GOUVERNANTS : QUELLE RESPONSABILITÉ ?

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L'absence de véritable responsabilité des gouvernants est à l'heure actuelle un facteur majeur de la crise de nos institutions. Cet ouvrage a pour ambition de prendre part à la nécessaire entreprise de " refondation " du principe de responsabilité politique. Titre de référence comprenant à la fois les données élémentaires du sujet, les documents utiles et des éléments de réflexion critique, il permet de mieux connaître le fonctionnement de nos institutions et de trouver des réponses aux principaux problèmes qu'elles posent aujourd'hui.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
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EAN13 : 9782296426924
Nombre de pages : 318
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GOUVERNANTS:
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QUELLE

RESPONSABILITE?

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Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection « Logiques juridiques» des Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielJe. Dernières parutions
Emmanuel CADEAU, Le médicament en droit public, 2000. Laurent GABA, L'état de droit, la démocratie et le développement économique en Afrique subsaharienne, 2000. Armand HEROGUEL, Problèmes de traductions dans les droits civils français et néerlandais, 2000. Martine HERZOG-EV ANS, L'intimité du détenu et de ses proches en droit comparé, 2000. Auguste ILOKI, Le droit du licenciement au Congo, 2000. Fanny V ASSEUR-LAMBRY, La famille et la Convention européenne des Droits de l'homme, 2000.

Sous la direction de Philippe SÉGUR

- QUELLE

GOUVERNANTS:
RESPONSABILITÉ?

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Préface d'Henry ROUSSILLON

C.E.R.J.E.M.A.F. Université de Perpignan

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris Fmnce

L'Harmattan Inc. 55. rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y JK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@L'Hannattan,2000 ISBN: 2-7384-9931-7

PREFACE
Henry ROUSSILLON
Professeur agrégé de droit public Doyen de la Faculté de droit de Toulouse Rédiger une préface est un exercice redoutable. Celui-ci ne saurait consister dans l'élaboration d'une table des matières présentée simplement de façon attrayante ni dans un rapport de synthèse que J.-M. Blanquer a fort bien présenté dans la conclusion de cet ouvrage. Elle ne saurait, non plus, ressembler à une sorte de distribution des prix ou de palmarès, allant du prix d'excellence au prix... de bonne volonté, ce qui ne manquerait pas de provoquer, à partir de jugements forcément subjectifs, malentendus, injustices et représailles dans le microcosme universitaire; de toutes façons, en l'espèce, toutes les contributions sont excellentes, chacune à sa manière, ce qui ne signifie pas que nous soyons d'accord avec tout ce qui a été dit ou écrit lors de ce colloque; notons, aussi, que nous nous dispenserons, afin de ne vexer personne, d'une référence systématique et exhaustive aux articles dans les brèves lignes qui suivent. Enfin, il ne saurait être question de profiter de l'occasion ainsi donnée, et ressentie comme un grand honneur et une marque d'amitié, de figurer en tête d'un ouvrage passionnant, pour rédiger, aux moindres frais et en profitant du travail des autres, l'article qu'on avait peut-être rêvé d'écrire sans avoir le courage ou le temps de le faire. C'est dire combien les quelques remarques que nous a inspirées la lecture de cette douzaine de rapports présentés lors du colloque, organisé à la Faculté de droit de Perpignan le 7 avril 1999 avec le talent et la compétence qui sont les siens par notre collègue et ami Ph. Ségur,

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PREFACE

l'un des spécialistes français du sujet, comme ses nombreux écrits le prouvent, seront modestes. Il ne s'agit pas en disant cela de dégager, par une sorte de coquetterie déplacée, notre éventuelle "responsabilité", tout aussi ambiguë et complexe, que celle concernant les fameux" gouvernants". I Encore un ouvrage sur le sujet de la responsabilité des gouvernants, autrement dit sur la responsabilité politique! Ne risquons-nous pas l'overdose? Avant d'aller plus loin, peut-être faut-il noter que si cet ouvrage comporte des analyses fort brillantes sur la notion de "responsabilité", qui viennent s'ajouter à celles copieusement citées en bas de page, il n'aurait pas été, peut-être, inutile de réfléchir plus longuement sur ce que l'on entendait par" gouvernants". En effet, la solution de facilité, qui consiste à réduire les" gouvernants" au seul" gouvernement " tel qu'il existe dans le régime parlementaire, avec ses différentes variantes, est discutable; il y a bien d'autres " gouvernants", dans les régimes présidentiels, bien entendu; mais ne faut-il pas considérer, aussi, comme" gouvernants ", même si cela doit en choquer certains, les assemblées parlemèntaires avec toute leur diversité; pourquoi les fameux " représentants" ne seraient pas considérés comme des " gouvernants" ? Et que dire des" gouyernants locaux" qui ont de plus en plus de pouvoirs dans les Etats fédéraux complexes, ou simplement décentralisés? Ne sont-ils pas, d'ailleurs, de plus en plus et prioritairement, soumis à une sorte de harcèlement judiciaire de la part de juges en manque de reconnaissance médiatique? On en arrive, comme l'ont fait certains auteurs dans cet ouvrage, à assimiler" gouvernants" et "classe politique" sans que cela soit, peut-être, suffisamment développé et justifié et sans que soient appréciés tous les changements de perspectives qu'une telle approche de la responsabilité implique. Quant aux interférences inévitables entre cette" classe politique" et, ce que l'on pourrait nommer par souci de symétrie, la " classe technocratique", sans que l'on puisse tracer de façon claire et incontestable la frontière qui les sépare, elles sont pressenties et souvent analysées dans plusieurs des contributions, sans qu'il faille voir là, selon nous, le cœur du sujet; mais cela mériterait une longue explication. Cette conception organique" globalisante" de la responsabilité politique, que nous suggérons, aurait le grand mérite de

HENRY

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nous faire sortir, provisoirement et timidement peut-être, du monde clos du régime parlementaire dans lequel s'enferme trop souvent la réflexion actuelle sur la responsabilité politique. II est clair, par ailleurs, que la démarche retenue ne pouvait que s'appuyer sur de solides connaissances de droit comparé même si ce dernier, comme l'ont montré plusieurs rapports, est dans l'ensemble assez décevant; le malaise que nous connaissons en France depuis quelques années est loin d'avoir, en effet, la même ampleur chez nos voisins; ceci pourrait nous conduire à penser que nous souffrons d'un mal spécifique, une" exception française" de plus; quant aux solutions que ce droit comparé pourrait nous suggérer, elles apparaissent, il faut bien le dire, assez dérisoires sinon inadaptées comme nous tenterons de le montrer. C'est bien sur ce sentiment profond de malaise qui ne fait que croître et embellir au fur et à mesure que paraissent les ouvrages et les articles de doctrine que nous voudrions maintenant faire quelques remarques. N'oublions pas que le propre du travail scientifique du chercheur n'est pas de rassurer ni de rendre heureux (que l'on se souvienne de la phrase de la mère de Renan à son fils: " mon fils, vous ne serez jamais heureux vous demandez toujours pourquoi? ").

