coralliens du Pacifque (Institute for Pacifc Coral Reefs),
du Centre d’études et de recherche sur les transformations de l’action publique.
Le livre doit être cité comme suit : Féral F. et Salvat B. (dirs), 2014, Gouvernance, enjeux et
mondialisation des grandes aires marines protégées : recherche sur les politiques environnementales
de zonage maritime, le challenge maritime de la France de Méditerranée et d’Outre-mer. Paris,
L’Harmattan, Collection Maritimes, 218 pages.Sommaire
Les auteurs .......................................................................................................7
François Féral
Introduction ..................................................................................................... 9
Bertrand Cazalet, Pierre Leenhardt
Le phénomène mondial de multiplication et d’extension
des surfaces des grandes aires marines protégées ..............................................25
Bernard Salvat, Annie Aubanel, René Galzin
Les potentialités de grandes AMP françaises outre-mer :
le cas de la Polynésie française .........................................................................53
Tamatoa Bambridge, Paul D’Arcy
Large-scale Marine Protected Areas in the Pacifc:
Cultural and Social Perspectives....................................................................113
Yves Compain, Bertrand Cazalet, Florence Galletti
L’extension des AMP en Méditerranée :
d’un contexte général en mer semi-fermée à l’expérience de construction
du parc naturel marin du golfe du Lion (France) ..........................................133
François Féral, Bernard Salvat
La situation particulière de la France dans la problématique
de la protection des grandes aires marines .....................................................169
Résumés ...................................................................................................... 205LES AUTEURS
Paul D’Arcy
Professeur d’histoire de l’environnement au Collège Asie-Pacifque, Université
Nationale d’Australie.
Annie Aubanel
Consultante en environnement, IRCP-CRIOBE.
Tamatoa Bambridge
Directeur de recherche au CNRS, Centre de recherches insulaires et
observatoire de l’environnement, Labex Corail.
Bertrand Cazalet
Ingénieur de recherche au Centre de Recherche sur les Transformations de
l’Action Publique de l’Université de Perpignan Via Domitia dans le cadre du
programme Liteau Gramp.
Yves Compain
Chef de la mission d’étude pour la création d’un parc naturel marin sur la Côte
Vermeille dans le cadre du programme Liteau Gramp.
François Féral
Professeur de droit public des Universités, coordonnateur du programme Liteau
Gramp.
Florence Galletti
Chargée de recherche juriste HDR en droit public, de l’Institut de Recherche
pour le Développement (IRD), UMR EME 212 « écosystèmes Marins
Exploités » (IRD), Centre de Recherche Halieutique méditerranéenne et tropicale
(CRH) de Sète et chercheure associée au Centre de Droit Économique et du
Développement CDED, équipe CERTAP.
René Galzin
Directeur d’Études à l’École Pratique des Hautes Études, USR 3278
CNRSEPHE, CRIOBE, Labex Corail, Université de Perpignan Via Domitia.
Pierre Leenhardt
Ingénieur de recherche à l’Institut des Récifs Coralliens du Pacifque de l’École
Pratique des Hautes Études dans le cadre du programme Liteau Gramp.
Bernard Salvat
Biologiste, Directeur d’Études à l’École Pratique des Hautes Études. USR 3278
CNRS-EPHE, CRIOBE, Labex Corail, Université de Perpignan Via Domitia.}??}v ?? /v
1o ? }]?& v &?
La protection territoriale de la nature sous forme de circonscriptions
administratives de protection désignées sous le terme d’aires marines protégées (AMP)
fait désormais partie de l’éventail des mesures de conservation ; elle est venue
compléter la politique initiale par laquelle étaient hiérarchisées les espèces
vivantes autour de représentations anthropologiques, classées en termes d’utilité
et de nuisibilité sociales. Désormais depuis plus de trente ans les politiques
de zonages et de protection d’écosystèmes sont devenues prioritaires et elles
s’ajoutent aux campagnes sur d’autres sujets emblématiques par l’interdiction
de la chasse, de la capture et du commerce de nombreux sujets végétaux et
animaux. Ces politiques d’espaces de protection sont ainsi apparues plus
pertinentes pour répondre aux notions de biodiversité et d’écosystème telles que la
convention Rio les a défnies en 1992.
L’espace marin a été plus tardivement et moins intensément l’objet de
protection que l’espace terrestre ; encore n’était-ce initialement qu’en relation avec
le littoral qui constitue la frange biodiversitaire la plus complexe et la plus
riche. Déjà dans la convention de Ramsar les « zones humides » littorales,
mais non exclusivement, avaient fait l’objet d’une conservation spéciale dans
la mouvance du lobbying ornithologique. En réalité, la protection de la mer
s’est d’abord polarisée sur les zones côtières ou insulaires en raison de la richesse
et de la spécifcité des écosystèmes littoraux et de l’interaction terre/mer. Au
large, c’est la protection de certaines espèces emblématiques qui a fondé
l’essentiel des politiques de conservation : cétacés, requins, tortues... elles sont
d’ailleurs toujours l’objet des politiques naturalistes car, comme nous le verrons,
le contenu des protections océaniques territoriales reste souvent énigmatique.

