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Introduction au droit européen des minorités

De
435 pages
Conçu comme un manuel de droit fondamental, cet ouvrage propose une présentation générale et compréhensible du droit européen des minorités. Fruit d'une explosion normative et bénéficiant d'une institutionnalisation consubstantielle, son système apparaît bien affirmé. Il subit avec succès ses premières épreuves d'application concrète en dépit de certaines faiblesses.
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Introduction au droit européen des tninorités

BIBLIOTHÈQUES DE DROIT
Cll..LECllCN FCNDÉE ETDIRIGÉE PARjEAN-PA UL CÉRÉ Professeur associé à la Faculté de Droit de Campos (Brésil) Directeur du Master droit de l'exécution des peines et droits de l'homme (universités de Pau et Bordeaux IV, Dakar)

Cette collection a pour vocation dassurer la diffusion douvrages scientifiques sur des thèmes dactualité ou sur des sujets peu explorés dans le domaine des sciences juridiques. Elle se destine notamment à la publication de travaux de jeunes chercheurs.

Ouvrages paros:
S. GRUNV ALDet J. DANET, La composition pénale. Une première évaluation G. ROUSSEL,Les procès-verbaux d'interrogatoire. Rédaction et exploitation R MONTAGNON,Quel avenir pour les juridictions de proximité? N. BIENVENU, Le médecin en France/ Angleterre et pays de Galle milieu carcéral. Etude comparative

G. BEAUSSONIE,Le rôle de la doctrine en droit pénal 1. DENAMIEL,La responsabilisation du détenu dans la vie carcérale CJ. GUILLERMET, a motivation des décisions de justice L C GLlVA, Breveter l'humain ? N. BRONZO, Propriété intellectuelle et droits fondamentaux 1. MANsuy, La protection des droits des détenus en France et en Allemagne E. LIDDELL,La justice pénale américaine de nos jours E. DUBOURG,Aménager la fin de peine

BIBUOTHÈQUES DE DROIT': MANUELS

Ivan BOEV

Introduction au droit européen des tninorités

L'Harmattan

2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan@wanadoo.fr harmattan l@wanadoo.fr

@ L'Harmattan,

ISBN: 978-2-296-06547-5 EAN: 9782296065475

Merci à tous ceux qui m'ont prêté leur précieux concours, sans lequel la réalisation de ce manuel aurait été impossible: J eanDenis MOUTON,professeur à la Faculté de droit, sciences économiques et gestion de Nancy et directeur de ma thèse de doctorat, dont j'ai suivi les conseils avisés; Martine SARRON, vocat au bara reau de Nancy, qui s'est chargée de relire ces pages; Philippe KARPE, hercheur au CIRAD, dont les critiques pertinentes ont c contribué à améliorer la présentation de l'ouvrage et Hakan KAPLANKAYA, étudiant en thèse, qui m'a aidé à en réaliser l'index.

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Principales abréviations
Aa ADACS Afrique,Caraïbes,Pacifique
Activités pour le développement et la consolidation de la stabilité démocratique AFDI Annuaire français de droit international AFRI Annuaire français de relations internationales AG Assemblée générale des Nations Unies AJIL American Journal of International Law AP Assemblée parlementaire BŒ Banque centrale européenne BEI Banque européenne d'investissement BERD Banque européenne pour la reconstruction et le développement BIDDH Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme CARDS Assistance pour la reconstruction, le développement et la stabilisation ŒA. Cour de conciliation et d'arbitrage ml Commission de droit international Œ Communauté économique ŒE Communauté économique européenne ŒCA Communauté européenne de charbon et d'acier ŒI Communauté des Etats indépendants ŒS Conseil économique et social (ECOSOS) aG COnférence intergouvernementale aJ Cour internationale de justice qŒ Cour de justice des Communautés européennes CNRS Centre national de recherche scientifique Coli Coliection Convention-cadre Convention-cadre pour la protection des minorités nationales Charte (européenne) des langues Charte européenne des langues régionales ou minoritaires al Cour pénale internationale aJI COurpermanente de justice internationale aLRE COngrèsdes pouvoirs locaux et régionaux en Europe CRI Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI)) CS Conseil de sécurité des Nations Unies CSŒ/OSŒ Conférence/Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe D. et R Décisions et rapports de la Commission EDH DAI Documents d'actualité internationale DC Décision sur la conformité à la Constitution Commission, Convention ou Cour EDH...................................................................................

Commission, Convention ou Cour européenne des droits de l'homme EJIL European Journal of International Law GDM Groupement pour les droits des minorités (MR.Gen ang!.) GP Gazette du Palais HCMN Haut commissairepour les minoritésnationales I-IRLJ Human Rights Law Journal I-IRLQ Human Rights Law Quarterly IŒ..Q International and Comparative Law Quanerly IDI .Insitut de droit international IEC Initiative de l'Europe centrale IEHEI Institut européen des hautes études internationales ILM International Legal Materials INIERREG lnitiative communautaire concernant la coopération transeuropéenne ISPA Instrument structurel de préadhésion IUREI .Institu universitaire des hautes études internationales Ja:> Jurisclasseur périodique ]DI Journal du droit international JO SDN Journal officiel de la Société des Nations JOCE Journal officiel des Communautés européennes JORF Journal officiel de la République française LGD]. Librairie générale de droit et de la jurisprudence NATO/OTAN .0rganistion du Traité de l'Atlantique Nord NDLR Notre Dame Law Review OCDE... Organisation de coopération et de développement économique (avant OECE) OIT Organisation internationale du travail ONG Organisation (s) non-gouvernementale (s) ONU Organisation des Nations Unies OPOCE Office des publications officielles des CE PE Parlement européen PESC Politique étrangère et de sécurité commune PESD Politique européenne de sécurité et de défense PHARE Programmed'assistance àJareconstruction économiquede JaPologneet de JaHmgrie PIDa:> Pacte international des droits civils et politiques PIDESC Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels PPAA. Principales puissances alliées et associées PUP Presses universitaires de France PUN Presses universitaires de Nancy Rec. Recueil de jurisprudence REDI Revue belge du droit international RCADI Recueil des cours de l'Académie de droit international RDI Revue du droit international (et de législation comparée) RDP Revue du droit public RFDC Revue française de droit constitutionnel RFY République fédérale de Yougoslavie RGDIP Revue générale de droit international public RGTDI Manens Recueil général des traités et autres actes relatifs aux rappons de droit international

RSA RIDE RIDH RUDH SAPARD SDN SFDI TAGS 1PI (1PIY 11PIR) 1JE UNESCO URSS

Recueil des sentences arbitrales Revue trimestrielle de droit européen Revue trimestrielle des droits de l'homm.e Revue universelle des droits de l'homm.e Instrument de préadhésion agricole Société des Nations Société française pour le droit international Programm.e d'aide aux pays de la CEI Tribunal pénal international (pour l'ex-Yougoslavie/le Rwanda) Union européenne Organisation des NU pour l'éducation, la science et la culture Union des Républiques socialistes soviétiques

Préface
Le plaisir que j'ai à préfacer l'ouvrage d'Ivan BOEV tient d'abord au fait qu'il consacre un itinéraire exemplaire. Arrivé au Centre Européen Universitaire de Nancy, au moment où son pays, la Bulgarie, venait de connrotre des transformations politiques importantes, l'instar des pays dEurope centrale et orientale, Ivan BOEV s'appliqua à réussir un diplôme de droit communautaire avant de parfaire sa formation en droit international. Prenant confiance en lui et perfectionnant sa pratique de la langue française, il entreprit alors une thèse qui devait le mener à la mrotrise de conférence dans le système universitaire français. C'est aujourd'hui un auteur à la double nationalité, bulgare et française, qui signe cet ouvrage «Introduction au droit européen des minorités» ; son parcours est garant d'une sensibilité et d'une connaissance en profondeur du sujet, ainsi que d'une capacité d'analyse proprement européenne. Mais au-delà de ces remarques personnelles, je tiens surtout à souligner que, bien plus qu'une introduction, cet ouvrage constitue une somme et une synthèse savantes sur un domaine pourtant très étendu et très fuyant du droit européen. Sur la base de matériaux foisonnants, hétéroclites, disparates, Ivan BOEV construit une systématisation impressionnante qui permet au lecteur, pas forcément spécialisé, de comprendre l'évolution de la question minoritaire en Europe, et notamment dans la dernière période, de connrotre les mécanismes institués pour tenter de faire face aux problèmes et conflits qu'elle peut susclter.

Pourtant au-delà de cet intérêt pédagogique, le vrai apport de l'ouvrage d'Ivan BOEV, à mes yeux, est de contribuer à la réflexion sur l'avenir de la construction européenne et en particulier de IUnion Européenne. A un moment où les européens, et spécialement les français, doutent de ce projet quinquagénaire, et où fleurissent des remises en cause fondées sur l'éternité des nations, l'ouvrage d'Ivan BOEV replaçant la question minoritaire en Europe dans la longue durée, montre que la construction européenne ne mérite pas les critiques outrancières entendues ou lues ici ou là. Il n'a jamais été question dans le projet européen moderne de supprimer les nations, comme il n'a jamais été question de gommer le fait minoritaire. La construction européenne ne signifie pas la disparition des nations mais, tenant compte des réalités internationales et en particulier du phénomène de mondialisation, exprime la nécessité de créer une communauté politique respectueuse d'une diversité tout en promouvant

une certaine forme d'unité. Cette dimension qui sous-tend la démonstration d'Ivan BOEV illustre tout l'intérêt de son ouvrage.

Jean- Denis

MOUTON,

Professeur de droit public à l'Université Nancy 2

Avant-propos
Le choix de parler des minorités - nationales, selon le qualificatif qui s'impose en droit européen - reflète mon appartenance à la fois à la« nouvelle» et à la «vieille» Europe, si l'on pense à cette distinction provocante, employée en 2003 par Donald Rumsfeld en réponse à l'opposition principalement de la France et de l'Allemagne à l'intervention anglo-américaine en Iraq. Mais cette distinction peut se justifier en ce qui concerne la résurgence après la chute du mur de Berlin de la question minoritaire. Je suis en effet originaire de cette «nouvelle» Europe, qui sera concernée par celle-ci en tout premier lieu. Et je vis depuis plus de 10 ans déjà dans cette «vieille» Europe qui en suggère certaines réponses. Dans ma réflexion sur le droit européen des minorités, j'essaie de tirer avantage de cette double appartenance qui est la mienne, pour concilier la sensibilité et le discernement dans les approches respectivement est et ouesteuropéennes à la question, pourtant de plus en plus convergentes. Cela, à la manière d'un auteur français d'origine bulgare, Tzvétan Todorov, qui consacre à ce privilège son « autobiographie intellectuelle », Dewirs et déliœs, une 'lie depasseur,parue chez Seuil en 2003. Surtout, je souhaite partager modestement sa position d'Européen convaincu, puisque je crois que la seule solution viable à long terme aux problèmes posés ne peut venir que d'une Europe commune et intégrée, pacifiée et tolérante. Quelle contribution originale cet ouvrage peut-il cependant apporter sur un sujet largement étudié par ailleurs? Comme l'intitulé même le suggère, sa première finalité consiste à introduire au droit européen des minorités. A cet effet, le livre développe une approche et une vision globales de la question, à la manière d'un manuel de droit fondamental. Il pourrait alors susciter la volonté à la fois d'approfondir et d'élargir la présentation proposée. L'approfondissement porterait par exemple sur la protection internationale des minorités ou bien sur le droit et les politiques des Etats. Sans être abordées directement, ces deux dimensions restent néanmoins sous-jacentes à l'ensemble de nos développements, puisque la première maintient un lien intrinsèque, historique et actuel, avec le droit européen des minorités et de la seconde dépend l'application effective de toute norme internationale. Quant à l'élargissement, il s'intéresserait notamment aux minorités dites nouvelles, issues de migrations récentes. Le phénomène concerne jusqu'à la fin des années 1990 quasi exclusivement l'Europe de l'Ouest. Progressivement l'autre Europe s'ouvre aussi au mouve-