n
Nous ne reprendrons pas, puisque nous avons dit, en commençant, y renoncer volontairement, l'ensemble des contributions et, en particulier, celles qui procèdent à l'analyse de la responsabilité politique avec" les niveaux de signification ", les "défaillances logiques" et "les valeurs de la responsabilité politique" ; elles renouvellent avec bonheur les thèmes traités. Nous insisterons, par contre sur un thème qui parcourt tout l'ouvrage, on s'en serait douté, et qui est celui de la crise de cette responsabilité même si, de façon surprenante, ce terme de " crise" ne figure dans aucun des titres des rapports; de même qu'on ne comprendrait pas qu'à la question posée dans le titre de l'ouvrage" quelle responsabilité?" et qui constitue une véritable interpellation on ne donne pas une réponse claire et pertinente on ne comprendrait pas, non plus, qu'on évite d'aborder le fameux" devenir" de cette responsabilité et c'est là véritablement que le lecteur jugera de l'apport et de l'intérêt de ces études; trop d'ouvrages, à ce jour, nous laissent sur une faim qui ne fait que développer le fameux malaise; c'est dire combien les

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propositions de Ph. Ségur, en particulier, seront lues et méditées avec grand intérêt, même si elles n'emportent pas totalement notre conviction; pour être parfaitement sincère, nous devons avouer que les propositions, déjà présentées par d'autres auteurs, comme les commissions parlementaires d'enquête et de contrôle font figure, à nos yeux, de " gadgets" destinés à rassurer à peu de frais les membres de nos assemblées. Quant à la procédure américaine de "recal It, qui semble porter les espoirs de Ph. Ségur, en cherchant une solution du côté de la démocratie semidirecte elle peut paraître singulièrement optimiste voire inadaptée car elle tombe sous le coup des critiques visant la démocratie directe, ou semi-directe, dans son ensemble (voir notre article" Contre le référendum It, revue Pouvoirs n° 77, 1996, pp. 181-190); de toutes façons les exemples dits probants sont rarissimes et s'il y avait une solution miracle cela se saurait; ceci ne doit pas malgré tout décourager les plus audacieux. ill En ce qui nous concerne, et avec la modestie et la prudence que nous avons revendiquées au début de cette préface, nous voudrions, avant de terminer, faire deux remarques. La première consiste à relativiser considérablement l'importance de la crise des procédures de mise en jeu de la responsabilité politique dans les régimes parlementaires contemporains puisque, comme on l'a vu, et dans un sens regretté, c'est surtout sur eux qu'a porté la réflexion. La seconde visera à rechercher des solutions ailleurs qu'en revenant, de façon passéiste, à une conception pénaliste de la responsabilité politique et à une" criminalisation de la vie publique" ; il conviendra, au contraire, de recentrer le débat sur une logique politique en laissant ouverte une évolution possible vers une procédure originale donnant, éventuellement, un rôle nouveau au juge constitutionnel. Finalement, tout le monde est d'accord, et cela a été très bien rappelé dans cet ouvrage, la responsabilité politique est née de la responsabilité pénale des ministres anglais au XVIII~mcsiècle; c'est la fameuse procédure de "l'impeachment" restée dans sa forme originaire aux U.S.A. et qui a bien failli, lors de l'affaire " Clinton ", déboucher sur une procédure politique de type anglais puisqu'en définitive le seul problème était devenu non pas de savoir si B. Clinton était coupable ou non (tout le monde était d'accord pour considérer que oui) mais de savoir s'il

HENRY

ROUSSILLON

II

pouvait conserver une minorité de blocage, voire une majorité lors des élections intermédiaires au Congrès. Le régime présidentiel américain aurait très bien pu évoluer à cette occasion, en cas de défaite de Clinton aux élections, vers un régime parlementaire classique, ce que les Pères fondateurs de la Constitution américaine avaient, sans doute, voulu, mais ils avaient mal lu Montesquieu. Ce que l'on retiendra, en ce qui nous concerne, c'est le caractère mythique et dépassé de la responsabilité pénale des gouvernants; ceci ressort à l'évidence de "l'affaire du sang contaminé", pour ne prendre que cet exempte. Mais l'objection qui vient alors est, évidemment, que la responsabilité politique classique, par voie de motion de censure essentiellement, ne fonctionne pas non plus: que ce soit en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Espagne ou en France les gouvernements ne sont plus renversés que très exceptionnellement. D'où l'idée de Ph. Ségur de recourir au "recall ", dernier moyen pacifique de sanctionner les gouvernants. Pour notre part, nous restons attachés à la procédure parlementaire classique; en effet, celle-ci se trouve injustement décriée et condamnée: ce n'est pas parce qu'une procédure sert rarement, voire très rarement qu'elle devient obsolète ou désuète et. sans effet. Nous touchons là le problème de la définition même du droit: la règle existe-t-elle en fonction de son utilisation effective et de sa sanction? Faut-il considérer que l'obligation de traverser la rue aux passages cloutés est obsolète, en Grande-Bretagne, parce que les policiers anglais ont très peu l'occasion de la sanctionner puisqu'elle est parfaitement respectée (mais qu'en serait-il si elle n'existait pas) ? N'est-ce pas la preuve, au contraire, que la règle est parfaitement efficace? Les Français ont trop tendance, on le sait, à réduire la règle à son contentieux et à avoir une vision exagérément pathologique du droit! L'existence et la possibilité d'utilisation de la motion de censure ont des effets considérables sur le système politique des régimes parlementaires européens et sur l'équilibre des pouvoirs malgré un très faible" taux d'utilisation". Reste qu'il est possible de chercher à rendre plus efficace encore le mécanisme de la motion de censure gênée actuellement, aussi bien en France qu'en Grande-Bretagne, par l'existence de " majorités automatiques" qui transforment les assemblées en simples chambres d'enregistrement. Il faudrait donc pouvoir" casser" ces majorités, monolithiques ou "plurielles ", en instaurant la représentation proportionnelle; la France n'a connu qu'une expérience trop brève en 1986, mais le

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PREFACE

Gouvernement de M. Tony Blair, envisage très sérieusement, véritable révolution, son adoption. Ce serait un moyen de rendre la parole aux parlementaires et de leur faire assumer le contrôle politique effectif des gouvernants en maintenant les gouvernants sous la menace d'une sanction, comme en Allemagne aujourd'hui. Serait-ce dangereux pour la stabilité gouvernementale? Sûrement pas si ce mode de scrutin proportionnel était couplé avec des dispositions constitutionnelles de rationalisation du parlementarisme comme c'est le cas en France depuis 1958; assez de l'épouvantail de la Iyème République mal connue ou défigurée! IV Il y aurait, enfin, à imaginer une solution qui dans le droit-fil du néo-constitutionnalisme, consisterait dans une sorte de troisième voie confiant à un juge constitutionnel, existant ou à inventer, la lourde tâche de mettre en jeu la responsabilité des gouvernants sans tomber pour autant dans la solution de la criminalisation et en évitant la politisation. Il n'est pas sûr, au stade actuel de la réflexion, que cette solution puisse fonctionner malgré la volonté de beaucoup" d'encadrer le politique pa'r le droit" et plus précisément le droit constitutionnel. Quant au danger éventuel d'un" gouvernement des juges" qu'une telle solution pourrait provoquer, on devrait être rassuré puisque quelques bonnes âmes ont savamment expliqué, lors d'un colloque récent, en 1999, que le " concept de gouvernement des juges" n'existait pas! La voie demeure, donc, ouverte à une poursuite de la réflexion sur la question" Quelle responsabilité"? La crise actuelle des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité des gouvernants justifie que l'imagination prenne le pouvoir. En tout cas, cet ensemble d'études nous y invite avec enthousiasme. Peut-être faudrait-il que quelque Académie savante mette au concours une telle question comme cela se faisait au Xyn1ème siècle. Soyons sûrs que nombreux seraient les auteurs de cet ouvrage à s'y inscrire!