1. Professeur de droit public des Universités, coordonnateur du programme Liteau Gramp..10 }??}v ?? /v
Des biotopes marins particulièrement esthétiques et sensibles ont également été
protégés, tels que les récifs coralliens pour lesquels dès 1969 se mobilisait une
association internationale de scientifques.
Mais l’espace marin en tant que tel n’a suscité d’intérêt que depuis la fn des
années mille-neuf-cent-quatre-vingt-dix quand, à la suite des accords de Rio, les
connaissances des interactions interspécifques et environnementales permirent
d’asseoir l’argument d’une protection territoriale englobant des ensembles
écologiques interdépendants. Les États côtiers ont alors été encouragés à créer des
Aires Marines Protégées, considérées dans la politique internationale comme le
meilleur moyen de conservation de la biodiversité marine.
À ce moment-là existaient depuis des décennies de nombreuses aires marines
protégées de petites tailles mais leurs périmètres et leurs liens avec la côte
prévalaient sur les données marines proprement dites. Au-delà de quelques miles
nautiques, il n’était plus question de zonages de protection et de politiques
territoriales. Cependant et par exception, la protection assurée par l’Australie sur une
zone marine large de deux cent cinquante kilomètres le long d’une ligne littorale
de plus de deux mille kilomètres couvrant 344 400 km² est apparue comme le
modèle emblématique de très grande zone protégée. Il est vrai qu’elle avait pour
objet la Grande Barrière de Corail, un des plus immenses patrimoines coralliens
du monde et elle fut classée au patrimoine mondial de l’UNESCO en 1981.
Depuis une décennie, un phénomène global de multiplication de larges
périmètres des AMP.
À partir de 2005 se sont multipliées et accélérées les créations d’aires marines
protégées dont la taille s’est accrue progressivement vers des échelles planétaires,
dépassant en particulier les 100 000 km² ; certains États insulaires ou côtiers
établirent de vastes périmètres de protection sur tout ou partie de leurs zones
économiques exclusives. Ces nouvelles circonscriptions englobent aujourd’hui de
vastes espaces océaniques qui ne semblaient pas auparavant présenter de grand
intérêt au titre de la conservation de la nature. Le mouvement de protection
afecte même et progressivement la haute-mer, dont le régime de liberté d’accès se
trouve remis en cause par des accords étatiques multilatéraux ou par des prises de
position unilatérales. Cependant les contenus mêmes des mesures de protection
restent souvent nébuleux et c’est la dimension propagandiste et médiatique de ces
décisions spectaculaires qui parait les fédérer.
Depuis 2001 en Méditerranée existe une initiative limitée mais sur un
vaste domaine de haute-mer : le Sanctuaire Pelagos, zone de protection de
85 000 km² pour les mammifères marins qui s’étend de la presqu’île de Giens
2au sud de la Toscane et au nord de la Sardaigne . Les choses se sont accélérées
2. Accord signé le 25 novembre 1999 entre la France, l’Italie et Monaco entré en en vigueur le
21 février 2002.o ? }]?& v &? 11
et amplifées en 2008 à partir de l’initiative prise par l’administration du
Président les États-Unis Georges W. Bush de réaliser le classement du Monument
National Marin des Îles du Nord-Ouest d’Hawaï : la zone recouvre environ
380 000 km² marins dans le Pacifque-nord. Par la suite la zone protégée des
Îles Phœnix a concerné une étendue sauvage constituée de récifs et d’espaces
3océaniques de près de 410 500 km² . Une zone de protection marine aux
alentours des îles Chagos dans l’Océan Indien constituée d’un archipel de 65 îles
et îlots couvre désormais 544 000 km², soit une surface équivalente à celle de
4la France . Six zones d’une superfcie totale de 285 000 km² où les activités
humaines seront limitées ont été défnies par un groupe d’États riverains en
haute5mer de l’Atlantique Nord . Le Challenge de Micronésie s’est proposé de protéger
6plusieurs millions de km² dans le Pacifque-nord . En 2013 l’Australie a conclu
son enquête publique pour le classement de la Mer de Corail, au large de la
Grande Barrière, couvrant la totalité de la zone économique exclusive adjacente
à celle-ci pour une superfcie totale de protection supérieure à 1 million de km².
Un accord a été conclu entre la Russie, les États-Unis et le Japon pour interdire
le chalutage profond dans une zone du Pacifque-nord de 20 millions de km²...
Un phénomène institutionnel maritime majeur est donc désormais engagé
qui semble d’abord s’appuyer sur les objectifs fxés à Rio en 1992. Si aujourd’hui
les grandes AMP apparaissent comme de nouveaux outils en matière de
conservation de la biodiversité marine c’est qu’il s’agit d’une démarche « territoriale »
par laquelle ce sont des espaces signifcatifs qui font l’objet de mesures de
protection. L’expression de ces pourcentages globaux de superfcies protégées
exprime désormais la volonté de « sauver la planète » selon une approche
nouvelle qui va bien au-delà de la constitution d’un musée de la nature comme
pouvaient être interprétées les politiques de réserves marines de petites tailles.
