Gouverner la zone euro après la crise : l'exigence d'intégration

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La gouvernance de la zone euro est en crise depuis 2010. Le modèle issu du traité de Maastricht de 1992 n'est plus tenable.

Dans un espace économique et financier intégré, les politiques économiques des États constituent un sujet d'intérêt commun. Le partage d'une monnaie unique au sein de la zone euro accentue le degré d'interdépendance : les difficultés financières d'un État concernent l'intégralité des membres de la zone euro. La politique monétaire unique conduite par la BCE est intimement liée aux développements dans les domaines économiques. Au-delà de la stabilité des prix, elle doit contribuer à la stabilité financière de la zone euro.

De nombreuses réformes ont été prises lors des cinq dernières années. Le Six-Pack, le Two-Pack, le Pacte pour l'euro plus, le Fiscal Compact ont accru la surveillance de la coordination des politiques économiques des États. Une assistance financière d'une capacité de 700 milliards d'euros a été établie pour la zone. L'Union bancaire permet de casser le cercle vicieux entre la dette publique et la dette privée. L'Union monétaire déploie des mesures inédites pour stabiliser les marchés financiers et lutter contre la menace de déflation.

Ces évolutions sont-elles adaptées aux enjeux d'une véritable union économique et monétaire ?

Fruit de la collaboration de trois auteurs aux expertises et expériences complémentaires, cet ouvrage s'adresse à tous les lecteurs soucieux de comprendre la nouvelle gouvernance économique de la zone euro, suspendue entre unité et diversité, entre espoir et perplexité.



Frédéric Allemand est coordinateur des études européennes d'un centre de recherche public luxembourgeois (Centre Virtuel de la Connaissance sur l'Europe) et enseignant à SciencesPo et HEC.

Mathieu Bion est rédacteur en chef adjoint à l'Agence Europe (spécialisé en matière économique et financière).

Jean-Luc Sauron est conseiller d'État, délégué au droit européen au Conseil d'État, et professeur associé à l'Université Paris-Dauphine.
Publié le : mardi 3 mai 2016
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EAN13 : 9782297053822
Nombre de pages : 256
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INTRODUCTION
Lundi 12 octobre 2009. L’été se languit à Athènes, le bulletin météorolo gique annonce une température de 28°C en aprèsmidi. Les baigneurs, encore nombreux, profitent des plages des banlieues chics du sud de la capitale grecque. Grand vainqueur des élections générales tenues 8 jours plus tôt, le nouveau gouvernement socialiste, dirigé par George Papan dréou, prend doucement les rênes du pouvoir. Les électeurs attendent les premières mesures du plan de relance de 3 milliards d’euros promis, dont une hausse des retraites. Un groupe de pop britannique,Pet Shop Boys, annonce des dates de concert supplémentaires dans le cadre de sa tournée mondiale,Pandemonium tour. Pandémonium… Néologisme dû au poète anglais John Milton dans son poèmeLe Paradis perdu; le terme, forgé à partir des mots de grec ancien √kµet{lߥ›µ, désigne la capitale des Enfers, le siège de Lucifer. De fait, la fin d’automne, déjà chaude, ne tarde pas à devenir brûlante dans la capitale grecque. En fin d’aprèsmidi, le porteparole du gouvernement annonce que le déficit public estimé pour 2009 ne sera pas de 6 % du PIB, comme l’avait indiqué le précédent gouvernement, mais au moins de 12 %. Finalement, il est établi quelques semaines plus tard à 15,7 %. La nouvelle déplaît. Aux investisseurs, déjà, qui pointent la baisse continue de compétitivité de l’économie grecque, l’accumulation des déficits de la