PREMIERE

PARTIE:

LA RESpONSABILITE " P"OLITIQUE, LES DEFINITIONS PREALABLES

1. -

DEFINITION ETYMOLOGIQUE DE LA RESPONSABILITÉ POLITIQUE

Marion BOUCLJER
A.T.E.R. en Droit Public Université de Perpignan "Responsabilité: Obligation de répondre, d'être garant de certains actes ". (E. Littré, Dictionnaire de la langue française, Edition Hachette et Cie, Paris, 1877).

I - LES INTERPÉNÉTRATIONS DANS L'ANALYSE SÉMIOLOGIQUE
L'apparition récente du mot rend l'étude étymologique du terme" responsabilité" peu aisée. L'étude étymologique du terme" responsabilité" est peu aisée. Aux précieuses compilations et compositions des érudits anciens, aux récents travaux' menés par les juristes contemporains ou à toute nouvelle tentative de définition, un obstacle essentiel semble s'imposer de prime abord: l'apparition récente du mot. Déconcertante jeunesse contrariant le principe originel d'ordre de tout système sociétal2 aussi archaïque fut-il. On ne saurait se résoudre à ce
I J. HENRIOT et M. VILLEY, La

responsabilité, archives de la philosophie dI

droit, TXXII, Sirey, 1977. Voir Egalement J.L. GAZZANIGA, métamorLes phoses de la responsabilité, Publications de la Faculté de droit et des sciences sociales de Poitiers, Presses Universitaires de France, 1998. 2 J. HENRIOT, a responsabilité, Encyclopédia Universalis, T XIV, 1972. L

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DEFINITION

ETYMOLOGIQUE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

fait, relatif aux limites matérielles de la science étymologique, au regard de l' historicité de la notion de " responsabilité". Le recours à d'autres disciplines pour expliquer la destinée du principe de responsabilité. Il faut donc dépasser ce premier constat, et recourir à des enseignements annexes tels que l' histoire des idées politiques, la philosophie, pour fournir les preuves de l'antériorité du concept et compléter ainsi les déficiences de l'étude étymologique. Car la construction étymologique moderne du mot qualifie un concept qui jouit, lui, d'une permanence et d'une continuité remarquables dans l'héritage historique et idéologique de notre civilisation. De tout temps, de la Cité Grecque antique à l'Etat moderne, le principe de responsabilité doté d'une dimension morale et religieuse marquée, est conjointement sous-jacent à l'ordre social et inhérent au pouvoir politique. Examinons donc, sommairement ce que fut, au long des principales étapes historiques, l'évolution du principe de responsabilité. Le caractère comminatoire de la responsabilité politique en tant que loi morale et céleste. Dans la Grèce antique le " peuple politique" avait déjà établi certaines procédures sanctionnant la responsabilité politique de ses magistrats). La meilleure traduction que l'on peut donner, en grec, de "responsabil(té" est euthuna (E\)8\)va). Il signifie" reddition de comptes ". A la fin de leur mandat, les magistrats d'Athènes devaient en effet répondre de leur conduite. Au cours d'un procès devant le peuple, les magistrats athéniens devaient justifier leurs choix politiques ainsi que la façon dont ils avaient assumé la charge confiée. Cette obligation s'inscrit dans le cadre des Vertu, Sagesse et Ethique, valeurs essentielles des penseurs soucieux du bien commun". Mais cette loi morale était aussi légitimée par les croyances religieuses. Devant les dieux, les gouvernants auront à répondre de leurs actes: 0 Roi (...) que la crainte des
Il Il

dieux vous engage à redresser

vos jugements

,,4.

y Je. BIDEGARAet C. EMERI n recensent 2 principales. A partir de 508 av 1. C : e le bannissement pour les gouvernants ayant commis de graves fautes et \' annulation pénale de certaines décisions politiques (LA responsabilité politique, Connaissances du Droit, Droit public, Dalloz, 1998). 4 HESIODE, Les travaux et les jours in L 'histoire des idées politiques M. PRELOT, G. LESCUYER, récis Dalloz, 9ème édition, Dalloz, 1986. P

MARION BOUCLIER

]7

A Rome, la République se dota également de mécanismes de sanction pénale pour les délits commis par la classe gouvernante. Crimes perpétrés dans le cadre de fonctions politiques qui engageaient leur responsabilité au-delà de la durée de leur mandat. La pérennité de ces procédures devaient perdurer jusqu'au Moyen Age. L'émanation divine de la responsabilité politique en tant que limite au pouvoir temporel. De l'apport chrétien et des Evangiles le concept acquiert une pleine valeur en matière politique puisque la consécration de la puissance souveraine de Dieu limite le pouvoir temporel, assujettit son titulaire à une loi suprême. Ce triomphe de la puissance divine confère aux gouvernés la faculté de refuser une autorité illégitime si elle est non conforme à cette loi religieuse. L'essence initiale de cette dernière, non les usages politiques et les interprétations idéologiques qui en émanèrent, a participé à l'enracinement de l'idée de responsabilité. Idée atteignant sa pleine maturation avec le libéralisme et le contexte révolutionnaire, et qui trouve enfin son qualificatif. La convergence sémantique du terme vers la notion philosophique de culpabilité individuelle. Du droit canonique et du moralisme chrétien, elle reçu un caractère de subjectivité ignoré dans la Rome antique: les juristes, bien que romanistes, modèlent la qualité de l' homme responsable sur la base de principes moraux et selon les règles de conduites dictées par les Evangiles. La responsabilité se double alors d'un fondement philosophique moral essentiel, qui se confond avec son caractère juridiques. Ainsi, l'amalgame entre responsabilité et culpabilité se concrétise, faisant de la faute un péché et un vecteur déterminant de la responsabilité. Est responsable et coupable, l'individu qui a transgressé la loi déterminée par la conscience collective. La responsabilité politique génératrice de responsabilité citoyenne et pilier de l'ordre public. Enfin, ce sont les principes idéologiques pré-révolutionnaires qui parachevèrent la signification du concept et engendrèrent l'apparition du mot
5

L'article 1382 du code civil est révélateur de cet amalgame: il reprend

textuellement les principes posés dans le Traité de DONATau titre Des lois civiles dans leur ordre naturel.

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ETYMOLOGIQUE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

responsabilité, tel que retenu dans la valeur qu'on lui reconnaît actuellement. Ainsi la maturation définitive de l'institution repose sur deux fondements: le principe de l'universalisme et celui de l'individualisme6. La responsabilité s'inscrit dans une société dont les assises sont Justice et Egalité. Chaque homme libre et doué de raison doit répondre de ses actes. La responsabilité est devenue la garantie de l'ordre social déterminé par la morale mais aussi la garantie des droits de chacun selon les devoirs de tous.

II - LES INCIDENCES DANS L' ANALYSE LOGIQUE

ÉTYMO-

La consécration du terme. Reprenons ici l'analyse étymologique stricte du terme Responsabilité, lequel apparaît récemment dans la langue du français moderne dans une acception initialement politique7. C'est à l'occasion des traductions du Discours de Fox, dans le Courrier de l'Europe, en 1783 que mention fut faite de son premier emploi. L'Abbé J.F Féraud le répertoria en 17878, attribuant à M. Necker (banquier et ministre du roi) sa paternité. Quinze ans après cette première entrée dans notre vocabulaire, le terme Responsabilité sera enfin consacré puisque admis par l'Académie Française en 1798. L'influence anglo-saxonne. Il est impossible d'affirmer que l'usage originel du substantif dans notre vocabulaire fut le résultat d'une transposition de son équivalent anglais Responsibility, mais on ne peut non plus en nier l'influence sémantique. Alors que le mot apparaît simultanément en France et aux Etats-unis9 dans un laps de temps réduit, estimable à cinq
années

-

1783/1787

-,

son équivalent

anglais

le précède

d'un

demi-siècle. Terme de droit constitutionnel anglais spécialisé, il apparut en 1733 et fut soudain généralisé à un usage courant dans le contexte du régime parlementaire dont la responsabilité
6

PH. SEGUR,la Responsabilité

politique, P.D.F., Que sais-je, n03294, 1998.