3. Une réserve marine aussi grande que la Californie créée en 2008 par l’État insulaire de Kiribati dans
le Pacifque.
er4. Déclaration du ministère britannique des Afaires étrangères le 1  avril 2010 il a été annoncé que la
pêche commerciale serait interdite sur une zone d’environ 647 475 km².
5. Décision prise le 24 septembre 2010 à Bergen, en Norvège dans le cadre de la commission OSPAR.
Les représentants des quinze pays européens riverains de l’Atlantique Nord-Est et de la Commission
européenne sont tombés d’accord sur la création d’une protection dans l’océan Atlantique au-delà des
juridictions nationales pour « créer un précédent dans le monde pour protéger des zones abritant une
variété d’habitats et d’espèces d’eaux profondes vulnérables ».
6. Le Challenge de Micronésie est un engagement pris par les responsables de la République de Palau,
de la République des Îles Marshall, des États fédérés de Micronésie, du territoire américain de Guam
et du Commonwealth des Îles Mariannes du Nord. Il se propose de : « conserver efcacement au moins
30 % des espaces marins proches des côtes et 20 % des ressources terrestres à travers la Micronésie en 2020 ».
Couvrant 6,7 millions de kilomètres carrés d’océan, le Déf Micronésie représente plus de 20 % de la
région des îles du Pacifque et 5 % du plus grand océan du monde. Il s’agit de protéger 66 espèces
menacées, 10 % de la superfcie mondiale totale des récifs et 462 espèces de coraux soit 59 % de tous
les coraux connus.12 }??}v ?? /v
Il s’agit d’inverser le cours destructeur de la mondialisation industrielle conduite
par l’humanité bien plus que de conserver le souvenir de la complexité de la
biodiversité. Cette croisade a donc légitimé une stratégie internationale conduite
par les États insulaires ou côtiers pour instituer les grandes zones d’infuence
maritimes.
1. LA SITUATION PARTICULIÈRE DE LA FRANCE
DANS LE CONTEXTE GLOBAL DE NOUVELLES EMPRISES MARINES
Paradoxalement, la France, considérée comme une des plus grandes nations
maritimes en raison de ses immenses juridictions économiques exclusives de
11 millions de km², n’a pas pour l’instant été en mesure de faire des annonces
d’une telle ampleur. Ainsi le Club des gestionnaires de grandes aires marines
7océaniques qui rassemble les responsables des AMP d’une superfcie minimale
de 100 000 km² ne compte aucune aire protégée française. Les réserves marines
traditionnelles de la France ne couvrent que quelques km² : seulement 740 km²
de zone de protection pour la plus grande réserve marine de métropole française
des Bouches de Bonifacio et 6,2 km² pour la réserve marine de Banyuls sur mer
qui est la plus ancienne. Cette distorsion d’échelle signife donc un changement
de nature dans l’approche même de la protection et des politiques marines.
Pourtant depuis 2006 nous avons assisté à une relance volontariste des
politiques nationales de protection des mers. Cette relance est illustrée en particulier
par la mise en place d’un nouveau régime de Parc naturel marin et par la création
d’une Agence nationale des Aires Marines Protégées dont la feuille de route est
justement d’étendre les périmètres de conservation en métropole et Outre-mer.
La France a donc modifé le régime juridique et de gouvernance de ses aires
marines pour leur donner plus de souplesse, de représentativité et de «
participativité ». Elle a mis en place à l’inverse une administration de mission centralisée,
assortie de la personnalité juridique et dotée d’un champ autonome de tutelle et
de moyens fnanciers propres. Il faut souligner également la mobilisation de
nombreux travaux scientifques aux niveaux ministériels ou de l’Agence Nationale de
la Recherche sur le thème de la conservation marine, travaux qui accompagnent
ou anticipent des opérations de conservation ou de zonage.
Notre pays n’a donc pas participé jusqu’à présent à la surenchère océanique
engagée principalement à l’initiative des États-Unis. Ses interventions semblent
limitées et souvent laborieuses mais les particularités géographiques et politiques
du contexte maritime français expliquent largement cette posture réservée.