ment migratoire, à la suite de la réussite de sa transition post-totalitaire et de son adhésion à l'Union européenne, ce dernier devenu effectif au 1ermai 2004 pour les pays de l'Europe centrale et au 1erjanvier 2007 pour la Bulgarie et la Roumanie. Mais l'introduction servira également de base à la conceptualisation de la problématique traitée. Qtte deuxième finalité nous pennettra pour sa part de mettre l'accent sur la transformation du droit européen des minorités en système juridique, encore aujourd'hui insuffisamment appréhendée par la doctrine. L'introduction et la conceptualisation relèvent certes d'une approche classique du sujet. Aussi, avons nous souhaité compléter celle-ci par une réflexion relative au dépassement du droit européen des minorités au sens traditionnel du tenne. Elle est suggérée par le contexte actuel de la construction européenne. Dans les années 1990, ce dernier processus comprenait deux principales dimensions en rapport direct avec notre problématique, d'une part la transition post-totalitaire de l'Europe de l'Est et, d'autre part la réunification du continent. A ces deux dimensions correspondaient respectivement la formation et l'affirmation du droit européen des minorités. Une troisième dimension, celle de la constitutionnalisation de l'Europe, ressort de plus en plus au premier plan à partir de l'an 2000. Le dépassement du droit européen des minorités au sens traditionnel du tenne y correspond. Qtte tendance nous paraJ:t s'imposer même malgré l'abandon définitif du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Qla, dans la mesure où il s'agit plut8t d'un abandon sur la fonne, allant de paire avec sa reprise en substance par le nouveau traité simplifié ou modificatif. On regrettera néanmoins la revue à la baisse, malheureusement inévitable, dans le dernier de l'ambition proprement constitutionnelle.

*****
En suivant la distinction de Mireille- Delmas Marty entre le droit référence et le droit instrumental, l'étude du droit vise d'abord l'explication et ensuite l'application normatives. Il restera au lecteur d'apprécier si le travail que nous avons le plaisir de lui soumettre, tout en mettant l'accent sur la première finalité, facilite - du moins dans une certaine mesure - la seconde. Nous espérons également que les omissions et les erreurs d'appréciation, malheureusement inévitables faute d'un recul suffisant par rapport à des phénomènes toujours dynamiques, ne porteront pas préjudice à l'ensemble de l'ouvrage.

Nancy, mai 2008

Introduction
«

Chacun de nous est minoritaire face aux autres»

1. Le terme générique de minorité désigne une situation de différence et d'infériorité. Cette situation résulte d'une «relation sociale et politique d'échange et d'opposition »1entre une minorité et une majorité. En dehors de cette relation finalement le recours à la notion de minorité n'a pas de sens. De nombreuses sciences sociales s'intéressent aux différents aspects du phénomène, lequel recouvre une multitude de réalités. Cet intérêt apporte la preuve de sa diversité et appelle par conséquent une pluralité de qualifications juridiques. Ains~ le droit connaît-il des minorités d'~e et de sexe, politiques et parlementaires, religieuses, ethniques, linguistiques et nationales. S'agissant d'un groupe ou communauté minoritaire à spécificité que nous qualifierons d'ethnoculturelle, la différence et l'infériorité caractérisent sa situation par rapport à la communauté nationale majoritaire dans son expression étatique formelle. 2. Le concept de droit se réfère à un « ensemble de principes et de la réglementation, répondant à une idée juridique et sociale» et dont l'objet est «la construction d'un espace juridiquement défini au sein duquel [cet ensemble...] pourrait être amené à produire ses effets >)2. Le droit des minorités répond à ces

critères. L'espace juridique qu'il est appelé à régir se construit d'abord autour d'une première relation sociale et politique originelle - interne ou interethnique

- entre l'Etat et la ou les minorités qui relèvent de sa souveraineté. S'y ajoute
une seconde relation dérivée

- externe

ou interétatique

-

entre Etats souverains

au sujet des minorités présentes sur leurs territoires. 3. En droit international moderne, formé en tant que droit interétatique, le besoin de protéger le fait minoritaire apparaît suite à l'imposition du modèle stato-national en tant que modèle dominant. C'est «l'émergence du principe des nationalités [qui] va aboutir à en faire [de l'Etat-nation] la forme à laquelle

KOUEI (G.), Penser les minorités en droit, FENET (A), SœuLTE(G.), Le droit et les mimrités, Bmylant, 2000, p. 393. GurWEN juridiques, Dalloz, (R), VINCENf (R) (dir.), GurNœARD

TENrnKOFF

(1.), KOUEI

(S.) et MONfAGNIER

(G.), Lexique cks te/m's

De éd., 2001, p. 392.

18

INTRODUcnON

AU DROITE URŒEEN DES MINORl1ES

les collectivités humaines vont aspirer>~. Le règlement des problèmes minoritaires posés dans ce contexte reflète l'un des premiers intérêts de la communauté internationale émergeante. Pour sa part, l'intervention de cette dernière dans les relations entre certains Etats et leur propre population devient l'un de domaines clés du développement du droit international. Elle témoigne aussi de sa structuration progressive. 4. C'est en Europe de l'Est que se pose à l'origine la question du règlement du problème minoritaire dans son acception moderne, autrement dit en tant que problème de l'Etat-nation. A partir du XIXe siècle, ce dernier va succéder dans la région à l'empire multinational. Une fois constituées en vertu du principe des nationalités, les nouvelles entités souveraines s'efforceront d'achever l'unification, voire l'unifonnisation de la population - jusqu'alors fortement hétérogène - sur l'ensemble de leur territoire. Cette politique sera naturellement dirigée contre les groupes ou communautés, considérés en raison de leur spécificité ethno-culturelle comme ne faisant pas partie de la majorité nationale. D'où la nécessité de leur protection par les moyens du droit international moderne naissant. La consécration de ces moyens est fondée sur l'implication de la communauté internationale dans le processus de création étatique en Europe de l'Est. 5. Après la chute du mur de Berlin, c'est toujours dans cette dernière région que resurgiront les problèmes minoritaires. Leur règlement deviendra un volet
fondamental des relations Ouest

- Est

ou inter-européennes.

Le droit européen

des minorités servira de base à la solution des problèmes qui se posent tant dans chacun des pays concernés, que dans leurs relations bilatérales et enfin à l'échelle de la région dans son ensemble. Son application fera ressurgir dès le début des années 1990 un véritable double standard. L'Europe de l'Est se verra en effet soumise à des exigences qui ne pèseront pas sur l'Europe de l'Ouest et auxquelles certains pays de cette dernière n'auraient jamais consenti à se soumettre. Derrière l'acceptation des exigences plus étendues on retrouvera cependant la volonté commune de tous les pays est-européens de réussir leur transition post-totalitaire et de participer pleinement au processus de réunification du continent. C'est ainsi qu'en Europe de l'Est seulement il sera globalement remédié à certains des défauts originels du droit européen des minorités, caractéristiques d'ailleurs de tout système du droit international. Telles sont l'absence d'une définition juridiquement contraignante et communément admise des minorités, l'imprécision du contenu des obligations étatiques, la faiblesse des mécanismes
3 «

Le modèle qui structured'embléele droit international[...devient]l'Etat souverain,sup-

port d'une nation ", MOurON a.-D.), Oise et internationalisation de l'État: une place pour l'État multinational, AUDEOUD (O.), MOurON a.-D.), PIERRE-CAPS (S.), L'Etat mdtinationa1 et l'Europe, PU de Nancy; 1997, p. 9.

INTRODUCTION

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de garantie, bref tout ce qui fait la différence entre l'existence et l'efficacité nonnatives. Progressivement, le droit européen des minorités acquiert une certaine autonomie au regard de la résolution concrète des problèmes posés en Europe de l'Est. Il finit par s'étendre en quelque sorte à rebours à l'Europe occidentale. Cette extension se fait dans les limites d'un standard minimum, opposable désonnais à tout Etat européen. La protection des minorités qui correspond à ce standard sera consacrée, implicitement d'abord, explicitement ensuite, parmi les valeurs européennes fondamentales. Elle participera alors à la légitimité démocratique commune des pays européens. 6. Cest le traité établissant une Constitution pour l'Europe du 29 octobre 2004 qui réalise cette consécration explicite. Il inscrit en effet le respect des droits des personnes appartenant à des minorités parmi les valeurs de l'Union européenne. L'abandon définitif du traité constitutionnel ne change pas la donne, dans la mesure où le traité simplifié ou modificatif, signé le 13 décembre 2007, reprend intégralement l'énoncé des valeurs en question. Mais l'évolution n'est pas suivie jusqu'au bout, puisque l'organisation ne se voit toujours pas assigner pour objet de protéger, directement et spécifiquement, les minorités sur le plan interne, ni par conséquent attribuer des compétences à cet effet. Concrètement, l'inscription en question est conséquence logique du processus d'élargissement. L'adhésion des 8 pays de l'Europe centrale, puis celle de la Bulgarie et de la Roumanie fera entrer la problématique minoritaire - dont une multitude de questions toujours non résolues - à l'intérieur même de l'Union. Le phénomène s'amplifiera nécessairement avec les adhésions futures des pays de l'Europe du sud-est. Certes, le processus d'élargissement subit les effets de la crise constitutionnelle et financière que traverse l'organisation en 2005 - 2007. En témoigne l'adoption, par le Conseil européen de juin 2006, d'une nouvelle condition d'adhésion, relative à la capacité d'absorption. Celle-ci sera définie par l'aptitude de l'organisation de «fonctionner politiquement, financièrement et institutionnellement au fur et à mesure des élargissements et d'approfondir davantage le projet commun européen ». Bien qu'il s'agisse d'une condition à l'élargissement, sa satisfaction dépendra de l'organisation elle-même. Un accord interinstitutionnel de décembre 2005 a bien permis de résoudre la crise financière, en remettant cependant à plus tard l'accord sur les éléments les plus controversés. De même, les changements politiques en Allemagne et en France ont mis fin à la période de réflexion sur la réfonne institutionnelle. A la suite, le Conseil européen de Bruxelles de juin 2007 est palVenu à un compromis sur le futur traité simplifié ou modificatif. Elaboré par la QG sur la base du mandat détaillé fixé par ce dernier sommet et signé le 13 décembre 2007, le