balance des paiements, la dégradation des perspectives de croissance sous l’effet de la crise financière et le stock déjà important de dette publique. Aux partenaires européens de la Grèce, ensuite. L’accueil du nouveau ministre de l’Économie et des Finances par ses pairs lors de la réunion de l’Eurogroupe du 19 octobre est peu amène. La situation a en effet le goût amer du déjàvu. Au printemps 2004, confronté à l’ouver ture d’une procédure pour déficit public excessif, le gouvernement grec nouvellement élu avait lancé un audit approfondi des comptes publics qui révéla une manipulation majeure des statistiques budgétaires depuis 1997. Logiquement, la Grèce n’aurait jamais dû rentrer dans la zone euro en 2001. Quatre ans d’échanges furent nécessaires entre la direction géné rale de la Commission chargée des statistiques, Eurostat, et les autorités athéniennes pour rectifier les données budgétaires. Tout le monde pense
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alors l’affaire soldée, même si des doutes persistent. En avril 2009, le Conseil de l’Union encourage le pays à améliorer la gouvernance statis tique et la qualité de ses données numériques et l’invite à se conformer davantage aux prescriptions européennes en la matière. En fait, pendant toute la première décennie des années 2000, la Grèce fait plus qu’appliquer les règles : elle en exploite les failles. Au terme d’un pacte faustien avec des banques d’affaires nordaméricaines, elle conclut des swaps de devises sur les parts de sa dette émise en monnaie étrangère (dollar, yen) à des taux de change très favorables. Mise en place à compter de 2001, l’opération est connue mais suscite peu l’attention des régula teurs et des investisseurs. À la fin du mois d’octobre 2009, George Papandréou tient donc à ras surer tant ses pairs que les marchés, et promet de revenir à un niveau de déficit public inférieur à 3 % du PIB en trois ou quatre ans. Il reçoit pour cela les conseillers deGoldman Sachsen novembre 2009 afin d’envisager un nouveau montage financier, concernant cette foisci la dette sociale. Aucune suite n’est donnée. La pression s’accroît sur le pays. 2010 débute mal. La première communication de la Commission est consacrée aux données budgétaires grecques et constitue un sévère rappel à l’ordre au respect des règles statistiques. Le 14 janvier, George Papan dréou présente son plan d’assainissement : augmentation de la fiscalité, gel des salaires de la fonction publique, réforme des régimes de retraite – autant de mesures impopulaires, mais nécessaires. «Nous laisserons les déficits derrière nous, promet le Premier ministre, et ferons de ce qui est la plus complexe et importante crise des dix dernières années, une opportunité 1 pour le pays.» Les marchés réagissent peu à l’annonce. La situation géné rale des finances publiques en Europe est fortement dégradée. Les inves tisseurs sont dubitatifs quant à la capacité de l’Union et des États membres à ramener leurs comptes publics dans la zone de confort des sinée par le traité de Maastricht : un déficit public inférieur à 3 % du PIB et une dette publique à 60 % – ou supérieure, mais se rapprochant de cette valeur. Dans ce contexte, les agences de notationMoody’s, Fitch RatingsetStandard & Poor’sabaissent la note souveraine de la Grèce. Le pays n’est pas le seul dans ce cas, mais cette dégradation, si elle doit s’ac centuer, risque de menacer l’octroi de liquidités aux institutions de crédit grecques par la Banque centrale européenne (BCE). Les titres de dette grecs, fortement détenus par ces institutions, ne seraient plus éligibles aux
1. « PM: Stability plan is our only choice »,The Athens News Agency, 14 janvier 2010.