Cependant, faisant suite au Grenelle de la mer, le Gouvernement s’est fxée pour
7. Blue Oceanic estune ONG réunie en 2011 aux États-Unis par le National Geographic Society (NGS) :
« is a concept spearheaded by Sylvia Earle that seeks to preserve as much of the ocean as possible – and
more specifcally, at least 20 % ».o ? }]?& v &? 13
objectif de créer 10 nouveaux parcs naturels marins (8 en métropole et 2 en
Outre-mer) et de classer en aires marines protégées 10 % de la surface totale de
ses espaces maritimes. D’ores et déjà ont été créés le Parc Marin de la mer d’Iroise
8 9 10en 2007 le Parc marin de Mayotte et le parc marin du golfe du Lion . Grâce à
cette création, 10 % de protection de la ZEE métropolitaine sont d’ores et déjà
atteints pour la métropole. D’ici à l’horizon 2015, une dizaine de parcs naturels
11marins doivent être fnalisés ou mis à l’étude . L’importance du phénomène des
grandes aires marines protégées, sa nature et sa portée s’illustrent également par
la multiplication des travaux scientifques de toutes natures engagés à partir de la
première décennie de ce siècle par la plupart des agences de recherche. L’ampleur
et le nombre de ces travaux constituent un phénomène connexe qui témoigne
des mobilisations gouvernementales et scientifques autour de cette question. De
même voit-on se constituer des réseaux, des lobbies, des publications spécialisées
promotionnant les principes et le développement des aires marines de protection
en général et des protections de grande taille en particulier.
2. LE PROGRAMME GRAMP DE LITEAU III
DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L’ENVIRONNEMENT
Depuis 1998, les programmes LITEAU, « constituent l’action de recherche du
ministère en charge du développement durable pour soutenir le développement de
connaissances, méthodes et pratiques scientifques utiles à la défnition et à la mise en
œuvre d’actions collectives et de politiques publiques en mer et sur les littoraux dans
une optique de développement durable ». Les politiques marines de la France et
l’observation de la croissance de taille des AMP au niveau mondial ont amené un groupe
12de chercheurs de l’École Pratique des Hautes Études et de l’Université Via Domitia
à proposer au Ministère chargé de l’Environnement une recherche sur ce thème.
o8. Décret n  2007-1406 du 28 septembre 2007 portant création du Parc naturel marin d’Iroise qui
s’étend sur 3 550 km² de zones immergées entre le parallèle au nord de l’île d’Ouessant et le parallèle
au sud de l’île de Sein, le trait de côte à l’Est à l’exception de la rade de Brest et la limite des eaux
territoriales à l’Ouest.
9. Décret n° 2010-71 du 18 janvier 2010 portant création du parc naturel marin de Mayotte qui
2couvre l’intégralité de la Zone économique exclusive (ZEE) soit 69 468 km , s’étendant notamment
jusqu’au banc de la Zélée, à l’est de Mayotte.
10. Au large des côtes des Pyrénées-Orientales et de l’Aude, le Parc naturel marin du golfe du Lion
couvre 4 019 km² d’espace marin en s’appuyant sur 100 km de côtes nord/sud : Cf. Décret du
13 octobre 2011, J0 13 octobre 2011.
11. Le Parc Naturel Marin du golfe du Lion du 13 octobre 2011 : en projet le Parc naturel marin
des trois estuaires (Somme, Authie, Canche), Le Parc naturel marin normand breton, le Parc naturel
marin du Mor Braz, le Parc naturel marin du Bassin d’Arcachon...
12. Le Centre de Recherche Insulaire Observatoire de l’Environnement EPHE/CNRS (CRIOBE)
et le Centre de Recherche sur les Transformations de l’Action Publique (CERTAP) de l’Université de
Perpignan Via Domitia14 }??}v ?? /v
13Le Programme LITEAU III a soutenu de 2009 à 2012 la Recherche sur les projets
de gouvernance de deux GRandes Aires Marine Protégées (Méditerranée et
Polynésie française). C’est ainsi que l’acronyme GRAMP a vu le jour et a été approprié par
cette équipe pour désigner l’ensemble des grands périmètres de protection marine.
L’Agence des Aires Marines Protégées et l’Initiative Française pour les Récifs
Coralliens ont également participé au fnancement de ce programme.
Pour le ministère et ces deux partenaires, cette opération devait répondre à
une question très prosaïque : pour notre pays est-il désavantageux ou au contraire
performatif d’établir des grandes aires marines de protection ? Une interrogation
légitime, même si chacun sait combien la recherche répugne par principe à se
transformer en expertise managériale.
Science et gouvernance des grandes AMP
Au regard de l’ampleur de ce phénomène, deux questions interpellant
respectivement les sciences de la vie et de la terre d’une part et les sciences sociales
d’autre part ont été au cœur de la recherche GRAMP :
Quel protocole scientifque crédible de conservation de la biodiversité
peuton défnir ou imaginer pour des grandes aires de protection marine ? Si en efet
les « efets réserve » sont aujourd’hui bien documentés pour des périmètres de
quelques centaines ou milliers d’hectares, peut-on sérieusement transposer ces
protocoles de suivi et ces monitorings à des échelles océaniques, à des milliers
voire des centaines de milliers de kilomètres carrés ?
Quel type de gouvernance doit-on envisager pour gérer et administrer ces très
grands espaces marins ? Ici encore l’expérience acquise sur de petits périmètres
est-elle transposable à des territoires marins immenses ? De nouveaux moyens et
de nouveaux principes de contrôles, de nouveaux acteurs, de nouveaux enjeux,
un cadre juridique diférent, des relations interétatiques... constituent les
nouvelles interrogations de la gouvernance des grandes AMP. Accessoirement les
grandes AMP remettent-elles en cause les politiques de conservation des petites
AMP telles qu’engagées depuis des décennies ? Va-t-on vers des protections en
« poupées russes » dans lesquelles diférentes aires seront articulées dans des
institutions intégratives ?