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INTRODUCTION AU DROITE UROPEEN DES MINORITES

traité doit désonnais passer la difficile épreuve des ratifications, dans l'optique d'une entrée en vigueur pour les élections européennes de 2009. Mais ce règlement de la crise institutionnelle ou constitutionnelle et de la crise financière, apportera-t-il l'amélioration requise de la capacité d'absOIption de l'organisation? A l'heure actuelle, la situation semble paradoxale. D'un côté, l'Union poursuit les négociations d'adhésion avec la Turquie et la Croatie, accorde à la Macédoine le statut d'Etat candidat avec lequel les négociations d'adhésion peuvent commencer, enfin prépare les bases du futur élargissement aux pays candidats potentiels de l'Europe du Sud-est, à travers le processus d'association et de stabilisation. D'un autre côté, l'organisation semble encore loin d'avoir assimilé, sur le plan économique, social, voire politique, ses nouveaux membres, issus de l'élargissement à l'Europe de l'Est. De surcroît, les Etats et les opinions publiques de l'Union rejettent désonnais majoritairement toute poursuite du processus. La France en particulier soumettra toute future adhésion, à l'exception de celle de la Croatie, au référendum... 7. L'actuel droit européen des minorités reste essentiellement du droit international, géographiquement circonscrit à l'Europe4, voire dans certains de ces éléments à la seule Europe de l'Est. Pourtant, il atteste d'une spécificité certaine, fondée sur une extraordinaire explosion nonnative et une institutionnalisation consubstantielle. Cette dernière renvoie au rôle joué par l'OSCE, le Conseil de l'Europe et l'Union européenne dans la formation et l'affirmation de son ensemble normatif. Dans les années 1990, la problématique minoritaire deviendra un domaine prioritaire de l'activité multiforme et interdépendante des trois institutions s. Elle sera en partie évincée dans les années 2000 par d'autres priorités du jour. La spécificité du droit européen des minorités se conjugue avec son autonomie. Celle-ci permet de le distinguer à la fois du droit des droits de l'homme et du droit du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Situé en quelque sorte entre les deux, le droit européen des minorités «emprunte» des éléments propres à ces derniers. Cela concerne en tout premier lieu leurs principaux objectifs, respectivement «humain» et sécuritaire, qu'il associe d'une manière particulière. Consacré dès le début des années 1990 par la ŒCE, no-

4 Selon FENET (A), « plutôt qu'espace géographique aux limites incenaines, l'Europe doit être entendue comme une entité spécifique, dégagée par le jeu des processus historiques, justifiant de nos jours une entreprise de construction institutionnelle », Le droit européen des minorités, op.

cit.,p. 185.
5 Le tenne
«

institution » nous permet non seulement de distinguer les organisations interéta-

tiques des ONG, mais aussi et surtout d'introduire une cenaine idée de supranationalité, caractéristique de l'ordre juridique européen et dont certains éléments sont en rapport direct avec le droit des minorités.

INTRODUCTION

21

tamment en rapport avec le règlement des problèmes minoritaires en Europe de l'Est, le concept de sécurité démocratique traduit l'idée de cette association. 8. L'objectif humain renvoie à la protection des minorités au sens large du terme. Au début de XXe siècle, la doctrine parle déjà d'un «droit humain », dont les normes ne peuvent être ramenées ni au seul droit interne, ni au droit international: «en tant qu'elles s'appliquent aux citoyens et spécialement aux minorités, ces règles se présentent comme une limitation de souveraineté des Etats intéressés au nom d'un droit qui n'est plus le droit international, puisqu'il ne règle pas les relations entre ces Etats, mais leurs impose des devoirs envers leurs propres sujets »6. A travers cet objectif, les Etats se voient donc imposer des obligations à l'égard des minorités sur leur propre territoire. Matériellement, ces obligations se résument au standard minimum de protection déjà évoqué. Elles restent pour l'essentiel négatives ou de ne pas faire. Et, il appartient toujours aux Etats à déterminer les moyens les plus appropriés au respect de la norme internationale dans leur droit interne et pratique administrative. Les Etats restent libres d'aller au-delà des engagements communs que comporte le droit européen, notamment sur une base bilatérale. Dans certaines situations particulières, comme en cas de menace de sécession, certains parmi eux peuvent se voir aussi imposer des obligations particulièrement contraignantes.
9. L'objectif sécuritaire du droit européen des minorités œuvre pour sa part à la préservation de la sécurité et de la stabilité, à la fois dans l'Etat et dans les relations internationales. Il nécessite la gestion et la prévention des conflits et des crises, tant interethniques qu'interétatiques. Dans la pratique, ces gestion et préservation se révèlent souvent synonymes du maintien du statu quo. La protection des minorités proprement dite constitue elle-même un moyen clé de réalisation de l'objectif sécuritaire, bien que non exclusif. 10. Le droit européen des minorités évolue donc entre les deux objectifs susvisés, par ailleurs en opposition dialectique. Son examen, prioritairement tourné vers l'actualité, sera précédé d'une approche chronologique, permettant de découvrir l'origine et de poursuivre le développement des phénomènes étudiés. A travers ce parcours, il s'agirait en outre de se pencher sur le contexte international, dans lequel le droit européen des minorités se construit et évolue à l'heure actuelle (Chapitre 1). A la suite de la présentation historique, nous nous intéresserons à l'objet du droit européen des minorités, la minorité nationale (Chapitre 2) ; à sa structure,

MANDELSTAM(A), Protection des minorités, RCADI,

1923, vol l, p. 368.

22

IN1RODUcnON

A U DROITE UROPEEN DES MINORITES

que constituent ses pnnClpes fondamentaux (Chapitre 3); à son contenu concret, comprenant les différentes normes de protection (Chapitre 4). Pour répondre - au-delà de la question de son existence - à celle de l'efficacité de cet ensemble normatif, nous ven-ons ensuite ses mécanismes d'affirmation (Chapitre 5). La dernière réflexion que cet ouvrage se proposera de mener portera sur le dépassement de l'approche traditionnelle du droit européen des minorités, dépassement qui va dans le sens du respect de la diversité post-nationale (Chapitre 6). Enfin, de manière sous-jacente l'ensemble de nos développements posera la question de la transformation actuelle du modèle de l'Etat-nation. Ce modèle était à l'origine même de l'apparition de la problématique minoritaire. Bibliographie
11. Ce livre s'appuie, d'une part, sur notre thèse de doctorat, consacrée au Règlement européen des problèmes minoritaires en Europe de l'Est. Formation d'un wrpus juris relatif aux minorités et institutionnalisation de ses mécanismes d'application, soutenue en novembre 2003 à Nancy. Mais il tient également compte de nos activités d'enseignement et de recherche menées dans le même domaine après la soutenance. Il s'appuie sur une série d'ouvrages qui s'intéressent au droit des minorités en général et accordent logiquement une place essentielle à la dimension européenne de la question, à la fois sur le plan historique et actuel. Ces ouvrages seront donc à consulter sur l'ensemble des développements qui suivent: BEN AœOUR (Y.), Souveraineté étatique et protection internationale des minorités, RCADI, 1994, vol. 245, pp. 323-461; ALBERT (S.),La condition des minorités en droit international public, thèse de doctorat,
Paris 2003 ; BOKATOlA (I. O.), L'Organisation des Nations Unies et kt prot«tion des minorités,

Bruylant-LGDJ, 1992 ; OiAsZAR (E.), The InternatWnal roUemif National MiruritiRs, P Corvinus, 1999; DINSTEIN(Y.), TABORY (M) (dir.), The Proœction Minarititsand Huif mtnRigjJts, Nijhoff, 1992; FENET (A), KOUBI(G.), SŒIULTE-TENŒiKOFF (I.), Le droit et ks ninoritis,Bruylant,2000; FOTIREIL(D.), BOWRING (B.),Minorityand
Group RigjJts in the New Millennium, Nijhoff, 1999; GIORDAN (H) (dir.), Les nimrités linguistique;en Europe, Droits linguistiqueset droits de l'horrm;, Kirné, 1992; HENRARD (K.), DeUsi"5 an Adequate S)5tem if Minority Proœction: IrxliUdual Humm RigjJts, Minority RigjJts Bruylant-LGDJ,

and the RigjJtto SdfDeternination, Nijhoff, 2000; HERAUD(G.), L'Europe des et:Imi£s,
1993; INSTITUfDES NATIONS UNIES, Les rrimrités natianakset ledfji de kt sromœ en Europe, Nations Unies, 1993 ; KOVACS(p.), La prot«tion i11lemationale des ninoritis natianaksaux ~ du nillénaire,A Pédone, 2005; LIEBlœ (A), RESZLER (A), (dir.), L'Europe Gntrale et ses m'mrités: ws uœ sdutian eurr;pé£nœ?, L'IUBEI, 1993 ;

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INTRODUcnON

23

L 'E urope et son double, Bruylant- LGD],

1994 ; SANGUIN (A L.), LtS minaritis

ethniques en

Europe, L'Harmattan, 1993 ; SPIUOPOULOU AKERMARK (A), Justification if Mimrity Proteaion inlntematiarnl Law, Kluwer Law International, 1997; 1HORNBERRY Inter(p.), natianal Law and the Rights if Minarities, Oxford press, 1994; YACDUB cr.), LtS minaritis. Qœlle protro:ion?, Desclée de Brouver, 1995. Signalons enfin la parution prévue en 2009 d'un Diaionnaire cks raGsrœs et discriminations,chez Larousse, collection Essais et Documents. Œuvre collective, ce dernier contient de nombreuses entrées en rapport avec notre sujet, telles consacrées aux Minorités ou au Droit des minorités en Europe. A consulter aussi la réflexion pertinente sur les minorités en droit français de Nanchi (A), Vers un statut cks minorittfsen droit ronst:itutionrd français, PU de la Faculté de droit de dermont, 2006. De nombreux articles parus depuis 1990 dans les principaux périodiques de droit international et européen ont été consacrés aux différents aspects du droit des minorités. Signalerons aussi la publication, depuis 2007 sur le site Internet de la revue l'Europe des libertés (http://www.leuropedeslibertes.u-strasbg.fr). des travaux: d'étudiants consacrés aux différents aspects de la problématique minoritaire, réalisés dans le cadre du Master 2 Droits de l'homme, option Droit des minorités, suivi à 11nstitut des Hautes Etudes Européennes, de l'Université Robert Schuman Strasbourg III. Certains ouvrages reproduisent en annexe les principaux textes du droit des minori-

tés, voir notamment BENOIT-RoMER La question (F.), minoritaire en Europe, Textes et wrrm:ntaire;, éd. du Conseilde l'Europe, 1998 j FENET (A), KOUBI (G.), SCHUL1ETENœKOFF (1.),Rousso-LENOIR (F.), précités; aussi National Minority Standards
2007 ; MOUCEBOEUF (A), Mimrity Rights Jurisprudenœ

-

A Compilationof OSCE and Councilof Europe Texts, éd. du Conseilde l'Europe,

- Di'iJ!St, publié

par les éditions

du

Conseil de l'Europe en 2006. Des inventaires des situations minoritaires proposent: CARATINI (R.), La Farœ cks faiHes. E~ rmndiakcks minaritis, Larousse, 1986; YACDUB cr.), LtS minaritis dans le rrvnri£,faits et analystS,Desclée de Brouwer, 1998; PLASSERAUD(Y.) (dir.), Atlas cks mimritfs en Europe: de l'A tlantiqueà l'Oural, diW'SÏtéculturelle,GDM, Autrement, 2005. A consulter aussi les rapports de la Sous-Commission pour la promotion et la protection des droits de l'homme, abordant la question sur un plan à la fois factuel et théorique, ainsi que ceux: des principaux organes conventionnels et statutaires de protection des droits des minorités, mais aussi des droits de l'homme en général qui contiennent souvent des indications précieuses (voir ci-après). U. L'ensemble normatif du droit européen des minorités se distingue par son hétérogénéité, concernant: l'origine des sources (interne ou international, institutionnel ou interétatique) ; la nature et la valeur des normes (traités, recommandations et déclarations), ainsi que leur appartenance au droit originel ou dérivé (issu des décisions internes des organisations internationales); l'opposabilité juridique ou politique des règles établies; la portée des obligations et engagements étatiques (multilatérale, bilatérale ou unilatérale). L'accent mis sur l'homogénéité et la cohérence dynamique dudit ensemble, ainsi que sur certains de ses éléments plus que sur d'autres, varie nécessairement d'un auteur à l'autre.