Premier usage en droit constitutionnel: Texte 1791 Titre III Chapitre JI Section l " De la royauté et du roi ". 8 Dictionnaire critique de la langue française, Marseille 1787-1788.
9

1

The Oxford English Dictionnary dans le Tome VIII, p. 542 atteste du premier emploi de Responsibility en 1787 par l'homme d'Etat A. HAMILTON.

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]9

politique devint la principale caractéristique. La responsabilité politique anglaise est une procédure par laquelle, le ministre en sa qualité de sujet (liable) est obligé de répondre de ses actes (accountable)1O devant le Parlement. Responsabilité politique qui soustrait aux juridictions traditionnelles deux domaines, ceux du Bill of attainder et de l'Impeachment". Ainsi, le terme Responsibility s'applique particulièrement à tout ce qui relève de la morale, de la politique mais aussi de la criminalité. Pour les domaines de responsabilité civile, légale, contractuelle, la langue anglaise use du substantif Liability. Les multiples échanges entretenus par la France et l'Angleterre favorisèrent la genèse du terme français. Cette démonstration peut être appuyée par le fait qu'existait dans le moyen français du XV~mc siècle le terme Responsabiliteit, équivalent de notre substantif actuel, qui était, cependant, depuis fort longtemps, sorti de l'usage commun et non répertorié par les académiciens. La racine étymologique primaire. La recherche de l'étymologie Gréco-romaine primaire de "responsabilité ", source à laquelle on ne connaît plus d'origine, renvoie dans un premier temps à l'étymologie romane secondaire du français arçhaïque et en la matière, à l'adjectif Responsable. Attesté dès le Moyen Age, il est l'étymon dont notre substantif est dérivé. Son étude sémantique est fondamentale dans la définition étymologique de " responsabilité". La construction du terme res~onsable dans {'ancien français. Sur la base de Responsavle 2, mot du vocabulaire de l'Ancien français, se construit dès 1304 l'adjectif Responsable, terme du dialecte provençal. Il fut, lors de ses premiers usages, un terme de féodalité désignant l'homme qui devait payer, à vie et à son seigneur, la rente d'un fief ecclésiastique. La signification de responsable s'étend progressivement pour définir la qualité juridique des individus admissibles en justice. Au XIv~mc siècle cette dimension juridique se double d'une acception morale: l'individu doit, selon les principes dominants, répondre
Les définitions sont extraites du dictionnaire CoIlins, S.N.L Le Robert, ]978.
Il 10

Français-Anglais,

Robert et

c. BIDEGARAY,C. EMERI, Ibid p.l.

GODEFROY, Lexique de l'Ancien Français et de tOtlS ses dialectes dtl IXo au XVo siècle, Tome VII, Paris, ]892.

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ETYMOLOGIQUE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

de ses actes ou de ceux des personnes à sa charge. Enfin, au XVlIIèmesiècle, donnant naissance à Responsabilité, l'adjectif se double d'une dimension politique: le gouvernement al' obligation de répondre de ses actes. Les dérivés latins de l'adjectif responsable convergent vers la notion de réponse. L'adjectif responsable est un dérivé du latin classique Responsum (répons). Celui-ci est la source initiale de divers mots du vocabulaire français, impliquant tous l'idée de responsabilité. Certains tombèrent en désuétude au fil de l'évolution de notre langue, alors que d'autres survivent encore aujourd'hui. Dans la première série retenons le substantif Responsal, le verbe répondre et le substantif réponse pour la seconde. Responsal désigne l'homme qui rendait, à l'empereur, les réponses ecclésiastiques au nom du pape. Son synonyme est apocrisiaire (<xnoK'pun<xptOs) -lui aussi disparu de notre vocabulaire dont la racine étymologique originelle remonte à la Grèce du Bas-Empire: il s'agit de l'officier chargé de transmettre les réponses des dignitaires politiques.
. Les linéaments de la notion de Réponse. Réponse et Répondre apparaissent tous deux au Xlèmesiècle dans le dialecte Wallon qui fut le berceau primitif du français archaïque. Réponse, dont la Chanson de Roland (l'une des premières traces écrites de notre langue), fait usage, s'inscrit comme Responsable dans le vocabulaire de la féodalité. Le responsable n'étant autre que celui qui doit faire réponse. Cette réponse s'entend selon deux significations: celle faite en Cour, qui est le droit reconnu de siéger dans une cour judiciaire mais également en matière pénale et dans un sens opposé, ce peut être l'ob ligation pour un noble de faire réponse de son crime et de perdre son honneur. Répondre est corrélativement, l'acte écrit ou oral qui fait réponse à une demande. Dans les sens initiaux qui lui sont reconnus répondre est le fait de réaliser les espérances que l'on a fait naître, d'être caution ou garant en justice d'une personne ou d'un objet. Tous ont pour filiation ascendante le verbe latin Respondere dont Responsum est le participe passé. Respondere désigne le fait de Répondre à un engagement solennellement pris 101\
10

c'est-à-dire
13

promettre

ou garantir.

Ce dernier

est à mettre

en

E. LlTTRE, Ibid., p. 1.

MARION BOUCLIER

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relation avec le grec Spendô (<J1tEVÔro) Spendé (cr1tEVÔll). et Spendô est le fait de " verser une libation", de " faire une convention, un traité". Les Grecs répandaient et buvaient le vin en hommage aux dieux afin de ratifier certains actes. Spendé est le nom qui désigne cette offrande mais également le traité. Le verbe hérite du Grec Spendein (<J1tEVÔE1V) une dimension religieuse fondant les obligations dues aux divinités. Afin d'obtenir leur clémence, la Cité entretenait des rites, comme par exemple le rite des promesses aux Dieux. Débordant son sens primitif religieux, Respondere s'entendra progressivement de toute réponse fait, orale ou écrite. Notamment pour les justiciables ayant obligation de répondre devant un tribunal. La distorsion sémantique du concept de responsabilité lui confère son caractère synallagmatique. Cette extension de sens peut également s'appliquer à une situation plus spécifique dans laquelle on peut retrouver une équivalence au concept de responsabilité. Respondere qualifie ainsi deux états, celui de
Sponsor - le débiteur devant exécution d'un acte - et celui de Responsor - le garant de l'obligation dans le cas d'une

défailIance hypothétique du premier -, états constitutifs de l' institution juridique romaine, la Sponsio, consacrée par la loi Aquilia dans son chapitre second. La possible correspondance entre l'institution romaine et la nôtre doit être néanmoins nuancée avec prudence: La responsabilité telle que conçue par les juristes de la Cité ne s'est pas parée de la dimension subjective accordée par notre corpus juris moderne. La responsabilité, pièce régulatrice du Droit Naturel. La tradition gréco-romaine a façonné la responsabilité comme un mécanisme d'imputabilité juridique purement objectif, applicable au domaine des biens matériels. La responsabilité est un processus automatique s'activant chaque fois que l'harmonie entre les échanges est rompue: elle a donc pour fondement la réparation et non la sanction. C'est dire l'importance des notions aristotéliciennes du juste équilibre sous-tendant toute la philosophie sociale égalitaire de Rome. Ce caractère objectif fondamental fait de la responsabilité" un phénomène de