La dualité du champ d’observation du phénomène de grandes zones de
protection marines
Durant ces trois années, le programme GRAMP s’est d’abord donné pour objet
d’étudier deux cas de mise en place d’aires protégées de tailles signifcativement
plus importantes que les réserves marines traditionnelles aux périmètres très
limi13. Gestion durable du littoral et de la mer Liteau : le ministère chargé du développement durable a
soutenu dans ce cadre près de 70 projets, fnancés à hauteur de 7,5 M€. Cf. Pour plus de détails le site
de LITEAU : http://www1.liteau.net/o ? }]?& v &? 15
tés : la mise en place du Parc Naturel Marin du golfe du Lion en Méditerranée
française et l’étude de la Réserve de Biosphère de Fakarava des atolls de la
commune de Fakarava dans l’archipel des Tuamotu en Polynésie française. Dans le
premier cas, il s’agissait de suivre les travaux de la mission créée pour la mise en
place du premier véritable Parc Naturel Marin que les chercheurs considéraient
14comme une extension de la réserve marine de Banyuls-sur-Mer . Pour Fakarava,
il s’agissait d’observer une grande AMP archipélagique d’Outre-mer : située aux
antipodes de la métropole et labellisée par l’UNESCO (réserve de biosphère)
son administration et sa mise en place relèvent du gouvernement autonome de
Polynésie. Notre objectif était également d’envisager des extensions océaniques à
partir de la réserve de biosphère existante. Ces deux cas d’espèce nous ont fourni
de nombreux éléments d’appréciation sur la pertinence des politiques françaises
d’AMP sur des périmètres élargis.
Mais les chercheurs ne pouvaient ignorer la rumeur internationale et ils ont
également suivi les données relatives au mouvement mondial de multiplication
et des AMP océaniques dans le Pacifque et l’Océan Indien. Dès lors, l’ampleur,
la mobilité et l’hétérogénéité des informations recueillies en relation avec ce sujet
ont dépassé les capacités de traitement et d’analyse de cette petite équipe
confrontée à ce qui est probablement le phénomène maritime le plus important depuis la
15signature des accords de Montego Bay en 1982 .
3. L’ORIGINALITÉ DES SOURCES ET DES DONNÉES RECUEILLIES
Outre le peignage des littératures disponibles sur cette question dispersée sur des
approches multiples, GRAMP a organisé 5 séminaires thématiques en relation
avec les interrogations soulevées par et la multiplication de larges périmètres de
protection en mer. Des personnalités de renom particulièrement qualifées dans
ces domaines ont été au centre de ces 5 réunions de travail :
16- « Gestion de la biodiversité et grandes AMP » ;
14. La mise en place du PNM de la mer d’Iroise chronologiquement antérieure fait suite à un long
processus de négociation engagé sur la base d’un statut de Parc National qui n’a pu aboutir : le PNM
y a donc été adopté « par défaut » puisque ce statut n’existait pas encore lorsque le projet de zonage
fut mis en route.
15. La faiblesse de la recherche française dans le domaine géopolitique marin nous est alors apparue
car il n’existe pratiquement aucune littérature sur ce mouvement à l’exception notable des travaux de
l’Association Internationale du droit de la Mer (« Droit de la mer et émergences environnementales »
Cahiers de l’ASSIDMER 2012) et Dujardin B., 2006 « Les espaces maritimes français » La Revue
Maritime, 477, 1-17.
16. Aquarium de la Porte Dorée, Paris 15-16 décembre 2010. Personnalités référentes invitées au
séminaire, Dr Elliot NORSE, docteur en écologie, Président du Marine Conservation Biology
Institute (MCBI) et Pr Makoto TSUCHIYA : Doyen et Professeur de l’Université de Ryukyus, Okinawa,
Japon. Président de la Japanese Coral Reef Society.16 }??}v ?? /v
17- « Les AMP comme outil de gestion des pêcheries » ;
18- « Droit international de la mer et de l’environnement et grandes AMP » ;
19- « Marine connectivity in designing, zoning and monitoring large-scale MPA » ;
20- « Anthropology and large scale MPA » .
Enfn deux chercheurs juniors de l’équipe GRAMP ont efectué un voyage
d’études en Australie pour approfondir les connaissances sur l’administration
par l’Australie et le Queensland du Parc de la Grande Barrière de Corail
considéré comme la mieux organisée des très grandes aires marines protégées.
4. LA MULTIPLICITÉ DES APPROCHES
DU PHÉNOMÈNE INSTITUTIONNEL
La plus grande difculté de cette entreprise scientifque fut de défnir sans s’y
perdre un champ de recherche signifcatif de la problématique des grandes aires
marines, rendre compte des observations sans anachronisme alors que se
multipliaient les annonces et les créations d’AMP de grande taille. En fait le
foisonnement des interrogations et des points d’observation ont constitué le plus
grand obstacle rencontré lors de cette recherche. Rendre compte des GRAMP
a été un exercice épistémologique compliqué car de nombreuses questions et
de nouveaux paramètres sont apparus, mobilisant diférentes disciplines dans le
maelström des initiatives étatiques et des données recueillies.