24

INTRODucnON A UDRaT EUROPEEN DES MINORI1ES

Parmi les différents concepts qui le qualifient, la protection des minorités est opératoire, s'imposant en droit conventionneL Sur un plan substantiel, sa portée reste cependant moindre que celle du droit des minorités. La protection des minorités répond ainsi au seul objectif « humain » du droit des minorités, sans tenir dûment compte
de la préservation de la sécurité et de la stabilité, interétatiques et infra-étatiques. Souvent encore la protection des minorités est considérée de manière réductrice seulement en tant que sous-système «dérivé ou annexe» du droit des droits de l'homme. L'ordre juridique des minorités qualifie pour sa part l'émergence d'un nouvel ordonnancement objectif, mettant l'accent, d'une part sur la valeur fondamentale et, d'autre part sur la portée contraignante de l'ensemble normatif pertinent. Il met l'accent avant tout sur son unité stable et permanente, «qui ne perd donc pas nécessairement son identité à la suite des mutations intervenues dans tel ou tel de ses éléments ", référence faite à la définition du concept de l'ordre juridique international général de PierreMarie Dupuy. L'ordre juridique n'existe ainsi que dans la mesure où il garantit à ses sujets une unité organique et substantielle suffisante pour servir de cadre efficace à leurs relations internationales (in: L'unité de l'ordre juridique international, RC4DI, Tome 297, 2002, p. 62, l'extrait est de Santi Rorrnm, L 'ardrejuridiqUE, publié en français chez

LGDJ, 1975, p. 31, cité ibid, p. 69). Certains éléments de l'ordre juridique des minorités s'insèrent dans l'ordre public européen en voie d'affirmation, comprenant des règles qui s'imposent «pour des raisons de moralité ou de sécurité impératives dans les rapports sociaUX» et auxquelles leur destinataire ne saurait déroger (GUlillEN (R) et autres, op. ciL). Il s'agit donc de l'introduction d'une certaine hiérarchie normative, qu'on pourrait rapprocher à la nation de jus wgens,appartenant à l'ensemble conceptuel du droit international.

Chapitre 1. Approche historique à la problématique minoritaire
13. Rechercher les racines et suivre le développement progressif de l'intérêt à la problématique minoritaire en droit international et européen n'a rien d'une « méthode pseudo-historique, correspond [-ant] à la vision essentiellement ana-

chronique qui, chez certains auteurs, semble marquer l'histoire du droit international ». En même temps, le rappel historique ne doit pas donner lieu à une simple « projection dans le passé - condamnée d'avance - de notions dans leur acception actuelle, sous-entendant une évolution linéaire des phénomènes qu'elles désignent >1.Il doit surtout pennettre de tirer certains enseignements des erreurs antérieures et partant amorcer la réponse à la question concernant la capacité de l'actuel droit européen de résister à l'épreuve du temps. 14. Depuis la fonnation des premières règles internationales en rapport avec la problématique minoritaire moderne, l'évolution du droit européen des minorités fait état de continuité et unicité conceptuelles, voire pratiques. Se confondant avec celle du droit international, cette évolution traverse trois périodes. La première connaît l'application du principe des nationalités, lequel fait émerger les Etats-nations en Europe de l'Est et consécutivement les minorités nationales faisant appel à la protection internationale. Elle s'étend globalement du début du XIXe siècle à la fin de la Première Guerre mondiale (Section 1). Une deuxième période, celle entre les deux guerres mondiales, assiste à la création et au fonctionnement du premier système européen de règlement des problèmes minoritaires (Section 2). Enfin, c'est à l'issue de la Deuxième Guerre mondiale que se met en place le contexte international et européen de l'actuel droit européen des minorités (Section 3).

SCHUL1E-TENœKOFF (1.), Minorités SCHUL1E-TENœKOFF (1.), op. cit., pp. 32-33.

en droit international,

FENET (A), KOUBI (G.),

26

IN7RODUcnON

A U DROITE UROPEEN DES MINORITES

Section 1. Les prémices d'une protection des minorités en Europe

internationale

15. Deux phénomènes majeurs caractérisent la période du développement du droit international modernes, l'imposition progressive de l'Etat-nation, issu des idées des révolutions américaine et française, et l'émergence d'une communauté internationale, certes rudimentaire. Sous-produit nécessaire et révélateur de ces deux phénomènes, le droit international est en effet de plus en plus structuré par le modèle stato-national, caractérisé par l'adéquation aussi complète que possible entre l'Etat et la nation. Il exprime en m&me temps les premiers intér&tsde la communauté internationale en formation. En fera partie le règlement des problèmes minoritaires dans les nouveaux Etats de l'Europe de l'Est. La création de ces derniers fait l'objet d'un mouvement qui touche au XIXe siècle l'Empire ottoman et se termine par son éclatement définitif à la suite de la Première guerre mondiale. Mais cette dernière sonne aussi le glas de l'Autriche-Hongrie, successeur de l'Empire autrichien avec le compromis de 1967. Sur ses décombres naissent les Etats de l'Europe centrale. La dernière . .. I. ,. . . . creatIon etatIque qUI partIcIpe au meme mouvement concerne certaIns temtOl"
res européens détachés de l'Union soviétique au moment où celle-ci succède à l'Empire russe.

~ 1. La « minoritogénèse

»

16. Le critère fondamental d'une situation minoritaire constitue la situation

de diminutio capitasd'un groupe ou d'une communauté à spécificité ethnoculturelle vis-à-vis de la majorité nationale et consécutivement de l'Etat de rattachement territorial et politique respectif. L'intér&t international à l'égard de cette situation s'exprime en tennes de nécessité et de capacité de résoudre les problèmes posés. Or, avant que la question ne se pose au sujet des minorités nationales striao sensu - en tant que minorités des Etats-nations - le droit international conn,ût déjà deux autres situations du m&me ordre. 17. Chronologiquement la première est celle des communautés « prénationales », qui appellent une protection centrée essentiellement sur la liberté religieuse. Logiquement, la doctrine recherche des éléments d'une telle protection encore sous l'Etat patrimonial, caractérisé par le lien d'allégeance personnelle des sujets au prince. Les minorités religieuses en question apparaissent après la Réfonne, à la suite des acquisitions territoriales, réalisées selon les règles de la dévolution successorale ou le droit de la conqu&te. Leur protection doit apporter une sorte de rectificatif au principe de base du modèle monarchi-

que - cuiusregio, euius

religjn -

confirmé par le traité d'Augsbourg (1555),mais

Allant de 1789 à la Première Guerre mondiale, cette période succède à celle de la fonnation du droit international, DAlliER (p.), PELLET (A), Le droit internationalpublic, 7e éd, LGDJ, 2002.

APPRCXHE HISTORIQUE

27

remis en question par celui de Westphalie (1648). C'est ce dernier qui consacre la liberté religieuse des communautés qui se retrouvent sous la souveraineté d'un prince, dont elles ne partagent pas la religion. 18. La deuxième problématique du m&me ordre est celle des nationalités en voie d'émancipation. La protection des éléments essentiels de leur identité devient rapidement insuffisante, dépassée par leur volonté d'indépendance. Au cours du XIXe siècle, les communautés chrétiennes au sein de l'Empire ottoman connaissent une telle évolution, qualifiée de « minoritogénèse »: « au commencement fut la prise de conscience d'une identité maintenue longtemps en état de latence. Ce réveil ethnique, aux multiples facettes est signifié par une volonté obstinée à vouloir constituer des nations en mouvement, des peuples, à vouloir passer de l'état de communauté nationale à celui de société organisée, pour devenir une nation accomplie et réalisée dans son Etat. Faire valoir des droits à la plénitude juridique et politique en tant que collectivités souveraines [... ] est le couronnement d'une longue évolution [... ] passée par des stades de maturation avant d'accéder à l'édification d'un Etat national »9. 19. La religion sera donc à la base de ce mouvement au sein de l'Empire ottomanlO. D'abord la lutte pour une Eglise autonome, ensuite le r8le clé joué par cette dernière institution dans l'émancipation nationale expriment bien la transformation des minorités religieuses en nationalités. L'église autocéphale bulgare (Exarchat) s'implique ainsi fortement sur la voie vers l'indépendance de la Bulgarie. Elle obtient la reconnaissance - aux termes d'unfirrrnn (édit) impérial du 12 mars 1870 - de son droit de gérer de manière autonome les affaires de foi (comprenant cependant toutes les affaires privées de la communauté chrétienne bulgare, y compris sa représentation extérieure) sur un large territoire situé au cœur des Balkansll. L'émancipation religieuse devient le moyen par excellence de l'émancipation nationale. Soumis à des fortes pressions à la fois internes et internationales, l'Empire ottoman introduit vers le milieu du XIXe siècle le système des autonomies religieuses, les Millets, sur la totalité de son territoire et pour toutes les confessions.

9 YACOUBG.), Nations, minorités, communautés et États, SFDI, L'Etat samerain à l'aube de XXIe siècle, colloque de Nancy, A Pédone, 1994, p. 110. 10 En Autriche-Hongrie, c'est en revanche la langue qui préside à la construction nationale, en tant qu'élément central d'auto-identification des nationalités. Léon LE FUR remarque à cet

égard que

«

la langue constitue un élément capital là et là seulement où les populations lui attriet Etats, RD! et /érjslationCfJfI1jJa1ie, 1921,

buent la valeur d'un critère de nationalité », Nationalités p.219.
11

La première, l'Eglise orthodoxe grecque sera reconnue au XIXe siècle comme le seul repre-

sentant légal des chrétiens orientaux devant les autorités ottomanes. Au cœur de la lutte nationale grecque pour l'indépendance, elle sera en revanche pour les autres Eglises chrétiennes un obstacle à franchir sur le chemin de l'autonomie.

28

IN7RODUCTION A U DROITE UROPEEN DES MINORITES

La réfonne, censée placer l'ensemble de ces autonomies sur un pied d'égalité, légalise en outre les revendications des différentes communautés coexistantes dans les parties européennes de l'Empire. Sa mise en œuvre reste toutefois très incomplète. Elle sera surtout rapidement dépassée par des revendications de plus en plus ouvertement indépendantistesu. 20. Pour les nationalités de l'Empire qui accèdent à leur propre Etat, la souveraineté devient nationale. Le processus qui se développe dans les Balkans au XIXe siècle, rejoint en fait celui que connaissent déjà les pays de l'Europe occidentale. L'Etat national remplace l'Etat dynastique, lequel se caractérise par une souveraineté de nature patrimoniale, dont le prince est le titulaire hérédi-

taire et exclusif: « Le principede la souveraineténationales'attaque à l'origine
[dynastique] du pouvoir dans l'Etat, non au pouvoir de l'Etat. Mais, si l'Etat ne disparaît pas, il cesse d'être la chose du prince pour s'identifier à la nation et fusionner avec elle [... ], devient l'Etat national et comme teL il est au service de la nation dont il doit réaliser les aspirations et les besoins. »13La fonnule de « l'Etat, personnification juridique de la nation », qui exige la coïncidence parfaite entre les deux, exprime la finalité de cette transfonnation14. 21. Tout Etat nouvellement créé aspirera à reproduire et à confonner aux exigences du modèle stato-national ses éléments constitutifs, territoire, population, gouvernement effectif. Avec les moyens du pouvoir politique exercé sur un territoire désormais unifié, il aura pour mission de forger la nation. Ille fera à partir d'un sentiment d'appartenance commune et sur la base d'éléments objectifs porteurs d'unité. Ce sentiment et ces éléments se réfèrent respectivement à la définition française «subjective» et à la définition allemande «objective»
de la nation. Au sens de la première, donnée par Ernest RENAN, « la nation est une arne, un principe spirituel [... ] avoir des gloires communes dans le passé, une volonté commune dans le présent; avoir fait des grandes choses ensemble, vouloir en faire encore », « plébiscite de tous les jours »15.Confonnément à la seconde, soutenue par Johann HERDER et Johann FICHTE, ce sont la langue et

12

Le firmm de Gülhané du 3 novembre 1839 devait ainsi concilier autononùe religieuse col-

lective (sphère privée) et allégeance individuelle au sultan (sphère publique). L'Empire constituait en droit un Etat patrimonial plurinational, comprenant un réseau d'allégeances personnelles et communautaires multiples, formant ensemble une « communauté de sécurité ». A l'effectivité de ce modèle s'opposaient cependant la fois l'anarchie grandissante et le caractère de plus en plus despotique et oppressif du pouvoir politique. 13 PELLET (A), DAIillER (p.), op. cit., p. 61. 14 15 ESMEIN (A), Élérœnts du droit ronst:itut:ionœl français et rompare,Sirey, 1927, pp. 1-2. Q!t'est-œ qu'une naticn ?, Presses Pocket, 1992, p. 54.