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ETYMOLOGIQUE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

solidarité de groupe ,,14. Et ni la fautelS, ni l'élément intentionnel, ni même le concept de culpabilité ne sont des éléments constitutifs de la responsabilité. Le responsable, Responsor, n'est ni un coupable, ni un débiteur, ni l'auteur d'un dommage. Ces différents concepts trouvent leur place dans d'autres mécanismes de justice de restauration de l'ordre social. Tetles furent les conceptions et les sources étymologiques gréco-romaines de la responsabilité. Si ces notions latines furent, comme tant d'autres, une source d'inspiration des théoriciens de notre droit, elle a perdu lors de son intégration dans le système moderne les caractères de sa signification primitive. La responsabilité contemporaine consacrée par le droit français n'est plus exclusivement, comme nous l'avons vu plus haut, objective et porte en son essence les reliquats des différents courants idéologiques qui ont participé à sa construction. Notons pour conclure que si " Responsabilité" fut utilisé de façon marginale et irrégulière lors de ses débuts, le vocable connut une expansion exceptionnelle, dans le contexte révolutionnaire, due, sans nul doute, à l'engouement que lui témoignèrent journaux et discours politiques de l'époque. L'éclosion de. ses multiples dérivés durant les années qui suivirent en furent la preuve: "Irresponsable" en 1786, "Irresponsabilité" en 1790. Cette extension linguistique se soldera de 1960 à 1970 par la création du verbe" Responsabiliser" et du nom " Responsabilisation ".

14

LM. TRIGEAUD, Encyclopédie

philosophique

universeIJe,

Les /lotio/ls

philo-

sophiques, TII, P.U.F. 1990. 15 Le concept de faute, Culpa, d'origine romaine produit dans le processus de responsabilité une aggravation de la peine de réparation infligée, sans pour autant déterminer la mise en œuvre du processus.

2.

- HISTOIRE

DOCTRINALE

DE LA RESPONSABILITÉPOLITIQUE
Christophe BONNOTTE Doctorant à l'Université de Limoges
La place de la notion de responsabilité politique au centre de la réflexion constitutionnelle se justifie à un double titre: d'une part, elle participe du mouvement constitutionnaliste moderne, et, d'autre part, elle s'inscrit dans une problématique de l'organisation et de l'exercice du pouvoir politique. En premier lieu, la responsabilité politique apparaît profondément liée au constitutionnalisme moderne, dans la mesure où celui-ci tend à la rationalisation, à la "juridicisation", de la responsabilité des gouvernants, jusqu'alors assurée par des sanctions de caractère essentiellement religieux'. Le constitutionnalisme peut ainsi se définir comme" un effort pour inclure la notion de responsabilité dans la conduite ,des affaires publiques sans recourir à des sanctions religieuses. A la place de règles religieuses, on prend comme guide de l'action publique la notion d'un intérêt mutuellement reconnu (c'est ce qu' on sens, O. Beaud souligne que" le constitutionnalisme est né

appelle l'intérêt public ou l'intérêt général) ,,2. Dans le même

l'' L'histoire nous montre que la responsabilité des chefs de gouvernement a été assurée non seulement grâce à des sanctions séculières, politiques, administratives ou juridiques, mais aussi grâce à des sanctions religieuses. En fait, ces sanctions de caractère religieux ont eu plus d'influence que les autres ", c.J. FRIEDRICH,La démocratie constitutionnelle, PUF, colI. " Bibliothèque de science politique ", 1958, p. 16. 2/bid. p.19.

24

HISTOIRE

DOCTRINALE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

historiquement de la volonté substituer à l'irresponsabilité

de réduire l'arbitraire et de des gouvernants leur respon-

sabilité ...1. En second lieu, la responsabilité politique s'inscrit dans une problématique de l'organisation et de l'exercice du pouvoir: la responsabilité gouvernementale s'est développée dans le cadre du régime parlementaire, dont elle est, pour la doctrine classique, le trait essentiel4. La séparation souple des pouvoirs, qui caractérise le régime parlementaire, apparaît alors comme la condition d'existence de la responsabilité politique5, dans le sens où elle implique une collaboration entre les pouvoirs, et des moyens d'actions réciproques de l'un sur l'autre6. La responsabilité politi~ue est donc le corollaire indispensable du droit de dissolution et constitue une modalité technique de
]

O. BEAUD, "Le traitement constitutionnel de J'affaire du sang contaminé.

Réflexions sur la criminalisation de la responsabilité des ministres et sur la criminalisation du droit constitutionnel", RD? 1997, p. 995 et s. De la même manière, J. MEKHANTAR (Droit politique et constitutionnel, éd. Eska, 1997, p.113 et s.) rappelle que le constitutionnalisme poursuit deux objectifs complémentaires: "la limitation de l'arbitraire du pouvoir politique" et " la codification des règles du jeu politique n. V. O. BEAUD,Constitution et constitutionnalisme, in .. dictionnaire de philosophie politique ". P. RAYNAUDet S. RIALS,PUF, 1996, p. 117 et s. 4.. Le seul fait qu'une Constitution l'édicte suffit à révéler qu'elle institue le régime parlementaire". J. LAFERRIERE, anuel de droit constitutionnel, M Domat-Montchrestien, 1943, pp. 734-735. ~ G. BURDEAU, raité d£ science politique, tome VI, vol. n, LCDJ, 2èmeéd., T 1976, p. 429. 6 La séparation stricte des pouvoirs, qui repose sur la règle de l'indépendance et de la spécialisation s'oppose au principe de révocabilité des gouvernants: ainsi, Montesquieu, écrit-il que la puissance législative ne doit pas pouvoir juger de la conduite du titulaire de la puissance exécutrice. Néanmoins, elle doit pouvoir n examiner de quelle manière les lois qu'elle a faite ont été exécutées" (MONTESQUIEU, Oeuvres complètes, tome 2, Bibliothèque de la Pléiade, Gallimard, 1951, p. 403). La séparation stricte des pouvoirs ne constitue pas, en tant que tel, un obstacle à la responsabilité politique, mais empêche son développement sous une forme parlementaire, sa rationalisation, V. en ce sens, au profit d'une responsabilité politique de fait, " sauvage". M. TROPER, La séparation des pouvoirs et l'histoire constitutionnelle française, LCDJ, 19S0, p. 69 et s. 7 A. ESMEIN, léments de droit constitutionnel français et comparés, Sirey, sème E éd., tome 2, p. 269.