En efet, le phénomène des grandes aires marines ne soulève pas seulement
la question de l’efcacité de la conservation des ressources et des espaces marins
comme leur intitulé le proclame. S’il s’agit en soi d’une question majeure, il
est paradoxalement difcile d’y répondre d’une manière générale. C’est
surtout d’un point de vue politique l’efet « boite de Pandore » qui interpelle le
plus dans l’observation des processus de développement de ces nouvelles
institutions, sans que l’efet de conservation soit clairement établi aujourd’hui.
Le phénomène des grands périmètres apparait ainsi comme porteur de
nombreuses questions sociales et politiques et comme producteur de nombreuses
données pour un phénomène observable mobilisant plusieurs approches :
his17. CRIOBE/CERTAP, Université de Perpignan 29-30 septembre 2010. Personnalités référentes
invitées au séminaire : Dominique GREBOVAL Senior Fishery Planning Ofcer (FAO département des
pêches) et Serge GARCIA Former Director (FAO Fishery Management Division).
18. CRIOBE/CERTAP Université de Perpignan, 25 octobre 2011. Personnalités référentes invitées
du séminaire les Professeurs de droit international de l’environnement et de la mer Michel Prieur et
Jean-Pierre Beurier.
19. CRIOBE Moorea, 15-16 octobre 2012. Personnalités référentes invitées, Pr. Peter DOHERTY
Fellow of the Australian Institute of Marine Science, Science Adviser, Ofce of the CEO.
20. CRIOBE Moorea, 17-18 octobre 2012 : responsabilité scientifque Tamatoa Bambridge.
Personnalités référentes invitées : Pr Paul D’ARCY de l’Université Nationale d’Australie College of Asia and
the Pacifc et Pr Randolph THAMAN de l’Université du Sud Pacifque (Fidji).o ? }]?& v &? 17
torique, scientifque, anthropologique, de politiques publiques, économique,
géopolitique.
a- L’approche historique
Il est d’abord apparu indispensable de réaliser l’approche historique des périodes
de formation des grandes AMP : il y a une genèse diférente, une gestation
particulière des projets portés par diférents acteurs selon des modes de décision
souvent compliqués et laborieux. Cette formation historique est bien illustrée
dans les trois cas les plus approfondis : la Barrière de Corail australienne mais
également à une échelle géographique moindre mais qui envisage leur extension,
l’aire de Biosphère de Fakarava ou le Parc Naturel Marin du golfe du Lion.
Partout en tout cas apparait un processus de montée en puissance de l’institution de
protection, encouragé par les accords de Rio et accéléré ensuite par la compétition
maritime interétatique. L’opération de zonage et la décision de protection sont
rarement aisées, elles mettent en général dans l’embarras les promoteurs des
projets de grand périmètre pour engager de longues procédures aboutissant souvent
à des situations négociées en deçà des ambitions initiales. Cependant ces longues
négociations ne sont pas exclusives aux grandes AMP, ces dernières intègrent
souvent de plus nombreux partenaires que les zones protégées traditionnelles mais les
difcultés de protéger sont plus en relation avec la nature et l’intensité des usages
qu’avec la surface mise en question par l’opération de conservation.
b- Les questions liées aux incertitudes des sciences naturalistes
L’efcacité des grandes aires marines protégées pour la conservation est une
question controversée. Elle soulève des discussions relatives à la protection et à la
gestion de la biodiversité ou à l’intégration d’aires de connectivités spécifques dans
leurs périmètres. On s’interroge sur la capacité et la pertinence de la protection de
centaines de milliers de km² ainsi que sur la connaissance des interactions entre
les espèces pélagiques et la protection de la biodiversité globale. On souligne
la difculté du suivi d’espèces migratrices parcourant de milliers de kilomètres ;
on s’interroge à cet égard sur les efets « domino » d’un patchwork d’aires
océaniques dans la réorganisation des captures de stocks de poissons chevauchants.
Ces aspects du problème ont été abordés dans les séminaires et documentés lors
des travaux de GRAMP. Dans l’ensemble, c’est une grande perplexité qui ressort
de ces études, tant des données demeurent encore indisponibles ou incertaines
pour porter une appréciation performatrice.