APPROCHE HISTauQUE

29

la culture qui fonnent d'ethniques) 16.

l'unicité du peuple/

de la natIon

(qualifiés aussI

Posée en ces tennes, la construction de la nation comprend deux types d'exclusivités. La première est territoriale, celle d'un seul territoire pour une seule nation. La seconde est personnelle, s'agissant de l'exclusivité du lien d'allégeance de l'individu - en même temps citoyen et national- ;i l'Etat qu'il considérera comme étant le sien. Telle est la signification de la souveraineté nationale,principalement « dans l'Etat », suivant l'expression de Jean BODIN. Elle implique que tout « cotps étranger» ;i la nation soit mis en situation d'infériorité, ;i défaut d'assimilation ou d'expulsion, voire d'élimination physique. Les minorités modernes - nationales en tant que minorités ;i l'Etat-nation - apparaissent ainsi : «Le pouvoir absolu auquel prétend la souveraineté nationale suppose une légitimité absolue [...]. Quant un individu est en dehors du principe de légitimité, c'est un marginal, quant il s'agit d'un groupe, c'est une minorité. Les minorités sont au mieux délaissées par un pouvoir indifférent, qui ne prend pas en considération les intérêts particuliers du groupe et n'assure pas sa survie, au pire, il les persécute et élimine, car, rebelles aux arguments de légitimité, elles sont ressenties comme une menace »17.

lités

~ 2. La communauté

internationale et le principe des nationa-

22. Du point de vue du droit international, la création des nouveaux Etatsnations avant et ;i la suite de la Première Guerre mondiale, est fondée sur le principe politique des nationalités. Ce dernier signifie le droit d'une communauté humaine - spécifiée ;i partir de ses caractéristiques précisément nationales, « origine, histoire et traditions, dans son aspiration collective ;i vivre un même dessin politique »18 occupant un territoire délimité - de se constitueren Etat et indépendant et national, aux dépens de l'Empire multinational, dont elle serait ISsue. L'approche traditionnelle consiste ;i affirmer la continuité entre le principe des nationalités et le droit des peuples ;i l'autodétermination, le second se substituant en quelque sorte au premier après la Seconde Guerre mondiale. Sur le
16 IcMes développées par le second dans ses Diswurs à la nation allemmde, et par le premier dans

Les Idéessur la philosophiede l'hiswire de l'hummité, Presses Pocket, Paris 1991. v FENET (A), Le nouvel ordre international et la protection des minorités, La lettre du GDM, 31, oct. 1991, pp. 4 et s. n° 18 « Il doit y avoir autant d'Etats que de nations.Les frontièresd'un Etat doiventcoïncider avec celles d'une nation. Si un Etat existant englobe plusieurs nations, il s'expose au cMmembrement dans la mesure nécessaire à la réalisation de cette coïncidence. Inversement, si une même nation est divisée en plusieurs morceaux incorporés dans des Etats différents, elle possède le droit de refaire son unité au sein d'un même Etat, PELLET (A), DAIWER (p.), op. cit., p. 62. "

30

INTRODUCTION AU DRaT EUROPEEN DES MINORITES

fond, les deux président bien à la création étatique, s'agissant d'un acte de nature éminemment politique, que le droit international ne fait qu'appréhender, soit pour en encadrer l'application, soit pour en tirer certaines conséquences juridiques. Sur la fonne cependant, le principe des nationalités ne conncût pas de consécration expresse en droit positif - d'où sa qualification de principe politique - contrairement au droit des peuples à l'autodétermination, inscrit en 1945 en tant que principe général du droit international dans la Charte des Nations Unies. Cette différence s'explique par le contexte géopolitique particulier, dans lequel chacun des deux principes est appelé à structurer le système des relations internationales qui l'engendre. En 1918, les puissances alliées et associées n'ont pas besoin d'inscrire le principe des nationalités a pœteriari dans le Pacte SDN, puisque la Première Guerre mondiale devait en représenter non seulement la réalisation majeure, mais aussi le coup de grâce. Le droit international doit alors seulement fixer les aboutissements géopolitiques de sa mise en œuvre. Au contraire, en 1945 le droit des peuples à l'autodétermination est appelé à fonder de manière générale le futur processus de la décolonisation, ce

qui requiert sa consécration a priori dans la Charte des Nations Unies.
Mais surtout, dans le contexte du XIXe - début XXe siècles, le principe des nationalités n'est pas indifférent au modèle de l'Etat, dont illégitime la création. Il sous-entend le droit à l'indépendance et à l'Etat d'une communauté animée, selon l'expression de Georges SCEUE, par une «solidarité nationale naturelle »19. Celle-ci est érigée en critère d'acquisition de l'indépendance et de création étatique, alors que l'appartenance et la concentration territoriales de la nationalité concernée déterminent la portée du droit en question. Tel n'est plus en revanche le cas du droit des peuples à l'autodétermination, à fondement prioritairement territorial. 23. La communauté internationale émergente, dont les intérêts sont représentés essentiellement, sinon exclusivement à l'époque par le directoire des grandes puissances, transfonne le principe des nationalités en principe directeur des relations inter-européennes. Les grandes puissances se placent ainsi en position de juger de la maturité des communautés humaines qui souhaitent se voir reconncûtre le bénéfice du principe, pennettant de légitimer leur droit à l'Etat. Dans la mesure où l'intervention extérieure joue un rôle déterminant dans l'acquisition de l'indépendance, elles auront aussi le mot décisif dans l'application du principe. Ains~ ne doit-on pas s'étonner qu'avant 1914 le principe des nationalités ne soit pas reconnu comme applicable aux Empires autrichien et russe, ni au Royaume de Prusse, mais au seul Empire ottoman. L'Acte final du Congrès de Vienne de 1815 affirme seulement - à l'issue du quatrième partage de la Polo-

19

Précis du droit des [pIS, Sirey, 1934, pp. 264 el s.

APPRCXHE HISTŒ1QUE

31

gne et en quelque sorte en contrepartie à celui-ci - le droit des polonais à des institutions nationales et à la préservation de leur nationalité (article 1, alinéa 2). Mais cette affinnation n'équivaut pas l'accession au principe des nationalités au sens d'un droit potentiel à l'indépendance. Il s'agit plutôt d'« un hommage bien involontaire du congrès de Vienne, dû à la conviction des cours qu'une politique d'assimilation violente ne saurait prévaloir contre la force du sentiment national polonais [...],une reconnaissance restreinte et visiblement forcée >~o. A la suite des guerres napoléoniennes, les congrès de Paris de 1814 et de Vienne de 1815 introduisent également le principe de légitimisme dynastique. Situé à l'opposé même de celui des nationalités, ce dernier se définit par le droit paix européenne, [...] d'intervenir pour soutenir l'autorité des gouvernements légitimes» contre les revendications nationalistes, partout naissantes21.Expression du nouvel équilibre multipolaire, la Sainte Alliance sera alors chargée d'appliquer ce principe, qualifié de «naturel ». Même si elle ne survit pas aux révolutions de 1830, c'est encore pour soutenir« le gouvernement légitime» de la Maison d'Autriche, que la Russie interviendra militairement pour aider cette dernière à étouffer le soulèvement national du printemps des peuples de 1848. En revanche, le principe de légitimisme s'efface devant celui de nationalités dans les Balkans.
24. La Sainte Alliance représente une première tentative d'institutionnalisation du directoire des grandes puissances. Rejoint au congrès d'ADc-Ia-Chapelle en 1818 par la France, ce dernier se chargera tout au long du XIXe siècle, dans une composition quasiment inchangée, de la gestion des affaires européennes. Le congrès de Paris précité consacre à cet effet un mécanisme de gouvernance, certes rudimentaire: «Pour [...] consolider les rapports intimes qui unissent aujourd'hui les souverains pour le bonheur du monde, les hautes parties contractantes sont convenues de renouveler, à des époques déterminées, soit sous les auspices immédiates des souverains, soit par leur ministres respectifs, des réunions consacrées aux grands intérêts communs et à l'examen des mesures qui, dans chacune de ces époques seront jugées les plus salutaires pour le repos et la prospérité des peuples et pour le maintien de la paix en Europe» (article 6 du traité de Paris, 20 novo 1815). L'objectif affiché est bien de nature sécuritaire, s'agissant de préserver la« tranquillité de l'Europe» et «d'écarter les dangers des guerres ». En même temps, la création de l'institution constitue une sorte de réponse politique à l'intensification des relations internationales toujours dominées par l'inter-étatisme.

que « les Grands Cours se réservent,au nom de leur droit divin à maintenirla

20

FOUQUES-

DUPARC

G.), La proI1X1inn des minoritis

deraœ,de lang;œ et de ndigjan,Librairie Dalloz,

1922, pp. 114 - 118. 21 Rousso- LENOIR (p.), Minoriiés et droits de l'I:xJrmr..., op. cil., p. 26.

32

IN1RODUcnON

AU DRaT E URŒEEN DES MINORITES

25. Jugée « trop sérieuse pour &tre laissée à la seule appréciation des Etats »,

« la paix du monde» en tant que « chose commune» de la communauté internationale émergeante justifiera désonnais la limitation de la souveraineté étatique. Cette limitation, exigée pour prévenir l'anarchie à laquelle risque de conduire la juxtaposition des souverainetés, reste cependant partiale. Elle est aussi à portée restreinte, ne visant en effet que certains Etats. Elle ne va pas non plus jusqu'à l'imposition d'une obligation fonnelle et généralisée de renonciation à la guen-e en tant que moyen de politique étrangère et expression de la
souveramete externe. Il appartiendra donc au droit international moderne de définir la limitation de cette dernière par l'intér&t commun de la préservation de la paix. Introduit à cette époque par la doctrine, le concept de souveraineté relative con-espond à ce phénomène nouveau. Toutefois, dans le contexte de ce qu'on appelle à l'époque «la question d'Orient », placée au cœur des affaires européennes, il sera rapidement étendu au-delà de la préoccupation sécuritaire. Cette extension concerne le problème des nationalités au sein de l'Empire ottoman, inscrit par-

.

,

mi les intér&tsde la communauté internationale. Elle « participe de cette idée de
l'existence de principes humains supérieurs échappant comme tels à l'emprise de l'Etat >~2.Certes, les interventions dites d'humanité, pratiquées au XIXe siècle par les grandes puissances pour régler les problèmes minoritaires, poursuivent avant tout les intér&ts géopolitiques propres de ces dernières. «Les principes humains » ne jouent qu'un r&le secondaire. Elles pennettent néanmoins la réalisation du principe des nationalités et la création des premiers Etats nationaux en Europe de l'Est.