CHRISTOPHE BONNOTIE

25

participationS et de contrôle9 du Parlement sur l'activité gouvernementale: la responsabilité politique est alors synonyme de liberté politique. Par ailleurs, la responsabilité politique constitue un thème de réflexion sur l'exercice du pouvoir politique, dans la mesure ou elle implique le principe de révocabilité des gouvernants: ainsi, Il l'acte qui institue le gouvernement n'est point un contrat mais une loi, que les dépositaires de la puissance exécutive ne sont point les maîtres du peuple, mais ses officiers, qu'il peut les établir et les destituer quand il lui plaît, qu'il n'est point question pour eux de contracter mais d'obéir et qu'en se chargeant des fonctions que l'Etat leur impose, ils ne font que remplir leur devoir de citoyens... 1110. Pour A. Esmein, Ilil
8

Ainsi L. DUGUITcrit-il que" cette responsabilité solidaire et politique est, je é

le répète, l'élément essentiel du régime parlementaire, parce qu'elle assure la collaboration constante du Parlement et du gouvernement... " (" Traité de droit constitutionnel" tome 4 L'organisation politique de la France, Sirey, 2èlne éd., 1924, p. 846). Longtemps avant lui, B. CONSTANT avait déjà énoncé ce principe premier que la responsabilité des ministres devait poursuivre entre autre but" celui d'entretenir dans la nation par la vigilance de ses représentants [...] un esprit d'examen, un intérêt habituel au maintien de la Constitution de l'Etat, une participation constante aux affaires, en un mot un sentiment animé de vie politique" (" Principes de politique ", "Oeuvres ", Bibliothèque de la Pléiade Gallimard, 1957, p.1140). "Le pouvoir exécutif est soupçonné de vouloir s'affranchir et violer la loi, et, par sa compétence réglementaire, de vouloir exercer une autorité arbitraire, malfaisante et abusive (A. ESMEIN,op. cit., tome I, p.157.) pour PREVOSTPARADOL,un ministère responsable, " administrant les affaires publiques sous la direction de son chef et soumis, pour l'ensemble et le détail de sa conduite, au contrôle quotidien du Parlement [...] offrirait à la fois au pays les avantages du gouvernement le plus fort qu'on pût concevoir, et toutes les garanties

inséparables pour le respect de la liberté générale" (" La

France

nouvelle ",

1868, Garnier, colI. "Les classiques de la politique ", p. 196). En ce sens, G. BURDEAU,op. cit., p. 171. Cette conception de la responsabilité politique comme modalité technique de contrôle du Parlement sur l'exécutif est ancienne; de LOLMEl'avait déjà souligné: la responsabilité des ministres constitue alors" un moyen d'opposition immédiate aux malversations du gouvernement" (" Constitution de l'Angleterre ", 1770 p. 65.). Elle" indique fortement les bornes où le pouvoir doit se renfermer" (op. cit., p.67). 10J.J. ROUSSEAU, Du contrat social,. écrits politiques ", Bibliothèque de la " Pléiade, Gallimard, 1964, p. 434 et s. V. aussi J. LOCKE,"Deuxième traité du gouvernement civil ", Librairie philosophique J. Vrin, 1967, p. 191 et s.

26

HISTOIRE

DOCfRINALE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

semble que la souveraineté nationale ait pour conséquence nécessaire la pleine responsabilité de tous ceux qui exercent ~ un titre quelconque l'autorité publique nil. Cette responsabilité vise au premier chef ceux qui sont investis par la nation du pouvoir de conduire les affaires publiques au plus haut niveau'2 et peut logiquement conduire à la destitution de celui qui aurait fait un mauvais usage des pouvoirs qui lui ont été confiéslJ. Séparation souple des pouvoirs et souveraineté nationale impliquent donc bien la pleine responsabilité des gouvernantsl4. Thème fondamental de la théorie constitutionnelle, la responsabilité politique a fait l'objet de longs développements de la part de la doctrine classique, et constitue encore aujourd'hui un sujet d'étude privilégié des auteurs de droit constitutionnel. Une étude de l'histoire doctrinale de responsabilité politique fait ainsi apparaître que, au-delà de la formation de la notion en doctrine (I), les auteurs contemporains se sont attachés à mettre en lumières les altérations qui l'affectent (II).

Il

A. ESMEIN, cit., p. 480 et s; Op.

1. LAFERRIERE, "Manuel de droit

constitutionnel ", Domat-Montchrestien, 1943, p.359. 12 Tous en effet agissent, non en vertu d'un droit propre, mais au nom de la " nation en qui réside la souveraineté. Cela semble vrai non seulement quant aux fonctionnaires proprement dit [...] mais aussi et surtout quant aux représentants, c'est-à-dire quant à ceux qui ont un pouvoir de décision plus ou moins arbitraire et veulent pour la nation. Le danger de voir le délégué mesuser d'un pouvoir qui ne lui appartient pas étant plus grand dans le second cas, la responsabilité paraît s'imposer d'avantage" (A. EsMEIN,op. cit., tome l, p.480 et s) IJ "Logiquement cette responsabilité paraît impliquer deux choses: 10 une sanction toutes les fois qu'un fonctionnaire ou un représentant excède ses pouvoirs; 2°]a révocabilité de tout fonctionnaire ou représentant par l'autorité qui lui a confié son pouvoir ou sa fonction, toutes les fois que cette autorité peut craindre que sans dépasser les limites des pouvoirs qu'elle lui a délégué, il les exerce cependant d'une façon peut utile ou même dangereuse" (ibid.).
14

R. CHARVIN rappelle ainsi que" cette séparation des pouvoirs organisée

sous la forme d'une collaboration souple de type parlementaire entre l'exécutif et le législatif sous les trois républiques depuis 1875 s'ajoutant à la notion de souveraineté nationale implique la responsabilité de l'exécutif [...] devant le souverain, et un contrôle réciproque des deux pouvoirs l'un sur l'autre R. CHARVIN,Justice et politique, LGDJ, ]968, p. 246).

CHRISTOPHE BONNOTTE

27

I - LA FORMATION SABILITÉ POLITIQUE

DE LA NOTION

DE RESPON-

Sous l'influence de la pratique constitutionnelle anglaise, la doctrine française a développé dans un premier temps un modèle de responsabilité proche de l'impeachment anglais (A), avant de distinguer responsabilité politique et responsabilité pénale (B). AI Une responsabilité criminelle poJitique conçue en ]a forme

La procédure anglaise d'impeachment a profondément influencé la doctrine constitutionnelle française (1). Cependant, la forme criminelle de cette responsabilité ne doit pas masquer le fait qu'il s'agit dans l'esprit de ses promoteurs d'une véritable responsabilité politique ayant pour sanction la perte du pouvoir (2). 1. L'influence de la pratique constitutionnelle sur la doctrine française.
.

anglaise

Influencée par les écrits de Montesquieul5 et de de Lolmel\ la doctrine française va développer une conception de la responsabilité très proche de celle instituée par le régime parlementaire anglais: une responsabilité différenciée (a), selon que l'on considère la personne du détenteur du pouvoir exécutif ou ses ministres, de type criminel (b). a. Une responsabilité différenciée. Historiquement, le système an?lais de responsabilité repose sur les trois principes suivants' : irresponsabilité du monarque, détenteur du pouvoir exécutif; responsabilité des ministres; participation d' un ministre pour tous les actes de l'exécutif. Le retentissement des écrits de Montesquieul8 va donner au modèle anglais de
I~ MONTESQUIEU, Oeuvres Gallimard, 1951.
16

complètes,

2 tomes,

Bibliothèque

de la Pléiade,

I)

de LOLME,Constitution de l'Angleterre, 1770.