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opérations de politique monétaire conduites par Francfort. La crise finan cière a déjà conduit à réduire les flux de capitaux vers la Grèce ; la ferme ture du guichet d’approvisionnement de la BCE placerait le système bancaire grec en grande difficulté et, par effet de ricochet, compromet trait tout espoir d’une reprise rapide. Une véritable descente aux enfers… Cependant, personne ne mesure encore ni l’importance ni l’imminence de la crise. Au niveau européen, chacun veut croire que le Pacte de stabi lité et de croissance (PSC), révisé en 2005, constitue le corset adapté à la situation. La BCE fait confiance à la Grèce pour présenter un déficit public grec à 3 % pour 2012, futce sur la base d’hypothèses de crois 2 sance jugées peu réalistes . L’analyse réalisée par la Commission n’est pas moins optimiste. Quant au Conseil, institution cardinale de la mise en œuvre de la coordination des politiques économiques et de la discipline budgétaire, ses premières appréciations sont positives. Du côté des mar chés, les écarts des taux d’intérêt entre les obligations à 10 ans grecques et allemandes s’ouvrent, signe de la perception d’un risque accru quant à la capacité de remboursement d’Athènes. En même temps, tout malheur est toujours bon à prendre, et les analystes financiers y voient des opportu nités d’investissement particulièrement attractives pour qui conservera les titres grecs jusqu’à maturité. Comme l’écrit un expert d’Amundi fin jan vier 2010, «il est extrêmement peu probable qu’un État de la zone euro soit en défaut de paiement dans les dix ans, et encore moins dans les trois années à 3 venir» . Usant de cynisme, un autre investisseur relève début avril que «les valorisations[des dettes souveraines]aberrantes sont autant d’opportu 4 nités d’investissement intéressantes» . Six ans plus tard, l’on ne peut qu’être étonné de l’assurance collective et de la relative insouciance exprimée à l’époque des faits par les différents acteurs – Europe, États et marché – face la situation. D’autant plus qu’à ce jour, la crise n’est pas encore résolue. Malgré un troisième plan d’assis tance financière de 86 milliards d’euros conclu en juillet 2015, la Grèce doit supporter un niveau d’endettement public considérable qui ne se
2. JeanClaude Trichet, « Introductory statement with questions & answers »,Europa.eu, 4 février 2010, http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2010/html/is100204.en.html, page consultée le 15 janvier 2016. 3. Nathalie Navarre,Regards sur les marchés : Revoir la hiérarchie de la dette souveraine en zone euro, Amundi, 25 janvier 2010. 4. Axel Botte, « Les souverains ou le nouveau pari de crédit »,Globalix.fr, 6 avril 2010, http:// www.globalix.fr/content/lessouverainsoulenouveauparidecredit, page consultée le 15 janvier 2016.
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réduira qu’à long terme : 200 % du PIB en 2016, 175 % en 2020 et 122 % en 2030. Et rien ne dit que ce scénario se réalisera, tant les variables et les facteurs qui l’influent sont nombreux. En ce sens, le FMI a contesté le caractère viable de la dette grecque lors des négociations du troisième plan d’aide et, depuis, appelle à ce que l’assistance financière et les réformes structurelles s’accompagnent d’une renégociation de la dette publique. Le 11 octobre 2015, le président de la BCE, Mario Draghi, jette un pavé dans la mare lorsqu’il admet l’intérêt d’un reprofilage de la dette grecque : «We have expressed concerns about current debt sustainabi 5 lity. In our view, there will have to be an element of debt relief.» «If these things were so large, how come everyone missed them?», demande la reine Elizabeth II à propos de la crise des subprimes à un professeur d’économie, lors de sa visite à la London School of Economics en novembre 2008. Six mois plus tard, les économistes font amende hono rable et reconnaissent «un échec de l’imagination collective de nombreuses personnes brillantes, ici dans ce pays[RoyaumeUni]et à l’étranger, pour 6 comprendre les risques du système[financier]dans son intégralitéLa ques» . tion vaut assurément pour la zone euro et la crise des dettes publiques. Comment estil possible que ni les institutions de l’Union chargées de la surveillance des politiques économiques, ni les autorités nationales, ni les investisseurs privés n’aient rien vu ? Au regard de l’importance de la crise et de ses conséquences économiques et sociales, la question possède une légitimité indiscutable. L’on pourrait discuter à l’envi des imperfections passées, voire présentes et futures de la gouvernance économique européenne, ou bien encore de la manipulation ou du contournement des règles statistiques et budgé taires par les États membres. Le vrai sujet serait toutefois éludé : l’(in) existence d’une volonté politique réelle, large des États membres en faveur d’unevéritableUnion économique et monétaire. Lestatu quon’est cependant ni possible ni admissible. Dans un monde en continuel chan gement, «s’arrêter signifie reculer, prévient Angela Merkel en mars 2007.