~ 3. L'intetVention d'humanité et la création des Etats-nations en Europe de l'Est
26. Définie comme « l'action extérieure par laquelle on veut détennÎner l'exercice intérieur de la souveraineté d'un Etat à se confonner au respect des droits de l'homme >~3,au XIXe siècle l'intervention d'humanité constitue un instrument politique, expression du rôle que se réservent les grandes puissances dans la gestion des affaires européennes. Sa mise en œuvre, en réponse à une
« violation du

droit internationalet la violation du droit de l'homme, donnant

justement naissance à l'institution juridique de l'intervention d'humanité », est confonne au concept de souveraineté relative. La communauté internationale y aura recours pour réagir aux persécutions que subissent à cette époque les

22
23

PrERRE-G\PS (S.), Le droit des minorités, ROULAND (N.), PrERRE-G\PS (S.), POUMAREDE cr.), Droit des mimri1is etdespeupk auttxhtorx:s, PUP, 1996, pp. 158 - 159.
ARONEANU

(E.), La guerre internationale d'intervention pour cause d'humanité, RI ck droit

pénal, 1948, p. 176.

APPROCHE HISTŒIQUE

33

communautés chrétiennes de l'Empire ottoman, perpétrées engagements internationaux que ce dernier aurait acceptés.

en violation des

Compte tenu des moyens employés, l'intervention d'humanité apparaît plurielle. Ses différentes formes connaissent en outre un renforcement chronologique, débutant «par la proposition des réformes, générales ou destinées à une seule province, lesquelles réformes, loyalement appliquées, n'auraient pu que consolider la cohésion et la force intérieure de l'Etat. Ce n'est que devant l'inexécution obstinée des réformes stipulées et devant les insurrections et les massacres qui en résultent, que les puissances passaient aux étapes suivantes de leur intervention, l'autonomie et la séparation complète de telle ou telle province de l'Empire. Ne poursuivant toujours que la protection des droits de l'homme, l'intervention [...] a été obligée, par la politique turque elle-m~me, de tourner au démembrement >~4. A quelques exceptions près, ce sont les guerres déclenchées au titre de l'intervention d'humanité par la Russie contre l'Empire ottoman qui aboutissent à la création des nouveaux Etats dans les Balkans. A l'issue de ces conflits cependant, le congrès des grandes puissances se ressaisit toujours de la situation pour décider de reconnaître, limiter sur un plan territorial ou personnel, voire revenir sur l'acquisition des souverainetés.

27. Dans leur recherche des premières formes d'intervention d'humanité, certains auteurs remontent à la reconnaissance par le Sultan au XVIe siècle du droit de la France de protéger les populations chrétiennes de l'Empire ottoman. Mais cet acte unilatéral- tout comme d'autres décisions impériales postérieures qui attribuent aux puissances occidentales un droit de regard sur l'exercice du culte chrétien au sein de l'Empire et sur l'inviolabilité personnelle des sujets non-musulmans - ne s'intéresse qu'à la seule liberté religieuse.
Mettant fin à la première d'une longue série des guerres que mènera la Rus-

sie contre l'Empire ottoman pour accéder

«

aux mers chaudes », le traité de

Kutchuk-Kaïnardji de 1774 consacre pour la première fois sur une base bilatérale des droits identiques en faveur de la Russie. Il stipule surtout le monopole de cette dernière d'intervenir en faveur de tous les sujets chrétiens de l'Empire, pour ce qui est des affaires de culte, mais aussi globalement de l'autonomie des communautés religieuses, y compris dans les affaires «annexes », telles que l'enseignement, l'acquisition et la gestion des biens, la hiérarchie intérieure, etc.. 28. A la suite de la révolution grecque, éclatée en 1821, le traité de Londres du 6 juillet 1827, conclu à la suite de la victoire navale de la Sainte Alliance sur la flotte ottomane et égyptienne, établit un premier rapport entre le droit international et l'intervention d'humanité. Certes, son but reste avant tout

24

MANDELSTAM (A), op. at., p. 381.

34

INTRODUcnON

A U DROITE VROPEEN DES MINORITES

sécuritaire: « Les puissances sont résolues à combiner leurs efforts et d'en régler l'action par un traité fonnel, dans le but de rétablir la paix entre les parties contractantes, au moyen d'un arrangement réclamé autant par un sentiment d'humanité que par l'intér&t du repos de l'Europe» (préambule). A ce titre, le
traité entend
«

faire cesser l'anarchie dans les provinces grecques, donnant lieu à

des pirateries et apportant des entraves au commerce européen ». Mais il impose aussi un certain nombre d'obligations à l'Empire ottoman, visant à protéger les droits de la communauté nationale grecque et envisage le recours à l'intervention militaire en cas de non-respect desdites obligations. Quelques mois seulement après la signature du traité, la Russie fait jouer cette clause pour reprendre la guerre. A l'issue du nouveau conflit, l'Empire se voit imposer, par le traité d'Andrinople de 1929, la reconnaissance de l'autonomie nationale, puis, aux tennes du protocole de Londres de 1830, de l'indépendance de la Grèce. Les grandes puissances deviennent des garants du nouvel Etat. Ainsi le principe que la violation persistante des droits d'une nationalité peut justifier sa séparation de l'Etat qui l'opprime sera-t-il énoncé à l'échelle européenne. Toutefois, sa première consécration - de fait établi à l'encontre de l'empire colonial anglais - remonte encore à la déclaration d'indépendance des
Etats-Unis de 1776. Celle-ci affinne en effet que : « toutes les fois qu'une fonne de gouvernement devient destructive [de la liberté individuelle sur laquelle se fonde toute société politique], le peuple a le droit de la changer ou de l'abolir et d'établir un nouveau gouvernement ». En Europe, la création et le statut des nouveaux Etats résultent directement de la gestion par les grandes puissances des affaires européennes. Ces dernières trouvent aussi dans cette gestion l'occasion de se partager acquisitions territoriales et zones d'influence. 29. Mettant fin la guerre de Crimée, le traité de Paris du 30 mars 1856 constitue une autre étape dans le règlement de la question d'Orient. Ici le rapport avec l'intervention d'humanité est plus explicite. Le traité fait d'abord acte de la volonté du sultan de reconnaître parfirrrnnimpérial (Hatti Humayun), toute une série de droits au bénéfice des sujets chrétiens de l'Empire. Les grandes puis-

sances en constatent ensuite « la haute valeur ». Le traité stipulait bien que l'engagement pris par le sultan, émanant « spontanément de sa volonté souveraine », « ne saurait en aucun cas donner droit aux Puissances de s'immiscer, soit collectivement, soit séparément, dans les rapports de sa Majesté le Sultan avec ses Sujets, ni dans l'administration interne de son Empire ». Or, cette clause de non-intervention ne serait respectée que si les droits des sujets chrétiens étaient effectivement mis en œuvre et garantis. La pratique voit se mettre en place une sorte de suivi international. Plusieurs enquêtes menées ainsi dans les années 1860 par les consuls des grandes puissances établis à Constantinople, tenant à vérifier l'application effective du Hatti Humayun, aboutiront à des conclusions nettement défavorables à l'Empire.

APPRCXHE HISTORIQUE

35

30. La répression sanglante des instUTections en Bosnie- Herzégovine et dans les provinces bulgares dans les années 1870, conduit à la convocation en 1876 et en 1877 de deux conférences diplomatiques, respectivement à G>nstantinople et à Londres. Le Sultan est sommé à conférer aux nationalités chrétiennes de l'Empire un statut d'autonomie politico-territoriale étendue. Action multilatérale, ces conférences constituent en m&me temps l'ultime tentative d'éviter la solution militaire unilatérale préconisée par la Russie. Le protocole signé lors de la deuxième conférence consacre expressément le droit des puissances européennes d'intervenir dans les affaires intérieures de

l'Empire en cas de non-respect par ce dernier du traité de Paris:

«

Les puissan-

ces se proposent de veiller avec soin, par l'intermédiaire de leurs agents locaux à la façon dont les promesses du gouvernement ottoman seront exécutées. Si leur espoir était encore une fois déçu et si la condition des sujets chrétiens du sultan n'était pas améliorée de manière à prévenir le retour des complications qui troublent périodiquement le repos de l'Orient, les puissances croient devoir déclarer qu'un tel état de choses serait incompatible avec leurs intér&ts et ceux de l'Europe. [m] elles aviseraient en commun aux moyens qu'elles jugeraient le plus à m&me d'assurer le bien-&tre des populations chrétiennes et la paix générale ». Garants de l'obligation de résultat instituée à la charge de l'Empire en 1856, elles s'accordent ainsi le pouvoir de définir discrétionnairement la portée et la nature des sanctions à appliquer. Déclarée en 1877 d'abord par la Serbie et le Monténégro sous prétexte de solidarité avec les populations balkaniques opprimées, la nouvelle guerre dans laquelle intervient immédiatement la Russie, profite de la neutralité des grandes puissances, fondée dejure sur la violation par le Sultan de ses obligations. Une nouvelle conférence multilatérale, convoquée à Berlin à l'automne de 1878 est appelée à redéfinir la nouvelle carte géopolitique de la région. Elle rend au passage caduc le traité russo-turque de San Stefano de mars 1878, ayant mis fin au conflit. Le nouveau traité signé à Berlin reconnaît l'indépendance des principautés jusqu'alors autonomes de Roumanie, de Serbie et de Monténégro, érige la Bulgarie en principauté vassale de l'Empire et la Roumélie orientale en province autonome, laisse enfin les territoires de la Macédoine et de la Thrace orientale sous la souveraineté pleine et entière du Sultan. En contrepartie, ce dernier doit mener des réformes politiques et reconnaître à ses populations chrétiennes des

droits et libertés plus larges que ceux établis par le Hatti Humayun : « dans aucune partie de l'Empire ottoman, la différence de religion ne pourrait &tre opposée à personne comme un motif d'exclusion ou d'incapacité en ce qui concerne l'usage des droits civils et politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs ou l'exercice des différentes professions et industries [u.] à témoigner devant les tribunaux. La liberté et la pratique extérieure de tous les cultes sont assurées à tous, et aucune entrave ne pourra &tre apportée soit à

36

INTRODUCTION A U DRaT EUROPEEN DES MINORITES

l'organisation hiérarchique des différentes communions, soit à leur rapports avec leurs chefs spirituels ». 31. Après la conférence de 1878, dont les décisions sur le plan européen seront confinnées par celle de Berlin de 1884, l'intervention d'hmnanité devient un phénomène mineur des relations inter-européennes pour des raisons politiques. C'est ainsi que - en dépit du fait que le traité de Berlin place les populations chrétiennes d'Asie mineure (Grecques et Annéniens), de la Macédoine et de la Trace sous la garantie de la communauté internationale, celle-ci ne réagit que d'une manière prudente et limitée face aux massacres et aux persécutions que subissent ces populations au début du XXe siècle. Les nouveaux Etats balkaniques tirent en revanche le motif formel de la répression sanglante des insurrections en Macédoine et en Thrace orientale, respectivement en 1903 et en 1908, pour déclencher en 1912 la première guerre balkanique contre l'Empire, présentée en tant qu'intervention d'hmnanité. Mettant fin à celle-ci, les traités de Londres de 1912 et de Bucarest de 1913 partagent les territoires balkaniques de l'Empire et créent une Albanie indépendante. 32. Surtout, la création des nouveaux Etats souverains sur des territoires qui connaissent jusqu'alors un réel mélange de populations, sera assortie de garanties des droits des communautés qui n'appartiennent pas à la majorité dominante, constituée désormais en nation. Le droit internationaV européen s'enrichira ainsi des premiers éléments d'une protection des minorités nationales stricto sensu.