Sirey, 8~mc p. 157 et s. éd., IH Dans le chapitre VI de "L'esprit des lois ", MONTESQlEU distingue la situation du monarque, titulaire du pouvoir exécutif, de celle de ses ministres: " Le corps législatif ne doit point avoir le pouvoir de juger la personne et par

A. ESMEIN, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, tome l,

28

HISTOIRE

DOCTRINALE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

responsabilité des gouvernants valeur d'archétype, et durablement influencer la doctrine française. Conformément au modèle anglais, Benjamin Constane9 pose le principe de la distinction du monarque et de ses ministres: " Notre Constitution, en établissant la responsabilité des ministres sépare clairement le pouvoir ministériel du pouvoir royal. Le seul fait que le monarque est inviolable, et que les ministres sont responsables constate cette séparation". Le roi, selon B. Constant, "peut et doit être irresponsable" : " le monarque est dans une enceinte à part et sacrée; vos regards, vos soupçons ne doivent jamais l'atteindre. Il n'a point d'intentions, point de faiblesses, point de connivence avec ses ministres car ce n'est pas un homme, absolue (politique et pénale) du monarque, titulaire du pouvoir exécutif, héritée de la pratique constitutionnelle anglaise, succède l'irresponsabilité relative du président de la

c'est un pouvoir neutre et abstrait ,,20. À cette irresponsabilité

conséquent la conduite de celui qui exécute. Sa personne doit être sacrée, parce qu'étant nécessaire à l'Etat pour que le corps législatif n'y devienne pas tyrannique. Dés le moment qu'il serait accusé ou jugé, il n'y aurait plus de lib'erté" (" Oeuvres complètes ", tome 2, Bibliothèque de la Pléiade, Gallimard, 1951, p. 403). Face à l'irresponsabilité du détenteur du pouvoir exécutif, Montesquieu pose le principe de la responsabilité de ses ministres: "Mais comme celui qui exécute ne peut exécuter mal sans avoir des conseillers méchants, et qui haïssent les lois comme ministres, quoiqu'elles les favorisent comme hommes, ceux-cÎ peuvent être recherchés et punis" (Ibid. p. 403). de LOLME dit pas autre chose lorsqu'il énonce que" Le roi ne est, il est vrai, hors d'atteinte des tribunaux; parce que s'il en était un qui pût le juger, se serait ce tribunal et non pas lui qui aurait finalement le pouvoir exécutif. Mais d'un autre côté, il ne saurait agir sans avoir des ministres de ses actions; ce sont donc ces ministres, c'est-à-dire ces instruments indispensables, que l'on attaque" (" Constitution de l'Angleterre", 1770, p.65) 19 B. CONSTANT, Principes de politique, Oeuvres, Bibliothèque de la Pléiade, Gallimard, 1957, p.1I26. 20 Ibid. p.1137. Dans le même sens, CHATEAUBRIAND, 1816, écrit: "Le roi en dans la monarchie représentative est une divinité que rien ne peut atteindre: inviolable et sacrée, elle est encore infaillible; car s'il y a erreur, cette erreur est du ministre et non du roi. Ainsi, on peut tout examiner sans blesser la majesté royale, car tout découle d'un ministère responsable" (CHATEAUBRIAND, la monarchie selon la Charte, 1816, Imprimerie De Nationale, colI. " Acteurs de l'histoire ", tome 2, p. 326 (" De la prérogative royale. Principe fondamental ")

CHRISTOPHE BONNOTTE

29

République21 qui s'efface devant le crime de haute trahison, Ainsi, en 1870, le duc de Broglie écrit-il que" Le président ou régent, inviolable, comme s'il était roi, inviolable même après l'expiration de sa magistrature, inviolable, quant à tous les actes de son administration, couvert comme s'il était roi, par la responsabilité de ses ministres, ne pourrait, selon notre plan, être attaqué et pris à partie que pour tentative d'usurpation .122, Cette responsabilité du titulaire du pouvoir exécutif ne doit cependant pas être conçue de façon trop compréhensive; deux arguments s'y opposent: selon A. Prévost-Paradol, la responsabilité étant proportionnelle au pouvoir, le chef de l'Etat serait tenté d'engager constamment sa responsabilité à seule fin d'étendre son pouvoir2J, Par ailleurs, la mise en jeu de la responsabilité politique du titulaire du pouvoir exécutif apparaît bien hypothétique, dans la mesure où, cette mise en cause, qu'il s'agisse de la responsabilité du monarque ou de celle du président de la République ferait courir le risque d'une crise politique grave24, Pour A. Prévost-Paradol, il faut donc" définir avec clarté et limiter avec rigueur la responsabilité du président, et la borner aux devoirs qui relèvent directement de son office, en laissant au cabinet toute la responsabilité de la politique

générale, afin de lui assurer tout son pouvoir "25,

La contrepartie de l'irresponsabilité du monarque est la responsabilité de ses ministres26, Celle-ci se présente, pour B, Constant, sous deux formes: responsabilité des ministres devant le roi ; responsabilité des ministres devant les Chambres. B. Constant emprunte encore ce modèle à la monarchie constitutionnelle anglaise: ainsi, le pouvoir exécutif (les ministres) "est destitué sans être poursuivi. Le roi n'a pas besoin de
21

V. JOSEPH-BARTHELEMYet P. DUEZ, Traité de droit constitutionnel,

Dalloz.

1933 p. 6 J9 et s; G. VEDEL.Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Sirey, 1949, p.429 et s. 22 Duc DE BROGLIE,Vues sur le gouvernement de la France, Paris, 18?0, p. 233. 2J A. PREVOST-PARADOL, France nouvelle, 1868, Gamier, colI. "Les La classiques de la politique", p.195. 24 A. EsMEIN,Eléments de droit constitutionnel français et comparé, op. cit. p.15? 25 Op. cit. p.196. 26"D'après [le principe de la monarchie constitutionnelle] il ne faut envisager dans l'action du pouvoir que les ministres; ils sont là pour en répondre" (B. CONSTANT,Principes de politique, op. cit., p.113?).

30

HISTOIRE

DOCTRINALE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

convaincre ses ministres d'une faute, d'un crime ou d'un projet coupable pour les renvoyer; il les renvoie sans les punir: ainsi

tout ce qui est nécessaire a lieu, sans rien de ce qui est injuste ,127.
Les ministres, selon B. Constant, ne doivent pas être seulement responsables devant le roi, mais également devant les chambres. Néanmoins celles-ci ne doivent pas, selon l'auteur, disposer d'un pouvoir de révocation des ministres: ainsi, à propos d'un projet visant à remplacer l'accusation formelle par une déclaration des assemblées affirmant que les ministres sont indignes de la confiance publique lorsque leur administration aurait compromis" la sûreté de l'Etat, la dignité de la couronne, ou la liberté du peuple, sans néanmoins avoir enfreint d'une manière

directe aucune loi positive "28, B. Constant estime que cette
"déclaration de défiance" existerait de fait chaque fois qu' un ministre perdrait la majorité dans une assemblée. En outre, une telle déclaration ne permettrait pas l'arbitrage d'une autorité neutre29 entre l'autorité royale (qui nomme les ministres) et la représentation nationale. Enfin, elle porterait atteinte à la prérogative royale de nomination. Pour B. Constant, la seule responsabilité encourue par les ministres doit résulter de leur mise en accusation par la chambre basse et de leur condamnation par la chambre haute3l1. .

Si l'influence de la pratique constitutionnelle anglaise est

sensible dans la doctrine française au travers du régime de responsabilité envisagé (distinction entre un monarque irresponsable, titulaire du pouvoir exécutif, et des ministres responsables de la conduite des affaires publiques), elle peut également se mesurer au regard du type de responsabilité proposé par les auteurs. b. Une responsabilité de type criminel. La procédure de mise en action de la responsabilité des ministres devant les chambres décrites par B. Constant n'est pas sans rappeler la procédure d'impeachment du droit anglais: ainsi, la mise en accusation appartient-elle à la Chambre des représentants, tandis que le jugement est rendu par la Chambre des pairs. La procédure doit en outre satisfaire à certains principes élémentaires du droit pénal tels que la publicité de l'instance (" L'accusation, la
27
28
29

Ibid.. p.1083.