Cependant, malgré les incertitudes sur les efets de protection, le
développement des grandes AMP et les extensions de périmètres de protection qui s’y
rattachent ont favorisé le développement des savoirs naturalistes dans le domaine 18 }??}v ?? /v
des sciences de la vie marine. L’investissement scientifque qui accompagne ces
mouvements n’est pas facile à mesurer mais il est partout perceptible en forte
croissance : les recherches fondamentales et appliquées accompagnent
systématiquement la création et la gouvernance des grandes AMP. Leur capitalisation
rapide a fait bénéfcier le milieu marin d’un efort scientifque sans précédent ;
c’est probablement la seule donnée positive incontestable.
c- Les questions anthropologiques
Il s’agissait également de se mettre en relation avec le contexte et les efets
sociétaux des politiques de grandes AMP. Cette approche porte en particulier sur la
question de l’acceptabilité des AMP et les liens avec les acteurs. L’observation de
diférents cas souligne qu’il n’est pas aisé de transposer des expériences tant les
« terrains » peuvent être diférents et contradictoires. Ces situations embrouillées
ouvrent la voie à des démarches « compréhensives », constituées sur la base de
données qualitatives souvent éparses et hétérogènes. La complexité des
procédures participatives et de négociations est un des volets à part entière des AMP
constitué d’une succession de crises et « d’histoires ». Ainsi et à titre d’exemple
de problèmes anthropologiques ont été identifés certains thèmes transversaux :
Tout d’abord la place de la « science » doit être analysée dans le processus
de gouvernance ; dans la démarche anthropologique, celle-ci est défnie
socialement comme « le groupe social et économique des scientifques » excluant toute
référence à sa production de connaissances mais le concevant d’abord comme
un acteur social portant des intérêts sociopolitiques. Pour l’espace maritime, on
observe l’accroissement de son infuence dans le champ de la décision publique ;
le phénomène des GRAMP est accompagné d’un important de lobbying
scientifque (multiplication des institutions et des réseaux d’appui aux AMP,
émergences de revues spécialisées, avec comme exemple PewResearch et les
Universités étasuniennes). Il ne faut pas en écarter les avantages économiques qui en
découlent pour ce groupe : un El Dorado de programmes et de territoires
maritimes réservés, une valorisation de l’image sociétale de la science et son utilisation
légitimante dans la sphère politique.
En second lieu la question de la participation des peuples autochtones à la
gouvernance des grandes AMP est apparue récemment en contradiction avec la
conception selon laquelle les mers et les océans seraient vides d’histoires, de droits
et d’usages traditionnels. Dans de nombreux cas, les populations autochtones
sont désormais intégrées aux projets de conservation ; ils participent aux instances
de décision pour la création des AMP et surtout dans la défnition des régimes
juridiques de leurs usages, en établissant en particulier des statuts d’accès
diférenciés en fonction de l’appartenance à des groupes traditionnels (Îles Cook, Fidji,
Grand Monument du Nord-Ouest d’Hawaï, Grande Barrière australienne...). o ? }]?& v &? 19
La situation n’est pas encore inextricable mais les revendications émergent et
les droits autochtones s’afrment en s ’appuyant non seulement sur de nouvelles
preuves de présences historiques mais aussi sur un nouveau cadre juridique les
reconnaissant depuis 2007.
Dans tous les cas les tensions entre extracteurs de richesses et protecteurs
de la nature dessinent pour nos sociétés une nouvelle représentation de la mer et
de l’océan ; traditionnellement ceux-ci sont perçus comme des espaces vivriers,
comme une matrice d’extraction de richesses nourricières ou comme une source
de matières premières industrielles. Désormais ces représentations sont remises
en cause par l’intervention des populations riveraines, autochtones ou pas, et de
leurs cultures et traditions ; elles sont en compétition avec les fonctions récréatives
et prudentielles de l’espace marin promotionnées par le tourisme et les sciences
naturalistes, les nouveaux paradigmes d’utilisation de la mer. Dans cette même
idée, l’intégration de la mer à la Ville redessine un espace récréatif.
d- Les questions de politiques publiques conduites par les États
Les grandes AMP s’insèrent dans des projets politiques étatiques et elles se
déclinent dans ce cadre en termes d’organisation politique et administrative.
Il apparait d’abord que, le plus souvent, le processus de mise en place et
d’organisation des AMP se réalise dans une dialectique État/pouvoirs locaux
(Australie, Polynésie, golfe du Lion, Mayotte, Grand Monument des Hawaii...). Dans
tous les cas on observe que l’initiative et la prise en main sont étatiques, même
si l’inspiration de l’action publique s’assied sur des sollicitations naturalistes qui
proviennent de groupes de pression sociétaux des élites scientifques.
L’étatisme est a fortiori légitime sur des espaces marins où le droit
international reconnait aux seuls États souverains des compétences pour agir et produire
du droit.
À l’échelle des très grandes AMP c’est la question des coopérations maritimes
internationales qui interfère sur l’organisation de la gestion, de la surveillance
et même de la légitimité des mesures de zonages. Les efets boules de neige des
extensions de souveraineté des États ou au contraire des accaparements concertés
de zones de haute-mer illustrent les modifcations profondes du droit de la mer
qu’implique la multiplication des grandes AMP.
Au niveau national la mise en œuvre et les politiques propres à implémenter
l’AMP une fois créée, ouvrent la voie à de nombreuses négociations avec les
pouvoirs locaux ou avec les acteurs concernés par les périmètres de protection.