5. Mario Draghi, entretien donné au quotidien grecI Kathimerini, 11 octobre 2015,Europa.eu, http://www.ecb.europa.eu/press/inter/date/2015/html/sp151011.en.html, page consultée le 15 janvier 2016. 6. «[…] A failure of the collective imagination of many bright people, both in this country and interna tionally, to understand the risks to the system as a whole», cité dans « British Economists send Apolo gy to Queen »,HuffingtonPost.com, 26 août 2009, http://www.huffingtonpost.com/2009/07/26/ britisheconomistssenda_n_244998.html, page consultée le 15 janvier 2016.
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Si l’Europe est divisée, elle trébuche plus rapidement que certains ne le 7 croientLa participation à l’Union économique et monétaire (UEM), le» . partage d’une même monnaie unique créent une exigence : celle de pro gresser, de s’intégrer. Mais que l’on ne se méprenne pas ! L’intégration que nous appelons de nos vœux n’est pas la réduction des États et de leurs citoyens à une uni formité imposée par quelques institutions apatrides. Elle n’est pas l’affir mation d’une nouvelle hégémonie, futelle imposée par le droit et non par la force. L’unité économique, monétaire, financière et politique de l’Europe n’emporte pas nécessairement son uniformité. L’unité est une perspective fondamentale de l’Union. Et, pour reprendre les mots du pre mier président de la Commission européenne Walter Hallstein, si « [l’unité]est le leitmotiv de notre action», cela n’interdit pas le maintien d’une forte diversité. «Bien entendu des différences subsistent. Il faut qu’elles subsistent. L’Europe ne doit pas devenir un creuset où tout se confond. Elle est diverse. Nous voulons conserver la richesse et l’originalité des caractères, des aptitudes, des connaissances, des habitudes, des mœurs et des goûts. C’est ce qui sépare que nous voulons éviter : les forces, les supériorités se dressant les unes contre les autres, tout ce que la coexistence d’individualités différentes 8 peut avoir de destructeur.» Ainsi comprise, l’œuvre d’intégration se com prend comme une méthode pacifique d’organiser «de façon cohérente et 9 solidaire les relations entre les États du continent et leurs peuples» . Elle réa lise un équilibre continu et en perpétuel mouvement entre ces deux pôles d’unité et de diversité. L’intégration n’efface pas le fait étatique, comme cela peut être trop sou vent dénoncé dans les débats publics : elle se nourrit de lui, se construit à partir de lui. Cela ne signifie pas que l’État demeure inchangé : les fonc tions exercées sont révisées au travers du prisme de l’intégration. «L’État national classique est la forme de vie d’hier, nous dit Willy Brandt dans l’allocution qu’il prononça en novembre 1973 devant le Parlement européen.Notre avenir n’est plus l’État national considéré isolément, mais l’Union».
7. Angela Merkel, « Discours prononcé à l’occasion de la cérémonie célébrant le cinquantième anni versaire de la signature des traités de Rome »,EU2007.de, 25 mars 2007, http://www.eu2007.de/ fr/News/Speeches_Interviews/March/0325BKBerliner.html, page consultée le 15 janvier 2016. 8. Walter Hallstein,L’Europe inachevée, Robert Laffont, 1970, p. 16. e 9. Jacques Bourrinet, « L’intégration européenne confrontée aux défis duxxisiècle »,inJacques e Bourrinet (dir.),L’intégration européenne auXXIsiècle, La Documentation française, Ceric, 2003, p. 11.