Ibid. p. 1143.
Comme une juridiction dans l'hypothèse d'une mise en accusation.

JOIbid. p.]] 26.

CHRISTOPHE BONNOTTE

31

jugement des pairs:

poursuite, l'instruction, le jugement, tout peut être public 0131), l'impartialité de la juridiction étant assurée par le recours au
01

Les pairs sont en effets les seuls juges

dont les lumières soient suffisantes et l'impartialité assurée. La mise en accusation des ministres est, dans le fait, un procès entre le pouvoir exécutif et le pouvoir du peuple. Il faut donc pour le terminer recourir à un tribunal qui ait un intérêt distinct à la fois de celui du peuple et de celui du gouvernement, et qui, néanmoins, soit réuni, par un autre intérêt à celui du gouvernement

et à celui du peuple
01

0132.

Ces exigences de publicité, d'im-

partialité, semblent avoir été empruntées directement à la procédure anglaise d'impeachment: ainsi de Lolme écrit-il que

Lorsque l'impeachment a été annoncé aux seigneurs, ils

ordonnent pour l'ordinaire, l'emprisonnement de l'accusé. Au jour désigné, lui et les députés de la Chambre des communes comparaissent; le bill d'accusation est lu en sa présence; on lui accorde un Conseil et du temps pour travailler à sa défense; et à l'expiration du terme, l'information et la procédure se suivent, de jour à jour et à huis ouvert, et tout est rendu public par la

voie de l'impression

,,33.

Le caractère" pénal" de la procédure

de mise en cause de la responsabilité ministérielle ne doit pas faire illusion: c'est bien une responsabilité proprement politique que la doctrine propose de mettre à la charge des ministres.

2. Le caractère ministérielle34.

politique

de

la

responsabilité

Le caractère politique de la responsabilité encourue par les ministres dans la conduite des affaires publiques est mis en évidence par les motifs d'accusation proposés par la doctrine et par la nature de l'organe de jugement (a), mais également par le but assigné à la responsabilité ministérielle (b). a. Le caractère politique des motifs d'accusation et de l'organe de jugement. Pour B. Constant, la mise en cause de la responsabilité des ministres vise à sanctionner la commission
11

12
))

Ibid.., p.113!. Ibid. p.1134. Op. cit. p.66.
V. P. DESMOTTES, De la responsabilité

14

des ministres

en régime parle-

me/Haire, LCDJ, 1968.

32

HISTOIRE

DOCTRINALE

DE LA RESPONSABILITE

POLITIQUE

Il d'actes illégaux préjudiciables à l'intérêt public, sans rapport

direct avec les particuliers 113\ ou bien Il le mauvais emploi du pouvoir dont les ministres sont investis 1136. Cependant, la Constitution doit accorder aux représentants un certain pouvoir
Il

discrétionnaire dans l'accusation:

ils doivent avoir

la plus

grande latitude dans leurs accusations [...] Il y a mille manières d'entreprendre injustement ou inutilement une guerre, de diriger avec trop de précipitation ou trop de lenteur, ou trop de négligence la guerre entreprise, d'apporter trop d'inflexibilité ou trop de faiblesse dans les négociations, d'ébranler le crédit, soit par des opérations hasardées, soit par des économies mal conçues, soit par des infidélités déguisées sous différents

noms

1137.

Les raisons pour lesquelles un ministre peut être mis

en accusation sont donc incontestablement politiques: elles conduisent à écarter la compétence des tribunaux ordinaires, pour lui préférer celle de la Chambre des pairs, mieux préparée à juger ce type d'affaires: il ne s'agit pas d'examiner si la conduite d'un ministre est ou non conforme au droit, mais si elle est ou non conforme à l'intérêt public. Les règles juridiques traditionnelles sont écartées au profit du pouvoir discrétion-

naires des pairs jugeant selon leur conscience 38. Le caractère
politique de la responsabilité des ministres est encore mis en évidence par le but qui lui est assigné par la doctrine. b. Le caractère politique de la mise en cause de la responsabilité des ministres. Pour B. Constant la responsabilité des ministres doit avoir pour sanction la perte du pouvoir

politique:

fi

La responsabilité me semble devoir atteindre deux

buts, celui d'enlever la puissance aux ministres coupables, et celui d'entretenir dans la nation par la vigilance de ses représentants, par la publicité de leurs débats et par l'exercice de la liberté de la presse, appliquée à tous les actes ministériels un esprit d'examen, un intérêt habituel au maintien de la Constitution de l'Etat, une participation constante aux affaires, en un mot un sentiment animé de vie politique .139. Le caractère
B. CONSTANT, rincipes de politique, op. cit., p.1129. P 36 Ibid. p.1129. 31 Ibid. p.1129. 38..La conscience des pairs est juge compétent, et cette conscience doit pouvoir prononcer en liberté sur le châtiment comme sur le crime" (Ibid. p.1136). 39 B. CONSTANT, rincipes de politique, Oeuvres, op. cit., p.1l40. P
35

CHRISTOPHE BONNOTTE

33

politique de la responsabilité

encourue par les ministres est
Il

également relevé par Chateaubriand:

On parle des ministres:

on se fait une idée ridicule et exagérée de leur influence. D'abord, ils sont responsables; et c'est déjà une chose assez menaçante que ce glaive suspendu au-dessus de leur tête. Ensuite nous avons contre leur incapacité, une garantie qui tient à la nature de nos constitutions. Nous sommes à peu près sûrs que les hommes les plus distingués par leurs talents seront appelés au timon de l'Etat; car un homme absolument nul ne peut occuper longtemps une première place, sous un gouvernement représentatif. Attaqué par la voix publique et dans les deux Chambres, il serait bientôt obligé de descendre du poste

où la seule faveur l'aurait fait monter 1140. Initialement confondue avec la responsabilité Il criminelle Il des ministres, la responsabilité politique va progressivement s'en distinguer pour devenir la forme principale de mise en cause des gouvernants. B Une responsabilité responsabilité pénale politique distincte de la

Pour L. Duguit, Il en l'état actuel de notre droit public, la distinction est nettement faite entre la responsabilité politique et

la responsabilité pénale

1141.

La responsabilité politique et la res-

ponsabilité pénale semblent donc conceptuellement autonomes l'une de l'autre (1), bien gue subsiste une Il forme criminelle de responsabilité politique 1142 (2). 1. L'autonomie conceptuelle de politique et de la responsabilité pénale la responsabilité

La distinction opérée par la doctrine entre responsabilité politique et responsabilité pénale se fonde sur un critère
40

CHATEAUBRIAND, "Réflexions politiques sur quelquesécrits du jour et sur

les intérêts de tous les français ", 1814, Imprimerie Nationale, colI. "Acteurs de l'histoire ", p.192-193. 41 L. DUGUIT, raité de droit constitutionnel, tome 4, L'organisation politique T de la France, 2è,neéd. 1924, p.806 et s. "Pour la première fois, la loi constitutionnelle du 25 juillet 1875 emploie l'expression de responsabilité politique et celle-ci est nettement distinguée de la responsabilité pénale qui est expressément consacrée par la loi constitutionnelle du 16 juillet I 875 ". (Ibid. p.846).
42

M. HAURIOU, Précis de droit constitutionnel, Sirey, t'ne éd., 1929, p. 414

(365 et s; 523 et s; 414 et s.)

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