C’est ce processus d’équilibre dans la recherche d’une protection durable et
acceptée qui fait que les grandes AMP sont des politiques publiques constituées
« d’un ensemble de mesures intégrées » qui ne se limitent pas à défnir une
circonscription pour n’y édicter que des prescriptions de police de l’environnement. 20 }??}v ?? /v
Des interventions nombreuses de compensation, de communication,
d’éducations ou même de réhabilitation accompagnent les interdictions. L’ensemble
promoteur de l’AMP, État en tête, construit laborieusement un projet où les
intentions de protection s’insèrent dans un ensemble plus général, processus
qui apparaît d’ailleurs dans l’esprit du rapport de 1987 à l’UNESCO sur le
développement durable. Dans cet ensemble, on trouve en quantité variable des
considérations politiciennes, écologiques, économiques ou sociales,
accompagnées ou non, selon la nature institutionnelle de l’AMP, de mesures efectives.
Désormais la seule mesure par « interdiction/sanction » n’est plus que
marginalement concevable.
e- Les questions de gouvernance
Des périmètres de protection plus larges que par le passé soulèvent-ils de
nouvelles contraintes dans le cadre de ces processus négociés ? Même si des aires plus
grandes n’entraînent pas nécessairement une augmentation corrélative des coûts
et des charges ces politiques d’accompagnement contribuent-elles à
l’alourdissement du fonctionnement des aires de protection ?
Les procédures de décision, de concertation, de transparence et de suivi sont
plus nombreuses car les projets de grandes aires marines se heurtent à
l’élargissement des champs d’intervention et à l’accroissement du nombre des acteurs. La
contestation est fréquente et elle met en cause l’opportunité de la protection,
l’indépendance ou la représentativité de l’expertise ou l’impartialité des contraintes
consécutives aux AMP.
Les promoteurs sont donc confrontés à la mise en place d’administrations et
de procédures participatives, à la crédibilité de la mise en place des AMP et des
contrôles générateurs de dépenses et de coûts de fonctionnement. Il ne faudrait
pas pour autant qu’on soit porté à conclure que la mise en place de grandes zones
protégées est, plus que celle des « petites », source de mises en cause, de coûts
considérables et d’obligation de se concerter. Ce serait aussi inexact que d’afrmer
que les grandes AMP sont plus faciles à gérer que les petites.
Des problèmes récurrents sont également en relation avec le processus
d’étatisation puis de relocalisation de l’action publique de protection. Il faut convaincre
le niveau local et lui transmettre ensuite la responsabilité sous tutelle des AMP.
De nombreuses tensions entre les diférents niveaux apparaissent (golfe du Lion,
Fakarava, Mayotte, Grande Barrière...).o ? }]?& v &? 21
f- Les questions managériales et économiques
Quelles qu’en soient la légitimité conservationniste et la durée du processus
de décision, les États fnissent par règlementer et policer unilatéralement les
grandes aires marines. Ce faisant ils remodèlent les conditions d’accès aux
ressources et aux espaces marins communs.
Ces périmètres modifent le cadre juridique dans lequel les acteurs agissent
et défnissent leurs stratégies, organisent leurs industries, établissent leurs liens
sociaux. Les AMP augmentent ensuite les coûts de transaction de certaines
activités, suppriment ou promotionnent certains secteurs de l’économie. Les AMP
accompagnent ainsi les transformations de l’économie maritime et le
remplacement des acteurs et des activités traditionnelles :
- au détriment d’une part des pêcheurs professionnels, des activités industrielles
traditionnelles, des emprises militaires et portuaires ou des industries
extractives minérales ;
- au bénéfce correspondant d’autre part des industries énergétiques
renouvelables (bien que celles-ci soient également contestées), du tourisme balnéaire,
de la navigation de plaisance ou de croisière, des infrastructures d’urbanisation
touristique et de l’économie foncière littorale, des loisirs culturels et naturalistes
(muséologie, randonnée, excursions, nourrissage, plongée...).
Dans le cadre de la recomposition des économies liées à la mer, les thèses
relatives aux « services écosystémiques » militent pour une réévaluation
utilitariste des services de la nature légitimant les protections. Ces notions ne sont pas
nécessairement vérifées par le comportement des marchés qui fonctionnent sur
des utilités à court terme. Dans ces conditions, si ce n’est pas le marché c’est
la règle de droit qui organisera l’économie marine ; dès lors il faut imaginer
et établir des procédures de taxation, d’interdiction ou de subventions pour
recomposer les tendances du marché et c’est donc toute une page de
l’interventionnisme économique étatique qui reste à écrire si on veut dépasser l’étape de
la rhétorique économique.
Enfn les AMP ont également un coût de gestion et de gouvernance.
L’évaluation reste à faire pour une véritable connaissance de ces investissements et la
charge de leur fonctionnement ; peu de travaux sont disponibles sur cet aspect
des systèmes territoriaux de protection intégrant en particulier de nombreux
coûts consolidés, comme les investissements scientifques, les coûts induits
d’administration publique, les coûts de mise en place et les coûts de
transaction.

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