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Depuis 2010, la crise économique et financière qui frappe l’Union, ses États et ses citoyens a interrogé la pertinence de l’équilibre entre unité et diversité qui caractérisait jusqu’alors la gouvernance économique. Elle a obligé à rouvrir un débat que le traité de Maastricht avait difficilement soldé et que personne, depuis lors, n’avait souhaité véritablement aborder. L’UEM, fautil rappeler, constitue l’une des rares politiques ayant traversé quatre exercices de réforme constitutionnelle sans subir de modifications importantes ! Nécessaire pour faire face à la crise, la transformation profonde de la gou vernance économique n’en constitue pas moins un exercice souvent indécis, et toujours difficile et épuisant. Les tensions politiques sont exa cerbées, des propos peu amènes échangés, de vieilles rancunes ressorties des tiroirs de l’Histoire. Car l’objet principal des réformes n’est pas anodin : l’exercice de la politique économique. Celleci constitue l’un des rares leviers à la disposition des États membres en matière d’action publique. Elle exprime une volonté à même de façonner un destin col lectif et d’affronter la mondialisation, souligne Manuel Valls en août 10 2015 . L’outil est tout particulièrement fondamental pour les États de la zone euro : la politique monétaire comme la politique de change leur échappent pour relever de la compétence de l’Union. À cette sensibilité première s’en ajoute une seconde : les composantes budgétaires et fiscales de la politique économique constituent, historiquement, des sujets de revendication politique majeurs des parlements contre les exécutifs. Si la réalité actuelle est plutôt celle d’une érosion de l’autorité budgétaire des 11 parlements nationaux , la conquête de leurs pouvoirs financiers reste associée à la démocratisation des régimes politiques dans l’imaginaire col lectif. Dans ce contexte, la politique économique est «le dernier bastion de la souveraineté», selon la formule du Premier ministre luxembourgeois Pierre Werner en 1969. S’y attaquer, c’est aussi attaquer l’État et la repré sentation que l’on s’en fait.
10. Manuel Valls, « Poursuivre nos réformes économiques pour affirmer nos valeurs »,Viepublique. fr, 26 août 2015, http://discours.viepublique.fr/notices/153002206.html, page consultée le 15 janvier 2016. 11. Allen Schick, « Les parlements nationaux peuventils retrouver un rôle effectif dans la politique budgétaire ? », in colloqueL’évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire, Sénat, 24 25 janvier 2001, http://www.senat.fr/colloques/colloque_processus_budgetaire/colloque_proces sus_budgetaire4.html, page consultée le 15 janvier 2016.
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Dans ce contexte, l’Union et les États membres ont cherché – et conti nuent à le faire – un tiers chemin entre une coordination qui ne fournit plus les moyens de penser son avenir et un transfert accru de compé tences à l’Union trop audacieux pour trouver sa place en période de crise. La gouvernance de la zone euro tourne en un exercice d’équilibrisme juridique et politique. Les exceptions succèdent aux principes, les reculs aux avancées, la protection des intérêts particuliers à la défense de l’in térêt général. Autant de subterfuges pour éviter d’avoir à choisir, quitte à accentuer les contradictions de la gouvernance de la zone euro. Le résultat en est une gouvernance complexe, illisible et difficilement compréhen sible, y compris pour le public averti. Ces débats techniques et politiques ne sauraient occulter une autre réa lité : la conscience éclairée des citoyens européens quant à la capacité des échelons nationaux et européens à pouvoir répondre à leurs attentes sociétales. Le sondage Eurobaromètre de mai 2015 indique que la confiance des citoyens envers l’Union a augmenté de 31 % à 40 % par rapport à l’année passée, tandis que la confiance envers les gouverne ments et les parlements nationaux n’a progressé que d’un point et lui reste inférieure (31 %).
Fruit de la collaboration de trois auteurs aux expertises et expériences complémentaires, le présent ouvrage s’adresse à tous les lecteurs soucieux de comprendre la nouvelle gouvernance économique de la zone euro, suspendue entre unité et diversité, entre espoir et perplexité.
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