~ 4. Les premiers éléments d'une protection internationale des minorités
33. Samuel FRIDMAN estime que le Congrès de Vienne de 1815 ne consacre

pas de « véritableprotection des minorités [...mais],plutôt la protection d'une
nationalité formant la majorité sur son propre territoire et susceptible de devenir un Etat constitué. Avant la guerre (de 1914 - 1918) le problème des nationalités se posait pour les majorités nationales habitant un certain territoire et asservies sur ce territoire par une minorité étrangère; après la guerre, il se pose pour les minorités nationales subordonnées à la majorité dudit territoire, transformé en Etat indépendant. L'objet du problème était avant la guerre: affranchir un peuple formant une majorité nationale de la domination d'une minorité; après la guerre : sauvegarder le libre développement des minorités qui risquent d'être opprimées à leur tour >~5. e constat vaut en ce qui concerne les C seules nationalités de l'Empire ottoman, s'agissant d'un problème minoritaire par nature, mais qui reste différent de celui des minorités nationales. La diffé25 Le prolièrœ des rnimrit!!s ethniques et sa sdution par l'lUltorlonie et la persannifration, rat, Toulouse 1927, p. 55 ; pp. 22-23.

thèse

de docto-

APPRCXBE HISTCRIQUE

37

rence tient à la substitution à l'échelle est-européenne du modèle stato-national à celui des empires multinationaux. Au sein des seconds, les nationalités, en tant que communautés numériquement majoritaires sur des territoires délimités, organisées et aspirant à l'indépendance, se velTont reconnaître progressivement et sous la pression des faits le bénéfice collectif du principe des nationalités. Constitués en Etats souverains, elles seront confrontées à la présence sur leur territoire des «communautés minoritaires nouvelles ». Mais, en ce qui concerne ces dernières le principe des nationalités sera écarté au profit d'un régime de protection. En effet, selon la communauté internationale la création des premiers Etats dans les Balkans sature désormais l'espace national dans la région. La protection des minorités apparaît dès lors non seulement comme une contrepartie accordée alors aux populations qui se voient refuser toute accession à l'indépendance, mais aussi en tant que moyen de garantir la stabilité interne des Etats nouvellement créés. La reconnaissance d'un certain nombre de droits et libertés au bénéfice des nouvelles minorités nationales deviendra le moyen par excellence du règlement européen des problèmes respectifs, d'abord dans les Balkans, puis dans l'espace de la Mitteleuropa après la Première GuelTe mondiale. La reconnaissance des nationalités en Autriche- Hongrie - intervenue avec la réforme constitutionnelle de 1868 - s'avère à cet égard trop tardive pour emp&cher l'éclatement de l'empire multinational26. 34. Le droit européen consacre les premiers éléments d'une protection des minorités sous le modèle stato-national en 1830, à l'occasion de la reconnaissance de la Grèce en tant que premier Etat-nation souverain en Europe de l'Est. Le régime établi à cette occasion sera sensiblement élargi par le traité de 1881, portant délimitation définitive de la frontière entre la Grèce et l'Empire ottoman. Le traité stipulera notamment que:
«

La vie, les propriétés, l'honneur, la religion et les traditions de ces popula-

tions [musulmanes] sous administration grecque seront scrupuleusement respectés. Elles jouiront exactement des m&mes droits politiques et civiles que les sujets helléniques d'origine» (article 3) ; «La liberté de religion et de culte sera assurée aux musulmans dans les territoires cédés à la Grèce. Aucune ingérence n'aura lieu dans l'organisation

26 L'article 19 de sa Constitution proclame que « tous les peuples de l'Etat sont égaux en droits, chaque. peuple a un droit inviolable à sa conservation et à l'entretien de sa nationalité et de sa langue. L'Etat reconnaît l'égalité juridique des langues en usage dans les diverses régions, à l'école, dans l'administration et la vie publique». Mais le principe d'égalité nationale reste applica~le dans la seule partie autrichienne de l'Empire. La partie hongroise quant à elle opte pour un Etat national fondé sur l'exclusivité de la nation et de la langue hongroises, n'adoptant qu'un simple régime de protection minoritaire en faveur des autres nationalités sur son territoire.

38

INTRODucnON

AU DRaT E URŒEEN DES MINORITES

hiérarchique existante ou pouvant être créée [... ni dans les] relations dans les domaines de la foi» (article 8). 35. Le traité de Berlin de 1878 contient le dispositif le plus complet avant la

Première Guerre mondiale en matière de protection des minorités « nouvelles ».
En outre, les droits et libertés reconnus sont explicitement placés sous la garantie des grandes puissances. Ainsi, l'article 4 du traité énonce-t-ill'obligation de la principauté autonome de Bulgarie de tenir compte des intérêts des Roumains, Turcs et Grecs habitant les terres désormais bulgares au cours des élections prochaines et dans l'élaboration de la future Constitution du pays. L'article 5 ajoute que « les dispositions suivantes formeront la base du droit public du pays : la distinction des croyances religieuses et des confessions ne pourra être opposée à personne comme motif d'exclusion ou d'incapacité en ce qui concerne la jouissance des droits civils et politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs, [...] exercice des professions ou industries. [...] La liberté et la pratique des cultes [...] seront assurées à tous les ressortissants de la Bulgarie, aussi bien qu'aux étrangers et aucune entrave ne pourra être apportée soit à l'organisation hiérarchique des différentes communions, soit à leurs rapports avec leurs chefs spirituels ». 36. Les droits et libertés ainsi reconnus ont la même portée ratioœ rrnteriae, que ceux établis au profit des communautés restées sous la souveraineté de l'Empire ottoman, même si l'individualisation de la protection semble plus clairement affirmée dans le premier cas. La reconnaissance de la liberté des cultes et du principe de non-discrimination religieuse est étendue à de nouveaux domaines. Le critère religieux continue à jouer le rôle principal dans la définition de l'identité minoritaire. Sa portée ratione personae sera même élargie, puisqu'il déterminera en l'espèce le statut et le régime de protection non seulement des communautés musulmanes, mais aussi des autres minorités. Ains~ même celles qui partagent« l'appartenance» chrétienne de la nation dominante (catholiques ou orthodoxes), doivent-elles pouvoir disposer de leur propre organisation religieuse autonome. 37. A partir du traité de Berlin de 1878, les grandes puissances vont en plus lier formellement l'accession à l'indépendance ou à l'autonomie des nouveaux Etats et le respect des droits des minorités. La condition minoritaire devient une «obligation proprement constitutive »)27,considérée aussi comme faisant partie d'une légitimité européenne commune, même si elle n'est imposée qu'aux Etats issus de la dissolution de l'Empire ottoman. Une déclaration faite par le

délégué britannique à la conférence de Berlin de 1878 révèle cette idée:
Serbie qui demande son admission dans la famille européenne

«

la

sur un pied

27

PIERRE-CAPS (S.), Le droit des minorités, op. cit., p. 166.

APPRCXHE HISTŒ1QUE

39

d'égalité, doit préalablement accepter les principes qui sont à la base de l'organisation sociale dans tous les Etats d'Europe ». Mais une fois la reconnaissance acquise, les traités ne prévoient aucun mécanisme fonne! de suivi. Seule la concertation politique extra-conventionnelle des grandes puissances peut aboutir à sanctionner le non-respect des engagements.
38. En achevant le démembrement des empires multinationaux esteuropéens, la Première Guerre mondiale dbt la transition vers un nouveau système des relations internationales fondé sur l'Etat-nation. Défini et imposé par les puissances alliées et associées qui remportent la guerre, le règlement proposé à Versailles des problèmes des minorités nationales en Europe de l'Est représente l'un des principaux éléments dudit système. Bibliographie 39. Les ouvrages fondamentaux cités précédemment présentent nécessairement aussi bien les prémices de la protection internationale des minorités. Quelque peu différente est la vision des auteurs ayant écrit sur ce sujet entre les deux guerres mondiales, tels que: GIRAUD(A), Les nimritRsnatianales, t/miqu£s rdigieuses n Bulgari£,hèse de e et e t doctorat, Paris 1922; FRIEDMAN(S.), Le proIièrrr desnimritRset/miqu£s t sa sdution par e ['auIx1mrr1ie et la personnification, thèse de doctorat, Toulouse 1927; FOUQUES-DupARC
cr.), La protroion des nimritRs ck raa; ck larrr;œ et ck religion, Dalloz, 1922; MANDELSTAM

(A), Protection des minorités, RCADI, vol. 1, pp. 365-514. En 1923, devant l'Académie du droit international André Mandelstam explique ain-

si le concept de souveraineté relative:

«

la souveraineté, intérieure ou extérieure, signifie

qu'il n'existe personne au-dessus de l'Etat qui la possède, mais non pas que cet Etat puisse faire tout ce qu'il veut, puisse tout se permettre; un Etat souverain est seul maître de ses actes, mais il n'est pas libre de faire tous les actes possibles» (précité). GIRAUD (F.) (Le droit des nationalités, RGDIP, 1924) ajoute que« la souveraineté absolue - négation même du droit international - est ébranlée, car ce droit existe et grandit, son action tend à plier les Etats sous le joug des règles, il s'agit seulement de savoir si

ces limitations sont raisonnables et opportunes
appartiendra que ».

».«

C'est au droit internationalqu'il

de définir le cadre dans lequel s'exercera désormais la souveraineté étatiint£rnat:innal puliic, 6e éd., Montchrestien, 2004, not.

CoMBACAU cr.), SUR (S.) (Droit

pp. 260 et s.) distinguent deux formes d'intervention d'humanité en fonction des procédés utilisés par chacune d'elles: la première «implique la réalisation d'opérations matérielles, notamment en territoire étranger» ; la seconde - « ou intervention au sens
non matériel du terme

[- J, se limite à une interférence dans la sphère d'action de l'Etat

», depuis la simple prise de position jusqu'aux pressions exercées sur ce dernier pour le contraindre à agir conformément à la volonté de celui qui commet l'ingérence. A consulter aussi: ARONEANU(E.), La guerre internationale d'intervention pour cause d'humanité, RI tk droitpénal, 1948; ROUGIER(A), La théorie de l'intervention de
l'humanité, RGDIP, 1970; WEIL-SIERPINSKI (E.), L'interœntion d'hummité, un wnœpt rrntat:ion, thèse de doctorat, Montpellier 1995.
en

40

IN1RODUCI10N

AU DROITE UROPEEN DES MINOR/TES

On lira sur le principe des nationalités: REDSLOB (R), Le principe des nationalités, RCADI, vol. 37, 1931 III, pp. 1 - 82 et sur le droit des peuples à l'autodétennination inscrit dans sa continuité: CALOGEROPOULOS-STRATIS (S.), Le droit d1:'S peuples à dispŒer d'eux-rrÊm:s, Bruylant, 1973; ESPIELL (G.), The Rigpt cf Se1fDeœrnination, UN publ., 1979, n° de vente F.79.XIV.5; OUSTESCU (A), TheRigpf$ cfSdfDeœmimtiorl, Historiml and Curent Der.daprrmt on the Basis cf UN Instrurrmts, UN publ., 1981, n° de vente F.80.XIV.3. Pour une vision récente, voir O-OOSTAKIS(T.), Le droit à l'autxxléteminat:ion en dehorsd1:'Situations de dft.r1onisation, a Documentation française, 1999, aussi ci-après. s L La question de la légitimité, dynastique et nationale, est évoquée par EISENMANN

(Ch.), La légitirrité juridique d1:'S ~,

l'idœ de légitirrité, PUP, 1967 et plus récem-

ment par KHOLTI (A), RedJerriJessur la mtion de légitirrité en droit internatiarnl, thèse de doctorat, Nancy, 1990-1991. Sur la création étatique consulter ERIœ (R), La naissanœet la rmJJ'lf1tti1;sanœ Etats, RCADI, vol. 13, 1926 d1:'S III, pp. 427 et s. et LE FuR (L.), Nationalités et Etats, RDI et législationWlr{Jarœ,1921, pp. 18 et s.. Sur l'AutricheHongrie, lire KANN (R A), TheMultinatinnalErrpire; Natianalismand Natianal R(ann in the Habsl:xxng Monarchy, 1848 - 1918, Columbia University Press, 1950 et BEHAR(p.), L 'Autriche- Hongrie: idœd'awir, Disjonquère, 1992.

-

40. On consultera enfin les textes recueillis par BASDEVANTG.), Traités et ronœntions
en 'ligueur

nale, 1915 - 1922; CoWARD (d.-A), Droit intematianal et hiswire diplarrntique(da:ummts dxisis), 2e éd., 1950 et DUVERGER(M), Constitutions da:ummtspditiqu£s, PUP, coll. et Thémis, 1964.

entre la Franœ et les puissanœs étrangères, vol. III 1815

- 1868,

Imprimerie

natio-

Section

2. Le système de Versailles de règlement des

problèmes minoritaires en Europe de l'Est
41. Ce système ne concerne que 17 pays ou tenitoires particuliers d'Europe de l'Est (à l'exception de l'Iraq) et pour l'essentiel qu'une seule catégorie de populations, les minorités nationales. Ni la protection des minorités, ni plus globalement le règlement des problèmes minoritaires ne constituent une fin en soi. Le système doit avant tout aider à préserver le statuquo,ainsi que la stabilité. 42. Dans son contenu et ses conséquences, le système de Versailles de règlement des problèmes minoritaires étend et achève l'œuvre des grandes conférences internationales du XIXe siècle, dont celle de Berlin de 1878. Mais surtout, la protection des minorités se transforme en alternative au principe des nationalités. Celui-ci recherche le règlement des problèmes par nature minoritaires à travers la création stato-nationale. Celle-là signifie au contraire que les communautés minoritaires placées par l'histoire et la géographie dans le cadre tenitorial et politique des nouveaux Etats-nations se verront d'emblée refuser l'accès à l'indépendance/souveraineté, même si elles ne se reconnaissent pas dans lesdits Etats. Le système de Versailles sera justement appelé à gérer l'une des conséquences majeures de la mise en œuvre du principe des nationalités que constitue la création des minorités nationales. Ille fera à travers la généralisa-

APPROCHE HISTŒ1QUE

41

tion et l'institutionnalisation l'E urope de l'Est.

de la protection

de ces dernières .t l'échelle de

La saturation de l'espace étatique dans la région conduit les puissances victorieuses .t prohiber toute application future du principe, considéré désonnais comme une menace .t la sécurité et .t la stabilité européennes. Les populations qui bénéficieront du statut et du régime de protection des minorités seront celles que la communauté internationale ne veut pas pour des raisons stratégiques ou ne peut pas objectivement faire accéder au statut d'Etat: «le système de Versailles fut organisé en tant qu'artifice politique et juridique, afin de combler les lacunes dues .t l'impossibilité d'appliquer pleinement le principe du droit des peuples .t disposer d'eux-mêmes [autrement dit du principe des nationalités] >~8.

43. Fondement idéologique du système issu de la Première Guerre mondiale, le principe des nationalités est bien présent au niveau du discours
politique et dans la doctrine. Deux conceptions jouent .tcet égard un rôle particulier> l'une américaine et l'autre soviétique, proclamées respectivement par le président des Etats Unis Woodrow WIlson et le président du Conseil des commissaires du peuple de la Russie soviétique, Vladimir Lénine. Héritière de la déclaration d'indépendance de 1776 et nettement imprégnée du messianisme américain, la première est consacrée dans le célèbre M essa[ff1e d 14 points du président aniriminau Congn:5du 8 jamier 1911Jl.9. Elle demande en ou-

tre

«

.t tous

les nouveaux Etats [créés en application du principe des

nationalités], comme condition préalable .t leur reconnaissance [m] de s'engager .t accorder .t toutes les minorités de race ou de nationalité, dans leurs juridictions respectives, exactement le même traitement qu'ils accordent .t la majorité de race ou de nationalité de leur peuple ». Seules bénéficieront pourtant du principe des nationalités, les nationalités qui se trouvaient sous la souveraineté des pays vaincus, l'Empire ottoman et l'Autriche-Hongrie. La seconde conception, exprimée dans l'un des textes fondateurs de la révolution bolchevique, le Dém:t de la paix du 7 nm.enbre 1917, proclame en tant que principe de base de la paix universelle, la condamnation de toute annexion territoriale et tout rattachement d'une nation faible et petite contre sa volonté .t
28 BOKATOLA(I.a.), L'ONU et la

prot:eJ:1inn

des rnimriJis, Bruylant, 1992, p. 13.

29 « La guerre prend ses racines dans la non observation des droits des petites nations et des nationalités [m],il faut appliquer le principe de justice à tous les peuples et à toutes les nationalités et recoIIruÛtreleur droit de vivre les uns avec les autres, dans l'égalité, dans la libené et la sécurité, qu'ils sont puissants ou faibles [m]. L'autodétermination n'est pas un simple mythe, c'est un impératif, principe d'action que les ho=es d'Etats ne pourront à l'avenir ignorer qu'à leur péril » Une note aux puissances centrales du 30 déco1916 reprend le message en proclamant qu'« il n'y
aura pas de paix, tant que ne seront pas assurés la réparation des droits et libenés violés, la reconnaissance du principe des nationalités et la libre existence des petits Etats ».

42

INTRODUCTION A U DRaT E URŒEEN DES MINŒU1ES

un Etat grand et puissant. La déclaration des peuples de Russie - adoptée quelques jours seulement après le décret - développe ce postulat par « le droit des peuples à la libre disposition et à la séparation, allant jusqu'à la constitution d'un Etat indépendant ». Le principe sera également repris par le traité fondateur de la Fédération de Russie du 10 juillet 1918, le traité portant création de l'URSS du 30 décembre 1922, puis par l'ensemble des constitutions soviétiques postérieures, à commencer par celle du 31 janvier 1924. Le droit des peuples à l'autodétermination jusqu'à sécession répond surtout au souci d'utiliser «des mouvements nationaux dans la lutte contre la bourgeoisie >~o,conformément aux impératifs politiques du nouveau régime en quête de légitimité, ainsi que de stabilisation. Mais au sein de l'Etat socialiste, toute tentative de libre disposition sera d'emblée proscrite. Ultérieurement, le système totalitaire économique, politique et juridique ne laissera aucune liberté de choix aux nationalités soviétiques, comme le prouve la politique de Staline de transfert des peuples entiers, de découpages territoriaux et de modifications des frontières. 44. Le contexte même dans lequel seront abordés les problèmes minoritaires change radicalement. Dans un discours à la conférence de paix, Georges démence au décrit ainsi ce changement: « [Le système est fondé sur] le nouvel

organisme de la SDN afin de remplacer d'un côté l'ancien système où la garantie est assurée par les grandes puissances, garantie, qui 'était inopérante' et d'un autre, afin de ne pas conférer aux grandes puissances, prises soit individuellement, soit collectivement, le droit de s'immiscer dans la constitution intérieure des Etats intéressés, droit, dont on pourrait se servir dans un but politique ». André Mandelstam ajoute que ce système est « basé sur des conventions multilatérales établissant plutôt des normes objectives de comportement des Etats », sans exigence de réciprocité des droits et «obligations à l'égard des individus sous leur juridiction >~1. ésormais, «la protection des minorités [devient... ] un D problème des relations entre les Etats et la Ligue des nations », première organisation internationale à compétence générale et à vocation universelle32. Il reste que le nouvel ordre international - toujours dominé par les grandes puissances - vise avant tout la préservation de la stabilité et de la paix « utiles », au sens de l'ordre politico-territorial établi par les pays vainqueurs. Le système du règlement des problèmes minoritaires reflète les mêmes intérêts. 45. Mais, une fois mise en place, la protection des minorités acquiert progressivement une certaine autonomie. Celle-ci apparaît à travers la condition juridique des minorités et le système de garanties. Sa base normative paraît suf-

30

31 32

(M.), Les rérim's pditiques de l'URSS et de l'E uropede l'Est, PUF, coil Thémis, 1971. Protection des minorités, RCAD!, voL 1, 1923, p. 402.
LESAGE

Note adressée par M Colban au Secrétaire général de la SDN le 26 juin 1925.

APPRCXHE HISTORIQUE

43

fisamment large. Son imposition et sa gènèralisation laissent en revanche insatisfaisantes.

~ 1. La base nonnative du système de Versailles et son affirmation
46. «Les moyens que les Etats hètèrogènes d'aujourd'hui ont à leur disposition pour rèsoudre le problème des minoritès dans leur vie intèrieure », comprennent soit l'assimilation forcèe des groupes minoritaires, soit leur expulsion «hors des frontières de l'Etat », soit enfin la reconnaissance de «la lègitimitè de leurs revendications... pour les aider à maintenir leur culture particulière », tout en favorisant leur intègration dans la sociètè avoisinante33. Le droit international ècarte la première solution, à laquelle pourtant la pratique interne connaît de multiples exceptions. La seconde et la troisième deviendront des moyens de règlement respectivement nègatif et positif des problèmes minonta.tres. Deux traitès bilatèraux, complètès par une sèrie de protocoles particuliers, appliquent la solution nègative. Un tel traitè, signè le 27 novembre 1919 entre la Grèce et la Bulgarie, en application de l'article 56 ~ 2 du traitè de Neuilly, engage les parties contractantes à «reconnaître les dispositions que les PP AA jugeront opportunes relativement à l'èmigration rèciproque et volontaire des minoritès ethniques ». Un autre, conclu à Lausanne entre la Grèce et la Turquie le 31 janvier 1923, prevoit l'èchange obligatoire des populations minoritaires des deux pays. Le traitè de Lausanne consacre en outre explicitement la clause dite de non retour: « les personnes concernèes ne pourront pas retourner à vivre en Turquie ou en Grèce sans l'autorisation du gouvernement turc ou du gouvernement grec respectivement ». La solution nègative lègitime la constitution d'Etats ethniquement homogènes, considèree comme une garantie de la stabilitè. Dans les Balkans, des èchanges des populations ètaient d'ailleurs dèjà prèvus par le traitè de Berlin de 1878 et les accords signès après les guerres de 1912-1913. Après la Première Guerre mondiale, cette solution sera gèographiquement limitèe aux trois Etats susvisès (l'Etat serbo-croato-slovène refuse de souscrire de tels engagements). De nombreux auteurs contestent la lègitimitè morale du dèplacement forcè des populations. Mais les traitès citès recherchent surtout une rèponse urgente à des situations crèèes de fait par la purification ethnique menèe à large èchelle au cours et dans l'immèdiat après-guerre et encadrer le flot des rMugiès et la crise que cette purification provoque, tant sur le plan interne des pays concernès, qu'international. La poursuite de l'èmigration est envisagèe comme la seule solution humainement possible en l'espèce.
33

FRIEDMAN (5.), Le -prol;lèm des nimritis

ethniques, op. cit., p. 150.